Bet. 1990/91:FiU4

Finansutskottets betänkande

1990/91:FIU04

Riksgäldskontoret och den statliga finansförvaltningen

(prop.1990/91:29)

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1990/91

FiU4

Sammanfattning

I betänkandet tillstyrker utskottet regeringens förslag till

riktlinjer för den statliga finansförvaltningen och

riksgäldskontorets ansvar inom detta område. De frågor som tas

upp till behandling gäller bl.a. mål och restriktioner för

statsskuldspolitiken, riktlinjer för statens upplåning i

utländsk valuta och för upplåning i hushållssektorn,

finansiering av statlig verksamhet utanför statsbudgeten samt

statlig kreditgarantigivning till näringslivet.

Utskottet avstyrker tre partimotioner som väckts i ärendet av

moderata samlingspartiet, folkpartiet och vänsterpartiet.

Företrädare för de tre partierna har reserverat sig till förmån

för förslagen i sina resp. motioner.

Propositionen

I proposition 1990/91:29 har regeringen (finansdepartementet)

-- efter föredragning av statsrådet Erik Åsbrink --

dels föreslagit att riksdagen godkänner de riktlinjer som

angetts i propositionen beträffande

1. statsskuldspolitiken (avsnitt 3),

2. statsupplåningen (avsnitt 4),

3. utlåning och inlåning i riksgäldskontoret (avsnitt 5.1),

4. ramar för affärsverkens lånefinansiering (avsnitt 5.2.1),

5. affärsverkens finansiering i utländsk valuta (avsnitt

5.2.2),

6. formerna för lånefinansiering och placering av

överskottslikviditet (avsnitt 5.2.3),

7. samråd med riksgäldskontoret vid utlandsfinansiering m.m.

(avsnitt 5.2.5),

8. genomförande av förslagen om affärsverkens

lånefinansiering (avsnitt 5.2.8),

9. statlig kreditgarantigivning och lån till näringslivet

(avsnitt 6),

10. den statliga betalningsverksamheten (avsnitt 7),

dels berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som

anförts i propositionen om

11. inhämtande av bud från riksgäldskontoret (avsnitt 5.2.4),

12. riksgäldskontorets utlåning och garantigivning till bolag

inom affärsverkskoncern (avsnitt 5.2.6),

13. lån mellan affärsverk och bolag inom affärsverkskoncern

(avsnitt 5.2.7).

Motionerna

1990/91:Fi1 av Lars Bäckström m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen avslår proposition 1990/91:29 vad avser

punkt 2, statsupplåningen (avsnitt 4) om utlandslånenormen

innebärande förbud mot nettoupplåning i utländsk valuta,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

som i motionen anförts angående utlandslånenormen och statlig

upplåning i utländsk valuta.

1990/91:Fi2 av Anne Wibble m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om mål för statsskuldspolitiken,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om upplåningen från hushållen,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om lånefinansiering av statlig verksamhet,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om företagsekonomisk kompetensuppbyggnad i

riksgäldskontoret.

1990/91:Fi3 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om mål för statsskuldspolitiken,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om statens utlandsupplåning,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om hushållsupplåningen,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om lånefinansiering av statlig verksamhet.

Utskottet

Regeringen som den 1 juli 1989 övertog huvudmannaskapet för

riksgäldskontoret har låtit göra en översyn av kontorets

framtida organisation och arbetsuppgifter. På grundval av

riksgäldskommitténs slutbetänkande (SOU 1989:95) lägger

regeringen i propositionen fram förslag till riktlinjer för

statsskuldspolitiken samt statens upplåning i utländsk valuta

och upplåningen i hushållssektorn. Förslagen omfattar också

frågor med anknytning till den statliga kreditgarantigivningen

och affärsverkens lånefinansiering samt riksgäldskontorets roll

i detta sammanhang liksom kontorets uppgifter beträffande den

statliga betalningsverksamheten. Gemensamt för huvuddelen av

förslagen är enligt propositionen att riksgäldskontorets roll

inom den statliga finansförvaltningen stärks och definieras

tydligare.

I det följande behandlar utskottet propositionens förslag och

de häremot ställda motionsyrkandena inom vart och ett av dessa

sex områden.

Statsskuldspolitiken

Propositionen

Det övergripande målet för riksgäldskontoret och

statsskuldspolitiken skall vara att minimera kostnaderna för

statens upplåning. Statsskuldspolitiken måste emellertid också

avvägas mot andra delar av den ekonomiska politiken och då

framför allt mot penningpolitiken. Sådana avvägningar skall

enligt propositionen utgöra restriktioner för

statsskuldspolitikens övergripande mål att minimera kostnaderna

för statens upplåning.

För att säkerställa att statsskuldspolitiken utformas inom de

ramar som är betingade av penningpolitiken skall

riksgäldskontoret samråda med riksbanken i frågor som rör

kontorets upplåning och låneförvaltning. Samrådet skall

företrädesvis gälla frågor av större penningpolitisk betydelse.

Föreskrifter om samrådsförfarandet skall beslutas av regeringen

och tas in i riksgäldskontorets instruktion.

Motionerna

Moderata samlingspartiet delar i motion Fi3 uppfattningen

att det övergripande målet för riksgäldskontoret och

statsskuldspolitiken skall vara att minimera kostnaderna för

statens upplåning. Motionärerna instämmer också i att den

viktigaste restriktionen på statsskuldspolitiken måste vara

avvägningen mot penningpolitiska synpunkter. Enligt

motionärernas uppfattning kan samordningen med penningpolitiken

under normala förhållanden i allt väsentligt ske via marknaden.

