Bet. 1990/91:KrU11

Kulturutskottets betänkande

1990/91:KRU11

Arkeologifrågor

Innehåll

Sammanfattning

Motioner

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1990/91

KrU11

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande förslag i sex motioner

väckta under allmänna motionstiden 1990 samt förslag i två

motioner väckta under allmänna motionstiden 1991. Förslagen

gäller huvudprincipen i kulturminneslagen om skydd för fasta

fornlämningar, kostnadsansvaret vid arkeologiska utgrävningar

samt den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar.

Vidare behandlas frågan om införande av ett generellt

anbudsförfarande vid arkeologiska undersökningar m.m. I denna

senare fråga har en motion från år 1990 remitterats till

riksantikvarieämbetet och statens historiska museer (RAÄ),

universitets- och högskoleämbetet (UHÄ), plan- och bostadsverket

(boverket), länsmuseernas samarbetsråd, HSBs Riksförbund samt

Sveriges allmännyttiga bostadsföretag (SABO).

Utskottet avstyrker samtliga motionsförslag.

Två reservationer har fogats till betänkandet, nämligen en om

anbudsförfarande vid arkeologiska undersökningar m.m. (m) och en

om den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar

(mp).

Motioner

1989/90:Kr256 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

14. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om anbudsförfarande vid arkeologiska

utgrävningar.

1989/90:Kr280 av Ulla Tillander (c) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om statlig ersättning vid arkeologiska utgrävningar som har ett

riksintresse.

1989/90:Kr322 av Rosa Östh och Birger Andersson (c) vari yrkas

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att

staten bör svara för en större del av kostnaden vid arkeologiska

utgrävningar än vad som nu är fallet.

1989/90:Kr335 av Mona Saint Cyr m.fl. (m) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna det angelägna

i att arkeologiska undersökningar i Östergötland intensifieras.

Motiveringen återfinns i motion 1989/90:Ub307.

1989/90:Kr353 av Elisabet Franzén och Kent Lundgren (mp) vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att resurserna till den historiska

forskningen (arkeologisk verksamhet) skall spridas till

outforskade delar av landet.

1989/90:A64 av Mona Saint Cyr m.fl. (m) vari yrkas

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna det

angelägna i att arkeologiska undersökningar i Östergötland

intensifieras.

Motionsyrkandet har överflyttats från arbetsmarknadsutskottet

till kulturutskottet.

1990/91:Kr286 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om anbudsförfarande vid arkeologiska

utgrävningar.

1990/91:Kr314 av Viola Furubjelke m.fl. (s) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om lämpliga åtgärder för att öka möjligheten

för nutidens människor att bygga och bo på lämplig mark.

Ärendets beredning

Utskottet har inhämtat yttranden över motion 1989/90:Kr256

yrkande 14 från riksantikvarieämbetet och statens historiska

museer (RAÄ), universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) och plan-

och bostadsverket (boverket) samt berett länsmuseernas

samarbetsråd, HSBs Riksförbund och Sveriges allmännyttiga

bostadsföretag (SABO) tillfälle att yttra sig över

motionsyrkandet. SABO har avstått från att yttra sig. En

sammanfattning av inkomna yttranden finns i den inledande delen

av betänkandet. En sammanställning med utdrag ur yttrandena

fogas vid betänkandet som bilaga.

Gällande lagbestämmelser, m.m.

Lagbestämmelser om fornminnesvården finns i 2 kap. lagen

(1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen).

Fasta fornlämningar är skyddade enligt kulturminneslagen (1 §

första stycket). I lagen preciseras närmare vilka lämningar som

är fasta fornlämningar (se närmare härom 1 § andra och tredje

styckena).

Enligt 6 § är det förbjudet att utan tillstånd rubba, ta bort,

gräva ut, täcka över eller genom bebyggelse, plantering eller på

annat sätt ändra eller skada en fast fornlämning.

I 7--9 §§ regleras de befogenheter med fornlämningar som

tillkommer RAÄ och länsstyrelserna.

Regler om ingrepp i fast fornlämning finns i 10--15 §§.

Utgångspunkten för reglerna är att tillstånd till sådant

ingrepp får ges bara om det vid en noggrann intresseavvägning

kan anses finnas skäl för ingrepp som är mycket tunga i

förhållande till fornlämningens betydelse. Varje ingrepp bör

begränsas så mycket som möjligt.

Bestämmelserna innehåller sammanfattningsvis följande.

Länsstyrelsen är tillståndsmyndighet. Denna skall göra en sådan

intresseavvägning som angetts ovan. Som villkor för tillstånd

får ställas skäliga krav på att företagaren bekostar särskild

undersökning för dokumentation av fornlämningen eller särskilda

åtgärder för att bevara den. Den som planerar ett arbetsföretag

bör i god tid ta reda på om någon fast fornlämning, efter vad

som är känt, berörs av företaget. Vid större markexploateringar

skall den exploaterande bekosta en särskild utredning, om en

sådan är befogad för att ta reda på om någon fornlämning, känd

eller dittills okänd, kan beröras av företaget. Innan

länsstyrelsen beslutar om tillstånd till och villkor för ingrepp

i en fast fornlämning skall länsstyrelsen ha möjlighet att på

företagarens bekostnad göra en arkeologisk förundersökning av

fornlämningen för att få ett tillfredsställande beslutsunderlag.

Länsstyrelsen bör, så långt det är möjligt, kostnadsberäkna

sådana särskilda åtgärder som ställs som villkor för tillstånd.

Denna beräkning skall ha betydelse för företagarens

kostnadsansvar. De omständigheter som medför att företagaren --

i motsats till normalfallet -- inte skall ha ansvar för

arkeologiska undersökningskostnader eller motsvarande åtgärder

anges i 2 kap. 14 § andra stycket kulturminneslagen. Företagaren

svarar inte för kostnad som

1. hänför sig till en fornlämning som inte förut varit känd,

2. väsentligt överstiger vad länsstyrelsen angett i beslut om

tillstånd,

3. hänför sig till arkeologisk förundersökning, om

länsstyrelsen inte lämnar tillstånd till ingrepp i

fornlämningen, eller

4. hänför sig till arkeologisk förundersökning eller särskild

undersökning, om det visar sig att någon fornlämning inte berörs

av arbetsföretaget.

De nya reglerna har ersatt den tidigare obillighetsregeln i

fornminneslagen, som varit föremål för tolkning av högsta

domstolen i det s.k. Kransenmålet från Uppsala (NJA 1982 s.

547).

Vid behandlingen av lagförslaget år 1988 tog utskottet -- i

sitt av riksdagen godkända betänkande KrU 1987/88:21 -- med

anledning av en motion upp frågan om ansvaret för de höga

kostnaderna för arkeologiska utgrävningar som drabbar

exploatörer vid byggföretag i Sigtuna, Skara, Visby och andra

städer med medeltidskärnor. Bl.a. framhölls i motionen att det i

sista hand är de blivande hyresgästerna som drabbas av

kostnaderna. Motionärerna ansåg att statsmakterna skulle låta

utarbeta nya riktlinjer för arkeologiska utgrävningar som

syftade till att begränsa verksamhetens totala omfattning. En

precisering borde ske av vad som i framtiden skulle anses vara

av riksintresse och staten borde ensam svara för kostnaderna,

när detta riksintresse skulle hävdas genom en arkeologisk

utgrävning. Det fick i ökad utsträckning överlåtas till kommande

generationer att svara för de utgrävningar som med hänsyn till

de samhällsekonomiska konsekvenserna inte kunde komma till stånd

under de närmaste åren.

Utskottet anförde följande (s. 13).

Som utskottet framhöll förra året, då en motion med likartat

innehåll behandlades, synes förslaget om riktlinjer med det

innehåll som ovan redovisats stå i strid med såväl de principer

som den nuvarande fornminneslagen bygger på som de förslag som

arkeologiutredningen lagt fram och som fått stöd av det stora

flertalet remissinstanser (KrU 1986/87:15 s. 7). Riksdagen

uttalade år 1979, då översynen av fornminneslagen initierades,

att någon saklig försämring av skyddet för fornlämningar inte

borde komma i fråga. De förslag som läggs fram i propositionen

tillgodoser enligt utskottets mening riksdagens önskemål. Ett

bifall till motionsförslaget skulle däremot kunna leda till en

försämring av skyddet för fornlämningar. Som kulturministern

framhöll i budgetpropositionen 1987 (bil. 10 s. 388) skulle ett

väsentligt utökat kostnadsansvar också resultera i en ökad

statlig planering och styrning av den arkeologiska

undersökningsverksamheten och därmed påverka kommunernas och

exploatörernas planering. Utskottet vill liksom förra året

uttala sin anslutning till vad arkeologiutredningen anfört av

innehåll att det är ett nationellt intresse att bevara

fornlämningarna, medan det allmänt sett inte är något

riksintresse att låta ta bort dem. Den för vars skull

fornlämningen måste avlägsnas bör därför bekosta den

arkeologiska undersökningen.

I enlighet med det anförda ansåg utskottet att riksdagen borde

godta de principer på vilka regeringens lagförslag i här aktuell

del byggde.

Likaledes med anledning av motionskrav behandlades i

lagstiftningsärendet även möjligheten att begränsa

undersökningskostnaderna för arbetsföretagen utan att staten

drabbas av någon motsvarande kostnadsökning. Utskottet anförde

följande (s. 14).

Utskottet vill med anledning av motionsönskemålen hänvisa till

vad som anfördes i budgetpropositionen 1987 (bil. 10 s.

394--395) och i utskottets ovan nämnda betänkande KrU 1986/87:15

(s. 8--9). I propositionen framhölls bl.a. att det är angeläget

att de möjligheter som finns att rationalisera verksamheten väl

tas till vara i vad gäller förändringar av de fältarkeologiska

metoderna. Det är också angeläget att resultaten från tidigare

undersökningar kan bearbetas och utvärderas med sikte på att

bl.a. i möjligaste utsträckning reducera omfattningen av

undersökningarna, t.ex. beträffande fornlämningstyper som

tidigare väl utforskats. I propositionen framhölls vidare att

det är angeläget att de kunskaper som löpande vinns genom de

arkeologiska undersökningarna kan ligga till grund för

länsstyrelsernas beslut och bedömningar av erforderliga

undersökningar vid tillstånd till borttagande av fornlämningar.

Det är en viktig del av RAÄ:s uppgift som central myndighet för

kulturminnesvården att stödja länsstyrelsernas

kunskapsuppbyggnad i dessa avseenden.

Utskottet vill understryka angelägenheten av att dessa

uttalanden uppmärksammas i det fortsatta arbetet rörande

kulturminnesvården. Utskottet vill också hänvisa till vad som i

nämnda utskottsbetänkande redovisades om ökade möjligheter för

RAÄ att i vissa fall bekosta fördjupade inventeringar och

arkeologiska prospekteringar.

Bidrags- och lånemöjligheter

I fornminneslagen fanns bestämmelser om att arbetsföretag som

inte var allmänt eller större enskilt skulle vara befriat från

kostnadsansvar. Kostnadsbefrielse -- helt eller delvis -- med

stöd av bestämmelserna gavs ett mindre antal företag per år i

former som reellt hade karaktären av bidragsgivning från RAÄ.

Denna ordning är nu formellt reglerad på följande sätt. Mindre

arbetsföretag är inte befriade från kostnadsansvar med stöd av

lagbestämmelser i kulturminneslagen. I stället ges en

bidragsmöjlighet med stöd av förordningen (1988:1189) om bidrag

till kostnader för undersökning m.m. av fast fornlämning.

Förordningen innehåller bl.a. att statsbidrag får ges i mån av

tillgång på medel samt att bidrag får lämnas om arbetsföretaget

är av begränsad omfattning och det med hänsyn till

omständigheterna framstår som skäligt att företagaren avlastas

kostnaderna för de arkeologiska åtgärderna. Som arbetsföretag av

begränsad omfattning får anses bl.a. sådana som innebär mindre

förändringar i nyttjandet av en byggnad, en anläggning eller ett

markområde.

För ettvart av budgetåren 1988/89 och 1989/90 avsatte RAÄ för

bidrag enligt förordningen 150 000 kr. Motsvarande belopp för

innevarande budgetår är lika stort.

Efter förslag av regeringen har med giltighet fr.o.m.

budgetåret 1987/88 införts en möjlighet till tilläggslån för

arkeologiska undersökningskostnader i samband med

bostadsbyggande (prop. 1986/87:100, bil. 13 s. 41, bet. BoU

1986/87:10 och 20, rskr. 1986/87:248, se även bet. BoU

1987/88:10 s. 58). För innevarande budgetår är låneramen för

ändamålet -- liksom för ettvart av budgetåren 1987/88, 1988/89

och 1989/90 -- 2,5 milj.kr. (prop. 1989/90:100 bil. 13, bet.

BoU13, rskr. 1988/89:167). Enligt vad utskottet inhämtat har

hela låneramen för ettvart av budgetåren 1987/88, 1988/89 och

1989/90 utnyttjats. Dessutom har ett överdrag för sistnämnda

budgetår på ca20 000 kr. förts över till budgetåret 1990/91.

Utskottet har vidare inhämtat följande. Hitintills har inte

någon låneansökan avslagits. Enligt bidragsbestämmelserna räknas

inte kostnader för maskintid och grovarbetskraft som

bidragsberättigad kostnad. Detta innebär -- enligt uppgift som

år 1989 inhämtades från länsbostadsnämnden i Malmö -- att ca

30--40 % av den totala undersökningskostnaden inte täcks av

tilläggslånet. Lånebeloppen reduceras inte. Lånens storlek

bestäms av de fakturerade arkeologikostnaderna.

I årets budgetproposition (bil. 13 s. 43) föreslås att

möjligheten att få tilläggslån för arkeologiska

undersökningskostnader utvidgas fr.o.m. nästa budgetår på sätt

som framgår av följande anförande av bostadsministern.

Tilläggslångivningen till arkeologiska

undersökningskostnader är enligt gällande regler begränsad

till fasta fornlämningar som finns i ett område med samlad äldre

bebyggelse och som berörs av kompletterings- eller

förtätningsbebyggelse. Boverket har pekat på svårigheten att i

närheten av våra tätorter finna råmark som är lämplig för

bostadsbebyggelse. På sina håll är ett särskilt problem att den

för bostadsändamål mest lämpade marken innehåller fasta

fornlämningar. Verket föreslår därför att möjligheten att

erhålla tilläggslån till kostnader för arkeologiska

undersökningar och utgrävningar bör utökas att omfatta även

projekt i exploateringsområden.

Bakgrunden till den nuvarande ordningen är att problemen vid

exploatering av råmark inte är av samma generella natur som vid

bostadsbyggande i de äldre stadskärnorna. Dessutom finns ofta

möjligheter att anpassa det planerade byggandets

detaljlokalisering så att fasta fornlämningar inte berörs.

