Bet. 1990/91:KU20

Konstitutionsutskottets betänkande

1990/91:KU20

Vissa normgivningsfrågor rörande riksbanken m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Utskottet

Hemställan

1990/91

KU20

Sammanfattning

Med anledning av en framställning från riksbanksfullmäktige

till konstitutionsutskottet begagnar sig utskottet av sin

initiativrätt och lämnar förslag till riksdagen om vissa

ändringar i regeringsformen. Ändringarna innebär utvidgade

möjligheter att överlåta föreskriftsrätt till riksdagens

myndigheter.

Bakgrund

Ärendets handläggning

Fullmäktige i riksbanken har i en skrivelse den 2 augusti 1990

föreslagit att konstitutionsutskottet låter göra en översyn av

regleringen i 8 kap. regeringsformen avseende förhållandet

mellan riksdagen och dess myndigheter. Enligt fullmäktige behövs

det ytterligare bestämmelser om överlåtelse av normgivningsmakt

till myndigheter under riksdagen, främst riksbanken.

Utskottet beslutade den 9 oktober 1990 att uppdra åt

utskottets beredningsdelegation1 och utskottets kansli att

bereda frågan. Under denna beredning har kontakter förekommit

med statsrådsberedningen, justitiedepartementet,

finansdepartementet och riksbanken. Dessutom har samråd ägt rum

med företrädare för finansutskottet. Beredningsdelegationen

beslutade den 29 november 1990 att till utskottet överlämna

förslag som överensstämmer med dem som läggs fram i detta

betänkande.

1 Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Kurt Ove

Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bengt Kindbom (c), Bo

Hammar (v) och Hans Leghammar (mp).

Bestämmelser om normgivning i regeringsformen

I 8 kap. regeringsformen finns en ingående reglering av

normgivningsmakten, dvs. rätten att besluta lagar och andra

föreskrifter. Det som utmärker rättsregler är att de är

föreskrifter av generell karaktär som är bindande för

myndigheter och enskilda. Regleringen i kapitlet går främst ut

på att fördela normgivningsmakten mellan riksdagen och

regeringen. Riksdagens föreskrifter meddelas genom lag och

regeringens föreskrifter genom förordning. En grundsats i

kapitlet är att de centrala delarna av normgivningen skall ligga

hos riksdagen. Hit hör främst regeringsformen,

tryckfrihetsförordningen, successionsordningen och

riksdagsordningen (15--17§§). Till riksdagen hör även den

civilrättsliga normgivningen, dvs. föreskrifter om enskildas

personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska

förhållanden inbördes (2§). Föreskrifter om förhållandet

mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för

enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga

eller ekonomiska förhållanden tillhör också riksdagens

normgivningsområde (3§). Detsamma gäller viss normgivning om

kommunernas ställning (5§).

Regeringen har genom 13 § fått ett eget normgivningsområde.

Enligt den paragrafen får regeringen nämligen i förordning

besluta dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels

föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen.

Föreskrifterna får dock inte avse riksdagen eller dess

myndigheter.

I kapitlet finns emellertid också bestämmelser som medger

avvikelser från denna grundläggande fördelning mellan riksdagens

och regeringens normgivningsmakt. Riksdagen kan genom delegering

till regeringen överlåta vissa särskilt angivna delar av sin

normgivningskompetens på det offentligrättsliga området (7§).

Rätten att besluta om skatt kan dock inte delegeras.

Bestämmelserna i kapitlet gör det inte heller möjligt att

delegera rätten att meddela civilrättsliga föreskrifter.

En annan avvikelse från fördelningen är en bestämmelse som

innebär att riksdagen har en övergripande kompetens. Behörighet

för regeringen att besluta föreskrifter i visst ämne utgör

nämligen inte hinder för riksdagen att genom lag meddela

föreskrifter i samma ämne (14§). Och lag får ej ändras eller

upphävas annat än genom lag (17§).

Från sitt eget normgivningsområde enligt 13§ får regeringen

överlåta föreskriftsrätt till en underordnad myndighet.

Som framgått av det föregående kan riksdagen bemyndiga

regeringen att i vissa särskilt angivna ämnen meddela

föreskrifter som annars skall beslutas av riksdagen. Om

riksdagen ger regeringen ett sådant bemyndigande, kan riksdagen

medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller

kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Riksdagen kan alltså

inte överlåta denna föreskriftsrätt direkt till

förvaltningsmyndighet eller kommun. Delegationen måste gå via

regeringen. Regeringen är emellertid inte tvungen att utnyttja

möjligheten till delegation (11§).

Om riksdagen enligt 8kap. bemyndigar regeringen att meddela

föreskrifter i ett visst ämne, kan riksdagen också uppdra åt

förvaltningsmyndighet under riksdagen att meddela bestämmelser i

ämnet (11§). I förarbetena förutsätts dock att ett sådant

uppdrag bara ges i samband med delegation till regeringen (prop.

