Bet. 1990/91:KU13

Konstitutionsutskottets betänkande

1990/91:KU13

Vissa fri- och rättigheter m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1990/91

KU13

Sammanfattning

I betänkandet behandlas ett antal motioner som innefattar

yrkanden om översyn eller ändring av regeringsformens regler om

de grundläggande fri- och rättigheterna m.m., däribland frågor

om beskattningsmakten. Utskottet har i annat sammanhang --

betänkandet 1990/91:KU6 -- behandlat yrkanden om grundlagsskydd

för den negativa föreningsrätten. Framställningen i detta

betänkande har delats upp på följande avsnitt:

1. Fackliga stridsåtgärder

2. Minoritetsskydd

3. Familjerätt

4. Allemansrätt

5. Egendomsrätt m.m.

6. Straffliknande administrativa påföljder

7. Närings- och yrkesfrihet

Utskottet har avstyrkt alla motionsyrkanden utom ett, som

ansetts besvarat. Vid betänkandet fogas sju reservationer.

Motionerna

1989/90:A14 av Ylva Annerstedt (fp) vari yrkas

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag så att den

grundlagsfästa rätten att vidta fackliga stridsåtgärder ges ett

starkare skydd.

1989/90:K201 av Knut Wachtmeister (m) vari yrkas att riksdagen

hos regeringen begär en skyndsam utredning om vad som är

retroaktivitet i skatte- och avgiftslagstiftningen i enlighet

med vad i motionen anförts.

1989/90:K205 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts beträffande utredning och förslag om förbudet

mot retroaktiv skattelagstiftning.

Motiveringen återfinns i motion 1989/90:Sk802.

1989/90:K206 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

9. att riksdagen hos regeringen begär utredning om

grundlagsskyddad äganderätt och avtalsfrihet i enlighet med vad

i motionen anförts,

11. att riksdagen hos regeringen begär utredning om

grundlagsskyddad näringsfrihet i enlighet med vad i motionen

anförts,

12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om stärkt minoritetsskydd.

1989/90:K208 av Bengt Kindbom m.fl. (c) vari yrkas att

riksdagen hos regeringen begär en utredning om egendomsrättens,

närings- och yrkesfrihetens reglering i grundlag i enlighet med

vad i motionen anförts.

1989/90:K209 av Charlotte Cederschiöld (m) vari yrkas att

riksdagen hos regeringen begär utredning syftande till

författningsmässig reglering av familjerätten i grundlagen.

1989/90:K214 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om en översyn av förbudet mot retroaktiv

skattelagstiftning.

Motiveringen återfinns i motion 1989/90:Ju803.

1989/90:K218 av Bo Hammar och Rolf L Nilson (båda v) vari

yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring av

2 kap. 10 § regeringsformen så att retroaktivitetsförbudet

enligt ordalydelsen även innefattar straffliknande

administrativa påföljder.

1989/90:K220 av Bo Lundgren och Anders Björck (båda m) vari

yrkas att riksdagen hos regeringen begär att en utredning

tillsätts med uppgift att framlägga förslag till ändringar i

grundlagen beträffande beskattningsmakten och förbudet mot

retroaktiv lagstiftning i enlighet med vad som anförts i

motionen.

1989/90:K222 av Kenth Skårvik m.fl. (fp, m och c) vari yrkas

att riksdagen hos regeringen begär förslag till grundlagsskyddad

närings- och yrkesfrihet i enlighet med vad som i motionen

anförts.

1989/90:K229 av Allan Ekström och Bengt Harding Olson (m resp.

fp) vari yrkas att riksdagen beslutar anta följande nya lydelse

av 2 kap. 18§ regeringsformen:

Varje medborgare har rätt till sin egendom. Han får dock av

det allmänna frånhändas egendom genom beslut om skatt eller

annan pålaga eller genom beslut om brottspåföljd eller vite,

förutsatt att åtgärden inte genom omfattning, syfte eller eljest

framstår som uppenbart oskälig i ett demokratiskt samhälle. I

övrigt får han inte berövas egendom annat än genom föreskrift i

lag för tillgodoseende av viktigt allmänt intresse och under

förutsättning att ersättning för förlusten är tillförsäkrad

honom genom lag.

I medborgarens rådighet över sin egendom får inskränkning

göras genom föreskrift i lag för att tillgodose viktigt allmänt

intresse eller enskilt intresse av särskild betydelse. För därav

föranledd förlust eller skada skall ägaren vara tillförsäkrad

ersättning enligt föreskrift i lag.

Beträffande begränsning enligt första stycket tredje meningen

och andra stycket första meningen gäller vad som föreskrives i

12 § andra stycket.

1989/90:K238 av Jan Fransson (s) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

att allemansrätten skall skyddas i grundlag.

1989/90:K243 av Charlotte Cederschiöld m.fl. (m) vari yrkas

att riksdagen hos regeringen begär förslag om grundlagsskydd för

näringsfriheten.

Motiveringen återfinns i motion 1989/90:L717.

1989/90:K255 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om grundlagsskydd av näringsfriheten.

Motiveringen återfinns i motion 1989/90:N346.

1989/90:K621 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär grundlagsförslag till

skydd för egendomsrätten i enlighet med vad i motionen anförts,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om precisering

av skattebegreppet i regeringsformen.