Enligt vad jag har erfarit har det emellertid i vissa typer av

exploateringssituationer allt oftare uppstått svårigheter att på

detta sätt planera byggandet så att arkeologiska undersökningar

inte erfordras. Det gäller områden där tillgången på lämpligt

lokaliserad och byggbar mark är begränsad men där samtidigt

behovet att bygga bostäder är stort.

Jag förordar därför att möjligheten att få tilläggslån för

arkeologiska undersökningskostnader utvidgas till att omfatta

även kostnader för undersökningar vid denna typ av

exploateringssituationer.

De förutsättningar som nu gäller för riksantikvarieämbetets

prioritering av projekt som kan komma i fråga för tilläggslån

för arkeologiska undersökningskostnader bör givetvis vara

uppfyllda även när det gäller projekt i de nämnda typerna av

exploateringsområden. Det innebär att det skall finnas ett

större allmänt intresse av att bebyggelsen kommer till stånd,

att det inte finns möjligheter att anpassa bebyggelsen så att en

fast fornlämning inte berörs samt att kostnaden för

undersökningen måste vara stor. En ytterligare

prioriteringsgrund när det gäller lån till

undersökningskostnader i de nu aktuella

exploateringssituationerna bör vara att exploateringen berör

fornlämningar som i hög grad är dolda under marken på ett sådant

sätt att omfattningen av fornlämningsförekomsten kunnat

klarläggas först i samband med särskilda utredningar enligt 2

kap. 11 § kulturminneslagen.

Det föreslås i propositionen att av tillstyrkanderamen för

kulturhistoriskt värdefull bebyggelse får för budgetåret 1991/92

högst 5 milj.kr. användas för arkeologiska

undersökningskostnader i samband med bostadsbebyggelse.

Den arkeologiska undersökningsverksamheten i landet

Arkeologiutredningen utredde formerna för statens stöd till

arkeologiska undersökningar m.m. och beskrev i sitt betänkande,

(SOU 1985:13) Fornlämningar och exploatering, den arkeologiska

undersökningsverksamheten i landet enligt följande (s. 87).

Arkeologiska undersökningar är ett led i en kontinuerlig

kunskapsuppbyggnad. Resultaten utnyttjas dels direkt i

kulturminnesvårdens löpande verksamhet, dels långsiktigt som

basdata för arkeologisk forskning. Fältundersökningarna ingår

därmed som en viktig del av fornminnesvården och den

arkeologiska forskningen.

Verksamheten med arkeologiska undersökningar innefattar vidare

flera olika expertuppgifter. Förutom prospektering och

undersökning i fältet med åtföljande rapportering skall man

kunna bistå med utlåtanden och kostnadsberäkning av presumtiva

undersökningar. Utvecklingsarbete, både tekniskt och

forskningsinriktat, är andra viktiga uppgifter liksom

erfarenhetsåterföring på olika nivåer. Allteftersom den

arkeologiska undersökningsverksamheten har vuxit i omfattning

och komplexitet har kraven ökat på RAÄs centrala

myndighetsfunktion, som är inriktad på allmänna råd och

riktlinjer för verksamhetens bedrivande, uppföljning,

utvecklingsarbete, information och utbildning.

Arkeologiska undersökningar utförs i dag av RAÄ, länsmuseer,

kommunala museer samt av universitetens arkeologiska och i vissa

fall kulturgeografiska institutioner. Universitetens

undersökningar är ett led i utbildnings- och

forskningsverksamheten. De bekostas av universitetens egna medel

eller genom särskilda anslag, t.ex. från forskningsråd. Endast i

undantagsfall och när undersökningen passar in i det egna

verksamhetsprogrammet åtar sig universiteten i dag

exploateringsundersökningar.

För exploateringsundersökningar svarar i stället RAÄ samt

läns- och kommunala museer. Inom ämbetet finns för detta ändamål

en särskild, uppdragsfinansierad enhet, UV. På Gotland utförs

exploateringsundersökningar av RAGU [Riksantikvarieämbetets

Gotlandsundersökningar].

RAÄ och museerna genomför också i enstaka fall

forskningsundersökningar, som då i allmänhet bekostas av externa

anslag. RAGU intar dock en särställning i detta avseende.

Forskningsundersökningar i form av beredskapsarbeten ingår

nämligen här i den ordinarie verksamheten.

Huvuddelen av alla arkeologiska undersökningar är i dag

exploateringsundersökningar. Detta beror inte bara på att

exploateringsverksamhet och andra former av ändrad

markanvändning ger orsak till många undersökningar utan också på

att resurserna för forskningsundersökningar är mycket

begränsade. Som en följd härav har exploateringsundersökningarna

i Sverige kommit att inta en mer central roll för den

arkeologiska forskningen än vad fallet är i många andra länder,

där resurserna för forskningsundersökningar i vissa fall är

betydande.

Sammanfattning av remissyttranden över motion 1989/90:Kr256

yrkande 14

I främst remissyttrandena från RAÄ, boverket och HSBs

Riksförbund behandlas frågan om den fördyring av byggandet

som förekomsten av fornlämningar kan innebära.

RAÄ och boverket erinrar om att kulturminneslagens syfte

främst är att bevara fornlämningarna. Boverket anser att det

inte svarar mot kulturminneslagens anda att ställa

företagsekonomiska krav mot vetenskapliga. RAÄ anför att det i

dag är vanligare att särskilda utredningar används av företagen

för att främst klarlägga förutsättningarna för tillstånd att

rubba, ändra eller ta bort fornlämningar. I stället borde

utredningsinstrumentet användas i syfte att undvika att ett

arbetsföretag berör fasta fornlämningar. Därmed skulle man kunna

slippa kostnader för arkeologiska undersökningar

(förundersökningar och särskilda undersökningar enligt

kulturminneslagen). RAÄ framhåller vidare att dagens

arkeologiska undersökningar är synnerligen målinriktade. Det

gäller inte att objektivt samla in mesta möjliga data utan att

rationellt och medvetet söka efter ett urval av data för att

besvara i förväg formulerade frågor. Det gäller därvid att

snabbt avgöra vilka typer av lämningar som kan dokumenteras

översiktligt eller väljas bort helt och vilka som kräver

noggrann kartläggning. HSBs Riksförbund påpekar att ny

bebyggelse i både äldre bebyggelsemiljö och i tidigare obebyggda

områden numera allt oftare sker på platser där gamla kulturlager

påträffas, vilket medför kostnader för arkeologiska

undersökningar m.m. HSBs Riksförbund anför att alla möjligheter

bör tas till vara att minska bygg- och boendekostnader, inte

minst mot bakgrund av att byggkostnaderna stiger kraftigt.

I motionen hävdas att RAÄ för närvarande har ett reellt

monopol på utredningar, undersökningar och åtgärder enligt 2

kap. kulturminneslagen. RAÄ, arkeologiska institutionen vid

universitetet i Stockholm och länsmuseernas samarbetsråd

redovisar att RAÄ svarar för ungefär två tredjedelar av alla

exploateringsundersökningar och att länsmuseer m.fl. svarar för

ungefär en tredjedel. Detta framgår också av en sammanställning

över omfattningen av de undersökande institutionernas verksamhet

uttryckt i kronor och i antal uppdrag, vilken har fogats till

RAÄs yttrande (sammanställningen återges i bilagan till detta

betänkande).

Beträffande frågan om att införa ett anbudsförfarande

anför RAÄ att det i praktiken inte förekommer någon direkt

konkurrens i fråga om undersökningsuppdrag. Dessa fördelas i

stället av länsstyrelserna med hänsyn till kompetens, resurser,

specialisering m.m. till den institution som är mest lämpad att

utföra uppdraget. Länsmuseernas samarbetsnämnd redovisar att

frågan om vilka undersökningsuppdrag som skall utföras av

länsmuseerna resp. RAÄs olika platskontor i flera fall regleras

av avtal mellan dessa institutioner.

RAÄ anser att en förutsättning för att likvärdiga anbud skall

kunna lämnas är att omfattning och ambitionsnivå preciseras i

anbudsunderlaget från länsstyrelsen, vilket i sin tur kräver mer

resurser och specialister hos länsstyrelsen. Vidare påpekar RAÄ

att ett anbudsförfarande och en vidgning av kretsen

institutioner som medges utföra uppdragsundersökningar m.m.

dessutom kommer att kräva större resurser hos länsstyrelserna

för kontroll av kvaliteten i undersökningar m.m. RAÄ anför också

att det är betydelsefullt att kulturmiljövårdens egen

organisation och museerna genom sin stora andel av arkeologiska

undersökningar kan öka sina kunskaper, vilket i sin tur är av

betydelse bl.a. för de rationaliserade undersökningarna. RAÄ

avstyrker bestämt att en ordning med anbudsförfarande införs.

Även UHÄ avstyrker att ett anbudsförfarande införs. UHÄ --

liksom arkeologiska institutionen vid universitetet i Lund --

anför att anbudsförfarande i andra länder givit dåliga

erfarenheter och att strävan efter sänkta kostnader kan äventyra

kvaliteten. Anbudsförfarande kan enligt UHÄ även medföra

byråkratisering. Konkurrens skulle emellertid enligt UHÄs -- och

flera universitetsinstitutioners -- mening kunna bidra till

nytänkande i tekniskt och teoretiskt avseende. Arkeologiska

institutionen vid universitetet i Stockholm anser att ett helt

fritt anbudsförfarande är orealistiskt för de stora

undersökningarna men att frågan kan övervägas för medelstora och

mindre undersökningar, dock under förutsättning att det

vetenskapliga utbytet förutsätts bli högre eller minst lika högt

som i dag. Kulturgeografiska institutionen vid universitetet i

Stockholm anser att ett anbudsförfarande kräver en ny typ av

vetenskaplig värdering -- fristående från antikvariska

myndigheter -- av undersökningsplanerna vid större

exploateringar. Institutionen för arkeologi vid universitetet i

Uppsala instämmer med motionärerna i att dagens system -- med

enligt motionen i praktiken ett monopol för den statliga

myndigheten -- bör kunna luckras upp så att även andra kan delta

i anbudsförfarande.

Boverket ställer sig frågande till ett anbudsförfarande och

anför att en eventuell ekonomisk vinst torde motverkas av ökad

administration och kontroll. Inte heller länsmuseernas

samarbetsnämnd anser att ett anbudsförfarande skulle kunna

minska kostnaderna för arkeologiska undersökningar. Nämnden

anser att ett anbudsförfarande är föga realistiskt.

HSBs Riksförbund tillstyrker införande av ett

anbudsförfarande. HSBs Riksförbund anser att kostnaderna för

undersökningar, utredningar och åtgärder enligt 2 kap.

kulturminneslagen skulle kunna sänkas genom anbudsförfarande och

exemplifierar med ett arbetsföretag, där en konsult beräknat

kostnaderna för nödvändiga arkeologiska åtgärder till 3,3

milj.kr. och RAÄ bedömt behovet av åtgärder medföra kostnader om

8,5 milj.kr. HSB vill med exemplet visa att den ekonomiska

aspekten bör ges betydligt större vikt vid bedömningen av

genomförandet av arkeologiska undersökningar m.m.

Remissinstanserna behandlar vidare frågan om vilka

kompetenskrav som bör ställas på dem som medges utföra

exploateringsundersökningar och frågan om en vidgad krets av

anlitade institutioner.

RAÄ anser att samma kompetenskrav bör ställas på dem som utför

särskilda utredningar som på dem som utför vad RAÄ kallar

arkeologiska undersökningar, dvs. det som i kulturminneslagen

benämns arkeologiska förundersökningar och särskilda

undersökningar. RAÄ hänvisar därvid till ett tidigare utfärdat

meddelande till länsstyrelserna. I detta uttrycker RAÄ åsikten

att enskilda personer eller företag inte skall få utföra

utredningar och undersökningar, endast institutioner som aktivt

bedriver arkeologisk forskning och som har personal med minst 60

poängs utbildning i arkeologi. Dessa institutioner bör ha

resurser för att ta emot fynd samt konservera, magasinera och

dokumentera dem. Enskilda kan enligt RAÄs uppfattning få utföra

undersökningar under förutsättning av att detta sker i samråd

med en allmän institution. Utländska anbudsgivare anses inte ha

tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att förstå de

särskilda förutsättningarna för utredningar och undersökningar i

olika regioner. Universitetsinstitutionernas verksamhet är

huvudsakligen utbildning och forskning. Enligt RAÄs mening får

de i denna verksamhet inte den erfarenhet som krävs för

exploateringsundersökningar. RAÄ anför att RAÄs stora andel av

verksamheten är en förutsättning för professionellt utförda

undersökningar, en långt driven specialisering, en omfattande

metodutveckling och resurser för stora utgrävningar.

Även i övriga remissyttranden betonas kraven på att den

vetenskapliga kvaliteten kan upprätthållas i

undersökningsverksamheten och att teknisk och vetenskaplig

kompetens krävs av dem som ansvarar för genomförandet av

undersökningarna.

Länsmuseernas samarbetsnämnd anser att länsmuseerna bör kunna

öka sin andel av exploateringsundersökningarna. För flera av dem

skulle detta kräva investeringar i lokaler och teknisk

utrustning.

Några av remissinstanserna redovisar att det redan i dag finns

viss konsultverksamhet och att det inte finns något som hindrar

att länsstyrelserna vidgar kretsen av anlitade institutioner

m.m.

I yttrandet från arkeologiska institutionen vid universitetet

i Göteborg anförs att högre krav än i dag bör ställas på den

deltagande personalens akademiska utbildning. Institutionen

hänvisar till att det i andra europeiska länder ställs högre

krav än i Sverige. En internationalisering av arbetet skulle

enligt institutionens mening kunna medföra en

kvalitetsförbättring.

Institutionen för arkeologi vid universitetet i Uppsala anser

att det är helt rimligt att även andra institutioner än de som

för närvarande deltar får ansvara för

exploateringsundersökningar under förutsättning att de har

tillgång till högt kvalificerad och bred vetenskaplig kompetens

samt utgrävningserfarenhet och utrustning. Därvid nämns i första

hand universitetsinstitutioner, men även

fältarbetsorganisationer i t.ex. stiftelseform, vilka har

tillgång till motsvarande kompetens. Däremot anser institutionen

det helt olämpligt att låta enskilda personer delta i

anbudsförfarande och undersökningar.

HSBs Riksförbund anser att kretsen av deltagare bör utvidgas

utöver vad som gäller i dag och avse även andra kompetenta

företrädare för arkeologisk sakkunskap.

I remissen har UHÄ beretts tillfälle att särskilt belysa

frågan om universitetens deltagande i

exploateringsundersökningar och ett eventuellt anbudsförfarande.

I yttrandet från arkeologiska institutionen vid universitetet i

Stockholm erinras om att universiteten saknade praktiska och

tekniska förutsättningar för att bygga ut en effektiv

organisation för de arkeologiska undersökningar som behövdes vid

den snabba utbyggnaden av bostäder och anläggningar under

1960-talet, då RAÄs centrala roll på området skapades.