1973:90 s. 319). Bestämmelsen tog ursprungligen sikte på den

reglering som fanns i likviditets- och kassakvotslagen

(1962:256), placeringskvotslagen (1962:257) och valutalagen

(1939:350). Dessa lagar innehöll bemyndiganden för regeringen

att meddela vissa föreskrifter. Där lades också uppgiften att

utfärda närmare bestämmelser i anledning av regeringens

förordnanden direkt på riksbanken. Lagarna har ersatts med

modernare lagstiftning. Ett exempel på ett sådant bemyndigande i

nuvarande lagstiftning är riksbankens rätt att meddela

föreskrifter om uppgiftsskyldighet om valutatransaktioner enligt

12§ lagen (1990:750) om betalningar till och från utlandet

m.m.

Ett annat exempel på direkt bemyndigande till riksbanken finns

i 4§ lagen (1990:749) om valutareglering. Regeringen får

enligt den lagen under vissa förutsättningar förordna om

valutareglering. Enligt den nämnda 4 § skall riksbanken meddela

de föreskrifter som behövs för tillämpningen av förordnande om

valutareglering.

Möjligheterna att ge ett direkt bemyndigande till myndighet

under riksdagen kan alltså bara utnyttjas i sådana fall då

riksdagen bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett

visst ämne enligt 8 kap. Om föreskrifterna gäller något annat

ämne och något sådant bemyndigande följaktligen inte kan ges

till regeringen, är det inte heller möjligt att ge något

bemyndigande till en riksdagsmyndighet.

I sammanhanget kan det finnas anledning att peka på

bestämmelserna i 9 kap. 13 § regeringsformen. Enligt den

paragrafen har endast riksbanken rätt att ge ut sedlar och mynt

och att bestämma utformningen av dessa. Riksbanken tilläggs

genom denna paragraf således en exklusiv rätt att meddela

föreskrifter om hur mynt och sedlar skall se ut. Inte ens

riksdagen har den rätten. Anledningen till att bestämmelsen fick

denna lydelse är att det i ett sådant fall saknas möjligheter

att delegera föreskriftsrätt till riksbanken (prop. 1986/87:143

s.60).

Delegation av normgivningsmaktutan stöd av

regeringsformen

I förarbetena till bestämmelserna i 8 kap. underströk

departementschefen att delegation av normgivningskompetens

självfallet inte skall vara tillåten i andra fall än de som

anges i regeringsformen (prop. 1973:90 s.209). Denna princip

har inte kunnat upprätthållas helt utan undantag.

Det har nämligen förekommit normgivningsdelegation från

riksdagen till organ under riksdagen i frågor som rör den

interna verksamheten. Enligt 9kap. 4§ riksdagsordningen

skall riksdagens förvaltningskontor, i den omfattning riksdagen

bestämmer, meddela föreskrifter och råd i vissa frågor av

förvaltningskaraktär som anges närmare i paragrafen och som

gäller riksdagen och riksdagens myndigheter. Exempel på sådana

bemyndiganden finns i lagen (1983:1061) med instruktion för

riksdagens förvaltningskontor (2, 3 och 6 §§), i lagen

(1983:953) om säkerhetsskydd i riksdagen (3, 7, 21, 28 och 39

§§), och i lagen (1988:589) om ersättning m.m. till riksdagens

ledamöter (29 §).

Det finns även normgivningsbemyndiganden till andra

riksdagsorgan än förvaltningskontoret. Ett exempel erbjuder

tilläggsbestämmelsen 9:7:1 i riksdagsordningen om att

talmanskonferensen kan meddela närmare bestämmelser om

utskottens och enskilda ledamöters studieresor. Ett annat

exempel är 12§ lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens

ombudsmän. Enligt den paragrafen skall chefsjustitieombudsmannen

i arbetsordning meddela bestämmelser om organisationen av

verksamheten och fördelningen av ärendena mellan ombudsmännen.

Denna föreskrift tjänade som förebild för en liknande

bestämmelse i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank. Enligt

38§ i den lagen beslutar riksbanken om arbetsordning och de

föreskrifter i övrigt som behövs för arbetet inom banken.

I propositionen om den nya riksbankslagen konstaterade

departementschefen att regeringsformen inte innehöll

bestämmelser som möjliggjorde direktdelegering av

normgivningsrätt från riksdagen till myndighet under riksdagen.

