Bet. 1990/91:KU30

Konstitutionsutskottets betänkande

1990/91:KU30

med anledning av granskning av statsrådens tjänsteutövning och

regeringsärendenas handläggning

Innehåll

Sammanfattning

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1990/91

KU30

Inledning

Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall

konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och

regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för

detta ändamål utfå protokollen över beslut i regeringsärenden

och de handlingar som hör till dessa ärenden.

Utskottets granskningsverksamhet har ökat betydligt i

omfattning efter enkammarreformen år 1971. De frågor som

1971--1989/90 har tagits upp till granskning anges i ett vid

betänkandet fogat sakregister. Det har visat sig att

granskningen tilldrar sig stort allmänt intresse. Utskottet vill

i sammanhanget erinra om att riksdagens utskott har möjlighet

att besluta att ett sammanträde till den del det avser

inhämtande av upplysningar helt eller delvis skall vara

offentligt (KU1987/88:18, rskr. 73). Det nya systemet, som

började tillämpas den 1februari 1988, har utnyttjats i

betydande utsträckning av konstitutionsutskottet.

Till utskottet har som tidigare år hänvisats regeringens

skrivelse (skr.1990/91:15) med en redogörelse för behandlingen

av riksdagens skrivelser till regeringen. Denna redovisning av

vilka åtgärder som regeringen vidtagit med anledning av

riksdagens beslut har i år föranlett en motion, och tas nu upp i

ett särskilt betänkande, 1990/91:KU43.

I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelse för

årets granskningsarbete. De olika granskningsfrågorna behandlas

därefter i betänkandets huvudavsnitt. I en separat bilaga

redovisas de uppteckningar som har gjorts vid utfrågningar som

ägt rum inför utskottet i flera av granskningsärendena,

bilagorna B 1--13. I betänkandets huvuddel återfinns ett

antal granskningspromemorior m.m., bilagorna A1--A26.

Sammanfattning

Regeringens sammansättning har varit oförändrad sedan det

senaste granskningsbetänkandet (1989/90:KU30) avgavs. I detta

berördes de nya formerna för samordning av regeringsarbetet med

olika statsrådsgrupper och en ledningsgrupp. Utskottet har även

i år ägnat uppmärksamhet åt dessa frågor. Vidare har utskottet

behandlat s.k. partiledaröverläggningar, dvs. samråd mellan

företrädare för regeringen och ett eller flera

oppositionspartier. Sådana överläggningar äger rum i allmänt

politiska ämnen, ibland även i förvaltningsärenden.

Uppgifter lämnas i betänkandet om personalförhållanden m.m.

och ärendeutvecklingen i regeringskansliet. Utskottet har

granskat den språkliga utformningen av regeringsbeslut om

utlämning av sovjetiska flygplanskapare. Vidare berörs frågor om

protokollering av sekretessbelagda bilagor till regeringsbeslut,

remissförfarande m.m. samt beslutsmotiveringar och

handläggningstider.

På sedvanligt sätt har utskottets granskning omfattat

regeringens remisser till lagrådet, författningsutgivningen och

frågor som hör samman med propositionsavlämnandet till

riksdagen. I anslutning till detta tar utskottet också upp

konsekvensanalyser i regeringens förslag samt principiella

frågor som rör utbildningsanslag i budgetpropositionen. Det

senare har intresse för den nya formen för budgetstyrningen med

en fördjupad prövning vart tredje år. Andra granskningsärenden

av administrativ karaktär avser normgivningsfrågor -- bl.a.

gränsdragningen mellan normer och förvaltningsbeslut -- samt

sekretesslagens tillämpning m.m. inom utrikes- och

försvarsdepartementen. Dessutom har utskottet följt upp förra

årets granskning när det gäller insyn i EG-frågor. Utskottet har

granskat regeringens kontroll av den militära

underrättelsetjänsten med särskild inriktning på det

internationella samarbetet på detta område. Vidare har vissa

handläggningsfrågor m.m. inom bostadsdepartementet studerats.

Vid föregående års granskning konstaterades att den rättsliga

prövningen av införsel av avlyssningsutrustning och olovlig

avlyssning med anknytning till den s.k. Ebbe Carlsson-affären

fortfarande pågick; utskottet beslöt därför att avvakta med sin

granskning i denna del. Dom meddelades i december 1990 i det

s.k. buggningsmålet, vilken har överklagats till hovrätten.

Tingsrättsförhandlingar har inletts när det gäller olovlig

införsel. Mot denna bakgrund gör utskottet den bedömningen att

fortsatt granskning bör anstå. I årets granskning berör

utskottet däremot, i anslutning till rättegångarna, regeringens

befattning med vissa frågor om sekretess och abolition samt

tillämpningen av reglerna om s.k. kurirpost.

Under en följd av år har konstitutionsutskottet ingående

granskat svensk krigsmaterielexport och därmed sammanhängande

frågor. Även på detta område har utskottet för avsikt att

fortsätta sin granskning när det gäller vidareexport från FFV.

Denna fråga har inte handlagts slutligt av åklagare eller

prövats av domstol. Den tidigare granskningen har emellertid i

år följts upp på några punkter. Det gäller utförsel från AB

Bofors Nobelkrut, vidareexport omkring 1980 av luftvärnskanoner

från Singapore till Thailand samt ifrågasatt vidareexport under

1980-talet av ammunition till Burma och till Irak.

Mot bakgrund av Iraks invasion i Kuwait i augusti 1990 samt

FNs säkerhetsråds olika resolutioner -- däribland den som ledde

till den s.k. FN-alliansens insatser -- har

konstitutionsutskottet ägnat ett särskilt avsnitt i betänkandet

åt Sveriges roll i olika hänseenden med anknytning till

Gulfkriget. Utskottet behandlar några folkrättsliga aspekter,

däribland neutralitetsbegreppet, tillstånd till export av

krigsmateriel till länder i FN-alliansen, det svenska

fältsjukhuset i Saudiarabien samt det uppmärksammade brevet i

november 1990 från statsministern till Iraks president i syfte

att svensk och annan gisslan i Irak skulle friges.

Sedan början av 1980-talet har utskottet årligen granskat

regeringens befattning med utlänningsärenden. Utöver

handläggningstider, olika handläggningsfrågor och praxis i

asylärenden har årets granskning omfattat ensamma asylsökande

barns situation, förvar av barn, direktavvisningar till Polen

samt utvisning enligt terroristbestämmelserna. Vissa frågor som

gäller befrielse från utländskt medborgarskap har också

behandlats i sammanhanget.

Som tidigare år har utskottets granskning avsett regeringens

utnämningspolitik allmänt när det gäller högre befattningar samt

därutöver regeringens praxis vad gäller tillsättning av

ordinarie domartjänster m.m. Utskottet har även tagit upp frågan

om regeringens personalpolitik i samband med förändringar i den

statliga förvaltningen, bl.a. i belysning av beslutet att lägga

ned skolöverstyrelsen m.fl. myndigheter och i stället inrätta

ett skolverk. Här kan erinras om att regeringen har aviserat ett

treårigt program för omställning och minskning i övrigt av den

statliga administrationen.

Omfattande polisingripanden, s.k. massarresteringar i syfte

att upprätthålla allmän ordning i samband med t.ex.

demonstrationer och idrottsevenemang, har tagits upp till

granskning mot bakgrund av ett brev och uttalanden av

civilministern samt vad regeringen anfört i en proposition i

anslutning till de aktuella bestämmelserna i polislagen. Vidare

har utskottet granskat några hälso- och sjukvårdsfrågor; det

gäller beredningen av den framtida äldreomsorgens organisation,

kontrollen och tillsynen över dentala material samt ersättning

enligt tandvårdstaxan.

Slutligen har utskottet behandlat finansministerns befattning

med ledningsfrågor i den av staten delvis ägda Nordbanken (val

av styrelseordförande m.m.), regeringens handläggning i

anslutning till en affärsuppgörelse mellan AB Volvo och det av

staten delägda Procordia AB (koncernbildning och befrielse från

bl.a. realisationsvinstskatt) samt regeringens befattning med

frågan om en fast förbindelse över Öresund.

Beträffande resultatet av granskningen kan framhållas

följande.

Som nämnts har regeringens sammansättning varit oförändrad

sedan det förra granskningsbetänkandet lämnades (1989/90:KU30,

s.6ff.). Konstitutionsutskottet konstaterar att de nya

arbetsformerna med olika statsrådsgrupper och en ledningsgrupp

inte står i strid med bestämmelserna i 7 kap. regeringsformen om

regeringsarbetet. Partiledaröverläggningar är enligt utskottet

av värde för informationsutbyte mellan regering och opposition i

viktiga politiska dagsfrågor. Dessa överläggningar får

emellertid inte ersätta sammanträden med utrikesnämnden.

Folkpartiet liberalernas ledamöter reserverar sig i fråga om

partiledaröverläggningarna. Vidare avges i anslutning till

detta avsnitt särskilda yttranden (m resp. mp).

I juli 1990 fattades regeringsbeslut om att utlämna två

flygplanskapare till Sovjetunionen. Besluten avfattades i

anslutning till lagtexten, som är svårtillgänglig. Det är enligt

utskottet positivt att senare regeringsbeslut om utlämning har

skrivits på ett enklare språk.

Konstitutionsutskottet har vid genomgången av några

regeringsprotokoll iakttagit vissa brister vad gäller bl.a.

sättet att protokollera sekretessbelagda handlingar samt

beslutsmotiveringar m.m.

Som föregående år betonar utskottet vikten av att

författningar utfärdas i god tid innan de träder i kraft. I det

sammanhanget konstateras, att orsaken ibland kan vara

förseningar vid riksdagsbehandlingen av lagförslag. Det är

enligt konstitutionsutskottet viktigt att riksdagen beaktar de

problem som kan uppstå om den tidpunkt när en författning skall

träda i kraft ligger nära i tiden; om det behövs bör i sådana

fall ikraftträdandet senareläggas. En annan viktig fråga i

granskningen gäller de tidpunkter då regeringen lämnar sina

propositioner till riksdagen. Även här framför utskottet

kritiska synpunkter. Kraftiga ansträngningar erfordras från

regeringskansliets sida för att undvika förseningar i

propositionsavlämnandet och besvärande anhopningar av

propositioner.

Regeringsförslagen bör, som ett underlag för riksdagens

bedömningar, innehålla beräkningar av kostnader och andra

konsekvenser. En granskning under medverkan av övriga

riksdagsutskott av 1990 års propositioner visar att det finns

brister när det gäller konsekvensanalyser. De är av betydelse

också för att bestämma tidpunkten när ett förslag skall träda i

kraft samt för senare utvärderingar av effekterna av

statsmakternas beslut.

Utskottet tar upp frågor av principiell betydelse inför

övergången till flerårsbudgetering. I anslutning till

budgetpropositionens utbildningsanslag framhåller

konstitutionsutskottet bl.a. vikten av att regeringens förslag

till ramar och riktlinjer för myndigheternas verksamhet under

treårsperioden är tydligt utformade.

Frågan om gränsdragningen mellan normgivning och

förvaltningsbeslut är, som utskottet uttalat i andra sammanhang,

många gånger svårbedömd. Granskningen av vissa

regeringsprotokoll har gett utskottet anledning att i några fall

konstatera att regleringen bort ske genom förordning och inte

genom förvaltningsbeslut.

Formerna för regeringens kontroll av den militära

underrättelsetjänsten har varit oförändrade under lång tid.

Konstitutionsutskottet anser -- med hänsyn till bestämmelserna i

7 kap. 3 § regeringsformen och i anslutning till en rapport från

försvarets underrättelsenämnd -- att en översyn bör övervägas,

inte minst av riktlinjerna för den militära

underrättelsetjänstens internationella samarbete.

Ytterligare ett granskningsärende av administrativ art gäller

handläggningstider m.m. i bostadsdepartementet. Utskottet

noterar bl.a. att antalet avgjorda förvaltningsärenden har ökat

och balanserna minskat. Vidare framhålls att det bör

eftersträvas att delegera ärendegrupper till myndigheter under

regeringen eller att på annat sätt avlasta regeringen.