Arkeologiska institutionerna vid universiteten i Stockholm och

Lund anser att universiteten inte heller i dag har den

organisation som krävs för att de skulle kunna delta i ett

eventuellt anbudsförfarande även om vissa

universitetsinstitutioner skulle ha möjlighet att ansvara för en

del mindre och medelstora undersökningar. Institutionerna anser

att den vetenskapliga kompetensen vid universiteten i stället

skulle kunna utnyttjas bättre genom ett mera fördjupat samarbete

med RAÄ och museerna, både i fråga om förberedelser och

diskussioner om inriktning och omfattning av undersökningar och

vid utförande av exploateringsundersökningar. Arkeologiska

institutionen vid universitetet i Uppsala anser dock, som

angetts i det föregående, att universitetsinstitutioner bör

kunna delta i ett anbudsförfarande.

Utskottet

Inledning

Utskottet behandlar i betänkandet åtta motioner om

arkeologifrågor. Motionsyrkandena avser frågor om

huvudprincipen i kulturminneslagen om skydd för fasta

fornlämningar, om kostnadsansvaret vid arkeologiska

undersökningar, om konkurrens vid arkeologiska

undersökningar samt om den geografiska spridningen av

arkeologiska undersökningar.

Ett motionsyrkande -- yrkande 14 i motion Kr256 (m) -- har

gjorts till föremål för en omfattande remissbehandling. Ett

likartat yrkande (yrkande 11) har framställts i den under

allmänna motionstiden i år väckta motionen Kr286 (m).

Huvudprincipen i kulturminneslagen om skydd för fasta

fornlämningar

I motion Kr314 (s) hänvisas inledningsvis till att enligt

plan- och bygglagen (2 kap. 3 §) bebyggelse skall lokaliseras

till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a.

jord-, berg- och vattenförhållandena. I exempelvis kommuner med

gamla anor hämmas emellertid i många fall byggandet på områden

som utväljs med utgångspunkt i denna regel som en följd av att

våra förfäder visste hur man skall bygga och bo för att undvika

problem; på områdena finns fasta fornlämningar, och dessa är

skyddade enligt bestämmelser i kulturminneslagen. Motionärerna

pekar särskilt på problem i angivna hänseende som uppstår i

kommuner i Östergötland. Söderköping, Vadstena och Skänninge

nämns särskilt.

Motionärerna -- som bl.a. anför att förfäderna kommer att

betyda allt och vi själva intet -- anser att ett antal

synnerligen intressanta fornlämningar skall förklaras "heliga"

för utgrävning eller bevarande och att i övrigt nybebyggelse

skall tillåtas utan hinder. Motionsyrkandet innehåller att

regeringen bör vidta lämpliga åtgärder för att öka möjligheten

för nutida människor att bygga och bo på lämplig mark.

Utskottet kan inte acceptera den syn på vårt kulturarv som

kommer till uttryck i motionen. Utskottet vill liksom vid flera

tillfällen tidigare uttala sin anslutning till vad

arkeologiutredningen anfört av innehåll att det är av nationellt

intresse att bevara fornlämningarna, medan det allmänt sett inte

är något riksintresse att låta ta bort den.

Utskottet vill med anledning av vad som anförts i motionen

också anföra följande. Det är inte möjligt att på det sätt som

antyds i motionen en gång för alla utvälja vissa ur

undersökningssynpunkt särskilt viktiga områden, eftersom det i

många fall först vid utgrävningen och den efterföljande

vetenskapliga bearbetningen av fynden visar sig vilken betydelse

dessa har för utforskningen av vår historia. Det kan också vara

så att fynd som görs vid en utgrävning först långt efteråt visar

sig vara av stort intresse, nämligen då fynden ställs i relation

till vad som framkommer vid senare arkeologiska undersökningar.

Det sagda innebär inte att utskottet saknar förståelse för de

problem som -- med hänsyn till gällande regler i

kulturminneslagen om kostnadsansvar -- kan uppstå vid

exploatering för bl.a. bostadsbebyggelse. Utskottet tar upp

denna fråga i följande avsnitt.

Motionen avstyrks.

Kostnadsansvaret vid arkeologiska utgrävningar

I motion Kr322 (c) erinras om att det i kulturminneslagen i

fråga om kostnadsansvar vid arkeologiska undersökningar inte

gjordes några betydelsefulla ändringar i förhållande till vad

som gällde enligt fornminneslagen. Motionärerna anför vidare att

det givetvis finns ett stort allmänt intresse av att, via

arkeologiska utgrävningar, skaffa ökade kunskaper om vår

historia och om hur våra förfäder levde och bodde men att detta

intresse på en del platser kommer i konflikt med intresset att

utveckla, förnya och förbättra de samhällen som människor i dag

lever i. Detta gäller för många platser i hela Mälardalen,

anförs det. Motionärerna uppehåller sig härefter mera utförligt

vid situationen i Enköping. De framhåller bl.a. att, eftersom

kostnadsansvaret i huvudsak åvilar byggherren, gällande regler

har verkat starkt hämmande på underhåll och utveckling av

stadskärnan. Under många år har exempelvis flera tomter i

stadens centrum stått obebyggda, och man har med fog kunnat tala

om en utarmad stadskärna.

Motionärerna hänvisar till att kulturutskottet år 1989 med

anledning av en likartad motion uttalade att utskottet delade

uppfattningen att kostnaderna för arbetsföretagen bör hållas

nere men att utskottsmajoriteten inte var beredd att föreslå

ökade statliga medel. Enligt den nu aktuella motionen finns det

fortfarande bärande skäl för en annan kostnadsfördelning vid

arkeologiska utredningar än vad som nu gäller. Det måste vara

ett riksintresse att påträffade fornfynd kan skyddas och tas

till vara på bästa sätt. Det är därför enligt motionärernas

uppfattning orimligt att vissa orter, genom en rik förekomst av

fornminnen, blir så hårt drabbade i flera avseenden som sker i

dag. Motionärerna vill att staten skall svara för en större del

av kostnaden vid arkeologiska undersökningar än vad som nu är

fallet.

I motion Kr280 (c) anförs att om arkeologiska utgrävningar

måste ske på grund av att det finns ett riksintresse bör staten

stå för en del av kostnaden. Motionären framhåller att

arbetsföretagens kostnader påverkar boendekostnaden.

Av vad som anförts i föregående avsnitt framgår att

bedömningen av frågor om arbetsföretagens kostnadsansvar har

betydelse även för den fråga som tas upp i den i avsnittet

behandlade motionen Kr314.

Motionärerna bakom motion Kr322 har tagit upp till diskussion

vad utskottet tidigare anfört i kostnadsfrågan. Utskottet anser

dock att vad motionärerna anför inte motiverar ett ändrat

ställningstagande från utskottets sida. Utskottets bedömning är

följande.

Frågan om kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar --

särskilt i de medeltida stadskärnorna -- övervägdes ingående av

arkeologiutredningen. Utskottet ställde sig senast år 1989

enhälligt bakom de slutsatser utredningen kom fram till,

nämligen att den huvudprincip som hitintills gällt för

kostnadsansvaret skall gälla även i fortsättningen. Denna

princip innebär att den för vars skull en fornlämning måste

avlägsnas bör bekosta den arkeologiska undersökningen. Utskottet

anser att det inte framkommit någon omständighet som ger

anledning till att principen skall frångås. Som

arkeologiutredningen anfört och som angetts i föregående avsnitt

är det ett nationellt intresse att bevara fornlämningarna, medan

det allmänt sett inte är något nationellt intresse att låta ta

bort dem. Det förtjänar också påpekas att -- som framhölls i

budgetpropositionen 1987 -- ett väsentligt utökat kostnadsansvar

för staten också skulle resultera i en ökad statlig planering

och styrning av den arkeologiska undersökningsverksamheten och

därmed påverka kommunernas och exploatörernas planering.

Även om utskottet således inte är berett att förorda en

ändring av den princip på vilken lagstiftningen i här aktuellt

avseende vilar, finns det skäl tillägga följande. Utskottet

anslöt sig år 1987 till uttalanden i budgetpropositionen av

innehåll att det var angeläget att begränsa

undersökningskostnaden för arbetsföretagen utan att staten

drabbas av motsvarande kostnadsökning. Som närmare utvecklas i

propositionen (prop. 1986/87:100 bil. 10 s. 394) kan detta ske

bl.a. genom att resultatet från tidigare undersökningar

bearbetas och utvärderas med sikte på att bl.a. i möjligaste

utsträckning reducera omfattningen av undersökningarna t.ex.

beträffande fornlämningstyper som tidigare väl utforskats.

Utskottet vill liksom tidigare år understryka angelägenheten av

att de åsyftade uttalandena uppmärksammas i det fortsatta

arbetet rörande kulturminnesvården. Det är enligt utskottets

mening samtidigt viktigt att strävan att begränsa

arkeologikostnaderna inte försämrar förutsättningarna för en

omsorgsfull rapportering, dokumentation och hantering av fynd

från undersökningarna.

Som redovisats i ett inledande avsnitt av betänkandet finns en

bidragsmöjlighet för arbetsföretag som är av begränsad

omfattning. De medel som står till förfogande är mycket

begränsade. Då det gäller tilläggslån, som är ränte- och

amorteringsfria under viss tid, finns skäl erinra om att lånen i

allt väsentligt hitintills visat sig tillräckliga, låt vara att

undersökningskostnaden inte täcks fullt ut av lånen. Det

ankommer på bostadsutskottet att pröva frågor rörande dessa.

Utskottet vill tillägga att regeringen i årets

budgetproposition föreslagit utökade möjligheter till

tilläggslån, nämligen i vissa exploateringssituationer. Vid ett

bifall till detta förslag kommer i vissa fall en lindring i

kostnadsbelastningen vid exploateringar att kunna uppnås.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna

Kr280 och Kr322.

Konkurrens vid arkeologiska undersökningar

I motionerna Kr256 (m) yrkande 14 och Kr286 (m) yrkande 11 tas

upp frågor om skyddet och bevarandet av lämningar från äldre

tider och en del av de kostnader detta medför. Motionärerna

erinrar om att skyddet och bevarandet av fornlämningar kan

innebära ökade kostnader vid byggnadsverksamhet. De hävdar att

riksantikvarieämbetet (RAÄ) har ett reellt monopol på de

exploateringsundersökningar och arkeologiska utgrävningar som

görs i samband med arbetsföretag. De anser att den vetenskapliga

kompetens som finns inom och utom landet bör kunna utnyttjas

friare och att anbudskonkurrens bör få förekomma på området. I

motionerna yrkas därför att riksdagen som sin mening skall ge

regeringen till känna vad som anförts i motionen om

anbudsförfarande vid arkeologiska utgrävningar.

I kulturminneslagen föreskrivs bl.a. att den som avser att

bygga, eller genomföra annat arbetsföretag, i god tid bör ta

reda på om någon fast fornlämning berörs och snarast samråda med

länsstyrelsen (2 kap. 10 §). Länsstyrelsen kan besluta att en

särskild utredning skall göras för att ta reda på om en fast

fornlämning berörs. Vid större arbetsföretag betalar exploatören

denna särskilda utredning (2 kap. 11 §). Länsstyrelsen beslutar

om tillstånd att rubba, ändra eller ta bort en fast

fornlämning (2 kap. 12 §). Som villkor för tillstånd enligt 2

kap. 12 § kan länsstyrelsen besluta att en särskild

undersökning skall göras för att dokumentera en fornlämning

som skall rubbas, ändras eller tas bort. Länsstyrelsen kan också

besluta om att särskilda åtgärder skall vidtas för att

bevara den. Innan länsstyrelsen prövar beslut enligt 2 kap. 12 §

kan den besluta att en arkeologisk förundersökning skall

göras för att ge underlag för prövningen och även för att bedöma

behovet av en särskild undersökning för dokumentering (2 kap. 13

§). Exploatören betalar -- med vissa i lagen angivna undantag --

arkeologisk förundersökning, särskild undersökning och särskilda

åtgärder (2 kap. 14 §).

I lagen regleras inte vem som får utföra de olika utredningar,

undersökningar eller åtgärder som länsstyrelsen beslutar om.

Arkeologiska undersökningar m.m. i samband med byggnadsföretag

m.m. utförs i dag av RAÄs byrå för arkeologiska undersökningar

(UV), länsmuseer, kommunala museer och i mindre utsträckning av

universitetsinstitutioner och -- i ett enda fall --

hembygdsförbund.

Vid tidigare riksdagsbehandling av motionsyrkanden av

likartat slag som det nu aktuella har i kulturutskottets

betänkanden (senast i bet. 1989/90:KrU1 s. 19) uttalats att det

inte finns något som hindrar att även andra institutioner än de

som nu i allmänhet utför arkeologiska undersökningar utnyttjas

för ändamålet. Denna formulering har i något sammanhang tagits

till intäkt för tolkningen att det skulle föreligga formellt

hinder för att låta enskild person, företag eller t.o.m. annan

institution än universitetsinstitution utföra arkeologiska

undersökningar. Utskottet har inte haft för avsikt att göra en

sådan distinktion.

Utskottet vill med anledning av motionsyrkandet och vad som

framförs i remissyttrandena anföra följande.

Inledningsvis vill utskottet återge vad som sägs i

kulturminneslagens portalparagraf (1 kap. 1 §), nämligen att det

är en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår

kulturmiljö och att ansvaret för detta delas av alla. Såväl

enskilda som myndigheter skall visa hänsyn och aktsamhet mot

kulturmiljön. Den som planerar eller utför ett arbete skall se

till att skador på kulturmiljön såvitt möjligt undviks eller

begränsas.

Utskottet har i tidigare sammanhang -- och även i det

föregående -- strukit under det angelägna i att

undersökningskostnaderna för arkeologiska undersökningar vid

exploateringar begränsas. Därvid har bl.a. nämnts sådan

rationalisering av de fältarkeologiska metoderna som RAÄ

redovisar i sitt yttrande. Vidare har sagts att resultaten från

tidigare undersökningar bör tas till vara för att i möjligaste

utsträckning reducera omfattningen av undersökningarna, t.ex.

beträffande fornlämningstyper som tidigare väl utforskats. Denna

strävan att begränsa kostnaderna bör emellertid enligt vad

utskottet uttalat tidigare (senast i bet. 1989/90:KrU1 s.

18--19) inte få försämra förutsättningarna för en omsorgsfull

rapportering, dokumentation och hantering av fynd från

undersökningarna. Regeringen har gjort ett motsvarande uttalande

i ett beslut förra året beträffande ett överklagande rörande en

arkeologisk förundersökning (se bilaga till HSBs Riksförbunds

yttrande). I beslutet sägs bl.a. att länsstyrelsen har ansvar

för att undersökningar blir sakkunnigt och objektivt utförda

inom en rimlig ekonomisk ram.

I sitt yttrande understryker RAÄ att det många gånger finns

möjligheter för företagen att genom god planering och utredning

undvika att beröra fasta fornlämningar och därmed minska sina

kostnader.

I samband med frågan om kostnader för arkeologiska

undersökningar bör nämnas att, som angetts tidigare i

betänkandet, regeringen i budgetpropositionen lagt fram förslag

om vissa ökade möjligheter till tilläggslån för arkeologiska

undersökningskostnader.

