Bet. 1990/91:KU22

Konstitutionsutskottets betänkande

1990/91:KU22

Ändring i regeringsformen med anledning av ett europeiskt

ekonomiskt samarbetsområde (prop. 1990/91:65)

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservation

1990/91

KU22

Sammanfattning

I betänkandet behandlas proposition 1990/91:65 om ändring i

regeringsformen med anledning av ett europeiskt ekonomiskt

samarbetsområde (EES) samt fem motioner (sex yrkanden), därav en

motion från den allmänna motionstiden 1991. Propositionen

anmäldes i riksdagens kammare första gången den 13 december

1990.

Regeringen föreslår mot bakgrund av de pågående

förhandlingarna mellan EFTA-länderna och EG om ett sådant

samarbetsområde att regeringsformen kompletteras. Bestämmelsen

innebär att domstolar och andra myndigheter kan vara skyldiga

att inhämta s.k. tolkningsbesked om EES-regler från en

mellanfolklig domstol.

Utskottet tillstyrker att riksdagen som vilande antar

propositionens lagförslag. Regeringen har aviserat att en

parlamentarisk utredning inom kort skall tillsättas för att

pröva behovet av grundlagsändringar m.m. inför ett eventuellt

medlemskap i EG. Utskottet föreslår att riksdagen ger regeringen

till känna att den parlamentariska utredningen bör studera såväl

regeringens som riksdagens behov av samråd dem emellan i de

viktiga frågor som kan aktualiseras om Sverige vinner medlemskap

i EG. Två motioner anses besvarade, under det att övriga

motionsyrkanden avstyrks. I ärendet finns en reservation (v och

mp) samt ett särskilt yttrande (mp).

Propositionen

Under de pågående förhandlingarna mellan EFTA-länderna och EG

rörande ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) har det

visat sig att en ordning där nationella domstolar inhämtar s.k.

tolkningsbesked rörande EES-regler från en domstol på

internationell nivå sannolikt kommer att behövas. Systemet

skulle vara utformat efter mönster av motsvarande system inom

EG.

Det föreslås att regeringsformen kompletteras med en

bestämmelse om att domstolar och andra myndigheter kan vara

skyldiga att från mellanfolklig domstol inhämta besked om

innebörden av internationell överenskommelse eller förpliktelse

eller av bestämmelse som har tillkommit enligt ett sådant

åtagande. I propositionen redovisas också hur ett EES-avtal i

övrigt skulle förhålla sig till regeringsformen i olika

avseenden.

Lagändringen -- bilaga A -- föreslås träda i kraft den 1

januari 1992.

Motionerna

Följdmotioner

1990/91:K32 av tredje vice talmannen Bertil Fiskesjö m.fl. (c)

vari yrkas att riksdagen begär att regeringen tillsätter en

parlamentarisk utredning för att utreda de grundlagsmässiga,

allmänt rättsliga och institutionella effekterna av en

anslutning till EG i enlighet med vad som anförts i motionen.

1990/91:K33 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen avslår proposition 1990/91:65,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om en beredningsgrupp för grundlagsfrågor.

1990/91:K34 av Hadar Cars (fp) vari yrkas att riksdagen

omarbetar den av regeringen föreslagna ändringen av

regeringsformen på sådant sätt att det klart framgår,

a) att lagen medger att lagstiftningsmakt m.m. i närmare

bestämd omfattning överlämnas till mellanstatlig organisation,

b) att denna organisations rättsregler kan få direkt

tillämpning och direkt effekt i Sverige,

c) att organisationens rätt vid lagkonflikt ges företräde

framför svensk rätt,

d) att organisationens domstols tolkningsbesked ges samma

juridiska verkan inom Sverige som inom organisationens övriga

medlemskrets,

e) att de övriga grundlagsändringar som kan befinnas

erforderliga blir vidtagna.

1990/91:K35 av Inger Schörling m.fl. (mp) vari yrkas att

riksdagen avslår proposition 1990/91:65.

Motion från den allmänna motionstiden 1991

1990/91:K236 av Anders Björck (m) och Birgit Friggebo (fp)

vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär utredning om vilka

grundlagsändringar m.m. som blir aktuella med anledning av

svenskt medlemskap i EG i enlighet med vad i motionen anförts.

Utskottet

Närmare om propositionen

Inledning

Den 20 juni 1990 inleddes -- efter ett drygt års undersökande

och explorativa samtal -- formella förhandlingar mellan

EFTA-länderna, dvs. Finland, Island, Norge, Schweiz, Sverige,

Österrike samt Liechtenstein, och EG om ett närmare och fastare

strukturerat samarbete byggt på ett gemensamt beslutsfattande

och gemensamma institutioner i ett dynamiskt europeiskt

ekonomiskt samarbetsområde, EES. Avsikten är att ett avtal om

ett sådant samarbete skall träda i kraft vid årsskiftet 1992/93,

samtidigt som EGs s.k. inre marknad fullbordas.

Grundlag kan endast ändras i samband med val till riksdagen. I

den mån ett EES-avtal skulle fordra grundlagsändring, måste en

sådan därför ske i anslutning till riksdagsvalet år 1991. Mot

denna bakgrund har inom justitiedepartementet upprättats en

promemoria (Ds 1990:58) Ett europeiskt ekonomiskt

samarbetsområde (EES) och den svenska grundlagen. I promemorian

belyses främst hur ett EES-avtal skulle förhålla sig till

regeringsformen mot bakgrund av vad som kommit fram under de

undersökande och explorativa samtalen mellan EFTA-länderna och

EG-kommissionen. Slutsatserna i promemorian är att ett

EES-avtal, sådant det kan förutses, kommer att vara förenligt

med regeringsformen utan att den behöver ändras. Promemorian har

remissbehandlats.

En sammanställning av remissyttrandena har gjorts inom

justitiedepartementet och har publicerats i en

departementspromemoria (Ds 1990:89).

Propositionen -- som anmäldes första gången i riksdagens

kammare den 13 december 1990, jfr 8 kap. 15 § första stycket

regeringsformen -- tar upp frågan om grundlagsändringar med

anledning av ett EES-avtal. Den tar däremot inte upp frågan

om hur ett svenskt medlemskap i EG skulle förhålla sig till

regeringsformen.

Bakgrund

Målet är alltså att skapa ett europeiskt ekonomiskt

samarbetsområde där varor, tjänster, personer och kapital skall

kunna röra sig fritt över gränserna. De delar av EGs regelverk

-- "l'acquis communautaire" -- som är relevanta för

EES-samarbetet avses därför i en eller annan form bli

integrerade i EES-avtalet och i EFTA-ländernas rättsordningar,

så att enhetliga regler skall kunna gälla inom hela området.

De undersökande och explorativa samtalen ägde rum i en

gemensam styrgrupp och i fem olika arbetsgrupper.