Ansvaret för penningpolitiken åvilar då riksbanken, men även

riksgäldskontoret kan handlägga sina uppgifter på ett

självständigt sätt. Det är, anser motionärerna, självfallet

angeläget att det i principiella frågor förekommer ett

informations- och meningsutbyte mellan riksbanken och

riksgäldskontoret. Efter samrådet skall emellertid båda

myndigheterna vara fria att fatta egna beslut. Av rent

konstitutionella skäl är det för övrigt ogörligt att ge

riksgäldskontoret en underordnad ställning i förhållande till

riksbanken, framhåller motionärerna avslutningsvis.

Folkpartiet godtar i motion Fi2 det övergripande målet för

statsskuldspolitiken och har inte heller något att erinra mot

det föreslagna samrådet mellan riksbanken och riksgäldskontoret.

Motionärerna vänder sig dock mot att man i propositionen i detta

sammanhang diskuterar också andra mål, som att stimulera

hushållens sparande. Enligt motionärerna skapar detta bara

onödiga konflikter i riksgäldskontorets verksamhet, eftersom

kostnadsminimering inte alltid kan uppnås om hushållssparandet

samtidigt skall stimuleras.

Utskottets överväganden

I propositionen definieras statsskuldspolitik som de åtgärder

riksgäldskontoret vidtar för att finansiera statens

upplåningsbehov och för att förvalta statsskulden. Att man

institutionellt knutit definitionen till riksgäldskontoret

sammanhänger med att det ansetts viktigt att kunna införa ett

användbart mål för riksgäldskontorets verksamhet inom detta

område. Med en vidare definition skulle nämligen också de

penningpolitiska operationer som riksbanken vidtar kunna

inordnas i begreppet statsskuldspolitik eftersom sådana

operationer kan påverka statsskuldens sammansättning på

marknaden. Riksbankens operationer vidtas emellertid i helt

andra syften än att förvalta statsskulden och kan därför inte

ligga till grund för ett mål för riksgäldskontoret.

Mot denna bakgrund finner utskottet den valda lösningen

ändamålsenlig. Det övergripande målet för riksgäldskontorets

insatser på det statsskuldspolitiska planet skall således vara

att minimera kostnaderna för statens upplåning och för

förvaltningen av statsskulden. Kontorets åtgärder måste

emellertid stå i samklang med behovet av andra

ekonomisk-politiska insatser, inte minst på det penningpolitiska

planet. I enlighet med vad som förordas i propositionen bör

därför de avvägningar som måste göras mot andra

ekonomisk-politiska mål -- och då i synnerhet de

penningpolitiska -- ses som restriktioner för

statsskuldspolitikens övergripande mål. Det ter sig enligt

utskottets mening därvid nödvändigt att ett samrådsförfarande

etableras mellan riksgäldskontoret och riksbanken för att

säkerställa att statsskuldspolitiken avvägs mot

penningpolitiken.

Propositionens förslag i detta avseende biträds eller möter

ingen erinran i de motioner som väckts i ärendet. De

kompletterande synpunkter som framförs i moderata

samlingspartiets motion om målen för statsskuldspolitiken står

som utskottet ser det i de flesta avseenden inte i strid med vad

som förordas i propositionen. Som framgått anser dock utskottet,

i motsats till motionärerna, att samordningen av

penningpolitiken bör åstadkommas genom ett samråd mellan

riksgäldskontoret och riksbanken. Utskottet ser därför ingen

anledning att göra något särskilt uttalande med anledning av

motion Fi3. Utskottet avstyrker följaktligen yrkande 1 i denna

motion.

Folkpartiet vill att riksdagen genom ett tillkännagivande

skall göra regeringen uppmärksam på den målkonflikt som kan

uppstå om riksgäldskontoret förutom kostnadsminimering skall

eftersträva att t.ex. stimulera hushållssparandet. Det kan

därför enligt utskottets mening finnas anledning att erinra om

vad som sägs i propositionen på denna punkt. Föredraganden

påpekar att riksgäldskontoret tidigare haft flera, emellanåt

oförenliga mål för statsupplåningen. Som exempel på sådana

motstridiga mål anges att statsupplåningen å ena sidan skulle

ske till lägsta möjliga kostnad, å andra sidan skulle erbjuda

hushållen sparvillkor som stimulerade sparandet. Denna

målkonflikt har enligt propositionen varit speciellt tydlig

beträffande allemanssparandet. Föredraganden slår mot denna

bakgrund fast att riksgäldskontoret framdeles i regel bör

eftersträva det allmänt sparstimulerande målet endast i den mån

det inte står i konflikt med det övergripande målet om

kostnadsminimering. Utskottet delar denna uppfattning. Då

sålunda regeringen redan har beaktat det problem som

aktualiseras i motionen finns det inte anledning för riksdagen

att göra något uttalande i frågan. Utskottet avstyrker därför

motion Fi2 yrkande 1.

Upplåningen i utländsk valuta

Propositionen

I propositionen framhålls att den i 1990 års finansplan

redovisade utlandslånenormen skall ligga fast. Normen innebär

att staten inte skall nettolåna i utländsk valuta för att

finansiera statens budgetunderskott eller för att förvalta

statsskulden. Valutainflöden som uppstår när riksbanken av

inhemska skäl vill hålla ett högt ränteläge skall

riksgäldskontoret parera genom att amortera statens skuld i

utländsk valuta. Omfattningen av dessa amorteringar bör

riksgäldskontoret fastställa i samråd med riksbanken. Tidpunkten

för amorteringarna skall riksgäldskontoret kunna bestämma efter

att endast ha inhämtat riksbankens synpunkter.