Utskottet har vid tidigare tillfällen konstaterat att det inte

finns något som hindrar att även andra än de som i dag i

allmänhet utför arkeologiska undersökningar utnyttjas för

ändamålet. Inte heller finns det något formellt hinder för att

anbudskonkurrens tillämpas.

Frågan om införande av ett generellt system för

anbudskonkurrens har allsidigt belysts av remissinstanserna.

Genomgående är att dessa starkt stryker under vikten av att de

arkeologiska undersökningarna har en hög vetenskaplig och

teknisk kvalitet. RAÄ, UHÄ och boverket anför att denna kvalitet

skulle kunna äventyras vid anbudskonkurrens, medan några av

universitetsinstitutionerna anser att konkurrens åtminstone i

vissa avseenden skulle kunna befrämja kvaliteten.

Universitetsinstitutionerna har i sammanhanget uttalat sin

beredvillighet att fördjupa sitt samarbete med de institutioner

och andra som ansvarar för exploateringsundersökningarna i syfte

att underlätta kunskapsutbyte och garantera fortsatt hög

vetenskaplig kvalitet i verksamheten. Däremot anser de sig i

allmänhet inte ha de praktiska förutsättningarna för att själva

åta sig exploateringsundersökningar, särskilt inte större

sådana. Länsmuseernas samarbetsnämnd anser att museerna borde

kunna åta sig en större andel av undersökningarna.

Undersökningsverksamheten är av mycket skiftande karaktär och

projekten av mycket varierande omfattning. Mot denna bakgrund

skulle det -- bortsett från t. ex. de skäl som remissinstanserna

anfört för och emot konkurrens -- inte vara möjligt eller

lämpligt att som motionärerna önskar generellt införa ett

anbudsförfarande. Detta utesluter emellertid inte att

anbudskonkurrens om uppdragen kan tillämpas i vissa situationer.

Utskottet vill emellertid framhålla att det är länsstyrelsen som

har att både bedöma om ett anbudsförfarande bör tillämpas och

ansvara för att de som medges utföra undersökningar har

erforderlig sakkunskap och kompetens. Det ankommer också på

länsstyrelsen att i det enskilda fallet utarbeta erforderligt

anbudsunderlag samt att bedöma behovet av och möjligheterna till

kontroll och annan uppföljning av undersökningarna.

Med hänvisning till det anförda anser utskottet att riksdagen

inte bör göra något sådant uttalande som begärs i motionen om

att anbudsförfarande bör användas. Utskottet föreslår därför att

motionerna Kr256 yrkande 14 och Kr286 yrkande 11 inte föranleder

någon riksdagens åtgärd.

Den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar

I motion Kr335 (m) tas upp frågan om en satsning på

arkeologiska utgrävningar i Östergötland. Motionärerna anser

att det behövs ny kunskap om Östergötlands forntida historia.

Det är enligt deras mening angeläget att i vår materialistiska

tid bidra till att ta fram den kunskap som hittills varit

fördold. Mot denna bakgrund hemställs i motionen att riksdagen

som sin mening skall ge regeringen till känna det angelägna i

att arkeologiska undersökningar i Östergötland intensifieras.

Ett yrkande av samma innehåll återfinns i motionärernas

regionalpolitiska motion A64 (m) om Östergötlands län (yrkande

8).

Riksdagen bör enligt motion Kr353 (mp) som sin mening ge

regeringen till känna att resurserna för den historiska

forskningen, närmast den arkeologiska verksamheten, skall

spridas till outforskade delar av landet. I motionen hävdas att

så gott som alla arkeologiska resurser läggs på fortsatta

grävningar i Mälarområdet. Motionärerna exemplifierar behovet av

undersökningar i övriga landet med att ett stort fynd av

romerska bronssköldar gjorts i Västergötland och med att

amatörforskare och journalister visat fynd som enligt

motionärernas mening verkar kunna bevisa att mäktiga kungar

funnits i södra delen av landet. De anför att viktiga historiska

centra kan ha varit lokaliserade till t.ex. Västergötland,

Östergötland och Öland.

Utskottet har i det föregående i detta betänkande redovisat

bl.a. bestämmelser om fornminnesvården i kulturminneslagen samt

återgett en beskrivning av den arkeologiska

undersökningsverksamheten i landet hämtad ur

arkeologiutredningens betänkande (SOU 1985:13) Fornlämningar och

exploatering. Som framgår av denna beskrivning kommer merparten

av de arkeologiska undersökningarna i landet till stånd som en

följd av bestämmelser i 2 kap. kulturminneslagen om ingrepp i

fornlämning i samband med arbetsföretag av olika slag. Den

geografiska fördelningen av dessa exploateringsundersökningar är

således beroende av vilka arbetsföretag som berör fast

fornlämning. I RAÄs årliga rapporter Arkeologi i Sverige (senast

beträffande år 1987 i rapport RAÄ 1990:1) finns uppgifter om

exploateringsundersökningar utförda av RAÄs

undersökningsverksamhet (UV). Dessa uppgifter visar att antalet

uppdrag, provundersökningar och inventeringar utförda av RAÄ är

störst i Bohuslän, Skåne, Södermanland, Uppland och

Östergötland.

Exploateringsundersökningar utförs också av länsmuseer och

kommunala museer. Även dessa undersökningar har en viss

koncentration till landskap med stor byggnadsverksamhet.

Särskilt många exploateringsundersökningar utförda av museer har

genomförts i Stockholms stad samt i Skåne och Västergötland.

I viss utsträckning utför riksantikvarieämbetet egna

undersökningar. För närvarande pågår en mycket omfattande

utgrävning av Birka på Björkö i Mälaren. Undersökningen har

möjliggjorts genom att medel ställts till myndighetens

förfogande av enskild för detta specifika ändamål.

Universitetens undersökningar är ett led i utbildnings- och

forskningsverksamheten. Universitetsinstitutioner bedriver i

viss omfattning egna arkeologiska utgrävningar i form av

seminariegrävningar och i form av projektmässiga utgrävningar av

speciella projekt. Urvalet av undersökningsobjekt sker främst på

vetenskapliga grunder. Universitetsinstitutioner ansvarar, som

tidigare angetts, mera sällan för exploateringsundersökningar.

Sammanfattningsvis kan utskottet således konstatera att den

geografiska fördelningen av arkeologiska undersökningar i landet

till mycket stor del blir beroende av var byggnadsverksamheten

är omfattande. När arkeologiska undersökningar utförs som ett

led i forskning och utbildning inom universitetsinstitutioner

bestäms urvalet -- och därmed lokaliseringen -- främst på

vetenskapliga grunder.

Det har i olika sammanhang strukits under att arkeologiska

undersökningar inte enbart är en fråga om att gräva ut och ta om

hand det funna materialet utan i lika hög grad en fråga om att

använda materialet i forskning och forskarutbildning i så nära

anslutning till utgrävningarna som möjligt. Det anses därför

inte tillrådligt att starta ytterligare utgrävningar -- i den

mån de inte är betingade av arbetsföretag som berör

fornlämningar m.m. och därför måste utföras -- om det inte finns

tillräckliga resurser för att snabbt fullfölja utgrävningen med

en fortsatt vetenskaplig bearbetning av materialet.

Mot bakgrund av vad utskottet redovisat anser utskottet att

riksdagen bör avslå motionerna Kr335, Kr353 och A64 yrkande 8.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande huvudprincipen i kulturminneslagen om skydd

för fasta fornlämningar

att riksdagen avslår motion 1990/91:Kr314,

2. beträffande kostnadsansvaret vid arkeologiska

utgrävningar

att riksdagen avslår motionerna 1989/90:Kr280 och

1989/90:Kr322,

3. beträffande anbudsförfarande vid arkeologiska

undersökningar m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1989/90:Kr256 yrkande 14 och

1990/91:Kr286 yrkande 11,

res. 1 (m)

4. beträffande den geografiska spridningen av arkeologiska

undersökningar

att riksdagen avslår motionerna 1989/90:Kr335, 1989/90:Kr353

och 1989/90:A64 yrkande 8.

res. 2 (mp)

Stockholm den 12 februari 1991

På kulturutskottets vägnar

Ingrid Sundberg

Närvarande: Ingrid Sundberg (m), Åke Gustavsson (s), Maja

Bäckström (s), Berit Oscarsson (s), Jan Hyttring (c), Lars

Ahlmark (m), Sylvia Pettersson (s), Erkki Tammenoksa (s), Leo

Persson (s), Lars Ahlström (m), Margareta Fogelberg (fp), Stina

Gustavsson (c), Alexander Chrisopoulos (vpk), Kaj Nilsson (mp),

Ingegerd Sahlström (s), Ulla Berg (s) och Lola Björkquist (fp).

Reservationer

1. Anbudsförfarande vid arkeologiska undersökningar m.m. (mom.

3)

Ingrid Sundberg, Lars Ahlmark och Lars Ahlström (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 15

börjar med "Frågan om" och på s. 16 slutar med "riksdagens

åtgärd" bort ha följande lydelse:

Utskottet anser i likhet med motionärerna att det är angeläget

att pröva de möjligheter som står till buds för att minska

kostnaderna för arkeologiska exploateringsundersökningar. Som

bostadsministern redovisar i budgetpropositionen (bil. 13 s. 43)

är det t.ex. svårt att i närheten av tätorterna finna råmark som

är lämplig för bostadsbebyggelse. Ett särskilt problem är därvid

att den mest lämpade marken på sina håll innehåller fasta

fornlämningar. En av möjligheterna att minska kostnaderna för

arkeologiska exploateringsundersökningar är -- som utskottet

framhållit i tidigare sammanhang och som RAÄ påpekat i sitt

yttrande -- att rationalisera verksamheten. En annan möjlighet

att minska kostnaderna, som enligt utskottets uppfattning bör

prövas, är att i betydligt större utsträckning än i dag tillämpa

anbudskonkurrens. Denna möjlighet har t.ex. framhållits och

belysts med exempel i HSBs yttrande över motionen. Även

universitetsinstitutioner har ansett att anbudskonkurrens bör

kunna tillämpas. Institutionen för arkeologi vid universitetet i

Uppsala anser att det är helt rimligt att även andra än de som i

dag utför exploateringsundersökningar kan delta i ett

anbudsförfarande under förutsättning att de har tillgång till

högt kvalificerad och bred vetenskaplig kompetens,

utgrävningserfarenhet och utrustning. Institutionen nämner i

första hand universitetsinstitutioner, men även

fältarbetsorganisationer i t.ex. stiftelseform med tillgång till

motsvarande kompetens bör enligt institutionens mening kunna

delta. Universitetsinstitutionerna har även anfört att ett

anbudsförfarande i vissa avseenden skulle kunna främja

undersökningarnas kvalitet. I yttrandet från universitetet i

Göteborg framhålls även att en internationalisering av

undersökningsarbetet -- i kombination med en viss konkurrens --

skulle kunna föra kulturminnesförvaltningen framåt och skapa ny

kunskap.

Frågan om införande av ett generellt system för

anbudskonkurrens har allsidigt belysts av remissinstanserna.

Genomgående är att dessa starkt stryker under vikten av att de

arkeologiska undersökningarna håller en hög vetenskaplig och

teknisk kvalitet. Utskottet delar helt remissinstansernas

uppfattning om vikten av en hög vetenskaplig och teknisk

kvalitet i de arkeologiska exploateringsundersökningarna.

Utskottet är emellertid inte övertygat om att denna kvalitet

skulle äventyras vid anbudskonkurrens, något som RAÄ, UHÄ och

boverket befarar. Länsstyrelsen ansvarar för att de som medges

utföra undersökningar har erforderlig sakkunskap och kompetens.

Det ankommer också på länsstyrelsen att i det enskilda fallet

utarbeta erforderligt anbudsunderlag samt att bedöma behovet av

och möjligheterna till kontroll och annan uppföljning av

undersökningarna.

Universitetsinstitutionerna har i remissyttrandena uttalat sin

beredvillighet att fördjupa sitt samarbete med de institutioner

och andra som ansvarar för exploateringsundersökningarna i syfte

att underlätta kunskapsutbyte och garantera fortsatt hög

vetenskaplig kvalitet i verksamheten. Däremot anser de sig i

allmänhet inte ha de praktiska förutsättningarna för att själva

åta sig exploateringsundersökningar, särskilt inte större

sådana. Länsmuseernas samarbetsnämnd anser att museerna borde

kunna åta sig en större andel av undersökningarna.

Sammanfattningsvis anser utskottet att det nu bör prövas i

vilken utsträckning kostnaderna för arkeologiska

exploateringsundersökningar kan minskas genom att

anbudskonkurrens om uppdragen fortsättningsvis tillämpas i

betydligt större utsträckning än vad som nu är fallet. Utskottet

anser att regeringen bör undersöka i vad mån ett ökat

anbudsförfarande kan kräva vissa ökade resurser för

länsstyrelsernas förberedande och uppföljande funktioner i

samband med anbudsförfarande. Vad utskottet anfört om en ökad

tillämpning av anbudsförfarande vid arkeologiska

exploateringsundersökningar m.m. bör riksdagen med anledning av

motionsyrkandena som sin mening ge regeringen till känna.

dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

3. beträffande anbudsförfarande vid arkeologiska

undersökningar m.m.

att riksdagen med anledning av motionerna 1989/90:Kr256

yrkande 14 och 1990/91:Kr286 yrkande 11 som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet anfört,

2. Den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar

(mom. 4)

Kaj Nilsson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 17

börjar med "Sammanfattningsvis kan" och slutar med "yrkande 8"

bort ha följande lydelse:

Utskottet konstaterar att den största delen av de arkeologiska

undersökningarna i landet är exploateringsundersökningar och att

den geografiska spridningen av undersökningarna därför är

beroende av var i landet byggnadsverksamheten är stor. Annan

arkeologisk verksamhet bekostas med medel som står till

universitetsinstitutioners förfogande och lokaliseras efter

vetenskapliga bedömningar. RAÄ har små möjligheter att genomföra

egen arkeologisk verksamhet. Dock pågår för närvarande en stor

undersökning av Birka på Björkö i Mälaren med medel som ställts

till RAÄs förfogande av enskild för detta ändamål.