Arbetsgrupperna I--IV har haft till uppgift bl.a. att

identifiera vilka delar av EGs regelverk som är relevanta för

samarbetet. Grupp V har behandlat de rättsliga och

institutionella frågorna. Hit hör bl.a. avtalets utformning,

dvs. dess struktur och innehåll samt tekniken för att införliva

EGs regelverk i avtalet. En annan viktig fråga för arbetsgrupp V

har varit det institutionella samarbetet, dvs. administration,

utveckling, samråd och beslutsfattande. I gruppen har även

behandlats frågor om hur en enhetlig tolkning och tillämpning av

EES-reglerna skall kunna åstadkommas, hur man skall övervaka att

reglerna följs och hur tvister mellan avtalsparterna skall

lösas. Arbetsgruppen har också studerat frågan om hur

EES-reglerna skall kunna införlivas med de nationella

rättsordningarna. Arbetsgrupperna I--V har nu omskapats till fem

förhandlingsgrupper med motsvarande ämnesområden.

Förhandlingarna kan enligt propositionen inte beräknas vara

slutförda förrän under loppet av år 1991. Anledningen till att

regeringen ändå väckt frågan om lagändringar med anledning av

ett EES-avtal, vars närmare innehåll man endast ser konturerna

av, är att EES-avtalet sådant det kan förutses enligt

regeringens mening i ett avseende aktualiserar ett tillägg till

regeringsformen.

Som nyss nämndes har justitiedepartementet remitterat en

promemoria som belyser hur ett EES-avtal kan antas förhålla sig

till regeringsformen. I promemorian dras slutsatsen att avtalet

-- som det kan förutses komma att se ut -- skulle vara förenligt

med regeringsformen utan att denna behöver ändras.

I propositionen framhålls att flertalet remissinstanser godtar

promemorians slutsats. Några av dessa uttrycker samtidigt viss

tveksamhet till om en skyldighet för svenska domstolar att från

en EES-domstol inhämta tolkningsbesked om hur en EES-regel skall

förstås är förenlig med regeringsformen eller ifrågasätter om

inte regeringsformen likväl borde förtydligas på denna punkt.

Några remissinstanser anser att tolkningsbeskeden skulle strida

mot domstolarnas grundlagsfästa självständighet och/eller regeln

om högsta domstolen och regeringsrätten som utövare av högsta

domsmakten. Vissa instanser menar dessutom att regeringsformen

bör innehålla en regel om EES-reglernas företräde framför andra

regler. En instans anför att reglerna om överlåtande av

normgivningskompetens till icke svenska organ bör justeras inför

ett EES-avtal, medan ytterligare några instanser menar att de

förändringar i detta hänseende som skulle behövas för att

möjliggöra ett svenskt medlemskap i EG bör göras redan nu.

Den fråga som på sakens nuvarande ståndpunkt enligt

regeringens uppfattning kan aktualisera ett förtydligande i

regeringsformen är att domstolar och andra myndigheter i vissa

fall skall eller får inhämta s.k. tolkningsbesked från en

domstol på internationell nivå. I övrigt anser regeringen att

det saknas skäl för grundlagsändringar med anledning av ett

EES-avtal.

En diskussion om tolkningsbeskeden kan inte föras fristående

från ett EES-avtals övriga komponenter. I propositionen

redovisas därför inledningsvis översiktligt vissa av de

rättsliga frågor som uppkommit inför och under förhandlingarna.

I anslutning därtill redovisas hur dessa frågor förhåller sig

till regeringsformen och varför regeringen anser att de övriga

frågor remissinstanserna tagit upp inte bör föranleda

grundlagsändring.

Rättsliga och institutionella frågor i ett EES-avtal

Målet med ett EES-avtal är att skapa ett europeiskt ekonomiskt

samarbetsområde med fri rörlighet för varor, tjänster, personer

och kapital inom hela EG--EFTA-området samt att utveckla och

bredda samarbetet på angränsande politikområden, såsom miljö,

forskning, utbildning och konsumentskydd. Enhetliga regler skall

gälla inom hela EG--EFTA-området, och basen för EES-avtalet är

därför EGs regelverk -- "l'acquis communautaire". Relevanta

EG-regler avses alltså på ett eller annat sätt bli integrerade i

avtalet för att gälla också i EFTA-länderna samt i relationerna

mellan EG och EFTA-länderna.

Avtalet avses innehålla en huvuddel där samarbetets mål och

medel, de materiella bestämmelserna om de fyra nämnda friheterna

och angränsande politikområden samt EES-institutionerna

regleras. Denna del av avtalet skulle således motsvara den s.k.

primära EG-rätten, i första hand Romfördragets regler. I bilagor

till avtalet skall relevanta regler i den s.k. sekundära

EG-rätten, dvs. främst direktiv och förordningar, tas in och

anpassas till ett EES-sammanhang. Enligt en uppskattning rör det

sig om ca 1400 rättsakter, motsvarande ca 14000 sidor text.

Det troliga är därför att en hänvisningsteknik blir den

huvudsakliga lösningen och att bestämmelserna således inte

kommer att tas in i fulltext i själva avtalet. Avsikten är dock

att bestämmelserna skall publiceras i sin helhet i någon form

och på alla aktuella språk, inkl. det svenska språket, och att

de således skall vara tillgängliga för riksdagen vid dess

behandling av avtalet. Översättningsarbetet har påbörjats.

Ett dynamiskt samarbete förutsätter en effektiv

beslutsmekanism, så att den rättslikhet som skulle skapas genom

ett EES-avtal kan bibehållas. EES-samarbetet avses därför bygga

på ett gemensamt beslutsfattande. Besluten kan komma att avse

såväl ändringar i de avtalade EES-reglerna som helt nya

EES-regler.

För flera EFTA-länder skulle det innebära konstitutionella

problem att överlåta normgivningsmakt till EES på samma sätt som

EGs medlemsländer har gjort till EG. Det skulle dessutom

knappast vara förenligt med Romfördraget om EG till ett EES

överlät vidare en del av den kompetens gemenskapen har fått sig

tilldelad av medlemsländerna. Det har under de undersökande

samtalen och förhandlingarna mellan EFTA-länderna och EG därför

kommit att framstå som alltmer klart att de beslut som avses

fattas i EES inte kommer att bygga på överlåtelse av

normgivningskompetens till EES utan på att de avtalsslutande

parterna åläggs folkrättsliga förpliktelser. Hur dessa

förpliktelser sedan skall omvandlas till nationell rätt blir en

fråga för parterna enligt deras resp. konstitutionella system.

En av de frågor som berörs i propositionen är företrädet för

EG-rätten. Om en domstol i ett medlemsland skulle finna att en

nationell bestämmelse strider mot en EG-bestämmelse, skall

domstolen inte tillämpa den nationella bestämmelsen i det

aktuella målet. Enligt EG-domstolens praxis har EG-regeln

nämligen företräde framför nationella regler och skall tillämpas

oavsett vad som må vara föreskrivet i den nationella

rättsordningen. När EG-domstolen utvecklade detta synsätt knöt

den an till sin doktrin om att EG-rätten är en egen rättsordning

som skiljer sig från traditionell folkrätt. Genom att skapa

eller gå in i en gemenskap med egna institutioner som har

självständiga befogenheter har medlemsländerna enligt

EG-domstolens synsätt i motsvarande mån accepterat begränsningar

i sin egen suveränitet och i sina egna befogenheter; man har

avstått från normgivningskompetens på de områden EG-rätten

reglerar. Följaktligen får ett medlemsland inte internt

lagstifta på ett område där EG-institutionerna i enlighet med

EG-rätten har utnyttjat sin normgivningskompetens eller ge

företräde åt sin nationella lagstiftning.