Utskottet

1. Fackliga stridsåtgärder

Motionen

I motion 1989/90:A14, yrkande 2 av Ylva Annerstedt (fp)

begärs, mot bakgrund av det sedermera av riksdagen avvisade

regeringsförslaget i februari i år (prop. 1989/90:95) om allmänt

lönestopp och viss fredsplikt för arbetsmarknadens parter, att

den grundlagsfästa rätten att vidta fackliga stridsåtgärder ges

ett starkare skydd. Därvid nämns som exempel på möjliga åtgärder

krav på särskilda villkor eller på en kvalificerad majoritet för

ett inskränkande beslut.

Bakgrund

I 2 kap. 17 § regeringsformen (RF) föreskrivs att förening av

arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger

rätt att vidta fackliga stridsåtgärder, om annat inte följer av

lag eller avtal. Bestämmelsen, dåvarande 2 kap. 5 § RF, infördes

vid riksdagsbehandlingen av förslaget till ny regeringsform (KU

1973:26, s.51f.).

Fri-och rättighetsutredningen fann -- bl.a. efter samråd med

fackliga organisationer -- att rätten att vidta fackliga

stridsåtgärder inte kunde förstärkas (SOU 1975:75, s.151 ff.);

därvid anfördes att det inte var möjligt att någorlunda kort

beskriva alla de ändamål för vilka inskränkningar i denna rätt

fick beslutas eller avtalas. Förslaget om utvidgade och

förstärkta medborgerliga fri- och rättigheter innebar att regeln

om rätten till stridsåtgärder bibehölls oförändrad och att de

fackliga friheterna i övrigt lämnades utanför regeringsformens

rättighetsskydd (prop. 1975/76:209, s. 123 och s. 158). Vid

riksdagsbehandlingen erinrade utskottsmajoriteten om att de

fackliga friheterna det gällde är de som tar sikte på

förhållandet mellan arbetmarknadens parter, och således inte

opinionsfriheterna -- rätten att organisera sig, hålla möten,

demonstrera etc. -- som också har stor betydelse på det fackliga

fältet. Vidare framhölls att LO, TCO och SACO/SR hade anslutit

sig till utredningens förslag (KU 1975/76:56, s. 33).

Vänsterpartiet kommunisternas företrädare reserverade sig bl.a.

till förmån för en utvidgad strejkrätt. Riksdagen följde

utskottet (rskr. 414).

Vad härefter angår formerna för inskränkning genom lag av

rätten till stridsåtgärder kan först erinras om att det s.k.

kvalificerade förfarandet för riksdagens beslutsfattande enligt

2 kap. 12 § RF är förbehållet vissa fri- och rättigheter vilka

har det gemensamt att de gäller förhållandet mellan enskilda och

det allmänna, således inte enskilda emellan. Utanför denna

reglering faller inte bara bestämmelsen om fackliga

stridsåtgärder (2 kap. 17 § RF), utan också det likaså

civilrättsligt inriktade stadgandet till skydd för

upphovsrätten m.m. (2 kap. 19§ RF). Vidare finns i 2 kap.

12§ tredje stycket RF -- i anslutning till stadgandet om det

kvalificerade förfarandet -- regler om vilandeförklaring på

begäran av en riksdagsminoritet jämte en bestämmelse om att, för

det fall fem sjättedelar av de röstande förenar sig om beslutet,

vilandeförklaring kan undvikas. Regler om att riksdagsbeslut kan

eller skall fattas med kvalificerad majoritet är mindre vanliga

i regeringsformen (jfr 4 kap. 5 § RF).

Det kan i detta sammanhang också nämnas att

förhandlingsformerna och spelreglerna på den svenska

arbetsmarknaden för närvarande ses över (dir. 1990:26) av en

särskild utredare som skall redovisa sitt arbete under hösten.

Utskottets bedömning

Utskottet vill erinra om att bestämmelserna i regeringsformens

rättighetskapitel, däribland avgränsningen av de rättigheter som

fått ett särskilt skydd enligt 2 kap. 12 § RF, har avfattats

under bred politisk enighet. Mot den bakgrunden finns enligt

utskottets mening inte anledning att på grund av den nu aktuella

motionen hos regeringen begära förslag om ett starkare skydd i

grundlagen för rätten att vidta fackliga stridsåtgärder. Motion

A14 yrkande 2 avstyrks.

2. Minoritetsskydd

Motionen

I anslutning till motion 1989/90:K206, yrkande 12 anför Carl

Bildt m.fl. (m) att den svenska författningen har ett, jämfört

med många andra länder, begränsat skydd för en minoritet i

riksdagen. Ett förbättrat sådant skydd skulle vara av betydelse

särskilt när det gäller prövningen av lagar som angår de

medborgerliga fri- och rättigheterna. Motionärerna hyser

emellertid tvekan inför att ha en ordning med krav på

kvalificerad majoritet i frågor som kan komma upp tämligen ofta;

de pekar på möjligheten att -- därest de under avsnitt 5

redovisade yrkandena när det gäller äganderätt och avtalsfrihet

inte vinner gehör -- ge en minoritet i riksdagen rätt att skjuta

fram riksdagens beslut i viss viktig fråga.

Utskottets bedömning

Som berörts under avsnitt 1 är huvudregeln att det krävs, och

räcker med, absolut majoritet -- dvs. mer än hälften av de

röstande -- vid en omröstning i riksdagen (4 kap. 5 § RF).