Motionerna

Moderata samlingspartiet godtar i motion Fi3 normen att

riksgäldskontoret inte skall nettoupplåna i utländsk valuta för

att finansiera statliga budgetunderskott eller för att förvalta

statsskulden. Däremot finner motionärerna det inte rimligt att

riksgäldskontoret t.o.m. i tider av växande underskott i

bytesbalansen skall vara förpliktigat att vid ett valutainflöde,

som följer av ett högt ränteläge, amortera ned statens

utlandsskuld. Konsekvensen skulle bli en avsevärd höjning av

statens upplåningskostnader, samtidigt som enskilda

"låneförmedlare" tillgodogör sig en betydande ränteskillnad.

Motionärerna anser att riksbanken och riksgäldskontoret bör

överväga, om det inte finns andra vägar att parera ett

valutainflöde, som orsakas av en av penningpolitiska skäl

motiverad hög räntenivå.

Folkpartiet anser att kravet att riksgäldskontoret i vissa

lägen skall amortera ned utlandsskulden skapar problem och är en

viktig restriktion för riksgäldskontoret. Motionärerna kan

emellertid inte se att det finns något annat sätt att anpassa

sig till ett valutainflöde och accepterar därför propositionens

förslag i denna del.

Vänsterpartiet påpekar i motion Fi1 att utlandslånenormen

är en klar inskränkning i riksgäldskontorets möjligheter att

minimera kostnaderna för statsupplåningen. Normen bidrar också

till att svenska företag kan göra räntearbitrage som finansieras

av svenska skattebetalare. Vänsterpartiet anser inte att

högräntepolitiken och den därav föranledda indirekta

överföringen av pengar från statskassan bör vara en norm. I ett

läge då den externa balansen försämras och det är av vikt att

bevara förtroendet för den svenska kronan måste dessutom den

statliga utlandsupplåningen kunna öka för att undvika en alltför

kraftig avtappning av valutareserven. Vänsterpartiet yrkar mot

denna bakgrund avslag på propositionen i denna del.

Utskottets överväganden

Inriktningen på den statliga utlandsupplåningen har under

andra hälften av 1980-talet successivt kommit att läggas fast i

en norm. Denna s.k. utlandslånenorm har efter avvecklingen av

valutaregleringen den 1 juli 1989 preciserats, och dess innebörd

är numera att staten inte skall nettolåna i utländsk valuta för

att finansiera statens budgetunderskott eller för att förvalta

statsskulden. Ett budgetunderskott finansierat genom upplåning i

utländsk valuta kan visserligen övergångsvis bidra till att

räntenivån hålls nere, men det sker på en konstlat låg nivå. Med

ett sådant förfarande köper man sig endast en dyrbar frist som i

ett längre tidsperspektiv framtvingar en än kraftigare ekonomisk

åtstramning. Mot bakgrund härav har normen utvecklats till en

tvingande restriktion för statsskuldspolitiken. Den hindrar

däremot inte, som antyds i motion Fi1 (v), riksgäldskontoret och

riksbanken från att kortfristigt ta upp lån i utländsk valuta

för att motverka en tillfällig avtappning av valutareserven. Så

sker också i ett normalt samarbete mellan centralbanker.

Normen innebär också att statens utlandsskuld skall amorteras

ned för att balansera sådana mer omfattande valutainflöden som

kan uppkomma när riksbanken av inhemska skäl anser det

nödvändigt att hålla ett högt ränteläge. Som påpekas i de tre

motionerna blir riksgäldskontorets upplåningskostnader därmed

högre än de annars skulle vara. Detta förhållande har utskottet

redan tidigare övervägt. I anslutning till behandlingen av årets

finansplan framhöll utskottet sålunda (1989/90:FiU20) att kravet

att begränsa kostnaderna för den statliga upplåningen måste

vägas mot övriga ekonomisk-politiska mål. Det kan, beroende på

den ekonomiska situationen, vara nödvändigt att hålla den

inhemska räntenivån så hög att den leder till ett valutainflöde.

Man kan, framhöll utskottet, i detta läge välja att amortera ned

utlandsskulden eller att låta valutareserven växa. Det

sistnämnda alternativet skulle emellertid kunna motverka

ansträngningarna att hålla uppe räntenivån. Med hänsyn härtill

ställde sig utskottet avvisande till de då motionsvis framförda

förslagen att man skulle frångå utlandslånenormen i denna del.

Utskottet är alltjämt av samma uppfattning och finner inte

anledning att nu ompröva sitt ställningstagande i frågan. Med

hänsyn härtill avstyrker utskottet motionerna Fi1 (v) och Fi3

(m) yrkande 2.

Upplåningen hos hushållen

Propositionen

Riksgäldskontoret skall även framdeles ha möjlighet att låna

direkt från hushållen. Hushållsupplåningen skall emellertid,

liksom riksgäldskontorets övriga upplåning, vara

kostnadseffektiv. Upplåning från hushållen i syfte att stimulera

sparandet skall i regel inte ske, om detta strider mot det

övergripande målet om kostnadsminimering.

Motionerna

Moderata samlingspartiet påpekar i motion Fi3 att målet

för statsupplåningen skall vara kostnadseffektivitet. Med

hänvisning härtill förordas i motionen att den direkta

hushållsupplåningen skall upphöra. Om hushållens bidrag till

statsupplåningen lämnas via avkastningsfonder som administreras

av kreditinstitut, skulle betydande rationaliseringar och

besparingar kunna göras inom riksgäldskontoret, anser

motionärerna.

Folkpartiet framhåller i motion Fi2 att riksgäldskontoret

inte skall ha som mål att stimulera hushållens sparande.