Ett EES-avtal avses således vila på folkrättslig grund. Också

framtida nya EES-regler kommer av allt att döma att ha

folkrättslig karaktär. Mot denna bakgrund skulle någon direkt

tillämplighet, direkt effekt och företräde för EES-rätten

framför nationell rätt inte kunna härledas ur EES-avtalet som

sådant. Samtidigt skulle det homogena samarbetsområde som

eftersträvas kunna äventyras, om EES-reglerna inte får ett

genomslag i EFTA-staterna på ett sätt som motsvarar ordningen

inom EG.

I Schweiz och Österrike utgör ett internationellt avtal

automatiskt en del av den interna rättsordningen så snart det

trätt i kraft. Dessa länder tillämpar med andra ord det

monistiska systemet.

För Sverige och de andra nordiska EFTA-länderna, vilka har en

dualistisk ordning, krävs däremot en nationell rättsakt

varigenom avtalets regler införlivas med den interna

rättsordningen för att reglerna skall bli tillämpliga på

nationell nivå. När en överenskommelse skall införlivas med den

nationella rätten kan två olika metoder komma i fråga.

Överenskommelsens bestämmelser kan införlivas med den nationella

rätten antingen genom s.k. transformation eller genom s.k.

inkorporering. Vid transformation omarbetas i Sverige de delar

av den internationella överenskommelsen som behöver införlivas

med svensk rätt till svensk författningstext. Inkorporering

innebär att det i en lag eller annan författning föreskrivs att

överenskommelsens bestämmelser gäller i Sverige och följaktligen

skall tillämpas av enskilda och/eller myndigheter. I Sverige har

transformationsmetoden hittills varit det huvudsakliga sättet

att införliva internationella avtal med svensk rätt.

I propositionen erinras även i detta sammanhang om att

EES-rätten avses vila på folkrättslig grund. Det är av allt att

döma inte aktuellt att överlåta normgivningskompetens till något

EES-organ. Företrädesfrågan måste därför få en annan lösning i

ett EES än den har i EG. Därvid framhålls också att

folkrättsliga regler i Sverige måste efterföljas av svensk

rättsbildning för att bli tillämpliga på nationell nivå. En

ofrånkomlig följd av detta system är att EES-reglerna, när de

omvandlas till svensk rätt, kommer att få en plats i den

hierarki av konstitutionella nivåer där de har införlivats. En

regel i EES-avtalet om att EES-reglerna skall ha internrättsligt

företräde framför avtalsparternas egna rättsordningar skulle för

Sverige, liksom för flera andra EFTA-länder, kräva

grundlagsändring.

Det skulle enlig propositionen te sig främmande att införa den

ordningen att regeringsförordningar, och t.o.m.

myndighetsföreskrifter, på EES-området automatiskt skall gälla

före av riksdagen beslutade lagar. Därför förordas inte en

grundlagsändring av den innebörden. Andra sätt att genom

grundlagsändringar åstadkomma ett formellt företräde för

EES-regler framför andra regler skulle innebära genomgripande

förändringar i vårt konstitutionella system som inte står i

proportion till de i praktiken begränsade problem som nu behöver

lösas.

Man kan enligt propositionen nå det önskade resultatet på

andra vägar. Den självklara utgångspunkten är naturligtvis att

avtalsparterna följer sina folkrättsliga åtaganden. EES-avtalet

kommer också med all sannolikhet att innehålla en bestämmelse

varigenom avtalsparterna åtar sig att vidta de åtgärder som

behövs för att kunna uppfylla avtalsförpliktelserna och att

avhålla sig från åtgärder som kan äventyra förverkligandet av

avtalets syften. Ett sådant åtagande innebär i realiteten ett

åtagande att ge EES-reglerna fullt genomslag på nationell nivå.

Samtidigt med att ett EES-avtal tillträds måste därför gällande

lagstiftning vid behov korrigeras för att den skall stå i

överensstämmelse med de avtalade reglerna. Detsamma måste ske

när nya "EES-förordningar" inkorporeras i nationell rätt och när

"EES-direktiv" transformeras till nationell rätt genom lag eller

annan författning.

Särskilt om tolkningsbesked

Inom EG har gemenskapsdomstolen det yttersta ansvaret för

tolkningen av EG-rätten. Nationella domstolar i EGs

medlemsländer inhämtar tolkningsbesked från EG-domstolen om hur

EG-reglerna skall tolkas. Den nationella domstolen lägger sedan

detta besked till grund för sitt avgörande av målet. Möjligheten

att inhämta tolkningsbesked är fakultativ för nationella

domstolar i lägre instans -- besked får begäras om domstolen

anser att ett sådant är nödvändigt för att den skall kunna döma

i målet -- medan högsta instans är skyldig att i sådana fall

inhämta tolkningsbesked innan målet avgörs (artikel 177

Romfördraget).

Artikel 177 bygger på ett samarbete mellan EG-domstolen och

nationella domstolar. EG-domstolen begränsar sig till att ta

ställning till hur EG-rätten skall tolkas, medan det ankommer på

nationell domstol att tillämpa regeln på det konkreta fallet.

EG-domstolen avvisar frågor som gäller om en viss nationell

regel är förenlig med EG-rättsliga regler eller formulerar om

den ställda frågan så att den kan lämna besked om hur en aktuell

EG-regel skall tolkas; den förser den nationella domstolen med

de nödvändiga tolkningselementen, så att denna skall kunna ta

ställning till förenlighetsfrågan. EG-domstolen skiljer således

mellan å ena sidan tolkningen av EG-regeln och å andra sidan

dess tillämpning i målet. Rättstillämpningen ankommer på den

nationella domstolen, som får avgöra om fakta i målet faller

under EG-regeln sådan den tolkats av EG-domstolen.

Denna kompetensfördelning mellan EG-domstolen och nationella

domstolar är viktig och bygger på att de nationella domstolarna

är självständiga och att det i sista hand är dessa domstolar som

svarar för att EG-rätten tillämpas enhetligt inom hela EG.

EG-domstolen intar således ingen överordnad ställning i

förhållande till nationella domstolar. Förfarandet bygger i

stället på samarbete och en funktionsfördelning. Samtidigt skall

det framhållas att -- även om Romfördraget inte innehåller någon

bestämmelse om detta -- EG-domstolen i sin praxis har slagit

fast att den frågande domstolen blir bunden av

tolkningsbeskedet.

En fråga som har diskuterats mellan EFTA-länderna och

EG-kommissionen är möjligheten att låta en EES-domstol lämna

besked om EES-reglernas tolkning enligt ett system som utgör en

motsvarighet till tolkningsbeskeden enligt Romfördraget artikel

177. De konstitutionella aspekterna måste dock studeras av

samtliga EFTA-länder innan ställning kan tas till hur systemet

skulle kunna utformas för EES-ändamål. Klart är att ett system

med sådana tolkningsbesked skulle vara det säkraste och

effektivaste sättet att åstadkomma en enhetlig tolkning och

tillämpning av EES-reglerna. Frågan om förhållandet mellan ett

sådant judiciellt organ och EG-domstolen får, liksom andra

frågor, avgöras i förhandlingarna.