Han anförde att det dock i praxis hade utvecklats en ordning som

innebar en delegering till myndigheter under riksdagen att

besluta om regler för den inre verksamheten och pekade på

instruktionen för justitieombudsmännen och på lagen (1982:1158)

om riksgäldskontoret. Han ansåg att motsvarande ordning borde

gälla för riksbanken (prop. 1986/87:143 s. 54). Det kan

tilläggas att lagen om riksgäldskontoret upphävdes i samband med

att den nya riksbankslagen trädde i kraft. Huvudmannaskapet för

riksgäldskontoret fördes då över från riksdagen till regeringen.

Vid riksdagsbehandlingen av förslaget till ny riksbankslag

förekom inga erinringar mot vad departementschefen hade anfört i

delegationsfrågan (1988/89:FiU4, rskr. 30).

Även i 17 och 18 §§ lagen (1987:518) med instruktion för

riksdagens revisorer och i 6 § lagen (1974:1037) med instruktion

för valprövningsnämnden finns bestämmelser om delegation av

rätten att besluta om arbetsordning.

Normgivning -- förvaltningsbeslut

I regeringsformen finns inte några närmare bestämmelser om hur

myndigheterna kan få behörighet att fatta förvaltningsbeslut,

dvs. beslut i enskilda fall. Som tidigare anförts innehåller den

däremot en ingående reglering av normgivningsmakten.

Konstitutionsutskottet har i ett annat sammanhang uttalat att

det därför är viktigt att i lagstiftningsärenden avgöra om en

viss beslutsordning avser normgivning eller förvaltningsbeslut

(1989/90:KU10y).

Behovet av utvidgade möjligheter att överlåta föreskriftsrätt

till riksdagens myndigheter

Fullmäktiges framställning

I sin framställning pekar fullmäktige särskilt på två problem

som uppkommer i riksbankens verksamhet till följd av de

begränsade möjligheterna att delegera normgivningsrätt till

banken.

Först skall nämnas att fullmäktige tar upp det sätt på vilket

riksbanken bestämmer kassakraven för kreditinstituten.

Föreskrifter om detta finns i 20 § riksbankslagen. Den har

följande lydelse:

I kreditpolitiskt syfte får riksbanken genom beslut i enskilda

fall uppställa kassakrav gentemot kreditinstitut.

Med kassakrav avses att viss andel, högst femton procent, av

kreditinstitutets placeringar eller förbindelser, beräknade på

det sätt riksbanken i det enskilda fallet bestämmer, skall under

angiven tid motsvaras av medel som med eller utan

räntegottgörelse skall innestå på räkning för institutet i

riksbanken. I den utsträckning riksbanken i det enskilda fallet

bestämmer likställs med sådana medel kreditinstitutets

inneliggande kassa.

Ett skäl till att man valde tekniken att reglera kassakraven

med förvaltningsbeslut och inte med normgivning var att

riksbanken kunde få befogenheten att fatta förvaltningsbesluten

utan att regeringen, vilket är fallet vid överförande av

normgivning enligt 8 kap. 11 § regeringsformen, samtidigt måste

bemyndigas att meddela föreskrifter i ämnet

(Statsskuldspolitiska kommittén i SOU 1986:22 s. 140, prop.

1986/87:143 s. 44). Ett annat skäl som kommittén förde fram var

att det kunde föreligga behov av att begränsa användningen av

kassakraven som kreditpolitiskt medel till ett eller flera slag

av institut, undanta visst institut samt utfärda olika

föreskrifter för skilda institut.

Kassakraven bestäms alltså formellt genom förvaltningsbeslut.

Fullmäktige menar att detta är orimligt. Besluten är likalydande

gentemot bankinstituten (145) och finansbolagen (ca 200).

Regleringen är därför enligt fullmäktige rätteligen att betrakta

som normgivning.

Ett annat problem som fullmäktige tar upp är föreskrifter av

beredskapskaraktär. Enligt 20 § riksbankslagen skall riksbanken

svara för beredskapsplanläggningen på penning- och

betalningsväsendets område. Enligt fullmäktige innebär det att

riksbanken har till uppgift att fastställa normer för

bankväsendets beredskapsplanering och för den verksamhet som

bankerna bör kunna förväntas bedriva i ett kris- eller

krigsläge. Riksbanken gör detta genom föreskrifter som betecknas

som anvisningar. Fullmäktige ifrågasätter om denna i och för sig

rimliga metod är förenlig med "principen att normföreskrifter ej

får utfärdas".