Folkpartiet liberalernas ledamöter reserverar sig beträffande

konsekvensanalyser i anslutning till ett nytt

bostadsfinansieringssystem. Vidare är de, tillsammans med

moderata samlingspartiets ledamöter, av annan mening än

utskottet i övrigt i frågan om att utse ny chef för

byggforskningsrådet.

Konstitutionsutskottets granskning av regeringens åtgärder med

anknytning till Gulfkriget har, som tidigare nämnts, bl.a. gällt

vissa folkrättsliga aspekter, det svenska fältsjukhuset och

krigsmaterielexport. På de båda senare punkterna finns en

reservation resp. ett särskilt yttrande av vänsterpartiet och

miljöpartiet. Utskottsmajoriteten anser det vara angeläget att,

i ljuset av konflikten, erfarenheterna i fråga om de

folkrättsliga neutralitetsreglerna samt FN-stadgans principer

och tillämpning beaktas vid den pågående beredningen av nya

riktlinjer för krigsmaterielexport. Statsministerns brev till

Iraks president i november 1990 -- för att utverka frigivning av

gisslan -- är enligt utskottet inte att anse som ett

regeringsärende i formell mening. När det gäller handläggningen

görs emellertid den bedömningen att det hade varit en fördel om

frågan om brevet anmälts för utrikesnämnden. Mot bakgrund av de

utomordentligt speciella förhållanden som rådde när det gällde

gisslans situation m.m., anser emellertid utskottsmajoriteten

att någon kritik mot regeringen inte är befogad. I denna del är

de borgerliga ledamöterna av annan mening.

Vid granskningen av regeringens befattning med

utlänningsärenden har utskottet inte heller i år funnit

anledning att ifrågasätta den praxis som enligt de s.k.

decemberbesluten gäller för asylsökande krigsvägrare och de

facto-flyktingar. På den punkten reserverar sig folkpartiet

liberalernas, vänsterpartiets och miljöpartiets

utskottsledamöter. De är också, till skillnad från

utskottsmajoriteten, kritiska på grund av att regeringen inte

gjort mer för att förbättra de ensamma asylsökande barnens

situation. Ett enigt utskott ser med oro på den omfattning i

vilken barn tas i förvar i samband med avvisnings- och

utvisningsbeslut. Fp-, v- och mp-ledamöterna har även reserverat

sig i fråga om direktavvisningar till Polen; de anser att

regeringen agerat så att de asylsökande har hindrats från att få

sin sak prövad, vilket enligt dem strider mot såväl

konventionsåtaganden som riksdagens riktlinjer för

flyktingpolitiken. Slutligen, när det gäller utlänningsärendena

m.m., föreligger ett särskilt yttrande (fp, v och mp) om

utvisning med stöd av terroristbestämmelserna.

Utskottet har även denna gång tagit upp regeringens

utnämningar av verkschefer och landshövdingar samt på vissa

andra högre statstjänster. I denna del föreligger en reservation

av m-ledamöterna. Vidare har ett enhälligt utskott utan erinran

tagit del av vissa nya principer som skall gälla vid

domarutnämningar. Utskottet avser att återkomma till det ämnet

när ytterligare erfarenheter har vunnits.

När det gäller den statliga personalpolitiken reserverar sig

folkpartiet liberalernas företrädare i utskottet tillsammans med

vänsterpartiets ledamot. De anser att uppsägningar hos

skolöverstyrelsen hade kunnat undvikas om de sedermera

utarbetade riktlinjerna för strukturförändringar hade förelegat

redan i oktober 1990. I granskningsärendet i anslutning till

polisingripanden i september 1989 föreligger en gemensam

borgerlig reservation.

Konstitutionsutskottets granskning av hälso- och

sjukvårdsfrågor har föranlett tre reservationer och två

särskilda yttranden. Företrädarna för moderata samlingspartiet

och centerpartiet finner det anmärkningsvärt att regeringen,

utan att avvakta riksdagens beslut om äldreomsorgens

organisation, tog initiativ till ett omfattande

förberedelsearbete hos landsting och kommuner. Miljöpartiets

representant avger ett särskilt yttrande. Vidare reserverar sig

de borgerliga ledamöterna gemensamt i ärendet om kontroll och

tillsyn över dentala material med anledning av att regeringen

inte har avgett en proposition i ämnet. Även i denna del finns

ett särskilt yttrande (v och mp). Vad slutligen gäller

regeringens beslut om tandvårdstaxa, gör moderata

samlingspartiets ledamöter en annan bedömning än utskottets

majoritet. De anser att regeringen borde ha frångått

riksförsäkringsverkets taxeförslag.

Reservationer föreligger också av centerpartiets

utskottsledamöter beträffande affären mellan Volvo och Procordia

samt, var för sig, av dem och av mp-ledamoten beträffande

regeringens handläggning av frågan om en fast förbindelse över

Öresund. Mp-ledamoten har ett särskilt yttrande när det gäller

insyn i EG-frågor. Vidare avger moderata samlingspartiets

företrädare ett särskilt yttrande om utskottets granskning i

anslutning till den s.k. Ebbe Carlsson-affären, det gäller

avsnitt 11 i betänkandet om olovlig avlyssning m.m.

Utskottet

1. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets

organisation

a) Inledning

I förra årets granskningsbetänkande lämnades en redogörelse

för regeringsskiftet i februari 1990 samt för sammansättningen

av regeringen Carlsson II. Utskottet redogjorde också för de nya

former för samordning av regeringsarbetet som infördes i samband

med regeringskiftet. Förändringen innebar att statsrådsgrupper

bildades för utrikes- och säkerhetspolitik, välfärdsfrågor samt

näringslivsutveckling. Därtill utsågs en ledningsgrupp med

statsministern som ordförande för samordning av de övriga

gruppernas arbete. Utskottet har under årets granskning fått

vissa uppgifter om erfarenheterna från verksamheten i

statsrådsgrupperna under det gångna året. Därutöver har

utskottet ägnat särskild uppmärksamhet åt förekomsten av

partiledaröverläggningar.

Redovisningen grundar sig på en promemoria från

statsrådsberedningens rättsavdelning rörande regeringens och

regeringskansliets organisation (bilaga A1) samt två

promemorior upprättade av statssekreteraren vid

statsrådsberedningen Kjell Larsson om de nya statsrådsgrupperna

(bilaga A2) och partiledaröverläggningar (bilaga

A3). Utskottet har därtill hållit utfrågningar med

statsminister Ingvar Carlsson (bilaga B12) och med

statssekreterare Kjell Larsson (bilaga B3).

b) De nya statsrådsgrupperna

Några författningsbestämmelser eller andra formella beslut om

den nya organisationen med statsrådsgrupper finns inte.

Avsikten har enligt vad som uppgetts hela tiden varit att de nya

grupperna skall utgöra en komplettering och förstärkning till de

tidigare formerna för beredning i regeringens arbete.

Statsministern har vid utfrågningen inför utskottet förklarat

att tillkomsten av de nya grupperna inte på något sätt påverkar

de enskilda statsrådens ansvar för beredningen av de ärenden som

tillhör deras ansvarsområde. Den nya arbetsformen har heller

inte ersatt allmän beredning utan utgör en komplettering till

denna beredningsform.

Statssekreterare Kjell Larsson erinrade för sin del vid

utfrågningen om att det alltid förekommit mycket beredningar och

kontakter mellan departementen. Dessa informella kontakter har

genom den nya organisationen fått en betydligt fastare form.

Indelningen i de tre grupperna för utrikes- och

säkerhetspolitik, välfärdspolitik resp. näringslivsutveckling

svarar enligt Larsson mot tre viktiga områden för regeringens

verksamhet.

Statsrådsgruppen för utrikes- och säkerhetspolitik med

utrikesministern som ordförande har under det gångna året

sysslat med samordning inom säkerhetspolitiken. Gruppen har även

behandlat samordningsfrågor när det gäller den svenska

Europapolitiken, Sveriges bistånds- och solidaritetspolitik samt

internationellt miljösamarbete.

Den av industriministern ledda statsrådsgruppen för

näringspolitik har förberett den näringspolitiska propositionen

(prop. 1989/90:88) och propositionen Näringspolitik för tillväxt

(prop. 1990/91:87).

Statsrådsgruppen för välfärdsfrågor med socialministern som

ordförande har haft till uppgift att utveckla

sektorsövergripande samarbete. Gruppen har arbetat med

arbetsmiljö- och rehabiliteringsfrågor, utsatta barns villkor,

samverkan mellan barnomsorg och skola samt förnyelse av den

statliga administrationen.

Grupperna har enligt Kjell Larsson haft karaktären av stående

informella beredningar för vissa sakområden som sysslat med

problemanalyser, prioriteringar och samordning av olika

projekt vilka griper över de enskilda departementens sektorer.

Det har inte förts några protokoll vid gruppernas sammanträden.

Sammanträdesfrekvensen har varierat mellan grupperna och över

tid. Larsson uppskattar att de i genomsnitt sammanträtt två

gånger i månaden.

Ledningsgruppen har enligt den redovisning som lämnats

tillkommit för att vid behov samordna statsrådsgruppernas

arbete. I ledningsgruppen ingår, utöver statsministern,

ordförandena i de tre statsrådsgrupperna. Dessutom ingår

finansministern, miljöministern och justitieministern. Inga

ärenden har avgjorts i ledningsgruppen, utan ledningsgruppen har

diskuterat och sammanjämkat arbetet i statsrådsgrupperna i den

mån det behövts. Den har dessutom fört diskussioner som har

syftat till att ge underlag för överläggningar i hela regeringen

om de allmänna riktlinjerna för regeringens arbete.

Ledningsgruppen har sammanträtt några gånger, men betydligt mer

sällan än statsrådsgrupperna. Skälet till detta är enligt

statssekreteraren att indelningen i de tre politikområdena

fungerat så att ledningsgruppen inte behövt sammanträda särskilt

ofta för att sammanjämka statsrådsgruppernas förslag.

I 7 kap. regeringsformen finns vissa bestämmelser om hur

regeringsarbetet skall bedrivas. Utskottets granskning har

gett vid handen att de nya formerna för samordning i olika

statsrådsgrupper inte står i strid med dessa bestämmelser. Det

bör framhållas att regeringen lämnats stor frihet att bestämma

om sina arbetsformer (se bl.a. konstitutionsutskottets

betänkande KU 1973:26 s.34f. med anledning av 1974 års

grundlagsreform). Utskottets granskning har i denna del i övrigt

inte gett anledning till något särskilt uttalande.

c) Partiledaröverläggningar

Överläggningar som hållits mellan regeringen och ledarna för

några av eller alla riksdagens partier har kommit att ägnas

uppmärksamhet i den allmänna debatten under senare år. Bl.a.

gäller det för några av de ärenden som varit föremål för

utskottets granskning. Ett uppmärksammat sådant fall gällde

granskningen av den del av krigsmaterielexporten som avsåg

Bofors Indienorder. I samband med att utskottet 1990 granskade

regeringens beslut att inte utlämna delar av den s.k.

RRV-rapporten till Indiens regering utgavs ett pressmeddelande

från statsrådet Anita Gradin där det hävdades att detta beslut

hade förankrats vid överläggningar med de borgerliga

partiledarna. Av bl.a. utfrågningen med statsministern i samband

med årets granskning framgår emellertid att informationen till

dessa skedde efter det att regeringen fattat sitt beslut och

utlämnat delar av rapporten. Som framgår av avsnitt 11 i detta

betänkande har partiledaröverläggningar t.ex. förekommit i

samband med att regeringen befattat sig med den fråga om

sekretess gentemot målsägare som aktualiserades inför

rättegången om olovlig avlyssning vid Stockholms tingsrätt.

Utskottet har vidare noterat att överläggningar mellan

regeringen och ledarna för vissa riksdagspartier på ett område

fått en institutionaliserad form. I fråga om regeringens

beredning av frågan om riktlinjer för säkerhetspolisens

verksamhet tillämpas enligt riksdagens beslut en ordning som

innebär att regeringen samråder i första hand med ledarna för de

oppositionspartier som är företrädda i utrikesnämnden.