Tolkningsbesked skulle innebära en ny rättsfigur för Sverige

-- liksom för övriga EFTA-länder -- även om det finns

näraliggande, om än inte helt jämförbara, rättsfigurer. När det

gäller frågan om tolkningsbeskedens förenlighet med

regeringsformen är det i första hand bestämmelserna i 11 kap. 1,

2 och 7 §§ regeringsformen som aktualiseras. Därvid anförs i

propositionen bl.a. att en EES-domstol inte skulle vara

överställd högsta domstolen eller regeringsrätten, att

tolkningsbeskeden skulle avse Sveriges folkrättsliga

förpliktelser och inte svensk lag samt att beskeden blir

folkrättsligt men inte formellt internrättsligt bindande. Den

abstrakta tolkningen av de folkrättsliga förpliktelserna -- som

svensk domstol förutsätts rätta sig efter -- skulle alltså åvila

EES-domstolen, medan den konkreta tolkningen och tillämpningen i

det enskilda fallet av den svenska rätten skulle åvila svensk

domstol.

I propositionen dras samma slutsats som i promemorian,

nämligen att institutet tolkningsbesked kan fogas in i det

svenska rättssystemet på ett sätt som är förenligt med

regeringsformen och gällande rättsliga principer. Även om

regeringen och de flesta av remissinstanserna är övertygade om

att promemorians slutsats är riktig, skulle emellertid det

förhållandet att vissa betydelsefulla remissinstanser intagit en

delvis annan hållning kunna kasta tvivel över riktigheten av den

gjorda analysen. Detta vore olyckligt särskilt med tanke på den

osäkerhet det skulle kunna vålla i det fortsatta

förhandlingsarbetet när det gäller Sveriges möjligheter att

uppfylla ett EES-avtals förpliktelser i fråga om

tolkningsbeskeden. Regeringen anser därför att det är att

föredra att en gång för alla göra klart att detta institut --

såsom det kan väntas bli utformat -- är förenligt med vår

grundlag. Till denna bedömning har medverkat att det är fråga om

ett nytt institut i vår rättsordning, vilket kan ha bidragit

till att det under remissbehandlingen har yppats delvis skilda

uppfattningar om dess förhållande till gällande rätt. Det kan

därför vara motiverat att tolkningsbeskeden återspeglas i

regeringsformens bestämmelser.

På grund av det anförda föreslås att regeringsformen

kompletteras med en bestämmelse om att svenska domstolar kan

vara skyldiga att från en mellanfolklig domstol inhämta besked

om innebörden av en internationell överenskommelse eller

förpliktelse eller av en bestämmelse som tillkommit enligt ett

sådant åtagande. Det sista ledet syftar därvid på nya eller

ändrade EES-regler som kan komma att beslutas inom ramen för

EES.

EG-domstolen har gett begreppet domstol en självständig

EG-rättslig betydelse. EG-domstolen har alltså tillåtit

nationella domstolsliknande myndigheter, som enligt sitt eget

lands lag inte anses som domstolar, att inhämta tolkningsbesked.

Det avgörande för EG-domstolens pragmatiska inställning synes

vara att det skulle strida mot syftet med artikel 177 om en snäv

tolkning av begreppet domstol skulle medföra att vissa måltyper

aldrig eller endast sällan skulle kunna bli föremål för ett

tolkningsbesked. EG-domstolen tar således hänsyn till

rättsordningen i den aktuella staten och godtar att

tolkningsfrågor ställs av domstolsliknande organ om myndigheten

i fråga är ensam behörig att pröva spörsmålen och annan rättslig

prövning inte står till buds i den staten.

I propositionen konstateras att institutet tolkningsbesked för

Sveriges vidkommande skulle komma att tillämpas av högsta

domstolen och regeringsrätten samt av domstolarna under dessa.

Detsamma bör gälla andra domstolar som arbetsdomstolen,

marknadsdomstolen och försäkringsöverdomstolen. Därutöver torde

man, mot bakgrund av EG-domstolens nyss redovisade praxis, kunna

utgå från att en EES-domstol skulle medge vissa andra

myndigheter rätt att begära tolkningsbesked och då företrädesvis

sådana myndigheter som förvaltar EES-rätten och vilkas beslut i

olika frågor inte kan komma under domstols prövning. Därför bör

det enligt propositionen av regeringsformen framgå att inte bara

domstolar utan också andra myndigheter skall kunna vara skyldiga

att inhämta tolkningsbesked.

Motionerna

Med anledning av propositionen har väckts fyra motioner

(K32--K35); inte någon av dem gäller den föreslagna

grundlagsändringen som sådan. I två fall yrkas avslag på

propositionen. Utskottet behandlar i detta sammanhang också en

motion från den allmänna motionstiden 1991.

Tredje vice talmannen Bertil Fiskesjö m.fl. (c) diskuterar i

motion K32 bundenheten vid en EES-domstols tolkningsbesked.

Denna fråga tas också upp särskilt av Inger Schörling m.fl. (mp)

i motion K35. I c-motionen godtas regeringsförslaget, under det

att mp-motionärerna tar möjligheten av en utveckling mot

rättsligt bindande beslut, vilket skulle komma att strida mot 11

kap. 2§ regeringsformen, till intäkt för att yrka avslag på

propositionen.

Lars Werner m.fl. (v) anser att ett EES-avtal kommer att ge

upphov till flera grundlagsfrågor som bör övervägas. De nämner

bestämmelserna om normgivningsmakten och om företräde för

EES-regler av lägre rättslig valör än motsvarande svenska

regler. Dessutom kritiseras beredningen av propositionen. I

avvaktan på ett preciserat förslag till EES-avtal bör

grundlagsfrågorna vänta. Därför yrkas även i motion K33 avslag

på propositionen (yrkande 1). Vidare begärs att en

beredningsgrupp med företrädare för samtliga riksdagspartier

fortlöpande granskar de konstitutionella aspekterna på ett

EES-avtal (yrkande 2).

Bertil Fiskesjö m.fl. beklagar på motsvarande sätt att

beredningen av propositionen med anledning av ett väntat

EES-avtal har skett i stor hast och utan en omfattande allmän

debatt. Yrkandet gäller emellertid förberedelserna för ett

framtida medlemskap i EG. Det är enligt motion K32 av stor vikt

att de grundlagsmässiga, allmänt rättsliga och institutionella

effekterna av en EG-anslutning utreds och debatteras ordentligt.

Därför bör en parlamentarisk utredning tillsättas för att belysa

alla de rättsliga frågor ett medlemskap i EG aktualiserar.

Motion K236 av Anders Björck (m) och Birgit Friggebo (fp) gäller

samma sak. De framhåller att Sverige vid ett kommande medlemskap

i EG måste medverka i dess harmoniseringsarbete. Detta kommer

att förutsätta ändring av grundlag och annan lag samt förändring

av domstolars och myndigheters uppgifter. Motionärerna nämner

bl.a. behov av att ändra 10 kap. 5§ och 11 kap.

regeringsformen samt en grundlagsändring som ger EG-rättsliga

regler formellt företräde framför andra svenska regler. Vidare

kan det bli aktuellt att ge förvaltningsdomstolarna vidgade

uppgifter. Det är angeläget att dessa och andra frågor om hur

svensk rätt förhåller sig till EG-rätten snarast utreds

grundligt av en parlamentarisk kommitté. Resultatet av

utredningsarbetet bör föreligga i sådan tid att det kan komma

till användning i de kommande förhandlingarna om medlemskap i

EG.