En fråga som aktualiseras av fullmäktiges framställning är det

sätt på vilket diskontot bestäms. Det saknas uttryckliga

bestämmelser om riksbankens uppgift att bestämma diskontot. I de

författningar som reglerade riksbankens verksamhet före 1989 var

diskontots uppgift knuten till sedvanlig bankrörelse. Någon

antydan om dess penningpolitiska roll fanns inte. I den gamla

riksbankslagen fanns bestämmelser om att riksbanken fick bedriva

växeldiskontering. Enligt en bestämmelse i bankoreglementet

skulle diskontot därvid fastställas av fullmäktige. Diskontots

penningpolitiska betydelse härrörde bl.a. från att det också mer

allmänt utgjorde den ränta till vilken bankerna fick låna i

riksbanken. Dess band till bankerna, och därmed dess

penningpolitiska roll, förstärktes av att bankerna traditionellt

anpassade sina in- och utlåningsräntor till förändringar i

diskontot. Då riksbanken reglerade bankernas räntor grundade sig

regleringen på diskontot. Sedan mitten av 1980-talet används

emellertid inte diskontot som ränta på bankernas upplåning i

riksbanken. Det har sedan dess också i övrigt förlorat sin

betydelse som penningpolitiskt medel. Samtidigt har diskontot

kvar en utbredd användning i samhället som riktmärke för

beräkning av ränta i lagar och andra författningar samt även i

privata avtal.

Det är mot denna bakgrund som bestämmelserna i den nya

riksbankslagen om diskontot har fått karaktären av

procedurregler (41 § första stycket 6, 50 och 52 §§). Riksbanken

anpassar numera diskontot till den allmänna utvecklingen av

marknadsräntorna. Beslutade ändringar tillkännages i

massmedierna och i Svensk författningssamling. Allteftersom

diskontots funktion övergår till att bara tjäna som

referensränta för olika författningar och avtal, får besluten om

diskontoförändringar karaktär av normgivning.

Fullmäktige har i en skrivelse till finansdepartementet 1988

anmält sin avsikt att avskaffa diskontot. Skrivelsen föranledde

en promemoria som upprättades inom finansdepartementet,

(Ds 1989:76) Diskontot som referensränta. Promemorian innehåller

ett förslag till lag av innebörd att diskontot skall fortleva

som referensränta och bestämmas av riksbanken för i förväg

bestämda perioder och enligt vissa angivna beräkningsregler.

Förslagets utformning innebär att riksbankens beslut blir att

betrakta som normgivning. Förslaget har inte lett till någon

lagstiftning.

Uttalanden av lagrådet

Vid granskningen av förslaget till ny riksbankslag uttalade

lagrådet i mars 1987 att man tidigare hade stött på frågor

rörande normgivningsdelegation inom riksdagen men att lagrådet

då hade avstått från att gå in på dessa frågor. När de återkom i

riksbankslagärendet ansåg sig lagrådet böra framhålla

önskvärdheten av att det skyndsamt gjordes en översyn av 8 kap.

regeringsformen med sikte på förhållandet mellan riksdagen och

dess verk (prop. 1986/87:143 s. 92). Departementschefen

förklarade att översynen fick övervägas i annat sammanhang (a.

prop. s. 94).

I mars 1990 granskade lagrådet förslaget till lag om

betalningar till och från utlandet. I förslaget fanns en

bestämmelse som innehöll ett bemyndigande för riksbanken att

utfärda föreskrifter om viss uppgiftsskyldighet för enskilda.

Lagrådet konstaterade att det här var fråga om att tillämpa

8kap.11§ regeringsformen men att bemyndigandet inte direkt

hänförde sig till något bemyndigande för regeringen. Enligt

lagrådet uppfyllde det därför inte de förutsättningar som anges

i förarbetena till grundlagsbestämmelsen. Efter ett ingående

resonemang om tänkbara lösningar stannade lagrådet ändå för att

godta det föreslagna bemyndigandet. Lagrådet fann att det kunde

anses få en nödvändig täckning av ett bemyndigande för

regeringen i en efterföljande paragraf i förslaget. Som ett skäl

för en sådan ståndpunkt pekade lagrådet på att grundlagstexten

inte ger ett klart uttryck för det starka ämnesmässiga samband

mellan de båda bemyndigandena som motiven förutsätter. Lagrådet

konstaterade dessutom att bemyndigandet för regeringen var

generellt och avsåg undantag från bestämmelserna i lagen. För

tydlighetens skull borde enligt lagrådet bemyndigandet för

regeringen placeras före bemyndigandet för riksbanken.

I anslutning härtill uttalade lagrådet än en gång att en

översyn av bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen om riksdagens

myndigheter var angelägen och att det inte var godtagbart att

olika lagstiftningsärenden komplicerades av överväganden rörande

dessa bestämmelser, vilkas ändamålsenlighet kunde ifrågasättas

(prop. 1989/90:135 s. 157 f.). Då lagrådsyttrandet anmäldes

instämde föredraganden i vad lagrådet anfört om behovet av en

översyn men förklarade att frågan fick övervägas i annat

sammanhang (a. prop. s. 164).

Utskottet

Utskottets överväganden

Av såväl fullmäktiges framställning som lagrådets uttalanden

framgår att den nuvarande regleringen av möjligheterna att

delegera normgivningsmakt till riksdagens myndigheter inte är

ändamålsenlig.