Om den arkeologiska verksamheten skall kunna få en annan

geografisk spridning i landet än den har i dag och därmed bättre

tillgodose behoven av ny arkeologisk kunskap i enlighet med

motion Kr353 måste utökade medel ställas till RAÄs, museernas

och universitetens förfogande. Utskottet anser därför att

regeringen bör beräkna särskilda medel för RAÄs och museernas

arkeologiska forskning i samband med att RAÄ och museerna går

över till systemet med treårsbudget budgetåret 1993/94. RAÄ bör

få i uppdrag att förbereda frågan i samband med sin fördjupade

anslagsframställning inför 1993/94. Vidare bör regeringen i

nästa forskningspolitiska proposition -- våren 1993 -- beräkna

utökade medel till universiteten och till

humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet för att göra

det möjligt att sprida den arkeologiska och historiska

forskningen i landet. Utskottet föreslår att riksdagen med

anledning av motion 1989/90:Kr353 och med avslag på motionerna

1989/90:Kr335 och 1989/90:A64 yrkande 8 som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet anfört.

dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

4. beträffande den geografiska spridningen av arkeologiska

undersökningar

att riksdagen med anledning av motion 1989/90:Kr353 och med

avslag på motionerna 1989/90:Kr335 och 1989/90:A64 yrkande 8 som

sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Remissyttranden

Bilaga

Yttranden över motion 1989/90:Kr256 yrkande14 om

anbudsförfarande vid undersökning m.m. av fast fornlämning har

inhämtats från riksantikvarieämbetet och statens historiska

museer (RAÄ), universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) samt plan-

och bostadsverket (boverket). Vidare har länsmuseernas

samarbetsråd, HSBs Riksförbund och Sveriges allmännyttiga

bostadsföretag (SABO) beretts tillfälle att yttra sig över

motionen. Remissinstanserna har ombetts att även i övrigt lämna

synpunkter och belysa olika aspekter på utförandet av

utredningar och undersökningar som avses i 2kap. 10--13§§

lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Vidare har UHÄ ombetts att

i yttrandet särskilt uppmärksamma förutsättningarna för

universitetsinstitutioner och universitetsforskare att svara för

undersökningar och utredningar av angivet slag och att delta i

ett eventuellt anbudsförfarande. SABO har avstått från att yttra

sig.

Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer

RAÄ anför inledningsvis att frågan om arkeologisk

konsultverksamhet och kompetenskrav för arkeologiska

undersökningar tidigare har behandlats av RAÄ vid två

tillfällen, dels i RAÄs yttrande den 23december 1989 till

regeringen i ett överklagningsärende beträffande viss

arkeologisk verksamhet enligt 2kap. lagen (1988:950) om

kulturminnen m.m., dels i PM 1989:2, Från fornminnesavdelningen

för kännedom. RAÄ har bilagt dessa handlingar jämte en

sammanställning över undersökande institutioners omfattning. RAÄ

anför därefter följande.

"På många håll finns fornlämningar som fördyrar byggandet."

Fasta fornlämningar ger en omistlig historisk dimension åt

landskapet. Det är angeläget att så långt det är möjligt bevara

dem åt framtiden. Bestämmelserna i kulturminneslagen (KML)

syftar därför främst till att bevara fornlämningarna. Tillstånd

till ingrepp innebär en dispens från skyddsbestämmelserna.

Grundregeln att den som vill göra ett ingrepp i en fornlämning

också skall svara för undersökningskostnader främjar en

planering som tar sikte på att undvika ingrepp i dem. Genom KML

infördes nya bestämmelser för att underlätta en

bevarandeplanering, dels regler om särskild utredning (2kap.

11§ KML), dels om förundersökning (2kap. 13§ KML).

Utredningen ska ta reda på om en fast fornlämning berörs av ett

planerat arbetsföretag. Förundersökningen visar bland annat

fornlämningens omfattning och karaktär samt ger företagaren

möjlighet att noggrant bedöma företagets lönsamhet i relation

till kostnaderna för en erforderlig arkeologisk undersökning

alternativt en ändrad lokalisering.

Aspekter på utredning och förundersökning

Bestämmelserna i KML har nu tillämpats i två år och det är

ännu för tidigt att dra bestämda slutsatser om tillämpningen.

Länsstyrelserna har visat stort intresse för att ta till vara de

nya möjligheterna att förbättra sitt underlag inför

tillståndsprövning. Metodiskt bedrivs nu ett omfattande

utvecklingsarbete inom RAÄs undersökningsverksamhet. Arbetet

kommer att redovisas i allmänna råd. Ett exempel på de problem

som kan uppstå vid tillämpningen av de nya bestämmelserna är

förhållandena i fullåkersbygdens "dolda kulturlandskap".

Svårigheter kan här uppstå när det gäller att administrativt

skilja mellan utredning och förundersökning. Av praktiska och

ekonomiska skäl kan det nämligen ofta vara lämpligt att

genomföra de båda momenten i ett sammanhang. En konsekvens av

detta är att oklarhet kan uppstå om kostnadsansvaret.

De senaste årens undersökningar har även visat att resultaten

från utredningar och förundersökningar i enstaka fall kan vara

så svårtolkade att fel eller ofullständiga slutsatser har blivit

ofrånkomliga. Enligt undantagsregeln i 2kap. 14§ KML skall

då kostnaden för den tillkommande arkeologiska undersökningen

inte åvila företaget. I vissa fall har kostnaderna för dessa

undersökningar dock blivit så omfattande att RAÄs resurser för

ändamålet inte varit tillfyllest. RAÄ och resp. länsstyrelse har

i dessa fall upptagit förhandlingar med företagen om delad

kostnad. Under innevarande år har RAÄ tex utbetalat 625000

kronor (halva kostnaden) för Malmö museums undersökning av en

neolitisk offermosse, 336000 kronor för Kalmar läns museums

undersökning av en vikingatida by (etapp ett) samt 210 000

kronor för Hallands länsmuseers undersökning av en

järnåldersboplats (hela kostnaden).

Många företag förefaller att använda utredningar främst för

att klarlägga förutsättningarna för erforderligt tillstånd samt

för att skapa garantier mot framtida oförutsedda avbrott genom

att tidigare inte kända fornlämningar framkommer under pågående

arbete. En mer långtgående användning av utredningsinstrumentet

som ett led i att i görligaste mån undvika ingrepp i

fornlämningen förefaller alltjämt vara mindre vanlig. Företag

som utnyttjar denna möjlighet är arbetsföretag som även relativt

sent under planeringsstadiet arbetar med flera olika

lokaliseringar, t.ex. gasledningar och järnvägar.

"Riksantikvarieämbetet har ett reellt monopol på de

utgrävningar som kan behöva göras."

Arkeologiska undersökningar i samband med markexploatering

utförs i dag av RAÄ, vissa länsmuseer och kommunala museer samt

under vissa förutsättningar av enskilda företag. De sistnämnda

dock hittills endast i begränsad omfattning. I nedanstående

tabell visas de största undersökande institutionernas omslutning

under de senaste åren. De undersökande museerna har en

oregelbundet regional spridning. Denna kan främst ses som ett

resultat av olika ambitioner att bygga upp en egen arkeologisk

kompetens inom regionen. RAÄs undersökningsverksamhet har

upprättat självständiga lokalkontor i sådana regioner där

museerna inte ansett sig själva vilja avsätta resurser för

undersökningar eller där ett tillfälligt exploateringstryck

ställer krav på mycket stor undersökningskapacitet.

RAÄs undersökningar bedrivs till självkostnadspris utan

vinstintresse. Taxan bestäms av RAÄ i samråd med

riksrevisionsverket och ses över årligen. Museernas taxa för

undersökningarna varierar något men bör enligt rekommendationer

från länsmuseernas samarbetsråd ligga nära den statliga

debiteringen. Inget av museerna torde dock arbeta enligt

principen full kostnadstäckning.

De olika undersökande institutionerna verkar huvudsakligen

inom skilda undersökningsregioner. I vissa fall sker en mer

funktionsinriktad uppdelning, som kan spänna från storregioner

till lokalt avgränsade områden beroende på uppdragens art och

omfattning. Specialistkompetens kan innebära att ett

undersökningsföretag opererar helt obundet av administrativa

gränser.

RAÄ har, i bifogade meddelande 1989-06-25 till länsstyrelserna

och museerna, redovisat sin uppfattning om vilka kompetenskrav

som bör ställas för arkeologisk undersökning. RAÄ anför där

bland annat att förutsättningen för enskilda personer/företag

att utföra arkeologiska undersökningar är att dessa sker i

samråd med en allmän institution.

Utredningar enligt 2 kap. 11§ KML omfattar bl.a. analyser av

äldre kartmaterial m.m., fördjupad inventering samt

fosfatkartering och liknande begränsade ingrepp som vanligtvis

inte kräver tillstånd enligt 2kap. 12§ KML. Något krav på

att den som utför en utredning skall vara en institution eller

samverka med en sådan har RAÄ inte ansett sig kunna hävda med

stöd av gällande bestämmelser. Med tanke på att länsstyrelsen

har ett ansvar för att utredningar ger ett tillfredsställande

beslutsunderlag, anser dock RAÄ att samma kompetensnivå bör

upprätthållas för utredningar som för arkeologiska

undersökningar.

I fråga om undersökningsuppdragen förekommer i praktiken inte

någon direkt konkurrens. Dessa fördelas istället med hänsyn till

kompetens, resurser, specialisering m.m. till den institution

som är mest lämpad att utföra uppdraget. Det är emellertid

länsstyrelsen som i varje enskilt fall beslutar om vem som får

verkställa en arkeologisk undersökning. Länsstyrelsen har

därigenom möjlighet att sätta press på den institution som inte

sköter sina uppdrag på ett tillfredsställande sätt.

"Den vetenskapliga kompetensen som finns inom och utom landet

bör kunna utnyttjas friare så att anbudskonkurrens får råda på

detta område."

När länsstyrelsen lämnar tillstånd till ingrepp eller

borttagande av en fast fornlämning får den som villkor ställa

skäliga krav på särskild undersökning (2kap. 13§ KML).

Undersökningen skall säkra fornlämningens dokumentvärde åt

framtiden. Undersökningens omfattning och vetenskapliga

ambitionsnivå bedöms utifrån fornlämningens förväntade

historiska datapotential. Det bör vidare framhållas att dagens

arkeologiska undersökningar är synnerligen målinriktade. Det är

således inte fråga om ett objektivt insamlande av mesta möjliga

data utan ett rationellt och medvetet sökande efter ett urval

data för att besvara i förväg formulerade frågor.

Förslag till omfattning och kostnadsberäkning upprättas av den

undersökande institutionen. Länsstyrelsen prövar ambitionsnivåns

rimlighet och beslutar om denna. Beslutet kan överklagas.

Regeringen prövar undersökningens omfattning, medan

fastighetsdomstolen avgör fråga om kostnadsansvaret bör ligga på

företagaren.

Frågan om anbudskonkurrens hänger samman med frågan om

undersökningens omfattning och ambitionsnivå. För att likvärdiga

anbud skall kunna tas in fordras att omfattning och

ambitionsnivå preciseras i ett anbudsunderlag. Det bör påpekas

att ett sådant underlag, som inte gärna kan

sammanställas av någon annan än vederbörande länsstyrelse

fordrar så väl avsevärt merarbete och tidsutdräkt som

specialistkompetens. Länsstyrelserna torde inte klara en sådan

uppgift utan ytterligare resurser.

Utförandet av undersökningsarbetet i fält är bara det första

ledet i en komplett undersökning. Däri ingår också bl.a.

fyndhantering, konservering och rapportering. Föremål som

påträffas i eller vid en fast fornlämning och har samband med

denna tillfaller staten. Aktsamhet vid framtagning av fornfynd

liksom dessas tillfälliga konservering och förvaring samt

transport inför den slutliga museivården bör därför vara en

statlig angelägenhet eller ske under sådana former att fyndens

säkerhet och statens rätt inte äventyras. Med nuvarande

undersökningsorganisation har en utbyggd kontrollverksamhet inte

ansetts erforderlig.

Besparingar i konkurrenssyfte skulle teoretiskt kunna gälla

undersökningarnas administration, tillsyn, fornlämningsanalyser,

ekonomisk uppföljning och liknande. Erfarenhetsmässigt synes det

emellertid vara brister just inom dessa områden som lett till

omfattande kostnadsöverskridande med åtföljande

kostnadsåtaganden för RAÄ enligt 2kap. 14§ KML.

RAÄ har ovan anfört att dagens arkeologiska undersökningar är

höggradigt specialiserade arbetsföretag. En förutsättning för

att bedriva professionell undersökningsverksamhet är tillgång på

välutbildad personal med lång och ingående erfarenhet av de

särskilda förutsättningar som gäller för regionens

fornminnesbild. Arkeologer som saknar denna bakgrund har

givetvis inte samma förutsättningar att bedriva rationella

undersökningar där svårigheterna ofta ligger i att snabbt avgöra

vilka typer av lämningar som kan dokumenteras översiktligt eller

väljas bort helt och vilka som kräver noggrann kartläggning.

Svårigheterna för utländska institutioner måste i detta

avseende vara mycket stora. När det gäller universiteten utför

dessa undersökningar som ett led i utbildnings- och

forskningsverksamheten, vilken endast undantagsvis låter sig

förenas med sådana krav på rationell planläggning och

effektivitet som måste ställas på en uppdragsfinansierad

verksamhet. RAÄ avstår från att kommentera frågans fackliga

aspekt.

RAÄ vill peka på en ytterligare konsekvens av en oreglerad

undersökningsverksamhet. RAÄs övergripande ansvar för att den

arkeologiska undersökningsverksamheten håller en vetenskapligt

godtagbar standard kan i viss mån anses delegerat till de

statliga och kommunala museerna. En genomgripande ändring som

föreslås i motionen skulle tvinga fram omfattande resurser för

granskning och kontroll av verksamheten. Med dagens

statsfinansiella läge skulle detta sannolikt innebära en

omprioritering av de redan underdimensionerade resurserna för

den statliga kulturmiljövården.

Det bör framhållas att billiga men kvalitetsmässigt

oacceptabla undersökningar äventyrar inte bara det vetenskapliga

dokumentationsvärdet utan på sikt också allmänhetens förståelse

för att arkeologiska undersökningar över huvud taget behövs.

Därigenom undergrävs den grund på vilken KML vilar.

Sammanfattning

Under hänvisning till ovan anförda synpunkter anser RAÄ att

företagen med en god planering och med tillämpning av bl.a.

utredningsinstrumentet många gånger kan undvika att beröra fasta

fornlämningar på ett sådant sätt att undersökningar blir

nödvändiga. Planeringen bör i stället ta fasta på att

fornlämningarna blir en tillgång för de kringboende.

RAÄs undersökningsverksamhet utför visserligen de flesta

arkeologiska undersökningarna i landet, men övriga

institutioners andel mätt i kronor svarar mot cirka en tredjedel

av den samlade verksamheten åren 1988 och 1989. Denna uppdelning

grundar sig på praktiska förhållanden. RAÄs andel ger också

förutsättningar bl.a. för professionellt utförda undersökningar,

en långt driven specialisering, en omfattande metodutveckling

och resurser att klara stora utgrävningsföretag.

Dagens rationaliserade undersökningar ställer stora krav på

specialisering bl.a. genom ingående kunskaper om regionens

fornlämningar och topografiska förhållanden. Saknas sådan

erfarenhet löper undersökningarna risk att avsevärt fördyras.

Det skall samtidigt betonas att RAÄ ser arkeologiska

undersökningar som ett led i en kulturpolitisk verksamhet, ett

tillvaratagande av det gemensamma kulturarvet, som inte kan

reduceras till att bli ren exploatering. Genom att

kulturmiljövårdens egen organisation och museerna svarar för de

arkeologiska undersökningarna tillförs de hela tiden ny kunskap

och kompetens som utnyttjas inom verksamhetens hela bredd, inte

minst i museernas utåtriktade verksamhet med utställningar och i

arbetet gentemot skolan.