Bortsett från vissa procedurfrågor enligt riksdagsordningen kan

en minoritet avgöra utgången i två fall; dels beslut att ett

förslag till rättighetsbegränsande lag skall vila (2kap. 12§

tredje stycket RF), dels folkomröstning om ett vilande

grundlagsförslag (8 kap. 15§ tredje stycket RF).

Mot bakgrund av ett motsvarande motionsyrkande vid föregående

riksmöte beskrevs framväxten av den rådande regleringen i

grundlagen av de medborgerliga fri- och rättigheterna. Därvid

framhöll utskottsmajoriteten att skyddet för dessa fri- och

rättigheter hade fått en tillfredsställande utformning samt

betonades att det ligger ett särskilt värde i att förändringarna

i huvudsak hade kunnat genomföras i enighet mellan partierna;

eftersom det inte förelåg några förutsättningar för att under

samma grad av enighet ytterligare förstärka minoriteters

möjligheter att i riksdagen förhindra eller uppskjuta beslut

avstyrktes yrkandet om förstärkt minoritetsskydd (1989/90:KU12,

s. 10). Utskottet kvarstår vid denna uppfattning och avstyrker

motion K206 yrkande 12.

3. Familjerätt

Motionen

I motion 1989/90:K209 framhåller Charlotte Cederschiöld (m)

att familjen är basen i vår samhällsordning och av grundläggande

betydelse för ett barns utveckling. Det är viktigt att samhället

värnar om familjen som sådan och stöder den samtidigt som

integriteten respekteras. Föräldrarnas ansvar för barnens

fostran är en grundläggande rättighet och skyldighet.

Föräldrarna måste ha det yttersta avgörandet när det gäller

barnens uppväxtmiljöer; det behövs bl.a. olika former av

barnomsorg och skolor. Ekonomisk styrning från politikerna

försvagar familjerna -- staten skall i sin bidragsgivning inta

ett neutralt förhållningssätt. Skattepolitik och vårdnadsstöd

för olika kategorier skall vidare utformas till familjens skydd;

hänsyn måste tas till försörjningsbördan och till

vårdnadsansvaret för små barn, därutöver måste ensamföräldrars

svårigheter beaktas. Genom ekonomisk diskriminering av vissa

boendeformer fråntas familjer dessutom en av de viktigaste

förutsättningarna för att själva skapa starka familjer. En

grundlagsfäst familjerätt skulle ha ett symbolvärde när det

gäller att stärka familjens roll i samhället, familjens

ansvarstagande och familjens roll i barnens liv.

Utskottets bedömning

Utskottet har, som också konstateras i motionen, förut

behandlat frågan om grundlagsskydd för föräldrarätten. Senast

hösten 1988 gjorde utskottsmajoriteten (1988/89:KU11, s. 4)

samma bedömning som tidigare av svårigheterna att utforma en

grundlagsregel om föräldrars rätt till vårdnaden om sina

minderåriga barn på ett sådant sätt att den ger ett verkligt

skydd för vårdnadsrätten men ändå inte kommer i konflikt vare

sig med föräldrabalkens regler om vårdnad eller med föreskrifter

om samhällsvård; beträffande frågans bakgrund i övrigt hänvisas

till betänkandet KU 1987/88:9, s. 10.

När det gäller en grundlagsstadgad familjerätt avstyrkte

utskottets majoritet vid det förra riksmötet ett motionsyrkande

som det nu aktuella. Motivet var att det, jämfört med

föräldrarätten, förelåg än större svårigheter att lagreglera det

vidare begreppet familjerätt (1989/90:KU12, s. 13). Utskottet

finner inte skäl att frångå den bedömningen och avstyrker därför

motion K209.

4. Allemansrätt

Motionen

Jan Fransson (s) erinrar i motion 1989/90:K238 om att

allemansrätten är en urgammal sedvanerätt som först 1974 kom

till uttryck i naturvårdslagen. Denna rätt saknar motsvarighet i

de flesta andra länder, men samhällsutvecklingen gör att den

inte heller i vårt land alltid kan betraktas som självklar.

Eftersom allemansrätten är en förutsättning för god naturvård

och rätten har grundläggande betydelse föreslås att

regeringsformens rättighetskapitel kompletteras med en

bestämmelse om att naturen är tillgänglig för varje medborgare

enligt allemansrätten.

Bakgrund

I 1 § första stycket naturvårdslagen (1964:822) anges att

naturen utgör en nationell tillgång som skall skyddas och vårdas

samt att den är tillgänglig för alla enligt allemansrätten.

Stadgandet fick denna lydelse med verkan från 1975 efter det att

naturvårdskommittén hade föreslagit en föreskrift om att rätten

att färdas fritt i naturen skall respekteras. Det föredragande

statsrådet noterade att förslaget hade fått ett blandat

mottagande under remissbehandlingen samt att det på flera

punkter rådde oklarheter om vad allemansrätten innebär. I stort

brukar man med allemansrätten avse friheten för envar att färdas

till fots över och att under en kortare tid uppehålla sig på

annans mark, om det inte är fråga om tomt eller plantering eller

över huvud om mark som kan skadas av beträdandet, samt att där

plocka blommor, bär och svamp. Departementschefen fann att en

lagstiftning om denna rätts innehåll skulle kunna leda till

många svårbedömda tvister i skälighetsfrågor där olägenheterna

inte ansågs vara större än att de kunde övervinnas med

upplysning och uppmaning till hänsyn. Han ansåg det emellertid

värdefullt att markera allemansrättens betydelse i

naturvårdslagens inledande bestämmelse och därför gjordes

tillägget varigenom -- utan någon precisering av allemansrättens

innebörd -- slås fast att naturen är tillgänglig för alla i

enlighet med allemansrätten (prop. 1974:166, s.92).