Utskottet har mot denna bakgrund begärt att få del av

regeringens syn på partiledaröverläggningarnas roll i

beredningen av regeringsärendena. I den promemoria som med

anledning härav upprättats av statssekreterare Kjell Larsson

framhålls att partiledaröverläggningar i grunden är något som

tillhör det fria och inte det formellt reglerade rikspolitiska

livet. Formerna och verksamhetens innehåll styrs av de

parlamentariska förutsättningarna samt partiernas och

partiledarnas inställning till frågan.

Av bilaga till promemorian framgår att

partiledaröverläggningarna om riktlinjer för säkerhetspolisens

verksamhet protokollförs. Såväl statsministern som

statssekreteraren har vid utfrågningarna inför utskottet

framhållit att partiledaröverläggningar i övrigt inte

dokumenteras på något formellt sätt. Statssekreteraren har dock

vid utfrågningen uppgett att han varit närvarande vid flertalet

partiledaröverläggningar och därvid fört minnesanteckningar för

egen räkning. Vid några tillfällen har det också överenskommits

att oppositionspartiernas ledare var och en biträtts av någon

person som haft till uppgift att föra anteckningar för

partiledarens egen räkning om vad som förevarit vid

överläggningarna.

I promemorian erinras om att det på utrikespolitikens område

finns en grundlagsfäst ordning för samråd och information i

utrikesnämnden mellan regeringen och företrädare för riksdagen.

Det förekommer emellertid enligt promemorian att informella

överläggningar äger rum med ledarna för de partier som är

företrädda i utrikesnämnden i brådskande eller andra

utrikespolitiska frågor som bedömts fordra sådant samråd. Vid

utfrågningen utvecklade statsekreteraren detta motiv

ytterligare. Ibland uppkommer ett behov av att föra en

diskussion i en mindre krets eller på ett snabbare sätt än som

kan ske i utrikesnämnden, och då har regeringen ansett det

ändamålsenligt att ha överläggningar med ledarna för de partier

som är representerade i utrikesnämnden.

Statsministern har vid utfrågningen inför utskottet framhållit

att sådana överläggningar i utrikes- och säkerhetspolitiska

frågor inte är avsedda att ersätta det samråd och den

information som enligt 10 kap. regeringsformen skall äga rum i

utrikesnämnden. Överläggningar med partiledarna har enligt

statsministern ibland förekommit som förberedelse inför ett

sammanträde i utrikesnämnden.

Statsministern har vidare betonat att förekomsten av

partiledaröverläggningar i ett regeringsärende inte fråntar

regeringen ansvaret för det beslut som fattas i ärendet. Enligt

statsministern har det varit sällsynt med partiöverläggningar i

ärendet som rör enskilds rätt. I dessa ärenden har regeringen

ett självklart eget ansvar. I ärenden som gällt utnämningar och

tillsättande av större utredningar har däremot

partiledaröverläggningar förekommit i större utsträckning.

Utskottet har tidigare uttalat sig om värdet av

partiledaröverläggningar. Sålunda anförde utskottet i betänkande

KU 1982/83:30 att det var av stort värde att den nya regeringen

återinfört veckovisa överläggningar med partiledarna, vilket gav

tillfälle till information till oppositionen. Detta ansågs ha

särskilt värde i utrikespolitiska frågor. Utskottet finner ingen

anledning att frångå denna positiva grundsyn på värdet av

informationsutbyte mellan regeringen och oppositionspartierna i

viktiga politiska dagsfrågor.

Det bör dock i sammanhanget erinras om att på det

utrikespolitiska området finns en grundlagsreglerad ordning för

riksdagens insyn och inflytande. Det föreligger enligt 10 kap.

2§ regeringsformen en skyldighet för regeringen att inhämta

riksdagens godkännande innan en för riket bindande

internationell överenskommelse ingås. Detta gäller inte endast

när överenskommelsen förutsätter lagstiftning eller annat

riksdagsbeslut utan också när överenskommelsen är av större

vikt. Om rikets säkerhet kräver det kan regeringen underlåta att

inhämta riksdagens godkännande. I sådant fall skall regeringen i

stället överlägga med utrikesnämnden innan överenskommelse

ingås. Därutöver gäller enligt 10 kap. 6§ regeringsformen att

regeringen skall hålla utrikesnämnden underrättad om de

utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och

överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras. I alla

utrikesärenden av större vikt skall regeringen före avgörandet

överlägga med nämnden om det kan ske.

Utskottet vill för sin del understryka vad statsministern

framhållit, nämligen att överläggningar med ledarna för några av

eller alla riksdagens partier inte får ersätta sammanträden med

utrikesnämnden i de fall sådana erfordras enligt bestämmelserna

i 10 kap. regeringsformen. Ett ärendes brådskande natur kan

givetvis göra att utrikesnämnden inte hinner inkallas.

Överläggningar med partiledare kan i ett sådant fall utan att

ersätta sammanträde med utrikesnämnden vara av värde för

informationen till riksdagens partier.

Antalet valda ledamöter i utrikesnämnden minskades i samband

med enkammarreformen i enlighet med grundlagberedningens förslag

från sexton till nio. Grundlagberedningen anförde som skäl att

antalet ledamöter i nämnden borde minskas med hänsyn till

uppdragets särskilda förtroendekaraktär. Riksdagen har sålunda

vid detta tillfälle bedömt hur stor den personkrets kan vara som

för riksdagens räkning mottar förtrolig information från

regeringen i utrikes- och säkerhetspolitiskt känsliga frågor.

Det kan givetvis förekomma att regeringen bedömer att behovet av

att begränsa den personkrets som får del av ett ärende är

särskilt starkt. Mot bakgrund av det anförda kan detta inte

gärna annat än i mycket sällsynta undantagsfall vara ett

godtagbart skäl för att inte behandla ett ärende i

utrikesnämnden.

Utskottet vill i sammanhanget erinra om att utrikesnämndens

sammansättning bestäms av antalet ledamöter i nämnden och de

regler som gäller för val inom riksdagen. Vilka partier som

erhåller representation i utrikesnämnden är endast en följd av

dessa valregler samt partiernas storlek i riksdagen.

Utskottet har förståelse för att det föreligger ett stort

intresse av att behålla den informella karaktären på

partiledaröverläggningarna och att dessa därför normalt inte

behöver protokollföras. Något sådant behov föreligger enligt

utskottet inte heller i de fall överläggningarnas syfte är av

mer allmän politisk karaktär. Det kan exempelvis gälla att

utröna det politiska stödet för en tilltänkt reform eller

förutsättningarna för samverkan mellan partier i någon aktuell

fråga.

Något annorlunda förhåller det sig emellertid i de fall

regeringen önskar inhämta partiledarnas synpunkter inför

regeringsbeslut i förvaltningsärenden. Förvaltningslagen

föreskriver (15§) en skyldighet för en myndighet att anteckna

uppgifter som tillförs ett ärende som kan ha betydelse för

ärendets utgång. Förvaltningslagen gäller visserligen inte för

ärende i regeringen. Förvaltningsärenden i regeringen bör dock i

möjligaste mån handläggas enligt samma regler som gäller för

underordnade myndigheter (prop. 1985/86:80, s.57). I den

handbok ("Bruna boken") som utfärdats av statsrådsberedningen

ges rådet, att man även i förvaltningsärenden som avgörs av

regeringen bör följa förvaltningslagens regler om anteckning av

uppgifter. Det kan givetvis förekomma att uppgifter av det slag

som avses i 15§ förvaltningslagen tillförs ett ärende även i

samband med partiledaröverläggningar.

Utskottet vill understryka att regeringen självfallet har det

fulla ansvaret för sina beslut, oavsett om dessa föregåtts av

partiledaröverläggningar eller inte. Som statsministern

framhållit är det speciellt viktigt att ingen oklarhet råder på

denna punkt när fråga är om beslut i förvaltningsärende. I

övrigt har granskningen i denna del inte gett anledning till

något uttalande.

2. Regeringskansliet -- statistik och andra redovisningar

a) Personal och utredningsorgan

Beträffande personalsituationen i regeringskansliet (exkl.

utrikesdepartementet, UD) vid årsskiftet 1990/91 har vissa

uppgifter inhämtats som redovisas i en bilaga till betänkandet

(se bilaga A4).

Antalet anställda i regeringskansliet har ökat något. Vid det

senaste årsskiftet tjänstgjorde således 1836 personer i de

olika departementen (utom UD) mot 1786 personer vid årsskiftet

1989/90. Antalet anställda som omfattades av det s.k.

politikeravtalet, dvs. informationssekreterare och politiskt

sakkunniga, uppgick till 65, dvs. åtta färre än vid föregående

årsskifte. Beträffande statssekreterarna, som inte omfattas av

politikeravtalet, finns en särskild överenskommelse om förmåner

i samband med regeringsskiften m.m. (regeringens skrivelse

1985/86:177, AU 1986/87:9).

Under 1990 skedde inom kommittéväsendet en minskning av

antalet anställda från 238 personer till 166. Under året

tillsattes 83 kommittéer medan arbetet avslutades i 66. Antalet

kommittéer med anställd personal uppgick i slutet av 1990 till

130. De nu lämnade uppgifterna avser kommittéer tillsatta efter

beslut av regeringen. I sammanhanget bör erinras om de olika

departementala arbetsgrupper och olika organ som betalas via

departementens anslag till "Utredningar m.m.".

Kommittéberättelsen innehåller fr.o.m. 1987 i en särskild bilaga

(underbilaga 4) en förteckning över dessa organ. På begäran av

riksdagen (se föregående års granskningsbetänkande 1989/90:KU30

s.15) redovisas i årets berättelse även sådana utredningsorgan

(råd, delegationer, arbetsgrupper m.m.) -- tillsatta genom

regeringsbeslut eller beslut i departementsprotokoll -- som

finansierats över annat anslag än "Utredningar m.m.". Avsikten

är att berättelsen fortsättningsvis skall omfatta denna

utvidgade redovisning.

Utskottet finner det positivt att tillgängligheten till

uppgifter om olika utredningsorgan m.m. nu ytterligare

förbättrats. Utskottet vill i sammanhanget aktualisera

ytterligare en förändring. Som framgått ovan innehåller

kommittéberättelsen endast uppgifter om sådana organ som

belastat något anslag. Enligt utskottet är det emellertid av

intresse att uppgifter lämnas även om sådana -- genom

regeringsbeslut eller beslut i departementsprotokoll tillsatta

-- organ, som inte hänförts till någon anslagspost. I

fortsättningen bör därför även uppgifter om dessa organ

tillföras det särskilda kommittéregistret som förs inom

regeringskansliet och redovisning ske i kommittéberättelsen.

Utskottet har utöver det anförda inte funnit anledning till

något uttalande.

b) Antalet regeringsärenden m.m.

I bilagorna A 5.1--A 5.2 till årets granskningsbetänkande

lämnas en redovisning i tabellform av antalet avgjorda

regeringsärenden under åren 1989 och 1990.

Av tabellen framgår att antalet regeringsärenden under år 1990

ökade med 1 357 i förhållande till år 1989. Sistnämnda året

noterades för övrigt det lägsta antalet regeringsärenden sedan

1967, då utskottet påbörjade denna redovisning.

Bland det totala antalet avgjorda ärenden inom de olika

ärendegrupperna uppvisar gruppen Överklaganden den största

förändringen räknat i absoluta tal. Redan under 1989 redovisades

en ökning med 808 ärenden (drygt 15%) gentemot föregående år.

År 1990 ökade antalet ärenden inom den aktuella gruppen med 1

346, vilket motsvarar en ökning med drygt 22% gentemot år

1989. Ärendegruppen Författningar redovisar den största

procentuella ökningen med 44% fler avgjorda ärenden än

föregående år. I absoluta tal var ökningen 458 ärenden.

Liksom föregående år var grupperna Överklaganden samt Dispens-

och övriga partsärenden totalt sett de största ärendegrupperna.

Drygt 65% av det totala antalet ärenden hänförde sig till

dessa båda grupper.

Beträffande de olika departementens ärenden gäller bl.a.

följande. Flest antal ärenden behandlades, liksom åren

1985--1989, inom arbetsmarknadsdepartementet (6 096 ärenden). De

närmast därefter största departementen när det gäller antalet

avgjorda ärenden är liksom föregående år justitie- och

finansdepartementen (2 386 resp. 1 956 ärenden).