I motion K236 betonas vidare betydelsen av att riksdagen får

en central roll i de beslut vilka skall fattas i Sverige som

medlem i EG. Det föreslås, med förebild i det danska

folketingets markedsutvalg, att utredningen överväger

inrättandet av ett särskilt EG-utskott i riksdagen i vilket

viktiga EG-frågor kan förankras.

I flera av följdmotionerna noteras, att utan ett slutligt

förslag till EES-avtal kan de rättsliga och andra

förutsättningarna inte överblickas fullt ut. Längst på den

punkten går motion K34. I stället för att som v-motionen yrka

avslag på propositionen anser Hadar Cars (fp) -- för att avtalet

skall kunna bli så omfattande som möjligt -- att propositionens

lagförslag bör omarbetas. Regeringsformen bör således ändras

även vad gäller bl.a. överlämnande till mellanstatlig

organisation av lagstiftningsmakt, direkt tillämpning, direkt

effekt och företräde för organisationens rättsregler samt

tolkningsbeskedens verkan. Ett sådant vilande grundlagsbeslut

skulle enligt motionen också vara motiverat om de pågående

förhandlingarna om ett EES-avtal övergår i förhandlingar om

medlemskap i EG.

Utskottets bedömning

Allmän bakgrund och historik

Regeringsformen bygger på principen att föreskrifter som är

bindande här i riket skall beslutas av svenska offentliga organ.

En överenskommelse som Sverige ingår med en annan stat eller med

en mellanfolklig organisation (jfr 10 kap. regeringsformen om

förhållandet till andra stater) binder endast Sverige som stat,

dvs. är folkrättsligt förpliktande, men blir vanligen inte utan

vidare rättsligt bindande inom landet. Detta är den dualistiska

metoden, till skillnad från den i flera europeiska länder

tillämpade monistiska metoden. I det senare fallet inträder den

fulla verkan av åtagandet i ett sammanhang. För att en

internationell överenskommelse skall gälla i Sverige och kunna

tillämpas av svenska myndigheter krävs normalt att

överenskommelsen genom beslut här i landet införlivas med den

interna rättsordningen. Reglerna i den s.k. EG-paragrafen, 10

kap. 5§ regeringsformen -- som är ett fullmaktsstadgande --

ger emellertid inom begränsade ramar och med iakttagande av

vissa formkrav möjlighet att överlåta (delegera) kompetens till

internationella organ.

Redan vid 1950 års riksdag -- för övrigt samma år som

Schuman-planen om en europeisk kol- och stålunion presenterades

-- väcktes motioner om att i dåvarande § 12 regeringsformen

skriva in en möjlighet att till förmån för ett överstatligt

organ begränsa den egna suveräniteten. Motsvarande

motionsyrkanden avslogs även senare, men i

författningsutredningens förslag (SOU 1963:17) togs, bl.a. mot

bakgrund av att Sverige i december 1961 ansökt om association

till Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEC), upp ett förslag om

en i grundlagen reglerad möjlighet att till ett internationellt

organ överlåta konstitutionella befogenheter. I proposition

1964:140 lades i anslutning därtill fram ett förslag till

ändring i §81 i 1809 års regeringsform eftersom man -- även om

det då var ovisst när den sedermera förfallna ansökan kunde

komma att prövas -- borde "vara beredd på den situationen, att

associeringsfrågan anmäler sig med kort varsel". Vidare

betonades att reglerna kunde komma till användning på andra

områden, t.ex. för att främja internationell rättsordning (prop.

s.131).

Vid riksdagsbehandlingen våren 1964 fanns avslagsyrkanden på

grund av att förslaget framstod som "ett hastverk med erkänt

oöverskådliga konsekvenser" (bet. s.60). Majoriteten ställde

sig emellertid efter en jämkning av lagtexten bakom förslaget.

Samtidigt uttalades att frågor om delegation av konstitutionella

befogenheter inom riksdagen borde beredas av ett utskott, i

vilket ingår ledamöter med särskild erfarenhet av

utrikespolitiska, konstitutionella och andra för ärendets

behandling väsentliga frågor (bet. s.62). Den sålunda från den

2 april 1965 införda bestämmelsen (KU 1964:19, KU 1965:1, rskr.

64), överfördes med vissa mindre justeringar till den nya

regeringsformen som 10 kap. 5 §, den s.k. EG-paragrafen. Den har

därefter ändrats vid tre tillfällen, med verkan från 1977, 1980

och 1986. Stadgandet omfattar -- med olika sakliga och formella

begränsningar -- överlåtelse av vissa såväl konstitutionella

befogenheter som offentligrättsliga uppgifter. Den har inte vid

något tillfälle utnyttjats för att överlåta någon riksdagen

enligt 10 kap. 5§ första stycket regeringsformen tillkommande

befogenhet.

Det finns anledning för utskottet att i detta sammanhang

konstatera, att såväl ett EES-avtal som ett EG-medlemskap

förutsätter riksdagens godkännande, jfr 10 kap. 2§

regeringsformen. Den bestämmelsen ger också vid handen att -- om

en internationell överenskommelse förutsätter

författningsändringar eller andra riksdagsbeslut -- godkännandet

skall lämnas i samma form som föreskrivs för övriga nödvändiga

riksdagsbeslut. Av detta följer motsatsvis att det inte möter

något hinder att regeringen, även om sådana riksdagsbeslut inte

föreligger, inleder förhandlingar -- som är fallet när det

gäller ett EES-avtal -- och även ingår en preliminär

överenskommelse.

Ett EES-avtal och regeringsformen

I juni 1990 inledde EG, som har 12 medlemsstater, samt de sex

EFTA-staterna Finland, Island, Norge, Schweiz, Sverige och

Österrike tillsammans med Liechtenstein (som numera har ansökt

om medlemskap i EFTA) formella förhandlingar om ett avtal för

att åstadkomma ett dynamiskt och homogent EES (europeiskt

ekonomiskt samarbetsområde), vilket ursprungligen beslutats om

i Luxemburgdeklarationen den 9 april 1984. Den 19 december 1990

hölls ett gemensamt ministermöte i Bryssel. Därvid bestämde

ministrarna från de 19 staterna samt EG-kommissionen att arbetet

med att slutföra dessa förhandlingar måste intensifieras så att

avtalet, som skall träda i kraft den 1 januari 1993, kan

undertecknas före sommaren 1991.

Statsrådet Anita Gradin har vid ett flertal tillfällen

informerat riksdagen om EES-förhandlingarna, senast den 7 mars i

år (prot. 1990/91:73). Därvid konstaterades bl.a. att

ministermötet i december innebar viktiga framsteg på flera

centrala punkter på det institutionella området. Det gäller

främst hur avtalet i stort skall byggas upp, vilka centrala

organ som skall inrättas och vilken kompetensfördelning som

skall gälla mellan dessa. Ett EES-råd skall inrättas på

ministernivå med representanter för samtliga 19 EES-länder och

EG-kommissionen. Vidare skall ett gemensamt organ inrättas med

ansvar för genomförande och förvaltning av avtalet. Här ligger

den löpande beslutsprocessen, och besluten skall fattas

enhälligt.