Vid riksdagens behandling av regeringsförslaget i denna del

reserverade sig en m-ledamot. Denne ville inte att tillägget i 1

§ naturvårdslagen skulle antas eftersom det från

rättssäkerhetssynpunkt var otillfredsställande att inte

innebörden av ett begrepp, vartill hänvisas i lagtexten, också

finns fastlagd i lag (JoU 1974:52). Riksdagen följde utskottet

(rskr. 405).

Naturvårdslagsutredningen, med huvuduppgift att se över

naturvårdslagen i syfte att kartlägga om den nuvarande

lagstiftningen tar till vara naturvårdens intressen i

tillräcklig omfattning, har inte föreslagit någon ändring i

naturvårdslagens inledande paragraf (SOU 1990:38).

Utskottets bedömning

Allemansrätten har vid något tidigare tillfälle tagits upp i

riksdagen som en fri- och rättighetsfråga utan att yrkandet

vunnit gehör (motion 1973:1885, KU 1973:26, rskr. 265). Det kan

här också erinras om att allemansrätten, hur den än närmare

definieras, i grunden avser förhållandet mellan enskilda; det

skydd som bereds genom regeringsformens kapitel om fri- och

rättigheter gäller i huvudsak gentemot det allmänna (jfr prop.

1975/76:209, s.85f.). Vidare kan nämnas att

utskottsmajoriteten vid föregående riksmöte avstyrkte motioner

på ett angränsande område, nämligen om grundlagsskydd för vissa

outbyggda älvar samt för nationalparkerna. Utskottet anförde att

det skulle bryta grundlagens principiella uppläggning att där

införa särskilda bestämmelser till skydd för dessa objekt

(l989/90:KU12, s. 20). Av samma skäl bör enligt utskottets

mening inte riksdagen ta något initiativ med anledning av motion

K238, som således avstyrks.

5. Egendomsrätt m.m.

Motionerna

I motion 1989/90:K206, yrkande 9 av Carl Bildt m.fl. (m)

begärs en utredning om grundlagsskyddad äganderätt och

avtalsfrihet. Motionärerna framhåller att 2 kap. 18 § RF inte

föreskriver full ersättning vid expropriation och liknande

förfoganden samt att bestämmelsen inte omfattar avhändande av

egendom genom uttag av skatt; i grundlagen finns inte något tak

för det samlade skatteuttaget. Det finns inte heller någon regel

i grundlagen som hindrar staten att exempelvis förbjuda

bebyggelse på all mark i landet. Eftersom personlig äganderätt

är en viktig förutsättning i ett samhälle vars ekonomiska system

är marknadsekonomin bör det klarläggas hur äganderättens

ställning kan förstärkas i grundlagen. Det råder vidare ett

starkt samband mellan äganderätten och avtalsfriheten. Tendenser

finns till inskränkningar i avtalsfriheten -- t.ex. genom

förköpslagen samt i hyreslagstiftningen och arbetsrättsliga

lagar. Eftersom även avtalsfriheten har stor betydelse för vårt

samhällsskick bör den ges ett uttryckligt grundlagsskydd;

friheten kan visserligen inte vara obegränsad, men i grundlagen

bör anges vilka inskränkningar som får ske.

En utredning av egendomsrätten förordas också i motion

1989/90:K208 av Bengt Kindbom m.fl. (c). Även här berörs 2 kap.

18 § RF. Motionärerna påpekar att skyddet för enskild egendom i

flera västländer är starkare än det är i Sverige samt att det

finns inskrivet i Europakonventionen om mänskliga rättigheter.

Ett grundlagsskydd för egendomsrätten bör omfatta såväl fast och

lös egendom som olika förfogandeförhållanden.

Allan Ekström (m) och Bengt Harding Olson (fp) lägger i motion

1989/90:K229 fram ett förslag om ändrad lydelse bl.a. av det

nyss berörda grundlagsstadgandet. Innebörden och räckvidden av

den nuvarande regeln är oklar och den ger även i övrigt ett

svagt skydd för äganderätten; Europarådskonventionen ger ett

mera långtgående skydd samtidigt som de mot varandra stående

intressena balanseras. Enligt motionärerna bör Sverige införliva

Europarådsstadgandet med den nationella rättighetskatalogen i 2

kap. regeringsformen och deras förslag innefattar en sådan

översättning och anpassning.

Motion 1989/90:K621 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) tar upp

begreppet äganderätt och dess ställning. Under erinran om att

det i dag finns ett betydande utrymme för inskränkningar i

äganderätten genom snabbt påkomna politiska nykonstruktioner

finner förslagsställarna starka skäl att förstärka skyddet för

denna rätt; det bör av grundlagen framgå att envar har rätt till

sin egendom genom att en bestämmelse motsvarande

Europarådskonventionens artikel 1 infogas i regeringsformen

(yrkande 1). Enligt samma motion bör vidare skattebegreppet

preciseras i grundlagen (yrkande 2). Motionärerna anser att av

möjliga inskränkningar i äganderätten är det skatten som vållar

de största problemen till följd av svårigheterna att definiera

vad en skatt är. Termen skatt bör ges en bestämd innebörd i

regeringsformen, vidare bör anges hur långt beskattningsmakten

sträcker sig; den s.k. engångsskatten på pensionssparande reste

dessa principiella frågor. Den aktualiserade även skyddet mot

retroaktiv skatt enligt 2 kap. 10 § andra stycket RF, vilken

fråga emellertid tas upp i annat sammanhang (motion

1989/90:K214, se nedan).