Kontoret skall inte heller utvecklas till en ny statlig bank med

omfattande direkt upplåning från hushållen. Enligt motionärerna

finns det därför anledning att på sikt ompröva förutsättningarna

för allemanssparandet. Eftersom allemanssparandet är en avista

sparform med ett betydande samlat sparande måste dock

förändringar ske med stor försiktighet och anpassas till

förbättringar i de generella sparbetingelserna. Motionärerna ser

det också som angeläget att villkoren för premieobligationer och

det nya obligationskontot är kostnadseffektiva.

Utskottets överväganden

Propositionens förslag innebär således att riksgäldskontoret

även i fortsättningen skall ges möjligheter till upplåning

direkt från hushållen. Ett krav är dock att även denna upplåning

skall vara kostnadseffektiv. Moderata samlingspartiet avvisar

detta förslag och förordar i stället att riksgäldskontorets

hushållsupplåning skall kanaliseras via avkastningsfonder som

administreras av kreditinstitut. Utskottet får med anledning

därav anföra följande.

Vid hushållsupplåningen använder sig riksgäldskontoret av tre

upplåningsinstrument, nämligen sparobligationer,

premieobligationer och allemanssparkonton. Premie- och

sparobligationslånen ger upphov till stora värdepappersvolymer,

och upplåningsformerna är därför omständliga och administrativt

svårhanterliga. Mot bakgrund härav håller riksgäldskontoret på

att utveckla ett nytt värdepapperslöst upplåningssystem som

skall kunna användas för fast förräntad upplåning hos

allmänheten. Det nya systemet är kontobaserat och är genom en

flexibel utformning tänkt att kunna ersätta de nuvarande

sparobligationerna samt dessutom utnyttjas för helt nya

upplåningsformer hos hushållen.

Det nya kontosparsystemet gör det möjligt att bedriva en mer

kostnadseffektiv upplåning hos hushållen. Riksgäldskontoret får

därigenom bättre förutsättningar att framgent låna direkt från

hushållen utan att det övergripande målet om kostnadsminimering

eftersätts. Enligt utskottets mening är detta betydelsefullt, ty

i likhet med vad som framhålls i propositionen anser utskottet

att riksgäldskontoret även fortsättningsvis bör kunna låna

direkt från hushållen, inte minst eftersom man med ett brett

register av upplåningsformer kan ha god handlingsberedskap när

det sker förskjutningar i upplåningskostnaderna mellan olika

segment på marknaden.

Vad beträffar frågan om allemanssparandet vill utskottet

erinra om att avkastningen på detta sparande tdigare motsvarade

diskontot. Sedan halvårsskiftet 1989 ankommer det emellertid på

riksgäldskontoret att fastställa avkastningsräntan på

allemanssparkonton till en räntesats som dock inte får

understiga diskontot minus tre procentenheter. Kontorets

möjligheter att styra denna upplåningsform har därigenom

förbättrats. Dessutom gäller att avkastningen på

allemanssparandet kommer att bli skattepliktigt fr.o.m. 1991.

Utskottet är mot denna bakgrund inte berett att nu förorda

någon ytterligare ändring av villkoren för allemanssparandet.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna

Fi2 (fp) yrkande 2 och Fi3 (m) yrkande 3.

Finansiering av statlig verksamhet utanför statsbudgeten

Propositionen

Riksgäldskontorets möjligheter till kostnadseffektiv upplåning

skall tas till vara, och kontoret skall även fortsättningsvis ha

en central roll vid finansieringen av statlig verksamhet utanför

statsbudgeten. Utlåningen och inlåningen i riksgäldskontoret

skall dock ske på marknadsmässiga villkor, samtidigt som

affärsverken inte längre skall vara bundna till att utnyttja

kontorets tjänster på detta område. När ett affärsverk eller ett

av dess koncernbolag tar upp lån utanför koncernen skall

riksgäldskontoret alltid ges möjlighet att lämna bud på

upplåningen. Även lån och garantier för lån mellan affärsverk

och bolag inom en affärsverkskoncern skall lämnas på

marknadsmässiga villkor.

Statsmakterna skall i fortsättningen styra affärsverkens

lånefinansiering med hjälp av ramar. En sådan ram skall finnas

för ett affärsverks totala upplåning och borgensåtaganden.

Alternativt skall man emellertid kunna pröva att styra ett

affärsverks lånefinansiering genom krav på lägsta soliditet. För

varje affärsverk skall det också finnas en ram som reglerar

omfattningen av lån och borgensåtaganden från affärsverket till

de bolag som ingår i koncernen.

Affärsverkens upplåning i utländsk valuta skall inte omfattas

av utlandslånenormen. Liksom annan upplåning skall deras

valutaupplåning regleras genom ramar som fastställs för varje

affärsverkskoncern som har behov av sådan upplåning. När ett

affärsverk tar upp lån på en utländsk marknad eller ställer

garanti för ett sådant lån skall riksgäldskontoret alltid pröva

utformningen av avtalsvillkoren.

Riktlinjerna för affärsverkens lånefinansiering och placering

av överskottslikviditet skall förverkligas genom att riksdagen

och regeringen beslutar om regler för varje affärsverkskoncern

för sig.

Motionerna

Moderata samlingspartiet tillstyrker i motion Fi3

propositionens förslag. Enligt motionärerna överensstämmer

förslagen väl med riktlinjer som moderata samlingspartiet

tidigare förordat. I motionen understryks vikten av att

riksdagen ges tillfälle att fastställa regler beträffande

lånefinansieringen för varje affärsverkskoncern för sig.