Liksom under 1989 noteras en iögonenfallande stor ökning av

antalet ärenden behandlade av arbetsmarknadsdepartementet.

Ökningen sammanhänger, liksom föregående år, bl.a. med en

kraftig ökning av antalet utlänningsärenden som medverkat till

att departementets ärendegrupp Överklaganden ökat med 1 543

sedan föregående år. Vidare kan noteras att miljödepartementets

antal ärenden minskat med 275 medan industridepartementets antal

ärenden ökat med 239. Den huvudsakliga orsaken torde vara

överflyttningen av energifrågor från miljö- till

industridepartementet.

Av konseljprotokollen för år 1990 framgår att det under året

hållits fyra konseljer under konungens ordförandeskap. Den 8

januari redovisade regeringen förslaget till budgetproposition

och finansplan. Den 27 februari hölls konselj med anledning av

regeringskrisen. Denna konselj hade en offentlig och en fortsatt

del. Under den offentliga delen redogjorde talmannen för

proceduren vid utseende av statsminister och för statsministerns

anmälan för riksdagen av de av honom utsedda statsråden. Under

den fortsatta delen redogjorde statsministern för inriktningen

av regeringens arbete. Den 7 juni lämnades en sammanfattande

redogörelse för de viktigare beslut som riksdagen fattat under

riksmötet 1989/90 och för de viktigare ärenden som kvarstod att

behandla innan riksmötet skulle avslutas. Slutligen lämnades vid

en konselj den 2 oktober en redogörelse för den

regeringsförklaring som skulle lämnas vid riksmötets öppnande

samma dag samt för viktigare propositioner som upptagits i den

förteckning som samtidigt skulle överlämnas till riksdagen.

Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets

sida.

c) Utformningen av regeringsbeslut om utlämning

Utskottet har till granskning tagit upp den språkliga

utformningen av två regeringsbeslut angående utlämning för

brott.

Enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott får efter

beslut av regeringen utländsk medborgare som i främmande stat är

misstänkt, tilltalad eller dömd för där straffbelagd gärning och

uppehåller sig i Sverige, utlämnas till den främmande staten. I

lagen finns en ingående reglering om de närmare

förutsättningarna och villkoren för ett sådant utlämningsbeslut.

Bl.a. föreskrivs i 12§ att vissa villkor skall uppställas vid

beviljande av utlämning. Ett sådant villkor har i första punkten

fått följande utformning.

Den som utlämnas må icke, utan särskilt medgivande enligt

24§, i den främmande staten åtalas eller straffas för annat

brott som begåtts före utlämningen eller, utom i fall som avses

i 13§ andra stycket, utlämnas till annan stat, med mindre han

underlåtit att, oaktat hinder ej mött, lämna landet inom

fyrtiofem dagar efter rättegång och undergående av straff eller

annan påföljd som må hava ådömts honom för brott, varför

utlämning ägt rum, eller återvänt dit sedan han lämnat landet.

Bestämmande för utformningen av lagtexten har varit den

europeiska utlämningskonventionen.

Regeringen beslutade den 12 och 31 juli 1990 att lämna ut två

sovjetiska flygplanskapare till Sovjetunionen. Som villkor för

utlämningarna uppställdes i båda besluten följande villkor.

Som villkor för utlämningen gäller att N.N. inte utan särskilt

medgivande får åtalas eller straffas för olovlig utresa eller

annat brott som han begått före utlämningen med mindre han

underlåtit, trots att hinder inte mött, lämna Sovjetunionen inom

fyrtiofem dagar efter rättegång och undergående av straff eller

annan påföljd som må ha ådömts honom för kapningsbrottet eller

återvänt dit sedan han lämnat landet.

Statsrådsberedningen har till utskottet översänt en promemoria

som har upprättats inom justitiedepartementet. I promemorian

anförs att de villkor som anges i de två besluten utan tvekan är

svårtillgängliga men att de -- liksom regelmässigt i tidigare

beslut om utlämning -- har utformats i nära anslutning till

själva lagtexten. Det anförs vidare att det är beklagligt att

utformningen av villkoren inte kan anses uppfylla rimliga krav

på lättbegriplighet men att det knappast funnits någon risk för

att villkoren skulle misstolkas av de sovjetiska myndigheterna,

bl.a. med hänsyn till de täta kontakter som varit mellan

sovjetiska och svenska myndigheter i ärendena och till att

villkor av detta slag är vanliga i utlämningssammanhang. Sedan

uppmärksamheten fästs på formuleringen av villkoren har enligt

promemorian förslag på bättre formuleringar arbetats fram i

syfte att göra framtida beslut så lättillgängliga som det är

möjligt med tanke på den materia det är fråga om.

Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223) skall myndigheterna

sträva efter att uttrycka sig begripligt. Utskottet kan

konstatera att den lagtext som de i besluten angivna villkoren

grundar sig på är svårtillgänglig. Detta bör dock inte hindra

att besluten får en utformning som uppfyller kravet på

begriplighet. Att regeringskansliet som förebild för

förvaltningen i övrigt här har ett särskilt ansvar framhålls

också i den handbok om förvaltningslagens tillämpning hos

regeringen som statsrådsberedningen har gett ut ("Bruna boken").

Utskottet finner därför att det är positivt att initiativ nu har

tagits till att göra utlämningsbesluten mera lättillgängliga.

Utskottet har också kunnat konstatera att denna strävan

sedermera har kommit till uttryck i tre regeringsbeslut om

utlämning enligt lagen (1959:254) om utlämning för brott till

Danmark, Finland, Island och Norge. I övrigt har granskningen

inte gett anledning till något uttalande från utskottets sida.

d) Remissförfarande, beslutsmotiveringar m.m.

Utskottet har vid sin granskning av regeringsprotokollen

såvitt gäller socialdepartementet gjort vissa iakttagelser som

redovisas i det följande.

Enligt 3 § förordningen (1975:1) om protokoll och expeditioner

i regeringsärenden m.m. bildar underprotokoll mot vilkas

omedelbara offentliggörande hinder ej synes föreligga serieA,

medan övriga underprotokoll bildar serieB (dvs. sådana som är

underkastade sekretess).

I beslut den 26 januari 1989 (nr 9) gav regeringen

överstyrelsen för civil beredskap ett uppdrag att svara för viss

lagring av sjukvårdsmateriel enligt riktlinjer som anges i en

till beslutet fogad bilaga.

Till det beslut som är intaget i protokollet är fogad en

handling av följande innehåll:

00>"SOCIALDEPARTEMENTET 61>Bilaga till regeringsbeslut

00> 61>1989-01-26 nr 9

00>Visst uppdrag till överstyrelsen för civil beredskap

00>Bilagan är hemligstämplad. Förvaras i särskild ordning."

I ett beslut den 3 maj 1989 (nr 1) föreskrev regeringen att

den svenska delegationen vid världshälsoförsamlingens (WHO) 42:a

sammanträde i Genève den 8--19 maj 1989 skulle handla i

huvudsaklig överensstämmelse med en till beslutet bifogad

instruktion. Till det beslut som är intaget i protokollet är

fogad en handling av följande innehåll:

00>"SOCIALDEPARTEMENTET 61>Bilaga till protokoll vid

regeringssammanträde

1989-05-03

00>Instruktion för den svenska delegationen vid

världshälsoförsamlingens 42:a sammanträde

00>Instruktionen är hemligstämplad. Förvaras i särskild

ordning."

I båda dessa fall borde besluten enligt utskottets bedömning

ha protokollerats i serie B. På de handlingar som har fogats

till exemplaren av besluten i protokollen har antecknats att de

är bilagor till besluten. Detta är uppenbarligen felaktigt.

Remisser i ärenden som rör klagomål över handläggning av

socialtjänstärenden m.m.

Den grundläggande bestämmelsen om inhämtande av yttranden i

regeringsärenden finns i 7 kap. 2§ regeringsformen. Enligt den

paragrafen skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas

från berörda myndigheter. Bestämmelsen gäller såväl

förvaltningsärenden som andra regeringsärenden. Även om

förvaltningslagen (1986:223) inte är tillämplig på

regeringsärenden bör förvaltningsärendena i möjligaste mån

handläggas enligt samma regler som gäller för underordnade

myndigheter (prop. 1985/86:80 s.57). Detta innnebär att

bestämmelsen i 13§ förvaltningslagen om remisser bör iakttas

vid handläggningen av förvaltningsärenden i regeringskansliet.

Innan en myndighet inhämtar yttrande genom remiss skall

myndigheten enligt den paragrafen noga pröva behovet av

åtgärden.

Remissförfarandet i regeringsärendet har flera gånger berörts

av konstitutionsutskottet. Härvid har framhållits betydelsen av

ett rätt utnyttjat remissförfarande. Utskottet har också

understrukit att remissförfarandet inte får följa rutinmässiga

mönster eller annars ske på ett sätt som är oförenligt med

kravet på skyndsamhet eller med det allmännas intresse av att så

långt möjligt undvika onödigt och ineffektivt arbete inom

förvaltningen. Som exempel på fall där remissbehandling varit

onödig har utskottet pekat på ärenden som av formella skäl inte

kan tas upp till prövning i sak (KU 1968:15 s.5 ff., KU

1970:42 s.7 ff., KU 1974:22 s.31 ff., KU 1975/76:50 s.5

ff. och KU 1979/80:50 s.14 ff.).

Elva beslut år 1989 avser skrivelser med klagomål från

enskilda personer över handläggningen av socialtjänstärenden på

kommunal nivå (26 januari nr 3, 23 februari nr 8 och 11, 27

april nr 22, 11 maj nr 7, 8 och 9, 21 juni nr 16, 13 juli nr 5,

28 september nr 5 samt 5 oktober nr 5). I sistnämnda fall

berördes även omsorgsverksamheten, polisen och åklagarväsendet.

I samtliga ärenden utom ett infordrade departementet yttrande

från länsstyrelsen. I flera av dessa beslut har för övrigt

antecknats att yttrandet har bifogats beslutet. Så har

emellertid inte skett med de exemplar av beslutet som finns i

protokollet. I några av regeringsbesluten återges delar av

yttrandena med ibland kritiska synpunkter på handläggningen hos

kommunen.

I det fall där yttrande inte inhämtades avgjordes ärendet

genom att regeringen överlämnade skrivelsen till länsstyrelsen

(11 maj nr 9). I ett annat fall beslutade regeringen att

översända länsstyrelsens yttrande till socialförvaltningen i den

berörda kommunen och att i övrigt inte vidta någon åtgärd med

anledning av skrivelsen. Yttrandet innehöll kritik mot kommunen,

och kritiken återgavs i regeringsbeslutet (13 juli nr 5). I det

fall där flera myndigheter var inblandade beslutade regeringen

att överlämna skrivelsen "dels till socialstyrelsen som

tillsynsmyndighet för socialtjänsten, omsorgsverksamheten samt

miljö- och hälsoskyddet, dels till riksåklagarmyndigheten som

tillsynsmyndighet för åklagarväsendet" (5 oktober nr 5). I

övriga åtta fall beslutade regeringen att inte vidta någon

åtgärd med anledning av skrivelserna.

Enligt 67 § socialtjänstlagen (1980:620) har socialstyrelsen

tillsyn över socialtjänsten i riket. Länsstyrelsen skall enligt

68§ inom länet följa socialnämndernas tillämpning av

socialtjänstlagen.

Regeringen har ingen laglig rätt att uttala sig om kommunens

handläggning av enskilda socialtjänstärenden. Ett

förvaltningsärende hos regeringen med anledning av en skrivelse

med klagomål över handläggningen av ett socialtjänstärende kan i

praktiken bara avgöras genom att regeringen antingen överlämnar

skrivelserna till en tillsynsmyndighet eller att regeringen

beslutar att inte vidta någon åtgärd med anledning av

skrivelsen. Med hänsyn till utskottets tidigare uttalanden om

onödig remissbehandling i ärenden som av formella skäl inte kan

tas upp till saklig prövning kan det därför ifrågasättas om det

var lämpligt att fordra in yttrande från länsstyrelsen i dessa

fall.

Regeringens åtgärd att till en socialförvaltning översända ett

länsstyrelseyttrande som avgetts på departementets anmodan och

som innehöll kritik mot förvaltningens handläggning av ett

enskilt ärende kan enligt utskottets mening dessutom ge ett

felaktigt intryck av att regeringen delar kritiken.