Begreppet retroaktivitet i skatte- och

avgiftslagstiftningssammanhang är ämnet också i motion

1989/90:K201 av Knut Wachtmeister (m). Denne anför, under

åberopande av exempel, att det är för stor skillnad mellan

lagstiftningens anda och bokstav samt yrkar att en utredning

klarlägger begreppet. Liknande synpunkter bl.a. på lagändringar

med retroaktiv verkan under ett löpande beskattningsår förs fram

i anslutning till motion 1989/90:205, yrkande 2 av Bo Lundgren

m.fl. (m) -- motiveringen återfinns i motion 1989/90:Sk802.

I den nyss berörda motion 1989/90:K214, yrkande 3 av Bengt

Westerberg m.fl. (fp) påkallas en översyn av förbudet mot

retroaktiv skattelagstiftning -- med motiveringen i motion

1989/90:Ju803. Där erinras om att skyddet mot retroaktiv

lagstiftning, som från början endast gällde strafflag, i samband

med andra förstärkningar av fri- och rättigheterna 1979

utvidgades med ett förbud mot retroaktiv lag om skatt eller

statlig avgift (2 kap. 10 § andra stycket RF). Erfarenheterna

visar emellertid att de tillåtna undantagen från förbudet måste

klarläggas och lagtexten preciseras. Vidare bör den formuleras

om så att den innefattar en större del av den reella

retroaktiviteten.

I motion 1989/90:K220 av Bo Lundgren och Anders Björck (båda

m) yrkas också en utredning av förbudet mot retroaktiv

skattelagstiftning -- syftande till att omformulera

grundlagstexten så att den även innefattar en större del av

reell retroaktivitet och så att möjligheterna att undvika

formell retroaktivitet genom särskilt meddelande inskränks.

Vidare bör enligt motionärerna beskattningsmakten som sådan

utredas. I det senare hänseendet anförs -- med anledning av

olika händelser, bl.a. engångsskatten på pensionssparande och

annat försäkringssparande -- att flera principiellt viktiga

frågeställningar har aktualiserats. Det gäller egendomsskyddets

omfattning, beskattningens gränser och föreskrifters utformning

m.m.; frågeställningarna behöver belysas samt det

konstitutionella skyddet bli klarare och mera effektivt.

Det bör här också nämnas att tredje vice talmannen Bertil

Fiskesjö m.fl. (c) i motion 1989/90:K230 har yrkat att det

tillsätts en parlamentarisk grundlagsutredning med uppgift bl.a.

att klarlägga innebörden i skattebegreppet och omfattningen av

förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning. Denna motion har

utskottet behandlat i betänkandet 1990/91:KU1 om vissa

grundlagsfrågor.

Utskottets bedömning

Utskottet har vid flera tillfällen avstyrkt motionsyrkanden om

ett förstärkt skydd i grundlagen för egendomsrätten, senast

hösten 1989. Beträffande frågans bakgrund hänvisas till

betänkandet KU 1987/88:9. Även ett motionsyrkande om

grundlagsreglering av avtalsfriheten behandlades hösten 1989.

Utskottsmajoriteten fann det inte befogat med ett

utskottsinitiativ i fråga om äganderätten och avtalsfriheten

(1989/90:KU12, s.11f.). Utskottet gör samma bedömning nu.

Motionerna K206 yrkande 9, K208 såvitt nu är i fråga, K229 och

K621 yrkande 1 avstyrks.

Utskottets majoritet har också vid upprepade tillfällen,

senast hösten 1989 (1989/90:KU12, s. 12), avstyrkt

motionsyrkanden om utredning av beskattningsmaktens gränser och

översyn av förbudet mot retroaktiv lag om skatt eller statlig

avgift. En del av frågans bakgrund redovisades i betänkandet KU

1987/88:9; i samband därmed noterades att den närmare innebörden

av begreppet skatt inte framgår av någon föreskrift i

regeringsformen och inte heller behandlas närmare i dess

förarbeten. Vidare erinrades om att stadgandet i 2 kap. 10 §

andra stycket RF hade varit i kraft sedan 1980 och att det varit

förenat med svårigheter att ange vad som skall anses som

retroaktiv lagstiftning på skatteområdet. En ingående

undersökning hade emellertid företagits av

rättighetsskyddsutredningen beträffande de olika

tillämpningsproblem som kunde tänkas uppstå. Utskottet ansåg att

ytterligare erfarenheter av nuvarande grundlagsregler borde

vinnas innan en översyn aktualiseras. Retroaktiv

skattelagstiftning behandlades också i betänkandet 1988/89:KU7.

Det finns enligt utskottets mening inte heller nu någon

anledning till ett riksdagsinitiativ i dessa frågor. Motionerna

K201, K205 yrkande 2, K214 yrkande 3, K220 och K621 yrkande 2

avstyrks.

6. Straffliknande administrativa påföljder

Motionen

Bo Hammar och Rolf L Nilson (båda v) begär i motion

1989/90:K218 förslag till ändring av förbudet mot retroaktiva

straff och brottspåföljder m.m. i 2 kap. 10 § första stycket RF.