Motionärerna framhåller också som sin uppfattning att flera av

affärsverken bör ombildas till aktiebolag och privatiseras.

Därmed skulle finansieringsfrågorna lösas på ett naturligt sätt.

Folkpartiet är i motion Fi2 också positivt till

propositionens förslag. Motionärerna poängterar dock att

affärsverken i flera fall driver rent konkurrensutsatt

verksamhet. Möjligheten till finansiering via riksgälden kan

därvid skapa konkurrensfördelar och snedvridningar. Detta

problem bör enligt motionärerna åtgärdas genom att delar av

affärsverken med fördel i stället drivs i annan verksamhetsform.

Utskottets överväganden

Bred enighet föreligger om det i propositionen framlagda

förslaget till riktlinjer för finansieringen av statlig

verksamhet utanför statsbudgeten. Även utskottet ställer sig

bakom dessa riktlinjer, som innebär att affärsverken skall ges

ökad frihet och att deras totala lånefinansiering i

fortsättningen skall styras med ramar eller med krav på lägsta

soliditet. Eftersom lån inom affärsverkskoncerner eller mellan

affärsverk och riksgäldskontoret skall lämnas på marknadsmässiga

villkor skapas förutsättningar för konkurrensneutralitet. Det är

enligt utskottets mening av stor vikt att riksgäldskontorets

utlåningsverksamhet inte försämrar förutsättningarna för att

bedriva penningpolitik. Riksgäldskontorets agerande i

utlåningsverksamheten skulle nämligen kunna tolkas i

penningpolitiska termer, eftersom marknadsaktörerna känner till

att riksgäldskontoret och riksbanken samråder om

statsskuldspolitiken. Såsom föreslås i propositionen bör därför

villkoren för riksgäldskontorets utlåning till affärsverken

grundas på riksgäldskontorets kostnader, dvs. på de vid varje

tidpunkt gällande räntorna på kapitalmarknaden med tillägg för

administrationskostnader.

Otvivelaktigt förhåller det sig så som påpekas i motionerna

Fi2 (fp) och Fi4 (m) att de nu aktuella finansieringsfrågorna

skulle få en annan lösning om affärsverken ombildades till

aktiebolag. Frågan om en eventuell bolagisering av affärsverken

bör emellertid som utskottet ser det prövas i ett

näringspolitiskt och ekonomisk-politiskt sammanhang. Den valda

finansieringsformen blir därvid en konsekvens av en sådan

prövning. Utskottet vill erinra om att regeringen i sin nyligen

framlagda skrivelse om åtgärder för att stabilisera ekonomin och

begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna (Skr.

1990/91:50) aviserat att Vattenfall och ytterligare delar av SJs

verksamhet skall omvandlas till aktiebolag. Med hänvisning till

det anförda avstyrker utskottet motionerna Fi2 (fp) yrkande 3

och Fi3 (m) yrkande 4.

Statlig kreditgarantigivning

Propositionen

Riksgäldskontoret skall verka för att statlig

kreditgarantigivning bedrivs på ett systematiskt och effektivt

sätt. Kontoret skall därvid samordna verksamheten och ge råd

till andra myndigheter som handhar kreditgarantier. Kontoret

skall också utfärda föreskrifter med allmänna råd för

garantiverksamheten. Vidare skall riksgäldskontoret fortlöpande

bevaka kostnadsutvecklingen för kreditgarantierna.

Riksgäldskontorert skall också ansvara för samordningen och

kontrollen av statliga lån till näringslivet.

I propositionen föreslås också att statliga kreditgarantier

skall beläggas med avgift som står i proportion till den

ekonomiska risk som garantin medför för staten. Utgångspunkten

för avgiftsnivån skall vara att avgiften skall täcka förväntade

kostnader för kreditgarantin inkl. hanteringskostnader.

Endast riksgäldskontoret skall kunna besluta om statliga

garantier i utländsk valuta eller i svensk valuta på utländsk

marknad. Rör det sig om större projekt skall i regel också

garantiärenden avseende lån i svensk valuta på den inhemska

marknaden avgöras av riksgäldskontoret. Härmed förstås projekt

som i nuvarande penningvärde uppgår till ca 50 milj. kr.

Motionerna

Folkpartiet ifrågasätter i motion Fi2 den föreslagna

lösningen att riksgäldskontoret skall få en utökad roll för

inhemska garantiåtaganden överstigande 50 milj. kr.

Riksgäldskontorets roll i sammanhanget är enligt motionärerna

oklar. Företagsekonomisk kompetens och professionella kunskaper

för risk- och garantibedömning finns på många håll på

kapitalmarknaden. Motionärerna anser det inte självklart att

just riksgäldskontoret behöver bygga upp sådan kompetens, och de

ställer sig därför skeptiska till propositionens förslag i denna

del.

Utskottets överväganden

Den statliga kreditgarantigivningen omfattar ett stort antal

verksamheter av mycket skiftande slag. Under första hälften av

1980-talet ökade de samlade garantiåtagandena snabbt i

omfattning. Bl.a. som en följd av att garantierna till varvs-

och rederinäringarna minskat har kreditgarantigivningen därefter

kommit att stabiliseras på en hög nivå. Vid halvårsskiftet 1989

uppgick den samlade kapitalskuld som staten stod som garant för

till drygt 103 miljarder kronor. Knappt en tredjedel härav avsåg

sådana garantier som exportkreditnämnden lämnar och som på grund

av sin speciella natur inte omfattas av förslagen i

propositionen. För övriga typer av garantier föreslås emellertid

att riksgäldskontoret skall få ett övergripande ansvar.