Allmänt hållna beslutsmotiveringar

Utskottet har flera gånger tagit upp frågan om motivering av

regeringens beslut och framhållit att motiveringar är särskilt

viktiga för att en fast och enhetlig praxis skall kunna

upprätthållas inom förvaltningen. Utskottet har pekat på

betydelsen av motiveringar när regeringen ändrar en underordnad

myndighets beslut (KU 1968:15 s.13 ff., KU 1972:26 s.10 ff.,

KU 1973:20 s.7 ff., KU 1975/76:50 s.12f. och 1986/87:33

s.68f.). I statsrådsberedningens skrift Förvaltningslagens

tillämpning hos regeringen ("Bruna boken") understryks också

betydelsen av att regeringen motiverar beslut som innebär att en

underordnad myndighets beslut ändras. I skriften sägs vidare att

man i beslutsmotiveringar bör undvika sådana allmänt hållna

uttryck som "på grund av särskilda omständigheter" eller "av

särskilda skäl". Dessa formuleringar kan enligt skriften

användas om man vill ge uttryck för att avgörandet inte är

prejudicerande. Det framhålls samtidigt att man dock om möjligt

i ett sådant fall bör ange vilka de särskilda omständigheterna

eller skälen är (s.70 och 73).

Ansökningar om licens för vissa preparat i medicinsk

verksamhet avgörs av socialstyrelsen. Under år 1989 upphävde

regeringen i sju fall beslut varigenom socialstyrelsen hade

avslagit sådana ansökningar. Motiveringarna i regeringsbesluten

består endast av hänvisningar till "i ärendet föreliggande

särskilda omständigheter" (19 januari nr 5, 2 mars nr 6, 27

april nr 12, 8 juni nr 8, 21 juni nr 6 och 9 november nr 2 och

3).

Riksförsäkringsverket avgör frågor om dispens från

föreskrifter om tjänstgöring i offentlig vård för att bli

uppförd på allmän försäkringskassas förteckning enligt 2 kap.

5§ lagen (1962:381) om allmän försäkring. Under år 1989

upphävde regeringen i fem fall beslut varigenom

riksförsäkringsverket hade avslagit ansökningar om sådan

dispens. Motiveringarna i regeringsbesluten består endast av

hänvisningar till "de särskilda omständigheterna i ärendet" (19

januari nr 1, 26 januari nr 11, 16 februari nr 5, 14 september

nr 10 och 16 november 1989 nr 4).

Utskottet vill understryka den betydelse beslutsmotiveringar

har för såväl enskilda som för underordnade myndigheter då

regeringen upphäver eller ändrar myndigheternas beslut. Enligt

utskottets mening kan de redovisade beslutsmotiveringarna inte

anses uppfylla de krav som bör ställas på sådana beslut.

Ansökan om visst tillstånd förfallen på grund av lång

handläggningstid

Utskottet har vid sin granskning av regeringsprotokollen

såvitt gäller civildepartementet och jordbruksdepartementet

uppmärksammat ett ärende som blivit inaktuellt genom lång

handläggningstid i regeringskansliet.

Lotterinämnden avslog den 12 februari 1988 en ansökan om

tillstånd till lotteri som ett idrottsförbund ville anordna

under tiden den 7 juli--20 juli 1988. Förbundet överklagade

nämndens beslut hos regeringen (jordbruksdepartementet). Nämnden

yttrade sig i ärendet den 25 mars 1988. Jordbruksdepartementet

överlämnade den 4 april 1988 yttrandet till förbundet. Samtidigt

bereddes förbundet tillfälle att senast den 19 april 1988

inkomma med ytterligare skrifter i ärendet. Det angavs därvid

att ärendet kunde komma att avgöras i befintligt skick efter den

dagen. Såvitt framgår av akten har därefter inget tillförts

ärendet.

Genom förordningen (1988:1575) om ändring i

departementsförordningen (1982:1177) fördes förvaltningsärenden

som gäller ifrågavarande slag av lotterier över till

civildepartementet den 1 januari 1989.

I beslut den 2 februari 1989 (nr 19) fann regeringen att den

tid som avsågs med ansökningen hade förflutit. Regeringen

avskrev därför ärendet.

Det ligger enligt utskottets bedömning i sakens natur att ett

ärende bör avgöras innan det saken gäller blivit inaktuellt på

grund av den tid som förflutit. Ibland kan en sådan tidsutdräkt

bero på omständigheter som den beslutande myndigheten inte kan

råda över. I det nu aktuella fallet finns inte några uppgifter

om några sådana omständigheter. Såvitt framgår av akten kunde

ärendet ha avgjorts redan efter den 19 april 1988. Mot bakgrund

härav är det anmärkningsvärt att ett beslut inte fattades före

den tid som ansökningen avsåg.

3. Remisser till lagrådet

Utskottet har på sedvanligt sätt granskat regeringens

remittering av lagförslag till lagrådet. Beträffande gällande

regler för lagrådsgranskning m.m. hänvisas till en inom

utskottets kansli upprättad promemoria, bilaga A6.1.

Det totala antalet lagpropositioner under 1990 uppgick till

113. Motsvarande antal för åren 1985--1989 var 138, 117, 117,

122 resp. 110. Antalet propositioner som innehåller lagförslag

vilka enligt 8 kap. 18§ regeringsformen hör till lagrådets

granskningsområde minskade från 99 under år 1989 till 93. Av

dessa remitterades 56 till lagrådet. I bilaga A6.2 anges

dessa propositioner. Som jämförelse kan nämnas att motsvarande

antal lagrådsremisser för åren 1985--1989 var 53, 43, 63, 60 och

59.

Propositionerna innehållande lagförslag vilka remitterats till

lagrådet har i allmänhet uppställts på sådant sätt att det lätt

går att utläsa i vad mån en propositions lagförslag granskats av

lagrådet. I något enstaka fall har emellertid uppmärksammats att

det inte med bestämdhet går att avgöra vilka av propositionens

lagförslag som remitterats till lagrådet (se prop. 1989/90:110

/finansdep./). I sammanhanget skall nämnas att

statsrådsberedningen den 27 juni 1990 utkom med en PM till

departementen med rubriken "Hur lagrådets yttrande redovisas i

propositioner med inarbetade lagrådsremisser" i vilken bl.a.

vissa riktlinjer i här aktuellt hänseende lämnas (se bilaga

A6.3).

I bilaga A 6.4 redovisas vidare de propositioner i vilka

ingår lagförslag som inte har remitterats till lagrådet och i

vilka angivits motivering enligt 8 kap. 18§ regeringsformen

varför lagrådets yttrande inte inhämtats. I flertalet fall har

regeringen som skäl för att avstå från lagrådsremiss åberopat

undantagsbestämmelsen i nämnda lagrum att lagrådets hörande

skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet. Den

andra undantagsbestämmelsen i lagrummet -- att lagrådets hörande

skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt

men skulle uppkomma -- har åberopats i tre fall (prop.

1990/91:19/finansdep./, prop. 1990/91:54 /finansdep./ och prop.

1990/91:56 /finansdep./).

Utskottet har, liksom under de två senaste årens granskningar

av lagrådsremisserna, uppmärksammat att det i några fall som

skäl för att inte höra lagrådet angivits ärendenas brådskande

karaktär eller liknande formuleringar (se t.ex. 1989/90:73

/finansdep./, 1989/90:76 /arbetsmarknadsdep./ och 1989/90:95

/arbetsmarknadsdep./). Vidare har uppmärksammats att det i ett

fall som skäl för att avstå från lagrådets hörande åberopats att

lagförslagen i fråga endast haft "karaktären av följdändringar"

(se prop. 1990/91:42 /finansdep./). Med anledning härav vill

utskottet erinra om att endast de skäl som föreskrivs i

nyssnämnda båda undantagsbestämmelser kan åberopas till stöd för

att avstå från lagrådsgranskning. Utskottet får tillägga att i

det fall avsikten är att undantagsbestämmelsen om avsevärt men

skall åberopas uppgifter bör lämnas om vari sådant men består.

Beträffande en av ovannämnda propositioner -- proposition

1989/90:95 om allmänt lönestopp -- kom lagrådsgranskning till

stånd under riksdagsbehandlingen. Beträffande ärendets beredning

i riksdagen kan här nämnas följande. Propositionen, som

avlämnades till riksdagen den 8 februari 1990, hänvisades till

arbetsmarknadsutskottet. Följande dag beslöt

arbetsmarknadsutskottet att inhämta lagrådets yttrande över

propositionen. Förslaget föredrogs inför lagrådet av en

tjänsteman från arbetsmarknadsdepartementet. Lagrådets yttrande

beslutades den 12 februari, dvs. den dag motionstiden -- som

bestämts till fyra dagar -- gick ut. Arbetsmarknadsutskottet

avgav betänkande i ärendet den 14 februari.

Underhandsföredragningar, dvs. föredragning inför lagrådet

innan lagrådsremissen offentliggjorts genom att den expedierats

till lagrådet, har enligt lagrådets diarium förekommit i två

fall (förslag till lag om särskild löneskatt, m.m. resp. förslag

till ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen, m.m.).

Slutligen skall här nämnas att från statsrådsberedningen

erhållits en promemoria gällande samordningen av

regeringskansliets kontakter med lagrådet m.m. (se bilaga

A6.5).

Utskottet har utöver det anförda inte funnit anledning till

något uttalande.

4. Författningsutgivningen

Utskottet har på sedvanligt sätt granskat utgivningen av

Svensk författningssamling (SFS). Granskningen avser 1990. Den

har liksom tidigare koncentrerats på förhållandet mellan

författningarnas ikraftträdande och den tidpunkt de kom ut från

trycket.

Bestämmelser om kungörande av vissa lagar och vissa andra

författningar finns bl.a. i 8 kap. 19 § regeringsformen (RF), i

lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar

samt i författningssamlingsförordningen. En närmare redogörelse

för dessa bestämmelser återfinns i KUs betänkande 1986/87:33,

bilaga B4.

Enligt 8 kap. 19 § RF skall beslutad lag utfärdas av

regeringen utan dröjsmål och kungöras så snart det kan ske.

Detsamma gäller i princip för förordningar. Statsrådsberedningen

har sedan länge lagt fast vissa rutiner på detta område. I den

senaste upplagan av statsrådsberedningens s.k. Gröna bok med

riktlinjer för författningsskrivningen uttalas att tiden emellan

det att en författning utkommer från trycket till dess att den

träder i kraft bör vara minst fyra veckor. Endast i speciella

undantagsfall bör tiden sättas kortare än två veckor.

Granskningsarbetet under senare år

I 1988 och 1989 års granskningsbetänkanden konstaterade

utskottet att tidpunkterna för utgivningen av SFS-trycket

genomgått en förbättring, även om det bedömdes angeläget att

ytterligare minska antalet sent utgivna författningar. I 1990

års granskningsbetänkande (1989/90:KU30) konstaterades att

utvecklingen fortsatt i samma riktning, men att antalet sent

utkomna författningar fortfarande borde minskas.

Årets granskning

Under 1990 publicerades 1 525 författningar i SFS, vilket är

en ökning med 413 gentemot år 1989. Endast 466 av

författningarna utkom från trycket inom den rekommenderade

fyraveckorsgränsen före ikraftträdandet. Av bilaga A 7,

tabell 1, framgår vilka författningar som utkom av trycket

mindre än två veckor före ikraftträdandet. Tabellen upptar

565 författningar, vilket är en ökning med 250 gentemot år

1989. Det innebär att procentandelen författningar som utkommit

mindre än två veckor före ikraftträdandet ökat med nio

procentenheter från 28 till 37%. Den tidigare nedåtgående

trenden har alltså brutits. 315 författningar utkom av trycket

under sista veckan före ikraftträdandet eller, i elva fall,

under ikraftträdandedagen eller efter densamma. Det motsvarar

21% av samtliga utkomna författningar och är en ökning med 12

procentenheter i förhållande till föregående år.