Motionsyrkandet får anses gå ut på att regler bör införas som

innebär att anbudsupphandling generellt bör förekomma inom den

arkeologiska undersökningsverksamheten. En följd av sådana

regler är att länsstyrelserna måste svara för administration av

upphandlingen eller i vart fall få betydligt utvidgad kontroll

av utförda undersökningar. På anförda skäl avstyrker RAÄ bestämt

att en sådan ordning införs.

Bilaga till RAÄs yttrande: RAÄs yttrande till regeringen över

ett överklagande beträffande länsstyrelsens i Stockholms län

beslut om godkännande som arkeologisk konsult för verksamhet

enligt 2kap. 11 och 13§§ lagen om kulturminnen m.m.

RAÄ erinrar inledningsvis om bestämmelserna beträffande krav

för tillstånd att utföra arkeologiska undersökningar och anför

följande.

Tillstånd att utföra arkeologiska undersökningar regleras

genom bestämmelserna i 2kap. 8§ KML och 7§ förordningen om

kulturminnen m.m. (KMF). Enligt dessa bestämmelser får

länsstyrelsen lämna tillstånd till annan att företa en

undersökning under de villkor som länsstyrelsen bestämmer.

Länsstyrelsen skall därvid förvissa sig om att tillståndshavaren

har tillräcklig kunskap för att utföra åtgärden på ett

tillfredsställande sätt.

De tillstånd som nämns i 2kap. 8§ KML gäller

undersökningar som initieras i vetenskapligt syfte. Samma

bestämmelser måste antas gälla även tillstånd att verkställa

sådan undersökning som utförs som ett villkor för ett tillstånd

att en fornlämning skall få tas bort eller ändras enligt 2kap.

13§ KML, även om detta inte explicit anges. Länsstyrelserna

har också tillämpat bestämmelserna på detta sätt vilket också

stämmer överens med RAÄs allmänna råd till fornminneslagen,

Underrättelser från RAÄ och SHMM 1981:3.

Undersökningstillstånd kan vara direkt kopplat till ett

exploateringsärende eller gälla under viss tid för sådana

undersökningar. Genom att lämna undersökningstillstånd tar

länsstyrelsen på sig ett ansvar för att undersökningar blir

utförda och avrapporterade på ett från allmän synpunkt

tillfredsställande sätt.

Statens intresse för fornminnena har lång tradition och

framträder tydligt redan i de äldsta bestämmelserna från

1600-talet. Lagens framhållande av ett statligt engagemang har

bland annat lett till att staten tagit ett särskilt ansvar när

det gäller de arkeologiska undersökningarna och hanteringen av

fynden från dessa. Ansvaret för en korrekt dokumentation av

fornlämningar och aktsamhet vid framtagning av fornfynd liksom

dessas tillfälliga konservering och förvaring samt transport

inför den slutliga museivården har därför varit en angelägenhet

för det allmänna i detta fall representerat av museer eller

liknande allmänna institutioner. RAÄ anser det angeläget att

detta arbete även fortsättningsvis leds av personer som är

bundna av myndighetsinstruktion eller motsvarande och vars

handlande sker under ett tjänsteansvar.

Enligt RAÄs rekommendationer och en sedan länge beprövad

praxis har personer och inrättningar som är fristående från

myndigheter och institutioner givits undersökningstillstånd

endast om arbetet skett under ledning av en institution. Orsaken

till denna begränsning har främst varit att skapa garantier för

att undersökningar och avrapporteringar alltid kan slutföras

samt att säkra det allmännas insyn i verksamheten.

Hembygdsföreningar, enskilda forskare eller

universitetsinstitutioner utanför arkeologiämnet, t.ex.

kulturgeografiska institutioner, har ibland tillåtits utföra

undersökningar under sådana omständigheter. Detta har även gällt

företag som arbetar på konsultbas, t.ex. Arkeometallurgiska

institutet. Enligt RAÄs uppfattning har samarbetet varit till

nytta för samtliga inblandade parter. RAÄ har i annat sammanhang

översiktligt visat hur ett sådant samarbete kan regleras

individuellt genom avtal som ger utrymme för olika grader av

självständighet beroende på sökandes kompetens (se RAÄs yttrande

1989-11-07 angående överklagande av länsstyrelsens i Stockholms

län beslut om förundersökning vid Ribby sid. 5).

RAÄ har i ovannämnda yttrande också redovisat följande

synpunkter: "Man kan i sammanhanget inte bortse från de risker

som ligger i att undersökningar utförs av företag eller personer

som kan bli mer eller mindre beroende av uppdragsgivares

naturliga intressen av att minska sina exploateringskostnader.

En sådan verklig eller upplevd beroendeställning kan inverka

menligt på undersökarens ambitionsnivå och på ett säkert

genomförande av undersökningen. En "fri marknad" för

arkeologiska undersökningsföretag kan visserligen skapa

gynnsamma förutsättningar för ökad effektivitet och förnyelse av

undersökningsmetoder. Samtidigt kan inte kulturminnesvårdens

tillsynsmyndigheter frånsäga sig sitt ansvar för att anspråken

på kostnadseffektivitet inte äventyrar ett från allmän synpunkt

säkert och vetenskapligt godtagbart genomförande av

undersökningarna. Den kontroll som i dag kan sägas vara inbyggd

i de allmänna institutionernas undersökningsverksamhet måste

åstadkommas på ett annat sätt, om undersökningar kommer att

utföras av ett större antal fristående företag som arbetar i

uppdragskonkurrens. En ökad myndighetstillsyn både under själva

undersökningsarbetet och med avseende på fyndhantering och annat

efterarbete blir nödvändig. Enligt grunderna för KML bör

exploateringsföretagen bekosta även denna ökade

myndighetstillsyn. Det är därmed inte givet att de totala

kostnaderna för dem kommer att minska."

RAÄ drar i yttrandet till regeringen därefter den slutsatsen

att ett generellt tillstånd för ett företag som det i ärendet

aktuella att utföra arkeologiska undersökningar måste förenas

med ett system av ökad myndighetskontroll och eventuellt

ekonomiska garantier för slutförandet av undersökningsarbete. Om

ett sådant system skall införas bör det enligt RAÄ föregås av

överläggningar med resp. branschorganisationer. RAÄ uttalar att

ämbetet inte är berett att ta något initiativ i denna riktning.

RAÄ anför vidare.

Enligt RAÄs mening är det rimligt att se arkeologiska

undersökningar som utförs till uppfyllande av villkoren för ett

exploateringstillstånd som en form av myndighetsutövning. Att

RAÄ självt bedriver en omfattande uppdragsverksamhet på området

-- utan att verksamheten får gå med överskott -- får ses som ett

utflöde av detta synsätt. Man kan jämföra med annan

samhällskontroll som plan- och bostadsverkets och statens

provningsanstalts typgodkännandeverksamhet samt den

obligatoriska bilprovningen. Att myndighetsutövning av detta

slag kan överlämnas i vissa hänseenden och på närmare angivna

villkor till institutioner som är nära anknutna till

myndighetsintressena strider inte mot huvudprincipen. Att

överlämna undersökningsverksamheten till inrättningar som saknar

denna nära anknytning skulle däremot göra det. Det kan i

sammanhanget noteras att AKAB i överklagandet inte synes

intresserat av ett närmare samarbete med RAÄs

undersökningsverksamhet, eftersom bolaget ser sig som konkurrent

till UV.

-- -- --

I sakfrågan om ett auktorisationssystem bör införas vill RAÄ

här endast kortfattat anföra följande. RAÄ anser att nuvarande

arbetsformer för länsstyrelsens tillsyn och RAÄs överinseende

med ett i praktiken delegerat ansvar till vissa allmänna

institutioner väl stämmer överens med allmänna

decentraliseringssträvanden inom kulturmiljövården. RAÄ är

därför inte berett att föreslå någon ändring av tillämpliga

föreskrifter i detta avseende. RAÄ motsätter sig också att

länsstyrelsen ges i uppgift att auktorisera arkeologer.

Sammanfattning

RAÄ vidhåller sin tidigare redovisade ståndpunkt att endast

allmänna institutioner med särskild arkeologisk kompetens (se

ovannämnda PM sid.3) bör ges tillstånd till undersökningar

enligt 2kap. 8§ KML. Fristående företag bör kunna undersöka

fornlämningar i samverkan med sådana allmänna institutioner.

Formerna och metoderna för arbetet kan regleras genom avtal.

Under hänvisning till ovan redovisade synpunkter avstyrker RAÄ

bifall till överklagandet.

Bilaga till RAÄs yttrande: PM 1989:2, Från

fornminnesavdelningen för kännedom

Kompetenskrav för särskild utredning och undersökning enligt

2kap. kulturminneslagen (KML)

KML innehåller i 2kap. 11§ den nyheten att länsstyrelsen i

vissa fall får besluta om särskild utredning för att ta reda

på om en fast fornlämning berörs av ett planerat arbetsföretag.

I fråga om större arbetsföretag vilar kostnaden för utredningen

på företagaren.

Om länsstyrelsens beslut

Utredningens syfte

Vad som bör regleras i länsstyrelsens beslut om särskild

utredning framgår inte av lagen och har inte närmare berörts i

förarbetena. Man får söka ledning i vad som framgår om syftena

med den nya bestämmelsen. Syftet är att åstadkomma ett

kompletterande beslutsunderlag i situationer där det finns

indikationer på att fornminnesinventeringen inte har gett en

tillräckligt utförlig bild av fornminnesförekomsten. Det har

ansetts rimligt att en företagare själv får bekosta erforderliga

åtgärder för att komplettera underlaget bl.a. därför att denne

tjänar på att tidigt kunna ta hänsyn till tidigare okända

fornlämningar i sin planering. Vidare har jämförelser gjorts med

motsvarande regler i 11kap. 10§ vattenlagen och numera

upphävda 136a§ byggnadslagen (SOU1985:13 s.149,

DsU1987:9 s.111, prop.1987/88:104 s.39, 78).

Utredningens ambitionsnivå

För att en utredning skall tjäna sitt syfte måste den alltså

ge ett såvitt möjligt fullständigt beslutsunderlag. Vid ett

eventuellt senare tillstånd kan konsekvensen av att en

fornlämning inte upptäcks vid utredningen bli dels att

arbetsföretaget måste avbrytas när fornlämningen kommer i dagen,

dels att företagaren kan göra gällande att han inte skall svara

för kostnader för erforderlig undersökning eller åtgärd för

bevarande under hänvisning till att fornlämningen inte förut

varit känd. Det är därför viktigt för både kulturmiljövården och

företagaren att den särskilda utredningen blir sakkunnigt

utförd. Meningen med att länsstyrelsen skall besluta om

utredningen måste vara att länsstyrelsen därmed skall ta ett

ansvar för att utredningen blir uttömmande.

Vem får utreda?

Så länge inte något ingrepp görs i en fornlämning får i

princip vem som helst forska efter den och söka fastställa dess

läge utan särskilt tillstånd enligt KML. Lagen innehåller inte

regler om vem som får utföra en särskild utredning. Den

motsvarande bestämmelsen i vattenlagen anger att berörd

myndighet får förordna om behövlig utredning. I kommentaren till

bestämmelsen har förutsatts att myndigheterna själva -- på

företagens bekostnad -- skall utföra utredningarna (Strömberg,

Vattenlagen med kommentarer, s.183). Det torde dock inte vara

avsett att länsstyrelsen skall göra särskilda utredningar enligt

KML. Med tanke på länsstyrelsens ansvar för att

beslutsunderlaget blir riktigt bör denna emellertid i sitt

beslut ange vem som skall utföra utredningen. Det är givet att

länsstyrelsen därmed också gör en bedömning av att den som

anförtros ett utredningsuppdrag också har tillräcklig kompetens

för att utföra det på ett tillfredsställande sätt. I princip bör

samma kompetensnivå fordras som i fråga om arkeologiska

undersökningar. Denna fråga behandlas nedan.

Utredningens omfattning

Utredningsbeslutet bör ange omfattningen av det markområde som

berörs och inom vilket förekomsten av fornlämningar alltså bör

klarläggas. Utredningens omfattning bör dessutom redovisas genom

en precisering av de särskilda undersökningsmoment och metoder

som länsstyrelsen anser relevanta. Detta görs enklast genom att

hänvisa till den kostnadsberäkning som normalt ligger till grund

för beslutet. RAÄ är för sin del intresserad av

kostnadsuppgiften för sin granskning och uppföljning av

länsstyrelsens beslut.

Kostnadsansvaret

Kostnaden för en utredning skall betalas av företagaren, om

arbetsföretaget innebär att ett större markområde tas i anspråk.

Reglerna om kostnadsbefrielse i 2kap. 14§ andra stycket KML

är inte tillämpliga. (En missledande uppgift härom i

prop.1987/88:104 s.79 har korrigerats av kulturutskottet

under riksdagsbehandlingen, se KrU1987/88:21 s.16). Om

länsstyrelsen däremot anser att arbetsföretaget är av sådan

begränsad omfattning att det inte omfattas av bestämmelserna i

11§ torde eventuella kostnader få stanna på statsverket.

Beslutet bör erinra om det kostnadsansvar som följer för de

större markexploateringarna. Ersättningen blir det emellertid

företagarens sak att reglera med den som får

utredningsuppdraget.

Tillgänglighet

Utredningar som genomförs av offentliga institutioner är

underkastade offentlighetsprincipens regler. Dessa garanterar

full insyn i arbetet och materialets tillgänglighet för

granskning och forskning. Syftet med en sådan särskild utredning

är ju att ställa ett ökat kunskapsmaterial till offentligt

förfogande. Detta gäller även om utredningsuppdraget anförtros

ett privat företag. Länsstyrelsen bör därför föreskriva att

utredningen redovisas på ett sätt som tillgodoser behovet av

offentlig insyn. Redovisningen bör omfatta en beskrivning av

utredningsmetoden: vilka arkiv som anlitats, fältstudier,

fosfatkartering m.m., liksom resultat i form av kartor,

fotografier m.m. En privat utredare bör rekommenderas att även

under utredningsarbetet öppet redovisa framkomna resultat.

Om kompetens för arkeologisk undersökning

KMLs bestämmelser

En särskild utredning enligt 2kap. 11§ KML måste skiljas

från en arkeologisk undersökning enligt 2kap. 13§, dvs.

förundersökning och särskild undersökning. Sådana undersökningar

innefattar ingrepp i en fornlämning och fordrar därför tillstånd

av länsstyrelsen enligt 2kap. 12§. En särskild utredning --

som kan utföras med olika arkeologiska metoder -- måste avbrytas

om den fysiskt berör en fornlämning.