De anför att regeln enligt ordalydelen inte täcker

straffliknande administrativa påföljder som skattetillägg,

restavgift, förseningsavgift, överlastavgift etc. I

lagstiftningsärendet gjordes gällande att dessa påföljder skulle

omfattas av retroaktivitetsförbudet genom analogisk

lagtillämpning. Bärkraften i detta synsätt är enligt

motionärerna ytterst tveksam och oklarheten oacceptabel.

Bestämmelsen bör ändras så att straffliknande administrativa

påföljder innefattas i tillämpningsområdet.

Utskottets bedömning

I anslutning till vad motionärerna berört vill utskottet

erinra om att 1973 års fri- och rättighetsutredning (SOU

1975:75, s. 157) påpekade att retroaktivitetsförbudet åtminstone

genom analogisk lagtillämpning träffar även straffliknande

administrativa påföljder såsom skattetillägg, restavgift och

förseningsavgift enligt olika skatteförfattningar samt

överlastavgift etc. I prop. 1975/76:209 om fri- och rättigheter

i grundlag anslöt sig det föredragande statsrådet till vad

utredningen hade anfört (s. 125); därvid framhölls att det måste

ses som ett klart kringgående av förbudet mot retroaktiv

strafflagstiftning att ge retroaktiv verkan åt regler om sådana

administrativa sanktioner som har trätt i stället för

straffrättsliga påföljder samt att motsvarande resonemang kan

föras också i fråga om administrativa sanktioner av uppenbart

repressiv, straffliknande karaktär som införs på tidigare

oreglerade områden. Riksdagen gjorde inte något eget uttalande

på denna punkt (KU 1975/76:56, rskr. 414).

Enligt utskottets mening föreligger mot bakgrund av de angivna

motivuttalandena inte någon sådan oklarhet som ger anledning att

ändra bestämmelsen i 2 kap. 10 § första stycket RF. Motion K218

kan därigenom anses besvarad.

7. Närings- och yrkesfrihet

Motionerna

Carl Bildt m.fl. (m) begär i motion 1989/90:K206, yrkande 11

en utredning om grundlagsskyddad näringsfrihet. Det framhålls

att näringsfriheten har inskränkts på olika sätt, t.ex. genom

särskilda bidragsbestämmelser, monopol och andra regleringar.

Även om det kan behövas auktorisation för viss verksamhet är

rätten att driva näringsverksamhet av så grundläggande betydelse

för ett marknadsekonomiskt samhälle att den bör skyddas särskilt

i grundlagen. Motsvarande synpunkter, omfattande även en

grundlagsskyddad yrkesfrihet, förs fram i motion 1989/90:K208 av

Bengt Kindbom m.fl. (c). De konstaterar att en majoritet i

riksdagen under senare år utan någon saklig prövning har

avslagit sådana motionsyrkanden. Därvid har hänvisats till att

en bestämmelse i regeringsformen om skydd för yrkes- och

näringsfriheten skulle urholkas genom en rad undantagsregler.

Motionärerna erinrar emellertid om att flertalet av

grundlagsbestämmelserna i fri- och rättighetskapitlet har denna

typ av hänvisning till annan lag och därför kan inte det vara

ett skäl att just i detta fall avstå från att pröva en

förstärkning av skyddet.

Kenth Skårvik m.fl. (m, fp och c) går i motion 1989/90:K222

ett steg längre och begär hos regeringen ett förslag om

grundlagsskyddad närings- och yrkesfrihet; någon ytterligare

utredning behövs inte, utan det av författningsutredningen 1963

framlagda förslaget till grundlagstext kan användas efter

mindre justeringar. Även Charlotte Cederschiöld m.fl. (m) begär

-- med motiveringen i motion 1989/90:L717 -- förslag om

grundlagsskydd för näringsfriheten, motion 1989/90:K243.

Motion 1989/90:K255 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) -- med

motiveringen i motion 1989/90:N346 -- gäller också

grundlagsskydd av näringsfriheten. Den är enligt motionärerna

kringskuren av monopol, bidragsbestämmelser, auktorisationskrav

och etableringskontroll m.m. Friheten att starta företag är ett

omistligt inslag i ett marknadsekonomiskt system. Den är även en

förutsättning för mångfald i näringslivet samt för utvecklingen

av nya företag och nya företagsformer.

Utskottets bedömning

Utskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat motioner om

grundlagsskydd för närings- och yrkesfriheten. Beträffande

frågans bakgrund hänvisas till betänkandet KU 1987/88:9. Senast

hösten 1989 avstyrkte majoriteten yrkandena med motiveringen att

ytterligare erfarenheter av reformerna på fri- och

rättighetsområdet borde avvaktas innan initiativ togs till

förändringar (1989/90:KU12, s. 12). Därtill lades att svensk

rätt på detta område utgår från principen att varje medborgare

har full frihet att bedriva näring och utöva yrke. Friheten

begränsas dock i olika hänseenden, t.ex. på grund av säkerhets-,

hälsovårds- och arbetarskyddsintressen. De inskränkningar som

måste göras till förmån för dessa intressen har ansetts utgöra

ett hinder för en grundlagsbestämmelse till skydd för närings-

och yrkesfriheten. Utskottet anser även nu att man bör undvika

att införa grundlagsbestämmelser vars värde urholkas av en rad

undantagsregler. Motionerna K206 yrkande 11, K208 såvitt nu är i

fråga, K222, K243 och K255 avstyrks.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande fackliga stridsåtgärder

att riksdagen avslår motion 1989/90:A14 yrkande 2,

res. 1 (1 fp, v)