I bilaga A 7, tabell 2 redovisas förhållandena inom de

olika departementens områden. Av redovisningen framgår att

utrikesdepartementet har den högsta andelen författningar som

utkommit senare än två veckor före ikraftträdandet, nämligen

72%. I social-, finans-, utbildnings-, arbetsmarknads- och

bostadsdepartementen överstiger andelen författningar utkomna

under den sista tvåveckorsperioden 40%.

Den höga andelen sent utkomna författningar kan i vissa fall

ha sin grund i förseningar under riksdagsbehandlingen. Det är

viktigt att riksdagen beaktar de problem som kan uppstå om

ikraftträdandet ligger för nära i tiden och, om behov

föreligger, senarelägger detsamma.

Enligt utskottets mening är den redovisade utvecklingen vad

gäller sent utkomna författningar otillfredsställande. Utskottet

vill upprepa vad som tidigare sagts om vikten av att

författningsarbetet bedrivs på sådant sätt att förseningar

undviks. Detta är av stor betydelse för myndigheterna och

ytterst för den allmänhet som berörs av statsmakternas

normgivning.

5. Propositioner

I detta avsnitt behandlar utskottet ett antal frågor rörande

regeringens avlämnande av propositioner till riksdagen.

Utskottet har under en följd av år följt förhållandena på detta

område, främst med avseende på förseningar och anhopning av

propositioner vid vissa tidpunkter under riksmötet. Utskottet

har också redovisat de åtgärder som under de senaste åren

vidtagits av statsrådsberedningen för att få till stånd

förändrade rutiner som förbättrar förhållandena sett ur

riksdagens synpunkt.

I årets granskning har särskilt behandlats dels

propositionsavlämnandet allmänt, dels konsekvensanalyser i

propositioner, dels utbildningsanslag i budgetpropositionen.

a) Propositionsavlämnandet

I 3 kap. 5 § riksdagsordningen (RO) föreskrivs allmänt att

"regeringen bör avlämna sina propositioner på sådana tider att

anhopning av arbete hos riksdagen om möjligt förebygges.

Regeringen skall samråda med talmannen därom. Proposition kan

avlämnas även när riksmöte ej pågår".

Tidsgränserna för propositionsavlämnandet är enligt RO för

anslagspropositioner för följande budgetår senast den 10 mars

och för andra propositioner senast den 31 mars. För

budgetpropositionen jämte finansplan och nationalbudget gäller

att dessa skall avlämnas senast den 10 januari. Regeringen skall

också avge särskilt förslag till slutlig reglering av

statsbudgeten (kompletteringsproposition). Denna skall om hinder

ej möter avlämnas före utgången av april månad. De aktuella

tidsgränserna får överskridas endast om det föreligger

synnerliga skäl (3 kap. 4 § RO).

Annan proposition än som avser anslagsfrågor skall avlämnas

senast den 31 mars om regeringen anser att den bör behandlas

under pågående riksmöte.

Proposition avlämnas genom att den ges in till kammarkansliet.

Den anmäls av talmannen vid sammanträde med kammaren efter det

att den har delats ut till riksdagens ledamöter.

Sedan våren 1988 resp. hösten 1989 tillämpas med anledning av

beslut om riksdagens arbetsformer (KU 1987/88:43) och om

fortsatta försök med förändrad budgetprocess i riksdagen

(1989/90:KU19) en ordning med tidigarelagda tidsgränser.

Försöket innebär att riksdagen skall behandla statsbudgeten före

den 1 maj och att behandlingen skall vara mer samlad än

tidigare. Enligt beslutet skall anslagspropositioner avlämnas

senast den 25 februari (innevarande år 22 februari) i stället

för den 10 mars.

Beträffande utskottets iakttagelser vid granskningen av

propositionsavlämnandet våren 1990 baseras dessa på inom

kammarkansliet upprättad statistik, se bilaga A8. Av

materialet framgår bl.a. att det avlämnades sammanlagt 84

propositioner jämfört med 69 under våren 1989.

Av de avlämnade och aviserade propositionerna överlämnades 19

senare än enligt uppgift i ursprunglig förteckning från den 21

december 1989 och 11 senare än enligt den reviderade

propositionsförteckningen från den 1 mars 1990. Den

genomsnittliga förseningen var 15 dagar resp. 11 dagar i

förhållande till de nämnda förteckningarna. Förseningen

varierade mellan 4 och 45 dagar. Av de aviserade propositionerna

var det 12 som inte avlämnades under det att 30 av de avlämnade

propositionerna ej hade aviserats.

Vad gäller anhopningen kan konstateras att under veckan före

den 31 mars avlämnades 16 propositioner. Efter detta datum

avlämnades sammantaget 28 propositioner.

Anslagspropositioner skulle som tidigare redovisats i år

avlämnas senast den 22 februari. Emellertid kom 14 att avlämnas

efter detta datum; 6 under mars månad, 6 under april månad och 2

i maj. Utskottet har i betänkandet 1990/91:KU42 anmält att en

utvärdering kommer att göras under hösten 1991 av den

försöksverksamhet med sammanhållen budgetbehandling som ägt rum

sedan budgetåret 1988/89.

Talmanskonferensen behandlade den 13 mars i år den då

reviderade propositionsförteckningen och de förändringar i

förutsättningarna för planeringen av riksdagens arbete som blev

en följd av det stora antalet ändringar i förhållande till den

ursprungliga förteckningen. Kammarsekreteraren fann i sin

föredragning de redovisade förändringarna anmärkningsvärt

omfattande och framhöll det angelägna i att den i januari

avgivna planen hade en betydligt större precision. Den uppkomna

situationen kunde enligt kammarsekreteraren innebära svårigheter

för riksdagen att inom ramen för planerade plenidagar hinna med

alla ärenden. Talmanskonferensen beslöt påtala de

anmärkningsvärda förhållandena för statsrådsberedningen.

Utskottet vill för sin del erinra om tidigare uttalanden från

riksdagens sida om betydelsen av att propositionsavlämnandet

sker på ett sådant sätt att arbetet i utskott och kammare inte

försvåras. Kraftfulla ansträngningar måste enligt utskottet

göras för att undvika besvärande anhopningar och störande

förseningar. Fler propositioner än nu måste bli färdiga för

avlämnande under februari månad. Utskottet förutsätter att

statsrådsberedningen följer frågan med största uppmärksamhet och

tar erforderliga initiativ. Det är angeläget att föreskrivet

samråd sker med talmannen och att de skilda departementen håller

kontakt med resp. riksdagsutskott.

b) Konsekvensanalyser i propositioner

Utskottet har granskat förekomsten och utformningen av

konsekvensanalyser i propositioner som behandlats av riksdagen

år 1990. Samtliga övriga riksdagsutskott har beretts tillfälle

inkomma med yttrande. Inkomna yttranden m.m. samt en promemoria

som upprättats inom konstitutionsutskottets kansli bifogas som

bilagorna A 9.1--A9.11.

Bakgrund

Kraven när det gäller beredningen av regeringsärenden finns

grundlagsfäst såvitt avser remissväsendet (7 kap. 2 §

regeringsformen). Den interna beredningen i övrigt av

regeringsärenden inom departementen och regeringen är lika litet

som kommittéväsendet föremål för någon grundlagsreglering. --

Ansvaret för beredningen av ett regeringsärende faller enligt

regeringsformen på det statsråd som har att föredra ärendet vid

regeringssammanträde eller i övrigt besluta i ärendet.

I 3 kap. 2 § riksdagsordningen (RO) finns bestämmelser som rör

innehållet i vissa propositioner. Bl.a. stadgas i tredje stycket

att proposition med förslag om nytt eller väsentligen höjt

anslag eller om sådana riktlinjer för viss statsverksamhet som

avses i 9 kap. 7 § regeringsformen (dvs. princip- och

organisationsbeslut) bör innehålla uppskattning av framtida

kostnader för det ändamål som förslaget avser.

Bostadsutskottet har i ett ärende om vissa bostadspolitiska

frågor (prop. 1986/87:48, BoU7) uttalat att en utgångspunkt

beträffande regeringens förslag till riksdagen bör vara att i

propositionerna beräkningar lämnas avseende de kostnader

förslagen innebär. Att en sådan ordning tillämpas har enligt

bostadsutskottet i princip stöd i RO. En redovisning av

kostnaderna får anses motiverad bl.a. som underlag för en

meningsfull riksdagsbehandling. Det fanns enligt

bostadsutskottets mening anledning för riksdagen att underrätta

regeringen om vikten av att kommande förslag innehåller sådana

uppskattningar som tas upp i det diskuterade avsnittet av RO.

Riksdagen beslöt att som sin mening ge regeringen till känna vad

bostadsutskottet anfört beträffande redovisning av kostnaderna

för förslag i propositioner.

I sammanhanget skall också nämnas att om riksdagen anser att

beslutsunderlaget bör kompletteras kan det berörda utskottet

enligt 4kap. 10 § riksdagsordningen inhämta upplysningar och

yttranden. Detta sker förhållandevis ofta och många gånger i

form av regelrätta remissförfaranden eller slutna eller

offentliga utfrågningar.

Att konsekvensutredningar i regelgivningssammanhang skall

belysa konsekvenserna av regeln, både ekonomiska och andra

konsekvenser, har framhållits i 1991 års budgetproposition

(prop. 1990/91:100) bil. 2 Utveckling av offentlig sektor. I

propositionen sägs att konsekvensutredningar utan tvivel är av

stor betydelse för ett ändamålsenligt beslut, samtidigt som de

på sikt blir en grund för jämförelser i den uppföljning av

regler som är en väsentlig del i den nya budgetprövningen.

Frågan om god regelkvalitet gäller enligt propositionen

reglernas ändamålsenlighet för sitt syfte. I praktiken är

reglers innehåll ofta resultat av kompromisser och

intresseavvägningar, och i en komplex verklighet finns ofta

målkonflikter. Det gör enligt vad som sägs i propositionen inte

frågan om regelkvalitet mindre betydelsefull. Många regler har

t.ex. fått helt andra effekter än som avsetts eller beräknats,

och detta har inte sällan berott på omständigheter som borde ha

varit möjliga att förutse vid en omsorgsfull konsekvensanalys.

I riksrevisionsverkets rapport Regelekonomi --

begränsningsförordningen i praktiken, framhålls att regeringen i

mitten av 1980-talet inledde en regelreformering mot bakgrund av

att ramlagstiftning blivit allt vanligare. De statliga

myndigheterna hade getts generösa bemyndiganden att utfärda egna

regler, och antalet myndighetsregler hade ökat kraftigt. Enligt

rapporten har regelstyrning gett upphov till oönskade dynamiska

effekter. Utfallet i ett regelsystem påverkar oavsiktligt

utfallen i andra regelsystem med ibland stora samhällsekonomiska

kostnader som följd. Komplexiteten i det samlade regelverket har

gjort det svårt att förutse sådana effekter, och justeringar i

efterhand har visat sig besvärliga att genomföra. Vidare sägs

att regelsystem av ramlagskaraktär där förvaltningsdomstolar

genom sin praxis svarar för utfyllnaden, i många fall har

medfört avsevärt mer långtgående konsekvenser än vad som

ursprungligen förväntats.

Tidigare behandling

Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen tagit upp

frågan om konsekvensanalyser av lagförslag. I betänkandet

1988/89:KU7 hänvisades till ett tidigare uttalande om att det är

en viktig uppgift i det utredningsarbete som ligger till grund

för ny lagstiftning att göra ordentliga konsekvensanalyser av

framlagda lagförslag.

I betänkandet 1990/91:KU7 framhöll utskottet åter vikten av

ordentliga konsekvensanalyser. Utskottet hänvisade bl.a. till

att frågan behandlats i statsrådsberedningens checklista för

regelgivare (PM 1990:2). Utskottet avstyrkte motioner i frågan

om konsekvensanalyser med hänvisning till det arbete som bedrivs

i regeringskansliet men framhöll att det kunde finnas anledning

att i granskningsarbetet återkomma med en undersökning av

konsekvensanalyser i framlagda propositioner.

Yttranden från andra utskott m.m.

Konstitutionsutskottet har berett övriga utskott tillfälle att

yttra sig om förekomsten och utformningen av konsekvensanalyser

i propositioner framlagda under 1990. Sammanfattningsvis kan

sägas att inkomna yttranden m.m. (bilagorna A 9.2--A9.11)

ger uttryck för att det finns ett behov av bättre

konsekvensanalyser.