I 2 kap. 8§ KML regleras bl.a. frågan om vem som får utföra

en undersökning. Länsstyrelsen får lämna tillstånd till annan

att företa en undersökning under de villkor som länsstyrelsen

bestämmer. I 7§ förordningen om kulturminnen föreskrivs att

länsstyrelsen, innan den ger ett undersökningstillstånd, skall

förvissa sig om att tillståndshavaren har tillräcklig kunskap

för att utföra åtgärden på ett tillfredsställande sätt. I

tveksamma fall är riksantikvarieämbetet (RAÄ) berett att biträda

länsstyrelsen med sakkunnigbedömning.

RAÄs uppfattning

RAÄ har översiktligt behandlat frågan om

undersökningskompetens i sina allmänna råd, Att besluta om

fornminnen (Underrättelser från Riksantikvarieämbetet och

statens historiska museer 1981:3). RAÄ anför där bl.a. att

beslut om undersökningstillstånd inte bör ställas till enskilda

personer utan endast till institutioner. En sökande som inte är

knuten till en institution bör samråda med denna för att

åstadkomma erforderlig samverkan. Dessa råd svarar mot en sedan

länge utvecklad och beprövad praxis såväl inom landet som

internationellt. De grundar sig bl.a. på den vikt man i

bestämmelserna om fasta fornlämningar fäster vid det allmännas

ansvar för hantering av fornfynd och övrigt

dokumentationsmaterial från det gemensamma kulturarvet.

Institutioner som kan erhålla undersökningstillstånd bör

uppfylla vissa grundkrav på arkeologisk kompetens dels som

garanti för att det arkeologiska arbetet uppfyller rimliga

vetenskapliga krav, dels för att den som bekostar undersökningen

får en professionell service. Enligt RAÄs mening bör dessa

innebära att institutionen aktivt bedriver arkeologisk forskning

och att således ansvarig personal är väl insatt i de aktuella

vetenskapliga frågorna samt att man förfogar över erforderlig

vetenskaplig litteratur, teknisk utrustning etc. Därtill kommer

att undersökande personal har akademiska betyg motsvarande minst

60p. i arkeologi. För medeltidsundersökningar krävs dessutom

särskild kompetens. Vidare bör fordras godkänd

praktiktjänstgöring omfattande minst 3månaders fältarbete

under erfaren ledning samt dokumenterad förmåga att uttrycka sig

i skrift. Vetenskapliga publikationer är ett bra mått på sådan

kompetens. Beträffande mer komplicerade undersökningar bör

kraven ställas avsevärt högre. Institutionen bör ha erforderliga

resurser för att ta emot fynd avseende konservering,

magasinering och dokumentation.

För en företagare, som normalt får betala kostnaderna för både

en särskild utredning och en följande arkeologisk undersökning,

kan det ha betydelse att redan den som utför utredningen har

tillräcklig kompetens för att i ett senare skede själv eller som

biträde delta i undersökningen.

Bilaga till RAÄs yttrande: Sammanställning över undersökande

institutioners omfattning

OMFATTNING i kronor/ANTAL UPPDRAG

1988 1989

Hallands länsmuseer 1 005 000/24 2 303 000/31

Sigtuna museer 2 605 000/9 5 018 000/3

Jämtlands läns museum ingen uppgift 782 000/9

Gävleborgs länsmuseum 1 225 000/5 144 000/5

Kalmar läns museum 721 000/62 873 000/77

Jönköpings läns museum 1 600 000/23 1 600 000/23*

Blekinge läns museum 30 000/3 87 000/9

Malmö museum 8 794 000/34 10 244 000/27

Smålands museum 112 000/9 107 000/5

Västerbottens läns museum - 5 000/1

Skånes Hembygdsförb.

Kristianstad 222 000/41 1 419 000/43

Norrbottens museum 40 000/2 80 000/2

Länsmuseet-Murberget 438 000/13 940 000/26

Västmanlands läns museum obetydlig verksamhet

Värmlands museum obetydlig verksamhet

Skellefteå museum obetydlig verksamhet

Stockholms Stadsmuseum 175 000/18 155 000/26

Dalarnas museum 800 000/28 570 000/23

Skaraborgs länsmuseum 960 000/21 1 283 000/31

Östergöt. & Linköp. stads

museum - -

Göteborgs arkeologiska

museum 956 000/27 782 000/17

Älvsborgs länsmuseum 114 000/23 361 000/24

Upplands länsmuseum 46 000/7 1 000/1

Arkeometallurgiska

institutet 650 000/15 1 450 000/17

SUMMA TILLSAMMANS 20 493 000/364 28 204 000/400

(*3 213 000 1988 och 1989 tillsammans)

RAÄs arkeologiska

undersökningar 39 150 000/330 61 400 000/430

Universitets- och högskoleämbetet

Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) har inhämtat yttranden

från universiteten i Stockholm, Lund, Göteborg och Umeå, vilka

har fogats till UHÄs eget yttrande.

I likhet med universiteten kommenterar UHÄ enbart det

egentliga motionsyrkandet och avstår från att i enlighet med

kulturutskottets önskemål belysa aspekter på utförandet av

utredningar och undersökningar som avses i 2 kap. 10--13 §§

lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Spörsmål av det senare

slaget faller inom det kompetensområde som företräds av de för

kulturminnesvården ansvariga myndigheterna samt av byggnads- och

fastighetsföretag.

UHÄ anför följande.

Det kan inte råda någon tvekan om att grundtanken i det

yrkande som kulturutskottets remiss avser gäller väsentliga

ting: kulturminnesvården bör vara sakkunnig, effektiv och

välorganiserad, och kostnaderna för verksamheten bör hållas

under kontroll. Motionen utmynnar i ett förslag om att man bör

införa anbudskonkurrens när det gäller att lägga ut uppdrag om

utgrävning av fasta fornlämningar.

Den i motionen framställda synpunkten att

"riksantikvarieämbetet har ett reellt monopol på de utgrävningar

som kan behöva göras" har nyanserats i remissyttrandena från

universiteten; det de facto tillämpade förfarandet har särskilt

klart framställts i yttrandet från universitetet i Stockholm.

Det egentliga yrkandet möts med betydande tveksamhet från

universiteten. T.ex. i yttrandet från Lund framhålls att

"erfarenheterna från andra länder, t.ex. USA där detta (dvs.

anbudsförfarande) genomförts är inte uppmuntrande". Farhågor

finns för att strävan efter sänkta kostnader inom ramen för ett

anbudsförfarande kan äventyra den vetenskapliga kvaliteten i

arbetet. UHÄ delar dessa farhågor.

Å andra sidan har noterats att en friare konkurrens skulle

kunna bidra till olika slag av nytänkande, såväl i tekniskt som

teoretiskt avseende. Hur en ökad konkurrens skulle stimuleras

har dock inte behandlats av någon remissinstans. Med hänsyn till

risken för en byråkratisering av förfarandet kring utgrävningar

av fasta fornlämningar anser UHÄ att tanken på en begränsad

vidgning av konkurrensen om grävningsuppdrag knappast är

realiserbar.

Därför avstyrker UHÄ det yrkande i motionen som remissen

avser.

Utöver synpunkterna på det remitterade motionsyrkandet

redovisar UHÄ kort sin bedömning av vissa utbildningsfrågor inom

kulturmiljövårdens område.

Bilaga till UHÄs yttrande: Universitetet i Stockholm

Rektorsämbetet vid universitetet i Stockholm har till UHÄ

överlämnat yttranden från de arkeologiska och kulturgeografiska

institutionerna vid universitetet.

Efter en inledande redovisning av motionsyrkandets innebörd

och av förutsättningarna för arkeologiska undersökningar anför

arkeologiska institutionen bl.a. följande.

Av ovanstående framgår att motionens påstående om

riksantikvarieämbetets reella monopol på arkeologiska

undersökningar ej är giltigt. Ämbetet utför dock 70--80% av de

arkeologiska undersökningarna. Vidare kan man påstå att det

finns en för samhället utarbetad och fungerande praxis vad

gäller uppdragsundersökningarnas kostnadsläge i relation till

vetenskapliga krav. Denna praxis har prövats i högre instans.

Den vetenskapliga kompetensen utnyttjas måhända ej till fullo

när det gäller den vid varje tillfälle aktuella

prioriteringsdelen av undersökningen. Där skulle ett ännu mera

fördjupat samarbete med universitetsinstitutionerna kunna vara

till nytta.

Stora arkeologiska undersökningar är i dagsläget så

omfattande, att det i samhället saknas tekniska och

administrativa förutsättningar att genomföra dessa helt utanför

riksantikvarieämbetet och de största museerna. Vad gäller mindre

och rutinmässiga arkeologiska undersökningar utförs dessa ofta

av länsmuseer. Av rättssäkerhetsskäl söker man upprätthålla

likartade ekonomiska ramar över hela systemet.

Motionens yrkanden om helt fritt anbudsförfarande torde i

dagsläget vara orealistiska vad gäller de stora

undersökningarna, de som kan dra kostnader på tiotals milj.

kronor. Vad gäller medelstora och mindre undersökningar kan

frågan övervägas. Ett friare anbudsförfarande och konkurrens

måste dock hela tiden förutsätta att det vetenskapliga utbytet

blir högre eller i varje fall minst lika högt som i nu rådande

förhållande.

Viss konsultverksamhet vad gäller arkeologiska undersökningar

finns redan i Dalarna och på Gotland, dock i nära samråd med

institutioner. Därtill finns ett fristående företag,

Arkeologikonsult Roger Blidmo AB, som utför arkeologiska

utredningar på uppdragsbasis och i konkurrens med

kulturmiljövårdens fasta institutioner. Undersökningstillstånd

till företaget har ej beviljats. Skälen till detta har

redovisats av riksantikvarieämbetet i yttrande till regeringen.

Uppdragsundersökningar är motiverade av samhällets

kunskapsintresse, ej av uppdragsgivarens önskemål. Detta innebär

att fri konkurrens vad gäller arkeologiska

undersökningskostnader och undersökningskvalitet ej skulle få en

automatisk koppling till och kontroll av det allmänna

kunskapsintresset. I dagens situation är kontrollfunktionen

inbyggd i det arkeologiska systemet. En friare arkeologisk

konkurrens, t.ex. i form av grävande konsultföretag, måste

därför också kontrolleras utifrån samhällets krav på

kunskapsuppbyggnad i paritet med källmaterialets möjligheter, en

kontrollfunktion som då rimligen är ett gemensamt arkeologiskt

branschansvar.

I en konsultverksamhet tillkommer ett vinstintresse; därmed

risk för avvägning mellan "vinst" och källmaterial. Detta

förhållande kan medföra lojalitetsproblem mot uppdragsgivaren

och/eller allmänintresset i lagen av icke förutsedda, fördyrande

komplikationer i samband med arkeologisk undersökning. Inom

riksantikvarieämbetet finns i sådana fall vissa möjligheter till

utjämning utan att sänka ambitionsnivån.

Ur rättssäkerhets- och kontrollskäl finns således mycket som

talar mot en helt fri konkurrens med anbud. För de stora

undersökningarnas del är detta i dagsläget dessutom orealistiskt

av tekniska skäl.

Andra skäl kan tala för konkurrensen. Riksantikvarieämbetets

uppdragsundersökningar bedrivs av personal som bekostas av

verksamheten, ej av statsbudgeten. Detta förhållande kan medföra

en benägenhet för sökande efter uppdrag. Riksantikvarieämbetet

har stor medvetenhet om detta. Den primära uppgiften är att

undvika onödiga undersökningar. Konsulten skulle här möjligen

kunna biträda allmänhet och företag genom utredningar med

målsättning bevarande och därmed mindre utgifter.

En friare konkurrens skulle också kunna innebära möjligheter

till idégenomströmning och innovationer både i tekniskt och

teoretiskt avseende. Att frågan om anbudsförfarande över huvud

taget kommit upp kan ses som ett symptom på behoven av

fortlöpande professionalisering av den nuvarande

undersökningsverksamheten.

För att sammanfatta: arkeologiska institutionen är tveksam

till en fri konkurrens med anbudsförfarande när det gäller

konkreta kostnader för arkeologisk undersökning (utgrävning),

däremot i princip positiv till en sådan verksamhet som bidrar

till vetenskapligt nytänkande och till bevarande av fasta

fornlämningar och kulturmiljö för framtiden. Här bör man påpeka

att konservering av arkeologiska föremål är en verksamhet där

den monopolställning som riksantikvarieämbetet innehar borde

göras till föremål för en närmare analys.

Universitetets roll

Enligt institutionens mening bör universitetet i princip ej

delta i ett anbudsförfarande vad gäller arkeologisk

undersökning. Organisation för detta saknas f.n. Man skulle lätt

hamna i samma lojalitetsproblem som antyddes ovan, dessutom

kunna förlora den övergripande vetenskapliga kontrollmöjlighet

som nu finns genom en fri ställning inom det arkeologiska

fältet. Detta hindrar givetvis inte att universitetsanställda

forskare i likhet med andra forskare har full frihet att planera

och utföra undersökningar genom anbud och i samråd med andra

institutioner och museer inom kulturmiljövården. Institutionen

bör främst delta aktivt vad gäller höjning av den vetenskapliga

kompetensen, genom dels god utbildning, dels teoretisk

vidareutbildning av yrkesverksamma arkeologer.

Universitetsinstitutionen bedriver i viss omfattning egna

arkeologiska undersökningar i form av seminariegrävning och i

form av projektmässig utgrävning av speciella objekt. Urvalet av

undersökningsobjekt bör främst ske på aktuella vetenskapliga

grunder. Genomförande av undersökningarna bör göras inom de

speciella kompetensområden som finns. Universitetet kan

därigenom bidra till att höja den totala

undersökningsverksamhetens vetenskapliga kvalitet.

Kulturgeografiska institutionen anför följande.

Institutionen vill gärna betona att det ur ren vetenskaplig

synpunkt inte finns anledning att ändra på förfarandet när det

gäller utgrävning av fast fornlämning. Vi har däremot viss

erfarenhet av samarbete med såväl antikvariska myndigheter som

fristående konsultbyråer i samband med antikvariska utredningar

inför större exploateringsundersökningar och har i dessa

sammanhang upplevt behovet av konkurrens vad gäller såväl

kostnader som kvalitet. Tillämpningen av principerna för

tillståndsgivning och rättslig prövning av tillståndsgivningen

synes dessutom oklar för närvarande. Institutionen ställer sig

positiv till tanken på ökad konkurrens vad gäller vetenskapliga

undersökningar i samband med borttagande av fornlämningar --

alltså i exploateringssammanhang.

Vi vill emellertid påpeka att om en fri konkurrens medges

måste ett anbudsförfarande kopplas till en ny typ av

vetenskaplig värdering av undersökningsplanerna. Denna värdering

måste i så fall vara fristående från antikvarisk myndighet och

utföras av ett organ sammansatt av vetenskapliga företrädare för

flera olika discipliner. För att undvika byråkratiskt krångel

skulle en sådan vetenskaplig värderingsgrupp bara behöva träda i

funktion inför större exploateringsundersökningar -- över en

viss bestämd kostnadsram.

Bilaga till UHÄs yttrande: Universitetet i Lund

Universitetet i Lund överlämnar till UHÄ ett yttrande från

arkeologiska institutionen vid universitetet.