Riksbankens beslut om kassakrav skiljer sig till sin funktion

knappast från normgivning i regeringsformens mening. Att

riksbankslagen föreskriver att kassakraven endast kan bestämmas

genom förvaltningsbeslut beror uppenbarligen på de begränsade

möjligheterna att överlåta föreskriftsrätt till riksbanken.

Sedan diskontots betydelse har inskränkts till att tjäna som

referensränta har även diskontobesluten karaktär av normgivning.

När det gäller de beredskapsfrågor som fullmäktige pekar på

vill utskottet erinra om lagen (1957:685) om betalningsväsendet

under krigsförhållanden. Enligt den lagens 6§ meddelar

regeringen de närmare föreskrifter som erfordras för

tillämpningen av lagen. Enligt paragrafen har också regeringen

rätt att uppdra åt riksbanken och åt regeringen underordnade

myndigheter att meddela föreskrifter för tillämpningen av lagen

eller av förordnande som har meddelats med stöd av lagen.

Regeringen har gjort det genom en kungörelse från år 1964. Ett

bemyndigande av detta slag skulle inte kunna beslutas nu sedan

den nya regeringsformen har börjat tillämpas.

Lagen om betalningsväsendet under krigsförhållanden är dock

föråldrad. Någon möjlighet att låta riksbanken meddela

verkställighetsföreskrifter till en ny lag finns inte. Därtill

kommer att regeringens möjligheter att meddela

verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 § regeringsformen

är begränsade på så sätt att föreskrifterna inte får avse

riksdagen eller dess myndigheter.

Det anförda talar enligt utskottet för att det genom ändringar

i regeringsformen bör öppnas möjligheter att delegera

normgivningsmakt till riksbanken i större utsträckning än som nu

medges i 8kap.11§ regeringsformen. Utskottet begagnar sig

därför av sin initiativrätt och lämnar de förslag till

lagändringar som förordas i det följande.

Enligt utskottets uppfattning är det sannolikt att det kan

uppkomma behov av delegering även beträffande andra ämnen på

riksbankens verksamhetsområde än de som nu har nämnts. Nya

delegationsbestämmelser bör därför inte begränsas till några

speciella frågor utan bör få en mera generell utformning.

En typ av föreskrifter från riksbanken som det enligt

utskottet finns behov av är föreskrifter om verkställighet av

lag, dvs. föreskrifter som hör till regeringens eget

kompetensområde enligt 8kap.13§ regeringsformen. Det

saknas för närvarande helt möjligheter att ge riksbanken

befogenhet att meddela sådana föreskrifter. Med

verkställighetsföreskrifter avses enligt förarbetena till

regeringsformen dels tillämpningsföreskrifter av rent

administrativ karaktär, dels föreskrifter som "fyller ut" en lag

utan att tillföra den något väsentligt nytt.

Verkställighetsföreskrifter får inte innebära sådant som kan

uppfattas som ett nytt åliggande för enskilda eller som ett

tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller

ekonomiska förhållanden (prop. 1973:90 s. 211).

Ett sätt att skapa en möjlighet för riksbanken att meddela

verkställighetsföreskrifter skulle kunna vara att i

regeringsformen ta in en bestämmelse som innebär att riksdagen

kan uppdra åt riksbanken att meddela föreskrifter om

verkställighet av de lagar som gäller på riksbankens

verksamhetsområde. Detta innebär att det för varje

verkställighetsföreskrift från riksbanken fordras ett i lag

givet bemyndigande.

Ett sådant bemyndigande skulle dock inkräkta på regeringens

eget normgivningsområde samtidigt som det å andra sidan inte

skulle inskränka regeringens rätt att själv meddela samma slags

föreskrifter. Den situationen skulle kunna uppkomma att det

samtidigt föreligger föreskrifter om samma sak meddelade av

såväl riksbanken som regeringen (eller myndighet under

regeringen). Om riksbankens och regeringens (eller myndighetens)

föreskrifter strider mot varandra, finns det inget som direkt

avgör vilka av dem som skall ha företräde.

Denna komplikation skulle kunna undvikas, om det i stället

blir möjligt för regeringen att -- i likhet med vad som gäller

beträffande myndigheter under regeringen -- till riksbanken

överlåta rätt att meddela föreskrifter. Den lösningen kan

visserligen sägas innebära något av ett avsteg från en av

principerna bakom regeringsformen. Denna utesluter ju såväl

direktiv som delegation från regeringen till

riksdagsmyndigheterna.

Avsteget är dock inte så stort som det i förstone kan tyckas.