Utskottets överväganden

Riksdagen har i verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU29)

dragit upp vissa riktlinjer för hur arbetet med att utforma

lagar och andra förskrifter skall bedrivas. Innan en föreskrift

beslutas skall man så långt möjligt bedöma vilka kostnader och

övriga effekter som tillämpningen kan leda till för staten,

kommunerna och den privata sektorn.

Behovet av konsekvensanalyser har betonats i olika sammanhang.

Enligt den nya begränsningsförordningen (1987:1347) skall

myndigheterna utreda och dokumentera kostnadsmässiga och andra

konsekvenser av regelförslag. Kommittéerna har genom de

särskilda kommittédirektiven (Dir. 1984:5) ålagts lämna väl

genomarbetade kostnadsberäkningar som tar hänsyn till alla

kostnader för olika intressenter (staten, kommunerna,

socialförsäkringssektorn, företagen och enskilda), såväl direkta

som indirekta. Även andra viktigare konsekvenser skall belysas.

I ett gemensamt cirkulär (C1989:7) från statsrådsberedningen,

finansdepartementet och civildepartementet har framhållits att

det självfallet inte är mindre viktigt att man bedömer

konsekvenserna av de regler som riksdagen eller regeringen

beslutar genom lagar och förordningar. Konsekvenserna av

förordningsförslag bör enligt cirkuläret redovisas i skriftlig

form. Vidare sägs att konsekvenserna av lagförslag givetvis bör

beskrivas i den proposition eller lagrådsremiss där förslaget

läggs fram.

Utskottens redovisningar har visat att det finns vissa brister

när det gäller förekomsten av konsekvensanalyser. Sådana brister

kan visserligen kompenseras under utskottens beredning av

förslaget, t.ex. genom att de uppmärksammas i motioner eller

genom utskottsutfrågningar och annat inhämtande av upplysningar,

men det skulle i vissa fall kunna ifrågasättas om ärendena kan

anses ha blivit tillräckligt beredda i regeringskansliet. I

detta sammanhang vill konstitutionsutskottet särskilt peka på

vikten av konsekvensbedömningar inte minst när det gäller att

bestämma tidpunkten för ikraftträdandet av ett förslag. Vidare

vill utskottet framhålla behovet av konsekvensanalyser i

beslutsunderlagen också för att underlätta senare utvärderingar.

Det är enligt konstitutionsutskottets mening angeläget att i

första hand propositioner som innehåller förslag till ny

lagstiftning innehåller konsekvensanalyser.

Mot bakgrund av det arbete -- bl.a. i form av

utbildningsinsatser -- som bedrivs inom regeringskansliet för

att i större utsträckning åstadkomma tillräckliga

konsekvensanalyser i propositionerna kan det enligt

konstitutionsutskottets mening antas att de brister som nu finns

på området kommer att minska i framtiden. Det finns enligt

utskottets mening anledning att även fortsättningsvis följa

frågan i utskottets granskningsarbete.

c) Utbildningsanslag i budgetpropositionen

Bestämmelser om finansmakten finns i 9 kap. regeringsformen. I

3 § stadgas bl.a. att riksdagen skall företa budgetreglering för

närmast följande budgetår, eller om särskilda skäl föranleder

det, för annan period. Riksdagen skall därvid bestämma till

vilket belopp statsinkomsterna skall beräknas och anvisa

anslag till angivna ändamål. Vidare sägs att riksdagen också kan

besluta att särskilt anslag på statsbudgeten skall utgå för

annan tid än budgetperioden.

Enligt 9 kap. 7 § regeringsformen kan riksdagen i samband med

budgetregleringen eller annars besluta riktlinjer för viss

statsverksamhet för längre tid än anslag till verksamheten

avser.

Riksdagen beslöt 1988 om en övergång till en ny form av

budgetstyrning som skall omfatta hela statsförvaltningen. Den

nya ordningen innebär att riksdagen i samband med behandlingen

av budgeten för det kommande budgetåret varje år gör en

fördjupad prövning för en tredjedel av myndigheterna. Riksdagen

tar då ställning till en verksamhets inriktning och medelsramar

för den kommande treårsperioden. Reformen genomförs successivt

med verkan för den första gruppen myndigheter fr.o.m. budgetåret

1991/92.

För forskningsområdet har en liknande ordning tillämpats sedan

lång tid. Propositioner framläggs vart tredje år. Fr.o.m. 1990

års budgetproposition har även grundutbildningen behandlats i

ett treårsperspektiv. Sålunda behandlade utbildningsutskottet i

sina budgetbetänkanden 1990 rörande den grundläggande

högskoleutbildningen och forskningen utöver anslagen för

budgetåret 1990/91 även frågor rörande verksamhetens inriktning

och omfattning under de därpå följande två budgetåren.

I årets budgetproposition föreslås för budgetåret 1991/92

vissa anslagsminskningar proportionellt fördelade över de olika

anslagen för grundutbildning resp. för forskning och

forskarutbildning. Anledningen till besparingsförslaget är

enligt föredragande statsrådet att riksdagen i

budgetbehandlingen 1989 och 1990 beslutat om förstärkningar i

förhållande till regeringens förslag. Dessa beslut får

kostnadskonsekvenser för budgetåret 1990/91 som går utanför de

av regeringen tidigare beräknade medelsramarna.

Regeringens syn har utvecklats i en inom

utbildningsdepartementet utarbetad promemoria (bilaga

A10.1).

När det gäller anslagen till forskningen sägs i promemorian att

det centrala i de särskilda forskningspropositionerna är de

ekonomiska ramarna för den kommande treårsperioden. Det senaste

förslaget, som förelades riksdagen våren 1990 och gällde

perioden 1990/91--1992/93, innebar enligt regeringen att den

årliga anslagsnivån vid treårsperiodens slut skulle ha ökat med

1 miljard kronor utöver löne- och prisomvandlingen.

I promemorian hävdas (med hänvisning till 1989/90:UbU25, mom.

78) att riksdagen genom att godkänna propositionens riktlinjer

för forskningspolitiken ställt sig bakom detta förslag till

ekonomisk ram för treårsperioden. När riksdagen därtill beslutat

om åtgärder som inte ingår i regeringens förslag, måste detta

enligt utbildningsdepartementets promemoria tolkas som att dessa

åtgärder skall finansieras inom den av regeringen föreslagna och

av riksdagen godkända totalramen.

Vidare sägs i promemorian att när riksdagen vid behandlingen

av budgetpropositionen 1990 beslutat om särskilda åtgärder för

grundutbildningen utan att samtidigt ange hur dessa skall

finansieras, måste detta på motsvarande sätt tolkas som om dessa

åtgärder skall finansieras inom av regeringen redovisade

medelsramar.

En redovisning för riksdagens behandling 1990 av regeringens

förslag till anslag till såväl forskning som grundläggande

högskoleutbildning ges i en promemoria upprättad av

utbildningsutskottets kanslichef (bilaga A10.2). I denna

påpekas vad gäller forskningsanslagen att regeringen i

propositionen 1989/90:90 inte begärde att riksdagen skulle ta

ställning till en samlad ekonomisk ram för

resursförstärkningarna under treårsperioden.

Utbildningsutskottet hade att ta ställning till regeringens

yrkanden för de olika anslagsområdena. På några punkter önskade

utskottet göra förstärkningar i förhållande till regeringens

förslag. Utskottet anvisade medel i de fall förstärkningarna

hade kostnadseffekter redan under budgetåret 1990/91. Därutöver

angavs vad konsekvensen blev för medelsbehovet under budgetåren

1991/92 och 1992/93. När utskottet därefter föreslog riksdagen

att anta de i propositionen förordade riktlinjerna för

treårsperioden var det med uttryckligt undantag för de

förändringar som följde av utskottets förslag till

förstärkningar.

Riksdagen följde i sitt budgetbeslut 1990 rörande forskningen

helt utbildningsutskottets förslag. På de punkter där detta

innebar förstärkningar i förhållande till propositionen beslöt

riksdagen sålunda om ramar för resurstilldelningen för

budgetåren 1991/92 och 1992/93 som gick utöver de av regeringen

föreslagna.

När det gäller anslaget för grundläggande utbildning begärdes

i budgetpropositionen 1990 inte att riksdagen skulle ta

ställning till det tillgängliga budgetutrymmet under budgetåren

1991/92 och 1992/93. Något sådant ställningstagande gjordes

heller inte av riksdagen.

Utbildningsutskottet har vid årets budgetbehandling avvisat de

här aktuella förslagen till besparingar. Beträffande

forskningsanslagen uttalar utbildningsutskottet (1990/91:UbU13)

som sin åsikt att regeringen genom den använda

finansieringstekniken motsatt sig riksdagens uttalade vilja

beträffande resursnivåerna för anslagen till olika

forskningsändamål för den aktuella treårsperioden.

Utskottet får anföra följande. Den aktualiserade frågan är av

principiell betydelse inför övergången till ett system med

flerårsbudgetering för alla verksamhetsområden. Utskottet vill

först göra det i och för sig självklara konstaterandet att

regeringen har full frihet att mot bakgrund av sin bedömning av

det statsfinansiella läget och föreliggande behov föreslå de

besparingar och förändringar i statsverksamheten som den finner

motiverade. Lika självklart är dock att riksdagen till följd av

bestämmelserna i 9 kap. regeringsformen har att göra den

slutliga bedömningen av det tillgängliga utrymmet för reformer.

Som ovan redovisats beslöt riksdagen våren 1990 vid sin

behandling av budgeten för forskningen om något vidare ramar för

utbyggnaden under treårsperioden än vad regeringen föreslagit.

Riksdagen gjorde således vid den tidpunkten en annan bedömning

än regeringen av det tillgängliga utrymmet.

De beslut om ramar för de kommande åren som tas vid en

budgetprövning för en flerårsperiod av det slag det här är

fråga om är riktlinjebeslut (jfr 9 kap. 7 § regeringsformen).

Förändringar kan göras vid den årliga budgetprövningen om detta

skulle vara befogat av statsfinansiella eller andra skäl. Ett

sådant skäl kan vara att det parlamentariska läget förändrats.

Givetvis måste t.ex. ett regeringsskifte kunna få genomslag i

nya beslut på alla områden. En av de bärande tankarna bakom det

nya budgetsystemet är dock att de angivna ramarna för

myndighetsanslagen normalt sett skall gälla för perioden och att

en förenklad budgetprövning därför kan ske under mellanåren.

Sett från myndigheternas synpunkt har detta fördelen att det ger

bättre planeringsmöjligheter.

En förutsättning för att det nya systemet skall fungera på

avsett sätt är emellertid att respekten kan upprätthållas för de

riktlinjebeslut riksdagen fattar i samband med den fördjupade

prövningen. Om förhållandena förändrats i något väsentligt

avseende efter det att dessa beslut fattats kan det självfallet

vara befogat att föreslå förändringar även under de år då

förenklad prövning skall ske. Om däremot de föreslagna

förändringarna motiveras endast med att riksdagen i sina beslut

om riktlinjer avvikit från regeringens ursprungliga förslag,

leder det med nödvändighet till en mer omfattande årlig

budgetprövning i riksdagen. Enligt utskottets mening kommer det

därmed att bli svårt att upprätthålla distinktionen mellan

fördjupad och förenklad budgetprövning.

I det aktuella fallet med forskningsanslagen tycks oklarhet ha

rått i regeringskansliet om i vilken utsträckning riksdagen

godkänt forskningspropositionens förslag till ramar för

verksamheten under perioden 1990/91--1992/93. En förklaring till

denna oklarhet kan stå att finna i att det som enligt

promemorian från regeringskansliet var det centrala, den samlade

ekonomiska ramen, aldrig underställdes riksdagens prövning i

form av ett separat yrkande.

Enligt utskottet kommer det i den nya ordningen att vara av

stor vikt att regeringens förslag till ramar och riktlinjer för

myndigheternas verksamhet under en treårsperiod är tydligt

utformade. Det skall inte kunna råda någon tvekan vare sig om

vilka riktlinjer riksdagen tagit ställning till eller om

innebörden av riksdagens beslut. Utöver det anförda har

utskottets granskning inte gett anledning till något uttalande.