Även om man börjar skönja hur den institutionella

EES-strukturen kommer att te sig, återstår känsliga

förhandlingar. Det gäller framför allt formerna för

EFTA-ländernas deltagande i beredningen av enskilda förslag och

samverkan med EGs kommittéer. På övervakningsområdet har

parterna i princip enats om en konstruktion som innebär att

kommissionen övervakar EG-sidan samtidigt som ett nyinrättat och

oberoende övervakningsorgan på EFTA-sidan utövar motsvarande

funktion. Vidare börjar en lösning avteckna sig i fråga om en

gemensam EES-domstol med anknytning till EG-domstolen och med

domare från såväl EG som samtliga EFTA-länder. En del oklara

frågor återstår dock när det gäller bl.a. domstolens roll i

konkurrensärenden.

I sin redogörelse inför riksdagen aviserade statsrådet Anita

Gradin också en parlamentarisk utredning om de konstitutionella

frågorna med deltagande av samtliga riksdagspartier.

De tidigare arbetsgrupperna har omskapats till

förhandlingsgrupper. Den femte förhandlingsgruppen, med

schweizisk ordförande och statssekreteraren i

justitiedepartementet, Sten Heckscher, som vice ordförande, har

hand om rättsliga och institutionella frågor. Den 21 februari

1991 lämnade statssekreteraren Sten Heckscher på utskottets

begäran information och svarade på frågor om

förhandlingsarbetet. Han förklarade bl.a. att de i proposition

1990/91:65 redovisade förutsättningarna i allt väsentligt ligger

fast och att det framlagda förslaget till komplettering av

regeringsformen, på de skäl som anförs i propositionen, bör

genomföras.

Regeringens proposition 1990/91:65 om ändring i

regeringsformen med anledning av ett europeiskt ekonomiskt

samarbetsområde har, med beaktande av bestämmelserna i 8 kap.

15§ första stycket regeringsformen, lagts fram under pågående

förhandlingar om ett EES-avtal. Avgörande har därvid varit den

tidtabell som innebär att ett avtal skall kunna träda i kraft

vid 1993 års ingång. Med hänsyn till tidpunkterna för ordinarie

val till riksdagen måste därför eventuella grundlagsändringar --

till följd av bestämmelserna i 10 kap. 2§ regeringsformen --

behandlas före det att ett avtal kan beräknas föreligga. En

följd av detta är att en bedömning måste göras av vilka

lösningar förhandlingarna kan komma att mynna ut i på olika

punkter.

Regeringen har självfallet den bästa kunskapen om

förhandlingsarbetet och därigenom om de krav dess resultat kan

komma att resa på den svenska författningen. Det finns därför

inte anledning för utskottet att utgå från annat än den analys

som regeringen har gjort. Den innebär för det första att det

inte med anledning av ett kommande EES-avtal föreligger behov av

att med stöd av 10 kap. 5§ första stycket regeringsformen

avstå från konstitutionella befogenheter. Det förhållandet att i

propositionen (s.8 och s.12ff) tas upp en vid

förhandlingarna inte slutligt avgjord fråga om övervakning och

tillämpning av bl.a. konkurrensreglerna kan inte leda till en

annan bedömning. För det andra ger inte ett EES-avtal anledning

till någon annan grundlagsändring än den nu föreslagna. Några

andra sådana motionsyrkanden än K33 yrkande 1 (v), K34 (fp) och

K35 (mp) -- till vilka utskottet återkommer -- har inte heller

framställts.

Den föreslagna grundlagsändringen har visserligen inte, som

brukligt är, föregåtts av en parlamentarisk utredning. Den är

emellertid huvudsakligen till sin karaktär resultatet av en

rättslig analys i belysning av bedömningar om utfallet av

pågående förhandlingar. Den inom justitiedepartementet

upprättade promemorian (Ds 1990:58) har remitterats, bl.a. till

högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter. Ärendet har

därefter beretts inom regeringskansliet. Enligt bestämmelserna i

8 kap. 18§ regeringsformen föreligger inte ett sådant fall att

lagrådets hörande är obligatoriskt. Det finns därför inte motiv

för att, som anförs i motion K33, redan på grund av bristande

beredning avslå propositionen.

I samma motion görs gällande att det finns ytterligare

grundlagsfrågor som behöver övervägas med hänsyn till ett

kommande EES-avtal. Liknande synpunkter förs fram i motion K35.

I båda fallen yrkas att propositionen avslås. Även i motion K34

antas att ytterligare grundlagsändringar krävs redan på grund av

ett EES-avtal. Slutsatsen är emellertid en annan, nämligen att

riksdagen bör omarbeta regeringsformen i erforderliga delar,

bl.a. beträffande delegation av normgivningsmakt m.m. enligt 10

kap. 5§ regeringsformen. Utskottet delar mot bakgrund av den

redovisning som statssekreteraren Sten Heckscher har lämnat

inför utskottet om det aktuella förhandlingsläget regeringens

bedömning att det nya grundlagsstadgandet är motiverat och att

det inte erfordras ytterligare grundlagsändringar. Vad gäller

den särskilt diskuterade frågan om tolkningsbeskeds verkan vill

utskottet också framhålla dels att tolkningsbeskeden inte kan

avse annat än innebörden av Sveriges folkrättsliga åtaganden,

dels att det vid tillkomsten av bestämmelserna i 11 kap. 2 och

7§§ regeringsformen samt deras äldre motsvarighet inte fanns

fog att närmare analysera den för svenska förhållanden ovana

distinktionen mellan tolkning och tillämpning av rättsregler.

Utskottet, som erinrar om att den nu föreslagna regeln inte i

sig innebär någon föreskrift om att inhämta tolkningsbesked

eller om dess verkan, avstyrker på grund av det anförda motion

K33 yrkande 1, motion K34 och motion K35 samt godtar

propositionens lagförslag. Med denna bedömning samt då, som

tidigare berörts, ett preciserat avtalsförslag inte kan avvaktas

bör också motion K33 yrkande 2 om en beredningsgrupp som

granskar konstitutionella aspekter på ett EES-avtal avstyrkas.

EG-medlemskap och grundlagen

Utskottet övergår till att behandla motionerna K32 (c) och

K236 (m, fp). De gäller inte ett kommande EES-avtal utan ett

framtida medlemskap i EG. Båda förespråkar en parlamentarisk

utredning av de rättsliga frågor som ett medlemskap

aktualiserar.

I en skrivelse den 26 oktober 1990 om åtgärder för att

stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga

utgifterna förklarade sig regeringen eftersträva ett nytt

riksdagsbeslut om Europapolitiken som tydligare och i mer

positiva ordalag klargjorde Sveriges ambitioner att bli medlem

av EG; ett medlemskap med bibehållen svensk neutralitetspolitik

ligger i vårt nationella intresse (skr. 1990/91:50, s.5).