2. beträffande minoritetsskydd

att riksdagen avslår motion 1989/90:K206 yrkande 12,

res. 2 (m)

3. beträffande familjerätt

att riksdagen avslår motion 1989/90:K209,

res. 3 (m)

4. beträffande allemansrätt

att riksdagen avslår motion 1989/90:K238,

res. 4 (v, mp)

5. beträffande äganderätt m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K206 yrkande 9,

1989/90:K208 såvitt nu är i fråga, 1989/90:K229 och

1989/90:K621 yrkande 1,

res. 5 (m, fp, c)

6. beträffande beskattningsmaktens gränser m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K201, 1989/90:K205

yrkande 2, 1989/90:K214 yrkande 3, 1989/90:K220 och

1989/90:K621 yrkande 2,

res. 6 (m, fp, c)

7. beträffande straffliknande administrativa påföljder

att riksdagen förklarar motion 1989/90:K218 besvarad med vad

utskottet har anfört,

8. beträffande närings- och yrkesfrihet

att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K206 yrkande 11,

1989/90:K208 såvitt nu är i fråga, 1989/90:K222, 1989/90:K243

och 1989/90:K255.

res. 7 (m, fp, c)

Stockholm den 23 oktober 1990

På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Catarina Rönnung (s), Kurt

Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c),

Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Sören Lekberg (s), Torgny

Larsson (s), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp),

Bengt Kindbom (c), Bo Hammar (v), Hans Leghammar (mp), Ulla

Pettersson (s), Rosa-Lill Wåhlstedt (s) och Stig Bertilsson (m).

Reservationer

1. Fackliga stridsåtgärder (mom. 1)

Ylva Annerstedt (fp) och Bo Hammar (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar

med "Utskottet vill" och slutar med "yrkande 2 avstyrks" bort ha

följande lydelse:

Strejkrätten är en omistlig del av vår demokrati;

arbetstagarna i Sverige har i över 90 år haft denna rätt som

sitt medel för påtryckningar mot arbetsgivaren. Den omfattas

också av flera internationella konventioner. Lagrådet yttrade

sig i februari 1990 över den sedermera avvisade proposition

1989/90:95 med förslag till lag om allmänt lönestopp,

innefattande ett strejkförbud. Därvid noterade lagrådet

(1989/90:AU24, s. 12 f.) att -- även om internationella

förpliktelser inte kunde anses hindra att den föreslagna lagen

genomfördes -- det vore mycket möjligt att, särskilt på grund av

långvarigheten i det föreslagna konfliktförbudet, kritik kunde

komma att riktas mot Sverige av organ inom Europarådet och/eller

ILO.

Det vore enligt utskottets mening ett oacceptabelt ingrepp i

ett demokratiskt samhälle om strejkrätten utplånades. På grund

härav och mot bakgrund också av de internationella åtaganden

Sverige har gjort krävs det ett starkare skydd i grundlagen än

för närvarande för strejkrätten. Utskottet tillstyrker därför

att, som föreslagits i motion A14 yrkande 2, riksdagen hos

regeringen begär ett förslag med den inriktningen. Efter mönster

i 2 kap. 12 § regeringsformen kan särskilda villkor ställas upp

för inskränkningar i 2 kap. 17 § regeringsformen; en annan

möjlighet är att inskränkande lagstiftning fattas med viss

kvalificerad majoritet.

dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

1. beträffande fackliga stridsåtgärder

att riksdagen med bifall till motion 1989/90:A14 yrkande 2 som

sin mening ger regeringen till känna vad utskottet har anfört.

2. Minoritetsskydd (mom. 2)

Hans Nyhage, Elisabeth Fleetwood och Stig Bertilsson (alla m)

anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar

med "Som berörts" och slutar med "yrkande 12" bort ha följande

lydelse:

Enligt utskottets mening är minoritetsskyddet i den svenska

författningen, trots de förändringar som har genomförts under

1970-talet, svagt i jämförelse med vad som gäller i många andra

länder. Utskottet delar den i motion K206 yrkande 12 framförda

uppfattningen att minoritetsskyddet när det gäller prövning av

lagar som angår de medborgerliga fri- och rättigheterna behöver

förstärkas. Frågan bör därför enligt utskottets mening utredas.

Motionsyrkandet skall således tillstyrkas.

dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

2. beträffande minoritetsskydd

att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K206 yrkande 12

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet har

anfört.

3. Familjerätt (mom. 3)

Hans Nyhage, Elisabeth Fleetwood och Stig Bertilsson (alla m)

anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar

med "Utskottet har" och slutar med "motion K209" bort ha

följande lydelse:

Enligt utskottet skulle en grundlagsfäst familjerätt ha ett

symbolvärde när det gäller att stärka såväl familjens roll i

samhället som familjens ansvarstagande och familjens roll i

barnens liv. Motion K209 bör därför tillstyrkas och regeringen

ges i uppdrag att låta utreda denna fråga. Också de

konsekvensändringar som skulle erfordras i annan lagstiftning

bör samtidigt utredas. I de fall då barn riskerar att fara illa

genom föräldrars vållande måste självklart avsteg göras från

grundprincipen om föräldrars rätt att bestämma om sina barns

vård och fostran. Även detta bör regleras i särskild

författning, t.ex. i lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser

om vård av unga (LVU).

dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

3. beträffande familjerätt

att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K209 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet har anfört.