Institutionen erinrar om att Malmö museum och Kulturen i Lund

har en omfattande grävningsverksamhet, men att arkeologiska

institutionen vid universitetet numera endast i undantagsfall

deltar i eller utför uppdragsgrävningar.

För arkeologiska institutionen aktualiserar de ställda

frågorna flera problem. Institutionen ställer sig mycket tveksam

till att ett anbudsförfarande införs. Erfarenheterna från andra

länder, t.ex. USA där detta genomförts, är inte uppmuntrande.

Utgångspunkten för den arkeologiska undersökningen är de

vetenskapliga målsättningarna att på ett rimligt sätt

dokumentera och ta hand om den kunskap och det material som

framkommer. Detta skall förvaras och tas om hand för att bevaras

för framtiden, vilket rimligen måste ske genom en offentlig

institution. Ett anbudsförfarande kan innebära att man tvingas

sänka kvaliteten på ett sätt som inte är försvarbart. Det vore

viktigare att länsstyrelserna kunde på ett mera djupgående sätt

pröva inriktningen och omfattningen av undersökningarna. För

detta krävs, såsom redan sker på flera håll men som ändå kan

utvecklas, ett ordentligt programarbete före undersökningen, där

de vetenskapliga problemställningarna och aspekterna får en

ledande roll. I detta arbete kan ett samarbete med

universitetens arkeologiska institutioner utvecklas.

Institutionen anser att universitetsforskarnas kunskaper

skulle kunna utnyttjas i större utsträckning i

uppdragsverksamheten. Institutionen är angelägen att utveckla

ett sådant samarbete med ansvariga för uppdragsverksamhet.

Institutionen anför att den skulle kunna ansvara för

exploateringsundersökningar när de är av speciellt intresse för

forskning som pågår inom institutionen, men ser stora

svårigheter i att bygga upp en egen organisation för mera

omfattande uppdragsverksamhet och anbudsgivning.

Bilaga till UHÄs yttrande: Universitetet i Göteborg

Från universitetet i Göteborg överlämnas till UHÄ ett yttrande

från institutionen för arkeologi.

I yttrandet anförs bl.a. följande.

Det kan umiddelbart synes rigtigt at udbyde

Riksantikvarieämbetets samt museernes og universiteternes

udgravninger i licitation [anbudsförfarande]. Konkurrence er en

både rimelig og nyttig ting, og man skal givetvis ikke ignorere

denne mulighed for at få sine omkostningsrammer justeret. I

tilfældet arkæologiske undersøgelser kan det dog være meget

svært at isolere omkostningerne ved den enkelte aktivitet fra de

nødvendige investeringer i det større apparat, der er bygget op

af administrative og forskningsmæsige grunde, og hvis eksistens

og vedligeholdelse er forudsætningen for de enkelte aktiviteter.

Jeg tænker her først og fremmest på de store centrale

data-baser, arkiver, m.v.

I yttrandet anförs att det i andra nordeuropeiska länder

ställs högre krav på utgrävningspersonalens utbildning än i

Sverige.

Set i et sådant perspektiv kunne en internationalisering af

arbejdet kombineret med en begrænset og først og fremmest styret

licitation givetvis bringe arkæologien og

kulturmindeforvaltningen længere frem og skabe ny viden. Det

skal heller ikke udelukkes, at der vil kunne spares penge, men

det er næppe tilfældet i nævneværdigt omfang ved de enkelte

aktiviteter. Derimod kunne der være tale om en

kvalitetsforbedring, f.eks. ved samarbejde, og gerne over

landesgrænserne.

En besparing inom kulturmiljöförvaltningen skall enligt

institutionen snarare sökas inom det administrativa området.

Bilaga till UHÄs yttrande: Universitetet i Umeå

I yttrandet till UHÄ från universitetet i Umeå framhålls att

anbudskonkurrens i viss mån redan finns, då det på den svenska

marknaden finns firmor som sysslar med utgrävning på kommersiell

basis. Det framhålls att kvalitetskraven måste vara vägledande

när uppdrag läggs ut.

Bilaga till UHÄs yttrande: Universitetet i Uppsala

Institutionen för arkeologi vid universitetet i Uppsala anför

följande.

Vi instämmer i motionens tanke att det nuvarande systemet för

anbudsförfarande för undersökningar av fast fornlämning bör

kunna luckras upp. I praktiken har den statliga myndigheten

monopol på anbudslämnande, men det är helt rimligt att även

vissa andra institutioner med tillgång till högt kvalificerad

och bred vetenskaplig kompetens, utgrävningserfarenhet och

utrustning kan delta i anbudsförfarandet, i första hand

universitetsinstitutioner, men även fältarbetsorganisationer i

t.ex. stiftelseform med tillgång till motsvarande kompetens.

Enligt institutionens mening förefaller det direkt olämpligt

att även låta enskilda forskare ingå i anbudssystemet.

Plan- och bostadsverket

I sitt yttrande ställer sig boverket frågande till ett

anbudsförfarande. Boverket anför bl.a. följande.

Ingrepp i fast fornlämning kräver, för att fylla sin

vetenskapliga funktion, en samordning på många plan: inriktning

och metod för undersökning, kontroll och uppföljning av

undersökning, utvärdering och rapportering av resultatet.

Samordningen av den arkeologiska dokumentationen sker på

Riksantikvarieämbetet, vars verksamhet granskas på sedvanligt

sätt av RRV.

I motionen ställs företagsekonomiska krav mot de

vetenskapliga. Boverket finner inte detta svara mot

kulturminneslagens anda.

En fri företagsamhet förekommer t.ex. vid ett antal

länsmuseer, med en kompetensutveckling som då ändå måste

anpassas till en gemensam forskningsram, där RAÄ äger den

övergripande kunskapen. Eventuell ekonomisk vinst med

konkurrensförfarandet skulle sannolikt motverkas av en utökad

organisation och administration för kontroll av

undersökningsresultaten. Detsamma skulle även gälla deltagande

av utländska "entreprenörer" i dokumentationsarbetet.

Konkurrensförfarandet vid utgrävningar tror boverket bara leder

till en marginell sänkning av exploateringskostnaden.

Dokumentationsmetodiken, med sin vetenskapliga inriktning,

ställer för alla undersökare likartade krav. Någon "standard"

med på förhand givna dokumentationskostnader att konkurrera

utifrån, är svårt att uppställa. Undersökningssituationerna är

mycket varierande. Enda alternativet till reell besparing av

dokumentationskostnad vore att sänka den vetenskapliga

ambitionsnivån.

Länsmuseernas samarbetsråd

I sitt yttrande redovisar länsmuseernas samarbetsråd

inledningsvis bakgrunden till nu gällande bestämmelser och vilka

som i dag utför exploateringsundersökningar. Rådet anför vidare

följande.

I motionen hävdas att riksantikvarieämbetet har ett reellt

monopol på arkeologiska undersökningar. Detta är en betydande

överdrift. Enligt den redovisning som årligen presenteras i

riksantikvarieämbetets rapportserie Arkeologi i Sverige, och som

bygger på uppgifter från alla arkeologiskt verksamma

institutioner, utförs ca 2/3 av de 4--500 arkeologiska

undersökningarna i landet av riksantikvarieämbetets

undersökningsverksamhet genom de olika platskontoren. Den övriga

tredjedelen utförs av ett 40-tal institutioner, främst

länsmuseer, vissa kommunala museer samt

universitetsinstitutioner. Det är emellertid helt klart att de

volymmässigt dominerade arkeologiska undersökningarna samt

utredningarna kopplade till exploateringsprojekt som

motorvägsbyggen, gasledningar och större

bebyggelselokaliseringar utförs av ämbetet. Undersökningar av

sådan karaktär innebär i regel en alltför stor belastning,

personellt, administrativt och lokalmässigt på museerna; de kan

f.n. bäst utföras av det expertorgan som riksantikvarieämbetets

undersökningsverksamhet utgör.

Vilka undersökningar som skall utföras av länsmuseerna resp

ämbetets olika platskontor regleras i flera fall av avtal mellan

institutionerna. I de fall länsmuseerna utför s.k.

exploateringsundersökningar är dessa i regel av mindre

omfattning. Enligt samarbetsrådets uppfattning torde emellertid

flera länsmuseer kunna öka sin andel av

exploateringsundersökningarna. Detta förutsätter i flera fall

basinvesteringar i lokaler och teknisk utrustning.

I fråga om anbudskonkurrens anför samarbetsrådet följande.

Det finns såvitt samarbetsrådet kunnat finna ingenting i

kulturminneslagens bestämmelser som formellt hindrar

anbudsförfarande i samband med arkeologiska undersökningar.

Länsstyrelsen bestämmer om vilka villkor som skall gälla för en

fornlämnings borttagande, föreskriver vilken institution som

skall utföra undersökning och anger kostnad för undersökning.

Länsstyrelsen beslutar också om särskild utredning och

förundersökning.

Det är emellertid enligt samarbetsrådets uppfattning inte

sannolikt att ett anbudsförfarande skulle minska de arkeologiska

undersökningskostnaderna. Helt frånsett att arkeologiska

undersökningar i dag utförs till självkostnadspris och med

ytterst knappa ekonomiska marginaler ter sig tanken stötande att

undersökningar som skall genomföras med en vetenskapligt

definierad målsättning skulle bjudas ut till institutioner och

företag som av vinstintresse måste eftersträva en låg

arbetskostnad.

Samarbetsrådet finner det föreslagna anbudsförfarandet föga

realistiskt. Möjligheten att minska kostnaderna för arkeologiska

undersökningar måste i stället grundas på god planering och

tidiga samråd med antikvariska myndigheter och institutioner.

HSBs Riksförbund

HSBs Riksförbund anför bl.a. följande.

HSB instämmer i och tillstyrker motionärernas förslag. Inte

minst i tider då byggkostnaderna kraftigt stiger bör alla

möjligheter tillvaratas att hålla dessa och därmed

boendekostnaderna tillbaka. Härtill kommer just med avseende på

den fråga som aktualiseras i motionen, att fortsatt bebyggelse,

såväl i äldre bebyggelsemiljö som i tidigare i modern tid

obebyggda områden allt oftare sker på platser, där gamla

kulturlager påträffas. Innan bebyggelse därvidlag får ske kräver

gällande kulturminneslagstiftning, att undersökning och ibland

utgrävning skall ske innan marken får ianspråktas för ny

bebyggelse.

I motionen påpekas att "riksantikvarieämbetet har ett reellt

monopol på de utgrävningar som kan behöva göras". HSB instämmer

i sak i påpekandet samt vill kraftigt understryka, att

kostnaderna härför sannolikt kan sänkas betydligt om

anbudskonkurrens får tillämpas, så att andra kompetenta

företrädare för arkeologisk sakkunskap än riksantikvarieämbetet

kan anlitas.

För att belysa frågan och det angelägna i att åtgärder vidtas

redovisas ett för HSB aktuellt ärende rörande en arkeologisk

förundersökning, där riksantikvarieämbetet på länsstyrelsens

begäran lämnat en offert, vilken HSB Stockholm ansett vara

"orimligt dyr" i förhållande till vad ett konsultföretag, AKAB,

angett för samma åtgärder. Företaget hade beräknat kostnaderna

till 3,3 milj.kr. (inkl. 0,3 milj.kr. för förundersökning inkl.

markskadeersättning), medan riksantikvarieämbetet beräknat

kostnaderna för erforderliga åtgärder till 8,5 milj.kr. (inkl.

0,7 milj.kr. för förundersökning inkl. markskadeersättning).

Sedan länsstyrelsen beslutat att arkeologisk förundersökning

skall ske och medgivit att RAÄ utför undersökningen har HSB

Stockholm hos regeringen anfört besvär över länsstyrelsens

beslut. HSBs Riksförbund kommenterar i sitt yttrande regeringens

beslut enligt följande.

Regeringen har i beslut 1990-04-19 (dnr 2941/89) avslagit

överklagandet. I regeringens beslut, sid. 2 Ö, anförs att lagen

inte säger något om vem som får utföra aktuella undersökningar,

att länsstyrelsen har ansvar för att undersökningarna blir

sakkunnigt och objektivt utförda inom en rimlig ekonomisk

ram (HSBs understrykning) samt att därför länsstyrelsen "måste

vara den som beslutar vem som skall utföra undersökningarna".

HSB konstaterar att ingen invändning gjorts mot AKABs

kompetens att delta i arkeologiska undersökningar. HSB

Stockholms påvisande av de orimliga proportionerna mellan AKABs

offert och riksantikvarieämbetets kostnadsuppskattning var dock

enligt regeringen inte skäl att frångå länsstyrelsens bedömning.

HSB vill med exemplet visa att den ekonomiska aspekten bör ges

betydligt större tyngd vid bedömningen.

HSBs Riksförbund bifogar besvärsskrivelsen den 7 september

1989 till regeringen från HSB Stockholm samt regeringens beslut

den 19 april 1990.

Bilaga till HSBs Riksförbunds yttrande: Regeringsbeslut den 19

april 1990 om överklagande rörande tillstånd till arkeologisk

förundersökning enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

-- -- --

Enligt 2 kap. 12 § lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. får

länsstyrelsen lämna tillstånd till att en fornlämning rubbas,

ändras eller tas bort. Om länsstyrelsen lämnar ett sådant

tillstånd får den enligt 2 kap. 13 § samma lag bl.a. ställa som

villkor för tillståndet att en särskild undersökning sker av

fornlämningen för att dokumentera den. Länsstyrelsen får vidare,

innan den prövar en ansökan om ingrepp i en fornlämning, besluta

att en arkeologisk förundersökning skall genomföras. Syftet med

en förundersökning är att ge länsstyrelsen tillfredsställande

underlag för en kommande prövning av behovet av särskild

undersökning. I lagen sägs inte något om vem som får utföra

dessa undersökningar. Länsstyrelsen har dock ansvar för att

undersökningarna blir sakkunnigt och objektivt utförda inom en

rimlig ekonomisk ram. Länsstyrelsen måste därför vara den som

beslutar vem som skall utföra undersökningarna.

-- -- --

Innehållsförteckning

Sammanfattning1

Motioner1

Ärendets beredning2

Gällande lagbestämmelser, m.m.2

Bidrags- och lånemöjligheter5

Den arkeologiska undersökningsverksamheten i landet6

Sammanfattning av remissyttranden över motion 1989/90: Kr256

yrkande 147

Utskottet11

Inledning11

Huvudprincipen i kulturminneslagen om skydd för fasta

fornlämningar11

Kostnadsansvaret vid arkeologiska utgrävningar12

Konkurrens vid arkeologiska undersökningar14

Den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar16

Hemställan18

Reservationer18

1. Anbudsförfarande vid arkeologiska undersökningar (m.m.)18

2. Den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar

(mp)20

Bilaga Remissyttranden22

Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer22

Universitets- och högskoleämbetet31

Plan- och bostadsverket36

Länsmuseernas samarbetsråd36

HSBs Riksförbund37