Sedan utrikesutskottet på eget initiativ tagit upp denna fråga

(1990/91:UU8) ställde sig den 12 december 1990 riksdagens

majoritet bakom ett sådant uttalande (rskr. 74). En ansökan om

medlemskap kommer sannolikt att göras under 1991. Därvid skall

bl.a. den fortsatta utvecklingen i Europa, däribland EGs

regeringskonferenser, EES-förhandlingarna samt

säkerhetspolitiskt viktiga skeenden inom konferensen om säkerhet

och samarbete i Europa (ESK) beaktas.

Riksdagsbeslutet innebär också att regeringen bör återkomma

till riksdagen i fråga om förhandlingarnas uppläggning och

konstitutionella aspekter på medlemskapet. Det var enligt

utrikesutskottets uppfattning angeläget att arbetet med att på

olika områden belysa konsekvenserna av ett medlemskap i EG

inleddes så snart som möjligt. Vidare bör en parlamentarisk

arbetsgrupp ges möjlighet att efter slutförda EES-förhandlingar

löpande följa framtida medlemskapsförhandlingar och deras

förberedelser (bet. s.23).

Det kan slås fast att ett medlemskap i EG, till skillnad från

deltagande i EES, med hänsyn till gemenskapernas roll och

uppgifter, kommer att ha överstatlig karaktär. Det innebär att

konstitutionella befogenheter skall överlämnas till

gemenskaperna. En av de frågor som uppenbart behöver behandlas

är om den s.k. EG-paragrafens delegationsmöjligheter på

normgivnings-, finans- och traktatmaktens områden är till

fyllest. Det skall då beaktas att den bestämmelsen har avfattats

med tanke på de förhållanden som rådde tidigare inom

gemenskaperna. Såväl EGs kompetens som institutionella och andra

förhållanden har därefter ändrats i betydande mån. Här bör

nämnas utvidgade möjligheter till majoritetsbeslut och en även i

övrigt ändrad beslutsprocess genom en reform av Romfördraget med

verkan från 1987, the Single European Act (enhetsakten), samt

genomförandet av den s.k. inre marknaden från 1993. Vidare pågår

inom EG regeringskonferenser om utvidgade befogenheter genom en

ekonomisk och monetär samt en politisk union. EG är således nu

något väsentligt annorlunda, vilket förklarar att befogenheter

som till sin art och omfattning går utöver vad som anges i 10

kap. 5§ regeringsformen synes falla inom EGs kompetens. Andra

exempel på frågor som behöver belysas närmare är domstolars och

andra myndigheters uppgifter enligt 11 kap. regeringsformen,

företrädet för EG-rätten och val till Europaparlamentet. Det kan

också finnas anledning att studera hur de olika stadgandena i

2kap. regeringsformen om de grundläggande fri- och

rättigheterna förhåller sig till EG-rätten. I detta sammanhang

kan också erinras om att flera av remissinstanserna när de

yttrade sig över departementspromemorian (Ds 1990:58) -- som

remitterades i början av oktober 1990, således före det att den

tidigare nämnda regeringsskrivelsen avläts -- även tog upp olika

frågeställningar som har betydelse vid ett framtida medlemskap i

EG.

Mot bakgrund av det anförda samt för att ha en framförhållning

och beredskap är det också enligt konstitutionsutskottets mening

angeläget att de olika såväl grundlagsmässiga som allmänt

rättsliga och institutionella aspekterna på ett EG-medlemskap

utreds i parlamentariska former. Detta bör ske i sådan tid att

frågorna inte bara kan föras ut till allmän debatt utan också ge

underlag för att i anslutning till 1994 års ordinarie

riksdagsval göra de grundlagsändringar som visar sig nödvändiga.

Det är därför enligt utskottet tillfredsställande att regeringen

har aviserat tillsättande inom kort av en sådan utredning under

medverkan av alla riksdagspartier. Härigenom får motion K32 och

motion K236 såvitt nu är i fråga anses tillgodosedda.

Europasamarbetet och parlamentets roll

I den nyss nämnda motion K236 (m, fp) tas även upp frågan om

riksdagens roll i de beslut som skall fattas i Sverige som

medlem i EG. Utskottet har, bl.a. i samband med en studieresa

till Danmark i början av oktober 1990, tagit del av de

erfarenheter man där vunnit av regeringens avstämning med

företrädare för folketinget av sina ståndpunkter inför

diskussioner och beslut inom EG.

Folketingets markedsutvalg är ett ständigt utskott med 17

ledamöter och ett antal ställföreträdare. Sammansättningen och

röstetalet återspeglar mandatfördelningen mellan partierna i

folketinget. Vid möten, i regel varje vecka, behandlas

regeringens "forhandlingsoplæg" i viktigare frågor punkt för

punkt. Är det inte en majoritet som ger till känna att den är

emot förslaget är det att anse som godtaget; i annat fall

försöker man enas om förändringar. Markedsutvalget, som

sammanträder året runt utom i augusti och som kan samlas snabbt,

representerar således genom sin sammansättning folketinget.

Utvalgets ledamöter tar vid förmöten in synpunkter från sina

partigrupper och från ledamöterna i EG-parlamentet. Vidare

inhämtas synpunkter från fackutskotten. En följd av samrådet är

att den s.k. implementeringen i Danmark av EG-rådets beslut kan

ske snabbare och smidigare än i övriga EG-stater. Andra

EG-länder har tagit efter denna form för samråd med det

nationella parlamentet. Det bör noteras att frågor som ligger

utanför Romfördraget, liksom frågor om ändringar i det, i

Danmark bereds i den utrikespolitiska nämnden.

Inom Sveriges riksdag finns en EFTA-delegation med fem

ledamöter som i ökande grad utnyttjas av regeringen för

information till partierna om EG-frågor. Där finns sedan 1989

genom ett utökat antal suppleantplatser samtliga riksdagspartier

representerade. Delegationen förutsätts få tillgång till allt

relevant material så att den fortlöpande och regelbundet hålls

informerad om utvecklingen av de svenska kontakterna med EG,

inräknat förhandlingarna mellan EFTA-länderna och EG. Härutöver

utbyts information mellan regering och riksdag i riksdagens

kammare, i utrikesnämnden och i utrikesutskottet.

Konstitutionsutskottet tog vid föregående års granskning upp

frågan om information från regering till riksdag i anslutning

till EG-samarbetet. Därvid betonades bl.a. vikten och värdet av

att riksdagspartierna genom sina representanter i

EFTA-delegationen hålls underrättade om förhandlingsarbetets

utveckling (1989/90:KU30, s.102). Denna fråga har

aktualiserats även under det nu pågående granskningsarbetet.

Enligt utskottet framstår möjligheten till ett

samrådsförfarande mellan regering och riksdag som ett

utomordentligt viktigt led inför förhandlingar och beslut inom

EG. Parlamentets inflytande måste utövas i förväg, innan

EG-rådet fattar sitt beslut. Tidigare fanns en vetorätt för

medlemsstaterna genom att rådets beslut i regel fattades under

enhällighet. Med enhetsakten och utökade möjligheter att fatta

beslut med kvalificerad majoritet har exempelvis

markedsutvalgets inflytande visserligen minskat. Man har

emellertid kontakt med andra EG-länder samt med grupper i

EG-parlamentet för att klara ut majoritetsställningar och för

att söka få ändringar till stånd i kommissionens förslag.