4. Allemansrätt (mom. 4)

Bo Hammar (v) och Hans Leghammar (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar

med "Allemansrätten har" och slutar med "således avstyrks" bort

ha följande lydelse:

Den urgamla allemansrätten har enligt utskottets mening

avgörande betydelse för att människor skall få möjlighet till

friluftsliv och rekreation i naturen. Den bidrar också till att

öka förståelsen för människan som en del av naturen och

därigenom bl.a. till en god naturvård. Någon motsvarighet till

allemansrätten finns i regel inte i andra länder.

Samhällsutvecklingen, förändringar i markanvändningen samt den

ökande konkurrensen om mark och naturtillgångar gör emellertid

att allemansrätten inte heller i vårt land längre alltid kan

betraktas som självklar. Den befogenhet som finns att på

allemansrättslig grund vistas i naturen är enligt utskottets

mening av så grundläggande betydelse att den nu bör skyddas i

regeringsformens fri- och rättighetskapitel. Utskottet

tillstyrker därför motion K238.

dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

4. beträffande allemansrätt

att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K238 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet har anfört.

5. Äganderätt m.m. (mom. 5)

Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m),

Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c)

och Stig Bertilsson (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar

med "Utskottet har" och på s. 10 slutar med "yrkande 1 avstyrks"

bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening har utvecklingen under de senaste

åren tydligt visat på behovet av ett förstärkt skydd för

egendomsrätten i grundlagen.

Frågan om hur skyddet för äganderätten skall stärkas hänger

självfallet samman med hur denna rätt skall definieras. Den

juridiska innebörden är inte helt klar. Det finns inte i svensk

lagstiftning över huvud taget några bestämmelser om vad

äganderätten egentligen är. Det betyder dock inte att

äganderätten skulle sakna rättslig innebörd.

De oklarheter som för närvarande råder vad gäller skyddet av

äganderätten i regeringsformen bör undanröjas. Där bör infogas

ett positivt erkännande av äganderätten. Det bör också klarare

redovisas vilka inskränkningar i äganderätten som får ske i

vanlig lag.

På grund av det anförda tillstyrker utskottet, med anledning

av motion K229 och i enlighet med motionerna K206 yrkande 9,

K208 såvitt nu är i fråga och K621 yrkande 1, att en utredning

klarlägger hur äganderättens ställning kan stärkas i

regeringsformen.

dels att moment 5 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

5. beträffande äganderätt m.m.

att riksdagen med anledning av motion 1989/90:K229 och med

bifall till motionerna 1989/90:K206 yrkande 9, 1989/90:K208

såvitt nu är i fråga och 1989/90:K621 yrkande 1 som sin mening

ger regeringen till känna vad utskottet har anfört.

6. Beskattningsmaktens gränser m.m. (mom. 6)

Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m),

Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c)

och Stig Bertilsson (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10

börjar med "Utskottets majoritet" och slutar med "yrkande 2

avstyrks" bort ha följande lydelse:

Den möjlighet som finns att genom skatt inskränka äganderätten

har vållat och vållar stora problem. Anledningen till detta är

dels svårigheten att definiera vad en skatt är och att ange

beskattningsmaktens gränser, dels osäkerheten om vad som är

tillåtna undantag från förbudet mot retroaktiv lagstiftning i

fråga om skatt och statlig avgift. Mot denna bakgrund bör en

utredning tillsättas med uppgift att belysa dessa

frågeställningar och lämna förslag om ändringar i grundlagen.

Motionerna K201, K205 yrkande 2, K214 yrkande 3, K220 och K621

yrkande 2 tillstyrks.

dels att moment 6 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

6. beträffande beskattningsmaktens gränser m.m.

att riksdagen med bifall till motionerna 1989/90:K201,

1989/90:K205 yrkande 2, 1989/90:K214 yrkande 3, 1989/90:K220

och 1989/90:K621 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till

känna vad utskottet har anfört.

7. Närings- och yrkesfrihet (mom. 8)

Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m),

Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c)

och Stig Bertilsson (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12

börjar med "Utskottet har" och slutar med "K255 avstyrks"

bort ha följande lydelse:

Rätten att driva näring och att utöva sitt yrke är omistliga

inslag i ett marknadsekonomiskt system. Enligt utskottets mening

bör därför närings- och yrkesfriheten komma till uttryck i

regeringsformens fri- och rättighetskapitel. Denna grundläggande

uppfattning står inte i motsättning till att vissa krav måste

kunna ställas på näringsidkare för att t.ex. miljö- och

arbetarskyddsintressen skall tillgodoses. Mot bakgrund av vad

som här har sagts bör därför en utredning kartlägga i vilka

avseenden dessa friheter kan ges ett skydd i grundlagen.

Utskottet tillstyrker därför så till vida motionerna K206

yrkande 11, K208 såvitt nu är i fråga, K222, K243 och K255.

dels att moment 8 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

8. beträffande närings- och yrkesfrihet

att riksdagen med anledning av motionerna 1989/90:K222,

1989/90:K243 och 1989/90:K255 samt med bifall till motionerna

1989/90:K206 yrkande 11 och 1989/90:K208 såvitt nu är i fråga

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet har

anfört.