Enligt utskottets mening ter det sig angeläget att formerna

för den statliga garantigivningen samordnas och att en bättre

redovisning av de samlade kostnaderna för verksamheten kommer

till stånd. I finansplanen lämnas varje år en kortfattad

översikt över verksamheten. Därav framgår att

kreditgarantigivningen under 1980-talet har burit sina egna

kostnader under endast ett år, nämligen budgetåret 1986/87, då

det redovisade underskottet begränsades till 5 milj. kr. Under

övriga år har verksamheten åsamkat staten betydande

nettoutgifter, vilka som mest uppgått till närmare 2 miljarder

kronor. Mot bakgrund härav har finansutskottet vid upprepade

tillfällen framhållit nödvändigheten av att garantigivningen bär

sina egna kostnader sett över en längre period. En ökad

avgiftsbeläggning har också kommit till stånd, och för ett stort

antal garantier uttas numera en enhetlig avgift motsvarande 1%

av den utestående kapitalskulden. För andra garantier, såsom

grundfondförbindelser, uttas en lägre avgift. Det finns också

statliga garantier som fortfarande är helt avgiftsfria.

I propositionen förordas att riksgäldskontoret skall

prioritera en kompetensuppbyggnad som ger kontoret bättre

möjligheter att bedöma de risker som är förenade med

garantigivningen. Utskottet biträder förslaget, eftersom man

därigenom skapar goda förutsättningar för att effektiviteten

skall kunna ökas i såväl riksgäldskontorets egen som i andra

myndigheters garantigivning. Förbättrade kunskaper om

kostnaderna för olika garantislag gör det också möjligt att

differentiera avgifterna med hänsyn till de kostnader som skilda

garantislag kan väntas åsamka staten. En sådan differentiering

som förespråkas i propositionen ser utskottet som angelägen,

eftersom man härigenom åstadkommer större rättvisa bland

garantitagarna.

I motsats till vad som uttalas i motion Fi2 (fp) vill sålunda

utskottet inte motsätta sig att riksgäldskontoret utökar sin

kompetens inom kreditgarantiområdet. Med hänsyn härtill

avstyrker utskottet motion Fi2 (fp) yrkande 4.

Den statliga betalningsverksamheten

Propositionen

Riksgäldskontoret skall följa bruttoflödet av de statliga

betalningarna och vid behov lämna förslag till regeringen på

ändringar i regler för statliga inbetalningar och utbetalningar

för att härigenom effektivisera den statliga

betalningsverksamheten.

Utskottets överväganden

Propositionens förslag har i denna del inte berörts i någon

motion. Utskottet gör för egen del ingen annan bedömning än

regeringen utan biträder förslaget att riksgäldskontoret skall

tilldelas ett ökat ansvar för den statliga

betalningsverksamheten.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande statsskuldspolitiken

att riksdagen med

avslag på motionerna 1990/91:Fi2 yrkande 1 och 1990/91:Fi3

yrkande 1 godkänner de i proposition 1990/91:29 mom. 1 angivna

riktlinjerna,

res. 1 (m)

res. 2 (fp)

2. beträffande upplåningen i utländsk valuta

att riksdagen med avslag på motionerna 1990/91:Fi1 och

1990/91:Fi3 yrkande 2 godkänner de i proposition 1990/91:29 mom.

2 angivna riktlinjerna i berörd del,

res. 3 (m)

res. 4 (v)

3. beträffande upplåningen hos hushållen

att riksdagen med

avslag på motionerna 1990/91:Fi2 yrkande 2 och 1990/91:Fi3

yrkande 3 godkänner de i proposition 1990/91:29 mom. 2 angivna

riktlinjerna i berörd del,

res. 5 (m)

res. 6 (fp)

4. beträffande finansiering av statlig verksamhet utanför

statsbudgeten

att riksdagen med

avslag på motionerna 1990/91:Fi2 yrkande 3 och 1990/91:Fi3

yrkande 4 godkänner de i proposition 1990/91:29 mom. 3--8

angivna riktlinjerna,

5. beträffande kreditgivning till affärsverken

att riksdagen lägger till handlingarna vad som anförts i

proposition 1990/91:29 mom. 11--13,

6. beträffande statlig kreditgarantigivning och lån till

näringslivet

att riksdagen med avslag på motion 1990/91:Fi2 yrkande 4

godkänner de i proposition 1990/91:29 mom. 9 angivna

riktlinjerna,

res.7(fp)

7. beträffande den statliga betalningsverksamheten

att riksdagen godkänner de i proposition 1990/91:29 mom. 10

angivna riktlinjerna.

Stockholm den 15 november 1990

På finansutskottets vägnar

Hans Gustafsson

Närvarande: Hans Gustafsson (s), Anne Wibble (fp), Roland

Sundgren (s), Gunnar Björk (c), Per Olof Håkansson (s), Rune

Rydén (m), Lisbet Calner (s), Filip Fridolfsson (m), Lars De

Geer (fp), Ivar Franzén (c), Lars-Ove Hagberg (v), Carl Frick

(mp), Marianne Carlström (s), Sonia Karlsson (s), Ing-Britt

Nygren (m), Maria Hed (s) och Börje Nilsson (s).