Någon möjlighet för regeringen att ålägga riksbanken att utfärda

föreskrifter är det ju inte fråga om. Enligt 11kap.6§

regeringsformen lyder en statlig förvaltningsmyndighet under

regeringen, om myndigheten inte enligt regeringsformen eller

annan lag är myndighet under riksdagen. En delegering från

regeringen till en myndighet under riksdagen att meddela

föreskrifter kan därför bara innebära en rätt för myndigheten

att meddela föreskrifterna. Utskottet vill i sammanhanget

tillägga att det -- som framgår av det föregående -- på den

gamla regeringsformens tid förekom sådan delegation.

Utskottet har stannat för den senare lösningen och förordar

därför att det i 8kap.13§ regeringsformen förs in en

bestämmelse av innebörd att regeringen till myndighet under

riksdagen kan överlåta normgivningsmakt som regeringen har

enligt första stycket i den paragrafen. Som tidigare anförts

innehåller paragrafen ett förbud för regeringen att använda sin

normgivningsrätt enligt paragrafen till att besluta föreskrifter

som avser riksdagen eller dess myndigheter. Paragrafen bör

givetvis även i fortsättningen ha en utformning som

upprätthåller detta förbud. Utskottet återkommer till den frågan

i specialmotiveringen.

En befogenhet för riksbanken att meddela

verkställighetsföreskrifter är enligt utskottets mening inte

tillräckligt för att lösa de problem som berörts i det

föregående. Utskottet kan som exempel peka på den reglering av

kassakraven som riksbanksfullmäktige tar upp i sin framställning

till konstitutionsutskottet.

Riksbanken bestämmer kassakraven på grundval av en helt egen

bedömning av vad som för tillfället är ändamålsenligt från

kreditpolitisk synpunkt. En lösning med

verkställighetsföreskrifter innebär att bestämmelsen om

kassakrav i riksbankslagen skulle behöva göras om så att

kreditinstituten åläggs att hålla en viss andel av sina

placeringar eller förbindelser på räkning för institutet i

riksbanken. Det skulle sedan bli en verkställighetsfråga att

bestämma hur stor denna andel skall vara. Lagen borde då ange

hur man kommer fram till detta. Det torde dock inte vara möjligt

att reglera sådana förhållanden i lagtext utan att riksbankens

nuvarande handlingsutrymme skulle begränsas.

Enligt utskottets mening visar vad fullmäktige anfört och vad

som förekommit i de lagstiftningsärenden som berörts ovan att

det bör finnas en möjlighet även för riksdagen att till

riksbanken överlåta rätt att meddela föreskrifter på bankens

verksamhetsområde. I 9kap. regeringsformen finns bestämmelser

om riksbankens uppgifter. Enligt kapitlets 12§ är riksbanken

rikets centralbank med ansvar för valuta- och kreditpolitik.

Paragrafen föreskriver också att banken skall främja ett säkert

och effektivt betalningsväsende. Att ge ut sedlar och mynt och

att meddela föreskrifter om hur de skall utformas är uppgifter

för riksbanken enligt kapitlets 13§. Utskottet finner därför

att det delegeringsbara området kan bestämmas till att avse

riksbankens verksamhetsområde enligt 9kap. regeringsformen.

Därigenom skulle det även omfatta föreskrifter om utformningen

av sedlar och mynt. Riksbankens befogenhet att meddela

föreskrifter om detta kan med en sådan lösning i stället grunda

sig på vanlig lag. Bestämmelsen som ger riksbanken rätt att

meddela föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt kan

därför enligt utskottet tas bort från regeringsformen och i

stället tas in i riksbankslagen. Utskottet återkommer till

denna fråga i specialmotiveringen.

På grund av det anförda föreslår utskottet att det som ett

nytt andra stycke i 8kap.14§ regeringsformen tas in en

bestämmelse av innebörd att riksdagen genom lag kan uppdra åt

riksbanken att meddela föreskrifter enligt 9kap.

regeringsformen. En sådan ordning utesluter i och för sig inte

möjligheten att regeringen och riksbanken meddelar föreskrifter

om samma sak. Man bör emellertid kunna utgå från att detta

förhållande kommer att uppmärksammas vid den normgivning som det

här är fråga om. I praktiken torde delegationsmöjligheten därför

inte ge upphov till några sådana problem.

Som tidigare har berörts regleras i andra meningen i 8 kap.

11§ en möjlighet för riksdagen att i mycket speciella fall

delegera normgivningsmakt till förvaltningsmyndighet under

riksdagen. Om regeringen och riksdagen kan ge riksbanken

befogenhet att meddela föreskrifter i enlighet med vad utskottet

har föreslagit, finns det inte längre något behov av denna

bestämmelse. Andra meningen i paragrafen bör därför tas bort.