Enligt vad som inhämtats från justitiedepartementet kommer den

aviserade utredningen av olika grundlagsfrågor m.m. med

anledning av ett eventuellt medlemskap i EG även att få till

uppgift att överväga hur riksdagen skall kunna spela en aktiv

roll i EG-samarbetet. Det skall i detta sammanhang också

antecknas att talmanskonferensen mot bakgrund av ett

riksdagsbeslut den 30 maj 1990 (1989/90:KU36, rskr. 303 och

1989/90:FiU39, rskr. 304) beslutat att tillsätta en utredning

som, utöver riksdagens beredningsformer i allmänhet, också kan

ha anledning att gå in på frågor som rör bl.a

utskottsorganisationen.

Utskottet, som erinrar om att riksdagens arbetsformer är en

fråga för parlamentet, vill också -- bl.a. mot bakgrund av

erfarenheterna från Danmark -- uttala att det är ett ömsesidigt

intresse för regering och riksdag att finna former för ett

praktiskt och ändamålsenligt samråd dem emellan i de viktiga

frågor som kan aktualiseras om Sverige vinner medlemskap i EG.

Det är med hänsyn till dess överstatliga befogenheter i regel av

avgörande vikt att kunna utöva ett inhemskt parlamentariskt

inflytande på ett tidigt stadium i beslutsprocessen, särskilt i

de fall där de beslut som träffas inom EG blir direkt gällande i

Sverige eller skall följas av en inhemsk reglering under

riksdagens medverkan. Som ett exempel då utrymmet för att

utforma olika lösningar inom landet ofta är starkt begränsat kan

nämnas lagstiftning till följd av EG-direktiv.

De förestående övervägandena i denna från folkstyrelsesynpunkt

angelägna fråga tar sikte på såväl regeringens som riksdagens

behov av samråd. Mot denna bakgrund är enligt utskottets mening

den aviserade utredningen, med sin parlamentariska

sammansättning, väl skickad att i ett sammanhang studera frågan

ur båda dessa aspekter. Det kan därvid finnas anledning att --

inom ramen för de direktiv regeringen utfärdar -- även informera

sig närmare om hur övriga EG-länder har löst motsvarande fråga.

Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge

regeringen till känna. Motion K236 får därmed anses besvarad

även i denna del.

Utskottet vill i detta sammanhang vidare framhålla vikten av

den i betänkandet 1990/91:UU8, s.26f berörda frågan om det

parlamentariska samarbetet mellan EFTA och EG med anledning av

ett EES-avtal. Här, lika väl som i fråga om situationen efter

ett medlemskap, gör sig inte bara informationsaspekten utan

också tillförsäkrandet av demokratisk kontroll och insyn i

samarbetet gällande. Det skall här erinras dels om att det inom

EFTAs parlamentarikerkommitté har förts diskussioner beträffande

kommitténs framtida roll och verksamhet samt en eventuell

utvidgning av kommittén inför det att ett EES-avtal träder i

kraft, dels om att EFTAs ministermöte i december 1990 välkomnade

EFTA-parlamentarikernas avsikt att i en särskild arbetsgrupp,

tillsammans med företrädare för EG-parlamentet, utarbeta förslag

till ett gemensamt parlamentarikerorgan för EES-verksamheten.

Utskottet förutsätter att den av talmanskonferensen tillsatta

utredningen beaktar den nu berörda frågan.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande ändring i regeringsformen med anledning av

ett EES-avtal

att riksdagen med bifall till proposition 1990/91:65 samt med

avslag på motionerna 1990/91:K33 yrkande 1, 1990/91:K34 och

1990/91:K35 som vilande antar förslaget till ny 11 kap. 15 §

regeringsformen,

res. (v, mp)

2. beträffande en beredningsgrupp för konstitutionella

aspekter på ett EES-avtal

att riksdagen avslår motion 1990/91:K33 yrkande 2,

3. beträffande en parlamentarisk utredning av

grundlagsmässiga frågor m.m. med anledning av eventuellt

EG-medlemskap

att riksdagen förklarar motion 1990/91:K32 och motion

1990/91:K236 såvitt nu är i fråga besvarade med vad utskottet

har anfört,

4. beträffande Europasamarbetet och parlamentets roll

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna samt

förklarar motion 1990/91:K236 såvitt nu är i fråga besvarad med

vad utskottet har anfört.

Stockholm den 21 mars 1991

På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina

Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp),

Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Anita

Modin (s), Torgny Larsson (s), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva

Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c), Bo Hammar (v), Hans

Leghammar (mp), Rosa-Lill Wåhlstedt (s) och Stig Gustafsson (s).

Reservation

Ändring i regeringsformen med anledning av ett EES-avtal

(mom.1)

Bo Hammar (v) och Hans Leghammar (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13

börjar med "Den föreslagna" och på s. 14 slutar med

"propositionens lagförslag" bort ha följande lydelse:

Frågan om ändring av grundlagen med anledning av ett EES-avtal

har inte, som brukligt, beretts under parlamentarisk medverkan.

Det för riksdagen framlagda förslaget till komplettering av

grundlagen har inte heller underställts lagrådet, vilket varit

möjligt även om det inte är obligatoriskt.

Mot bakgrund också av de i olika hänseenden skilda meningar

som har framkommit under det forcerade beredningsarbetet anser

utskottet att ett framförhandlat avtal bör avvaktas; detta bör

gälla även om erforderliga grundlagsändringar, eventuellt också

ikraftträdandet av ett EES-avtal, därigenom fördröjs. På så sätt

kan även större säkerhet vinnas om de eventuella ytterligare

ändringar i regeringsformen som kan visa sig nödvändiga. På

grund av det anförda och då regeringsformen inte bör ändras i

onödan skall, med tillstyrkan av motionerna K33 yrkande 1 och

K35, propositionen avstyrkas. Följaktligen skall också motion

K34 avstyrkas.

dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

1. beträffande ändring i regeringsformen med anledning av

ett EES-avtal

att riksdagen med bifall till motionerna 1990/91:K33 yrkande 1

och 1990/91:K35 avslår motion 1990/91:K34 och proposition

1990/91:65.

Särskilt yttrande

Hans Leghammar (mp) anför:

Bestämmelserna om lagrådsgranskning finns i 8 kap. 18 §

regeringsformen. Jag har under ärendets handläggning reserverat

mig mot utskottets beslut att inte inhämta ett sådant yttrande.

Det finns därutöver anledning framhålla att -- oavsett hur man

bedömer området för obligatorisk lagrådsgranskning -- det med

hänsyn såväl till vidden och vikten av den föreslagna

grundlagsändringen som till de olika meningar som yppats hade

varit lämpligt att utnyttja möjligheten att komplettera

utredningen. Ett lagrådsyttrande skulle inte heller ha försenat

ärendets handläggning.

Propositionens lagförslag

Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

Bilaga A

Härigenom föreskrivs att det i regeringsformen1 skall

införas en ny paragraf, 11 kap. 15 §, av följande lydelse.

11 kap.

15 § Domstolar och andra myndigheter kan vara skyldiga att

från mellanfolklig domstol inhämta besked om innebörden av

internationell överenskommelse eller förpliktelse eller av

bestämmelse som tillkommit enligt ett sådant åtagande.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

1 Regeringsformen omtryckt 1988:1444.