Reservationer

1. Statsskuldspolitiken (mom. 1)

Rune Rydén, Filip Fridolfsson och Ing-Britt Nygren (alla m)

anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar

med "Mot denna" och på s. 5 slutar med "yrkande 1" bort ha

följande lydelse:

Mot denna bakgrund finner utskottet den valda lösningen

ändamålsenlig. Det övergripande målet för riksgäldskontorets

insatser på det statsskuldspolitiska planet skall således vara

att minimera kostnaderna för statens upplåning och för

förvaltningen av statsskulden. Därmed kan det enligt utskottets

uppfattning inte längre vara en uppgift för riksgäldskontoret

att lägga upp statsupplåningen på ett sådant sätt att hushållens

sparande särskilt stimuleras. Detta eftersträvansvärda syfte

måste i stället uppnås med andra ekonomisk-politiska medel, och

då framför allt genom att sänka skattetrycket och genom att

iaktta fasta spelregler.

Den viktigaste restriktionen på statsskuldspolitiken måste

vara avvägningen mot penningpolitiken. Enligt utskottets

uppfattning kan samordningen med penningpolitiken under normala

förhållanden i allt väsentligt ske via marknaden. Ansvaret för

penningpolitiken åvilar då riksbanken, men även

riksgäldskontoret kan handlägga sina uppgifter på ett

självständigt sätt. Självfallet är det angeläget att det i

principiella frågor förekommer ett informations- och

meningsutbyte mellan riksbanken och riksgäldskontoret. Efter ett

sådant samråd måste emellertid båda myndigheterna vara fria att

fatta egna beslut. Av rent konstitutionella skäl är det för

övrigt ogörligt att ge riksgäldskontoret en underordnad

ställning i förhållande till riksbanken.

Vad utskottet här anfört om statsskuldspolitikens mål

överensstämmer med den uppfattning som kommer till uttryck i

motion Fi3 (m) yrkande 1. Utskottet biträder således denna

motion. Utskottets ställningstagande innebär samtidigt att

risken för onödiga målkonflikter i riksgäldskontorets verksamhet

begränsas och att de i motion Fi2 (fp) redovisade farhågorna för

sådana konflikter bortfaller. Något riksdagsuttalande med

anledning av denna motion erfordras därför inte.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande

lydelse:

1. beträffande statsskuldspolitiken

att riksdagen med bifall till motion 1990/91:Fi3 yrkande 1

och med anledning av proposition 1990/91:29 mom. 1 samt med

avslag på motion 1990/91:Fi2 yrkande 1 som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet anfört om riktlinjer för

statsskuldspolitiken,

2. Statsskuldspolitiken (mom. 1)

Anne Wibble och Lars De Geer (båda fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 som

börjar med "Folkpartiet vill" och på s. 5 slutar med "yrkande 1"

bort ha följande lydelse:

Folkpartiet vill att riksdagen genom ett tillkännagivande

skall göra regeringen uppmärksam på den målkonflikt som kan

uppstå om riksgäldskontoret förutom kostnadsminimering skall

eftersträva att t.ex. stimulera hushållssparandet. Utskottet

delar denna bedömning. Utskottet anser att riksdagen bör slå

fast att målet för statsskuldspolitiken är kostnadsminimering,

inte att stimulera hushållssparandet.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande

lydelse:

1. beträffande statsskuldspolitiken

att riksdagen med bifall till motion 1990/91:Fi2 yrkande 1

samt med anledning av proposition 1990/91:29 mom. 1 och med

avslag på motion 1990/91:Fi3 yrkande 1 som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet anfört om riktlinjer för

statsskuldspolitiken,

3. Upplåningen i utländsk valuta (mom. 2)

Rune Rydén, Filip Fridolfsson och Ing-Britt Nygren (alla m)

anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar

med "Normen innebär" och slutar med "yrkande 2" bort ha följande

lydelse:

Enligt utskottets mening bör staten även i fortsättningen

avstå från att nettolåna i utländsk valuta. Utskottet finner det

däremot inte rimligt att riksgäldskontoret i tider av växande

underskott i bytesbalansen skall vara förpliktat att vid ett

valutainflöde, som följer av ett högt ränteläge, amortera ned

statens utlandsskuld. Detta skulle medföra en avsevärd höjning

av statens upplåningskostnader, samtidigt som enskilda

"låneförmedlare" kan tillgodogöra sig en betydande

ränteskillnad. Det bör enligt utskottets mening ankomma på

riksbanken och riksgäldskontoret att gemensamt pröva denna fråga

i syfte att finna andra vägar att parera ett valutainflöde som

orsakas av en av penningpolitiska skäl motiverad hög räntenivå.

Vad utskottet här anfört bör ges till känna för regeringen.

I motion Fi1 (v) avvisas tanken på ett förbud för staten att

nettoupplåna i utländsk valuta. Av vad utskottet tidigare anfört

framgår att utskottet inte delar denna uppfattning. Utskottet

avvisar därför motion Fi1 (v).

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande

lydelse:

2. beträffande upplåningen i utländsk valuta

att riksdagen med anledning av proposition 1990/91:29

mom. 2 i berörd del och motion 1990/91:Fi3 yrkande 2 samt med

avslag på motion 1990/91:Fi1 som sin mening ger regeringen till

känna vad utskottet anfört om utlandslånenormen,

4. Upplåningen i utländsk valuta (mom. 2)

Lars-Ove Hagberg (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar

med "Inriktningen på" och slutar med "yrkande 2" bort ha

följande lydelse:

Utlandslånenormen innebär en klar inskränkning i

riksgäldskontorets möjligheter att minimera kostnaderna för

statsupplåningen. Om staten till viss del kunde nettoupplåna i

utländsk valuta skulle enligt utskottets mening kostnaderna för

statsskulden kunna reduceras med åtminstone 10 miljarder kronor.

Utlandslånenormen hindrar däremot inte staten från att

indirekt låna i utländsk valuta. Svenska företag kan t.ex. ta

upp lån i utländsk valuta för att därefter låna ut detta kapital

till staten till en väsentligt högre ränta. Företagen kan därmed

göra en räntevinst som finansieras av svenska skattebetalare.