Slutligen vill utskottet tillägga att det i detta sammanhang

kan vara lämpligt att i regeringsformen införa ett stöd för den

praxis som har utvecklats när det gäller delegation till

riksdagsmyndigheterna av rätten att meddela föreskrifter om

myndigheternas interna förhållanden. Utskottet föreslår därför

att det i regeringsformen tas in en föreskrift av innebörd att

riksdagens myndigheter efter bemyndigande i lag kan meddela

föreskrifter som avser förhållanden inom riksdagen eller dess

myndigheter. Föreskriften bör föras in som ett nytt tredje

stycke i 8kap.14§.

Upprättade lagförslag

I enlighet med vad utskottet nu har anfört har inom

utskottets kansli upprättats förslag till lag om ändring i

regeringsformen och lag om ändring i lagen (1988:1385) om

Sveriges riksbank (bilaga).

Förslaget till lag om ändring i lagen om Sveriges riksbank

faller i och för sig inom lagrådets granskningsområde. Ändringen

är emellertid en följd av de föreslagna ändringarna i

regeringsformen och är av sådan beskaffenhet att lagrådets

hörande skulle sakna betydelse. Riksdagen bör ta ställning till

förslaget först i samband med att riksdagen tar slutlig

ställning till de föreslagna ändringarna i regeringsformen.

Specialmotivering

Förslaget till lag om ändring i regeringsformen

8 kap.

11 §

De nya bestämmelserna om delegation i 8 kap. 13 § tredje

stycket andra meningen och 14§ andra stycket innebär att det

inte längre finns något behov av bestämmelsen i förevarande

paragraf om delegation från riksdagen till förvaltningsmyndighet

under riksdagen. Ändringen innebär att den bestämmelsen tas

bort.

13 §

Den nya andra meningen i tredje stycket innebär att regeringen

till en riksdagsmyndighet kan överlåta normgivningsmakt som

regeringen har enligt paragrafens första stycke. En sådan

överlåtelse sker genom en föreskrift som i sig avser

riksdagsmyndigheten. Den nuvarande utformningen av paragrafen

förbjuder regeringen att använda sin normgivningskompetens

enligt paragrafen till att besluta föreskrifter som avser

riksdagen och dess myndigheter. I förslaget kvarstår detta

förbud utom såvitt avser överlåtelsen till riksdagsmyndighet att

meddela bestämmelser.

Förslaget har utformats så att överlåtelsen inte kan avse

föreskrifter som rör förhållanden inom riksdagen eller

riksdagsmyndigheterna. Av det föreslagna tredje stycket i 8 kap.

14 § framgår att riksdagen kan överlåta åt sina myndigheter att

meddela sådana föreskrifter.

I första meningen i tredje stycket har vidare gjorts ett

redaktionellt förtydligande. Enligt den meningen kan regeringen

överlåta åt en underordnad myndighet att meddela bestämmelser.

Att förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen är

underordnade myndigheter i förhållande till regeringen är

uppenbart. Det är däremot mera tveksamt om också domstolar i

detta sammanhang skall betraktas som underordnade regeringen.

Någon bestämmelse om ett lydnadsförhållande motsvarande den som

gäller för statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen

finns inte (jfr11kap.1 och 2 §§ regeringsformen).

Regeringen har i praxis bemyndigat domstolar att meddela

föreskrifter i form av arbetsordningar. Som exempel kan anges 10

§ förordningen (1979:572) med tingsrättsinstruktion. Genom att

uttrycket "underordnad myndighet" ersätts med "myndighet under

regeringen" görs det klart att regeringens möjlighet till

delegation enligt bestämmelsen i första meningen också omfattar

domstolar.

14 §

Genom det nya andra stycket blir det möjligt för riksdagen att

uppdra åt riksbanken att meddela föreskrifter inom det

ansvarsområde som banken har enligt 9 kap. regeringsformen.

Ansvarsområdet framgår av kapitlets 12 och 13§§. Enligt 12§

är riksbanken rikets centralbank med ansvar för valuta- och

kreditpolitik. Enligt paragrafen skall banken också främja ett

säkert och effektivt betalningsväsende. Endast riksbanken har

enligt 13§ rätt att ge ut sedlar och mynt och att bestämma

utformningen av dessa. På dessa områden öppnas det alltså

möjligheter för riksdagen att överlåta normgivningsrätt till

riksbanken. Givetvis skall det inte vara möjligt att överlåta

rätten att meddela sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 2§

regeringsformen, dvs. föreskrifter om enskildas personliga

ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden.

Det är att märka att varje överlåtelse av normgivningsrätt

måste ske genom lagstiftning. Såsom vid all

normgivningsdelegation bör man givetvis vid ett sådant tillfälle

noga överväga bemyndigandets räckvidd och innehåll.

Andra stycket kan utnyttjas när det gäller föreskrifter om

utformningen av sedlar och mynt. Detta berörs nedan vid

kommentarerna till 9kap.13§ regeringsformen och 5§

lagen(1988:1385) om Sveriges riksbank.

Enligt det nya tredje stycket kan riksdagen bemyndiga en

riksdagsmyndighet att meddela föreskrifter som avser

förvaltningen inom riksdagen eller dess myndigheter. Härigenom

ges ett grundlagsstöd åt den praxis som har utbildats när det

gäller delegation från riksdagen till riksdagens myndigheter

rörande föreskrifter om interna förhållanden. Riksdagens

förvaltningskontor räknas i detta sammanhang som en av

riksdagens myndigheter.

9 kap.

13 §

Som framgått av kommentaren till den föreslagna ändringen av

8kap. 14 § innebär det nya andra stycket i den paragrafen att

riksdagen kan bemyndiga riksbanken att meddela föreskrifter om

utformningen av sedlar och mynt. Bestämmelsen i förevarande

paragraf om riksbankens exklusiva rätt att meddela sådana

bestämmelser har därför tagits bort.

Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges

riksbank

5 §

Paragrafen innehåller ett bemyndigande enligt det nya andra

stycket i 8kap. 14§ regeringsformen för riksbanken att

meddela föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen som vilande antar det i bilaga intagna förslaget

till lag om ändring i regeringsformen.

Stockholm den 4 december 1990

På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Kurt Ove

Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Sture

Thun (s), Hans Nyhage (m), Sören Lekberg (s), Anita Modin (s),

Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bo Hammar (v),

Hans Leghammar (mp), Ulla Pettersson (s), Rosa-Lill Wåhlstedt

(s), Birger Andersson (c) och Conny Fredriksson (s).

1. Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

Bilaga

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen1

att 8 kap. 11, 13 och 14 §§ samt 9 kap. 13 § skall ha följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

11 §

Bemyndigar riksdagen enligt Bemyndigar riksdagen enligt

detta kapitel regeringen att detta kapitel regeringen att

meddela föreskrifter i meddela föreskrifter i

visst ämne, kan riksdagen visst ämne, kan riksdagen

därvid medgiva att därvid medgiva att

regeringen överlåter regeringen överlåter

åt förvaltningsmyndighet åt förvaltningsmyndighet

eller kommun att meddela eller kommun att meddela

bestämmelser i ämnet. I bestämmelser i ämnet.

fall som nu sagts kan

riksdagen också uppdraga

åt förvaltningsmyndighet

under riksdagen att meddela

sådana bestämmelser.

13 §

Regeringen får utöver vad som följer av 7--10 §§ genom

förordning besluta

1. föreskrifter om verkställighet av lag,

2. föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av

riksdagen.

Regeringen får ej på grund av första stycket besluta

föreskrifter som avser riksdagen eller dess myndigheter. Den får

ej heller på grund av bestämmelsen i första stycket 2 besluta

föreskrifter som avser den kommunala beskattningen.

Regeringen får i Regeringen får i

förordning som avses i förordning som avses i

första stycket första stycket

överlåta åt överlåta åt myndighet

underordnad myndighet att under regeringen att meddela

meddela bestämmelser i bestämmelser i ämnet.

ämnet. Utan hinder av andra stycket

får regeringen också i

förordning överlåta

åt riksdagens myndigheter

att meddela bestämmelser

som anges i första stycket

och som ej avser

förhållanden inom

riksdagen eller dess

myndigheter.

14 §

Behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i visst

ämne utgör ej hinder för riksdagen att meddela föreskrifter i

samma ämne.

Riksdagen kan genom lag uppdra

åt riksbanken att meddela

föreskrifter inom dess

ansvarsområde enligt 9 kap.

Efter bemyndigande i lag kan

riksdagens myndigheter meddela

föreskrifter som avser

förhållanden inom

riksdagen eller dess

myndigheter. 1 Regeringsformen

omtryckt 1988:1444.

9 kap.

13 §

Endast riksbanken har rätt Endast riksbanken har rätt

att ge ut sedlar och mynt och att ge ut sedlar och mynt.

att bestämma utformningen Bestämmelser om penning-

av dessa. Bestämmelser om och betalningsväsendet

penning- och meddelas i övrigt genom

betalningsväsendet meddelas lag.

i övrigt genom lag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

2. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank

Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (1988:1385) om Sveriges

riksbank skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §

Enligt 9 kap. 13 § Enligt 9 kap. 13 §

regeringsformen har riksbanken regeringsformen har riksbanken

ensam rätt att ge ut sedlar ensam rätt att ge ut sedlar

och mynt samt att bestämma och mynt. Riksbanken skall

utformningen av de sedlar och bestämma utformningen av de

mynt som banken ger ut. sedlar och mynt som banken ger

ut.

Sedlar och mynt som ges ut av riksbanken är lagliga

betalningsmedel.

Penningenheten i Sverige kallas krona. Kronan delas i

etthundra öre.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.