Detta förhållande står enligt utskottets mening i bjärt

kontrast till regeringens övergripande mål för

statsskuldspolitiken som ju innebär att riksgäldskontoret skall

minimera kostnaderna för statens upplåning.

Utskottet biträder sålunda den i motion Fi1 (v) redovisade

uppfattningen att riksdagen bör avslå propositionen i denna del.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande

lydelse:

2. beträffande upplåningen i utländsk valuta

att riksdagen med bifall till motion 1990/91:Fi1 och med

avslag på proposition 1990/91:29 mom. 2 i berörd del och motion

1990/91:Fi3 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna

vad utskottet anfört om utlandslånenormen och statlig upplåning

i utländsk valuta,

5. Upplåningen hos hushållen (mom. 3)

Rune Rydén, Filip Fridolfsson och Ing-Britt Nygren (alla m)

anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar

med "Vid hushållsupplåningen" och på s. 8 slutar med "yrkande 3"

bort ha följande lydelse:

De i propositionen anförda motiven för en bibehållen

direktupplåning hos hushållen -- nämligen beredskap för framtida

behov samt vikten av att bibehålla kompetens i hanteringen av

hushållslån -- finner utskottet svaga. Utskottet har tidigare

framhållit att målet för statsupplåningen skall vara

kostnadseffektivitet. Med hänvisning härtill föreslår utskottet

att den direkta hushållsupplåningen avvecklas. Om man i likhet

med vad som förordas i motion Fi3 (m) låter hushållens bidrag

till statsupplåningen lämnas via avkastningsfonder som

administreras av kreditinstitut, kan betydande rationaliseringar

och besparingar göras inom riksgäldskontoret.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande

lydelse:

3. beträffande upplåningen hos hushållen

att riksdagen med bifall till motion 1990/91:Fi3 yrkande

3 och med anledning av proposition 1990/91:29 mom. 2 i

berörd del och motion 1990/91:Fi2 yrkande 2 som sin mening

ger regeringen till känna vad utskottet anfört om

direktupplåning hos hushållen,

6. Upplåningen hos hushållen (mom. 3)

Anne Wibble och Lars De Geer (båda fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar

med "Det nya" och slutar med "yrkande 3" bort ha följande

lydelse:

Utskottet ser det som angeläget att framhålla att villkoren

för premieobligationslån och det nya kontosparsystemet får en

sådan utformning att kostnadseffektivitet nås. Riksgäldskontoret

får inte heller i övrigt utnyttja sin särställning för att kunna

uppträtthålla otillbörlig konkurrensfördel gentemot

kreditinstituten.

Mot bakgrund av vad utskottet ovan anfört om att

riksgäldskontoret inte bör ha som mål att stimulera hushållens

sparande finns det anledning att på sikt ompröva

förutsättningarna för allemanssparandet. Det måste i stället

ankomma på den ekonomiska politiken att skapa långsiktiga motiv

för ett ökat hushållssparande. Eftersom allemanssparandet är en

avista sparform med ett betydande samlat sparande måste

emellertid förändringar göras med stor försiktighet samtidigt

som förbättringar i de generella sparbetingelserna genomförs.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande

lydelse:

3. beträffande upplåningen hos hushållen

att riksdagen med bifall till motion 1990/91:Fi2 yrkande

2 och med anledning av proposition 1990/91:29 mom. 2 i

berörd del och motion 1990/91:Fi3 yrkande 3 som sin mening

ger regeringen till känna vad utskottet anfört om

hushållsupplåningen,

7. Statlig kreditgarantigivning och lån till näringslivet

(mom.6)

Anne Wibble och Lars De Geer (båda fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 11 som

börjar med "I propositionen" och slutar med "yrkande 4" bort ha

följande lydelse:

I propositionen förordas att riksgäldskontoret skall

prioritera en kompetensuppbyggnad som ger kontoret bättre

möjligheter att bedöma risker som är förenade med

garantigivningen. Utskottet har förståelse för att detta är

nödvändigt vad gäller beslut som rör utlandslånemarknaden.

Däremot vill utskottet sätta i fråga den utökade roll som

riksgäldskontoret föreslås bli tilldelad när det gäller inhemska

kreditgarantier överstigande 50 milj. kr. Syftet med

riksgäldskontorets prövning av sådana garantier är oklar. Enligt

utskottets mening framstår det inte som självklart att

riksgäldskontoret måste bygga upp företagsekonomisk kompetens

och professionella kunskaper för risk- och garantibedömning,

eftersom sådan kompetens återfinns på många håll på

kreditmarknaden.

dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande

lydelse:

6. beträffande statlig kreditgarantigivning och lån till

näringslivet

att riksdagen med bifall till motion 1990/91:Fi2 yrkande 4

och med anledning av proposition 1990/91:29 mom. 9 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om

riksgäldskontorets uppbyggnad av företagsekonomisk kompetens,

Särskilt yttrande

Finansiering av statlig verksamhet utanför statsbudgeten

(mom.4)

Anne Wibble (fp), Gunnar Björk (c), Rune Rydén (m), Filip

Fridolfsson (m), Lars De Geer (fp), Ivar Franzén (c) och

Ing-Britt Nygren (m) anför:

Enligt vår uppfattning är det nödvändigt att utöva viss

kontroll över affärsverkens upplåning. Vi anser dock att de

konkurrensutsatta delarna av affärsverken bör ombildas till

aktiebolag och privatiseras. Därmed löses deras

finansieringsproblem på ett naturligt sätt.