6. Normgivningsfrågor

a) Förteckningar över normgivningsbemyndiganden

Sedan år 1986 har statsrådsberedningen halvårsvis upprättat

förteckningar över riksdagens normgivningsbemyndiganden i

enlighet med ett uttalande av konstitutionsutskottet i 1980 års

granskningsbetänkande (KU 1979/80:50). Enligt utskottet fanns

det ett behov av att samtliga riksdagens bemyndiganden i

normgivningshänseende samlades, systematiserades och hölls

tillgängliga på lämpligt sätt. Den senaste förteckningen

redovisar bemyndiganden i lagar som utfärdats före den

1januari 1991 och har fogats till detta betänkande som

bilaga A11.1. Inom statsrådsberedningen pågår ett arbete

som syftar till att upprätta en förteckning över regeringens

bemyndiganden (bilaga A11.2). Av redovisningen framgår att

bemyndiganden finns i en stor mängd förordningar (ca 1000).

Utskottet hänvisade i förra årets granskningsbetänkande

(1989/90:KU30 s. 17) till riksdagens revisorers befattning med

förteckningen. Revisorerna har i årets granskningsplan tagit upp

riksdagens bemyndiganden som ett granskningsärende och kan i det

sammanhanget ha anledning att göra bedömningar i fråga om

normgivningsförteckningens användningsområde m.m. Enligt

utskottets mening är det av största betydelse att uppgifter om

vilka bemyndiganden som utfärdats på normgivningsområdet finns

lätt tillgängliga.

b) Normgivning genom förvaltningsbeslut

Utskottet har vid sin granskning av regeringsprotokollen

såvitt gäller försvarsdepartementet iakttagit följande

förvaltningsbeslut av normerande karaktär.

1. Regeringen gjorde genom ett förvaltningsbeslut den 19

januari 1989 (nr 35) undantag från förordningen (FFS 1984:31) om

förmåner till anställd i beredskapsstyrka för FN-tjänst och

beredskapskontingenten i Korea. Undantaget är av generell

karaktär och avser traktamente och ersättning för logikostnad

för den svenska personalen i UNIFIL (FN-styrkan i södra

Libanon). Av beslutet framgår dessutom att ett liknande beslut

fattades den 5 mars 1987.

2. Genom ett förvaltningsbeslut den 9 mars 1989 (nr 23) medgav

regeringen undantag från föreskrifterna om arvoden i 5 och 7 §§

reglementet den 9 februari 1962 för försvarets

reservsjuksköterskekår. Undantaget är generellt. Av beslutet

framgår att reglementet hade ändrats den 14 maj 1987.

3. Den 8 november 1979 beslutade regeringen att vissa

rådgivande råd skulle inrättas vid vissa av försvarsmaktens

övnings- och skjutfält, m.m. I en bilaga till beslutet

meddelades bestämmelser för rådens verksamhet.

I ett förvaltningsbeslut den 24 augusti 1989 (nr 17) upphävde

regeringen bestämmelserna för rådens verksamhet och bemyndigade

i stället fortifikationsförvaltningen att utfärda sådana

bestämmelser.

4. I förordningen (1983:276) om verksamheten inom

försvarsmakten finns bestämmelser om den produktion som

försvarsmaktens myndigheter skall genomföra. Produktionen styrs

genom uppdrag. Genom tämligen ingående föreskrifter regleras

befogenheterna för olika myndigheter att ge sådana uppdrag.

Regeringen bestämde genom ett förvaltningsbeslut den 12

oktober 1989 (nr 1) att chefen för armén skulle genomföra försök

med produktionsledningssystemet inom armén. Två alternativ

skulle prövas. I beslutet angavs att försöken skulle genomföras

enligt en promemoria som fogades till beslutet. I promemorian

föreskrivs såsom ett undantag från förordningen beträffande

myndigheter som berörs av det ena alternativet, att myndighet på

lägre regional nivå får ge uppdrag till annan myndighet på lägre

regional eller lokal nivå.

Det kan enligt utskottets mening många gånger vara svårt att

avgöra om en viss typ av reglering skall ske genom normgivning

eller förvaltningsbeslut. I sitt yttrande över propositionen

1989/90:54 om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.

uttalade utskottet också att gränsdragningen mellan normer och

förvaltningsbeslut inte är helt klar och att detta hade

understrukits redan av grundlagberedningen (1989/90:KU4y).

Enligt utskottets mening faller emellertid de nu redovisade

besluten inom ramen för vad som får anses vara normgivning.

Regleringen borde därför ha skett genom förordning. I

sammanhanget vill utskottet framhålla att sådana äldre

föreskrifter som t.ex. reglementet den 9 februari 1962 för

försvarets reservsjuksköterskekår bör få en modernare

författningsmässig form.

7. Offentlighet och sekretess

a) Tillämpningen av sekretessbestämmelserna m.m. i utrikes-

och försvarsdepartementen

Utskottet har tidigare i sin granskning vid några tillfällen

uppmärksammat sekretesslagens tillämpning i regeringskansliet,

se bl.a. granskningsbetänkandena KU 1985/86:25 s.16f. och

1988/89:KU30 s.14f. Granskningen år 1986 gällde

sekretesslagens tillämpning i utrikes- och

försvarsdepartementen. Granskningen år 1989 gällde bl.a.

diarieföring och sekretessbeläggning av allmänna handlingar i

utrikesdepartementet, socialdepartementet samt miljö- och

energidepartementet. Till grund för utskottets granskningar i

dessa ärenden låg bl.a. vissa inom regeringskansliet upprättade

promemorior rörande handläggningen av frågor om utlämnande av

allmänna handlingar m.m. (se KU 1985/86:25 s.312f. och

1988/89:KU30 s.203f.).

Utskottet har i år ånyo granskat sekretesslagens tillämpning i

utrikes- och försvarsdepartementen. Granskningen har skett mot

bakgrund av tre utlämnandeärenden handlagda i UD, UDs

handelsavdelning (UDH) och försvarsdepartementet. Till grund för

granskningen har bl.a. legat fyra inom dessa departement

upprättade promemorior.

Promemoriorna innehåller till en början allmänna uppgifter om

handläggningen av ärenden om utlämnande av allmänna handlingar.

I en promemoria av UD/UDH redogörs således för "Rutiner för

utlämnande av allmänna handlingar inom UD" (bilaga A12.1).

Till promemorian har som underbilagor fogats uppgifter över de

regerings- och departementschefsbeslut i fråga om att lämna ut

allmän handling till enskild som under 1989 meddelats i dels UD

(underbilaga 1 till bilaga A12.1), dels UDH (underbilaga

2 till bilaga A12.1). I en promemoria från

försvarsdepartementet lämnas uppgifter om "Handläggningen i

försvarsdepartementet av ärenden om utlämnande av allmänna

handlingar" (bilaga A12.2). Till promemorian har bl.a.

fogats en förteckning över de regerings- och

departementschefsbeslut som under åren 1989 och 1990 meddelats i

ärenden av aktuellt slag i försvarsdepartementet (underbilaga

1 till bilaga A12.2). I promemoriorna i ärendet finns vidare

uppgifter om handläggningen av de tre utlämnandeärenden som

nämnts i det föregående, se bilaga A12.3 (UD), bilaga

A12.4 (UDH) och ovannämnda bilaga A12.2 (p. 3 och 4 samt

underbilagorna 2--5).

Till grund för granskningen i ärendet ligger vidare

upplysningar lämnade av rättscheferna i utrikes- och

försvarsdepartementen vid utfrågningar inför utskottet (se

bilagorna B2 och B7).

Vad som allmänt framkommit beträffande handläggningen av

berörda frågor inom angivna departement har inte gett utskottet

anledning till något särskilt uttalande. Utskottet utgår ifrån

att man inom departementen i dessa frågor eftersträvar så stor

öppenhet som möjligt inom ramen för gällande sekretessregler och

internationell sedvänja (jfr KU 1985/86:25 s.16 och

1988/89:KU30 s.19).

I fråga om de tidigare nämnda utlämnandeärenden får utskottet

anföra följande. I två av ärendena -- handlagda i UD resp. UDH

-- gäller frågan i första hand om framställningar från enskilda

om tillhandahållande av allmänna handlingar handlagts med den

skyndsamhet som följer av 2 kap. 12§ tryckfrihetsförordningen

(TF).

Redogörelser för dessa ärendens handläggning har lämnats i två

av de ovannämnda promemoriorna, se bilagorna A12.3 och

A12.4. Vidare har det ena ärendet berörts vid utfrågningen med

UDs rättschef. I en skrivelse till utskottet har vidare

rättschefen i statsrådsberedningen anfört följande:

Inom regeringskansliet iakttas skyndsamhetskravet i 2 kap.

12§ tryckfrihetsförordningen. Framställningarna är ibland

mycket omfattande och svårbedömda. De fordrar även ibland

gemensam beredning. Att ur en handling skilja offentliga

uppgifter från hemliga kan vara ett tidskrävande arbete.

Även med beaktande av skyndsamhetskravet förekommer det mot

denna bakgrund fall där handläggningstiden blir förhållandevis

lång. Beaktas måste också att den berörda personalen inom

regeringskansliet kan vara upptagen med andra lika angelägna

arbetsuppgifter.

Utskottet kan av ovannämnda redogörelser konstatera att det i

båda de aktuella ärendena rört sig om relativt långa

handläggningstider. Utskottet får med anledning härav framhålla

vikten av att framställningar om utlämnande av allmänna

handlingar handläggs skyndsamt, självfallet dock utan att avkall

görs på den omsorg med vilken sådana ärenden skall prövas.

Utskottet finner inte anledning till något ytterligare uttalande

i denna del.

I det tredje utlämnandeärendet har utskottets granskning i

första hand avsett frågan om försvarsdepartementet förfor

riktigt genom att inte tillställa en enskild person ett

diktafonband från ett sammanträde i departementet, där

departementschefen inhämtade vissa sakupplysningar som lämnades

av företrädare för försvarsmyndigheter om utprovningen av

flygstridsdräkten till flygplan JAS 39 Gripen. Den närmare

handläggningen av saken framgår dels av promemorian från

förvarsdepartementet (se bilaga A12.2 punkterna 3 och 4 samt

underbilagorna 2--5), dels av uppgifter lämnade vid utfrågningen

inför utskottet av rättschefen i försvarsdepartementet.

Utskottet gör i denna del följande bedömning. På det stadium

då berörda sakupplysningar lämnades till försvarsdepartementet

genom bl.a. upptagning på diktafonband utgjorde bandet i fråga

inte en allmän handling i tryckfrihetsförordningens mening. Vid

angivna förhållanden förelåg då ingen skyldighet för

departementet att utlämna bandet (jfr 2 kap. 7§ TF). Som

framgått av promemorian från försvarsdepartementet vidtogs

därefter den åtgärden att en ordagrann utskrift av upptagningen

gjordes. Denna utskrift tillfördes akten i ärendet. Därefter

återanvändes bandet för annan upptagning. Någon bandkopia

gjordes inte. Mot bakgrund av bl.a. det förhållandet att

önskemål förelåg från enskild om att få avlyssna upptagningen,

som inte innehöll några uppgifter som omfattades av sekretess,

kan förfarandet diskuteras. Något formellt hinder mot åtgärden

förelåg dock inte.

Vad som i övrigt förekommit ger inte utskottet anledning till

något ytterligare uttalande.

b) Insyn i EG-frågor

Utskottet har i tidigare års granskning ägnat uppmärksamhet åt

beredningen i regeringskansliet av frågor rörande det pågående

förhandlingsarbetet med de Europeiska gemenskaperna (EG).

Resultatet redovisades i förra årets granskningsbetänkande.

Utskottet gjorde då vissa påpekanden rörande dokumentation av

rådet för Europafrågors sammanträden, offentlighetsprincipens

tillämpning i beredningsarbetet, diarieföring av allmänna

handlingar samt informationen till EFTA-delegationen.

Beträffande rådet för Europafrågor konstaterade utskottet att

det inte förelåg några formella krav på protokollföring eller

annan dokumentation av verksamheten men påpekade att det vore

önskvärt att dokumentation i vart fall förelåg om när

sammanträden med rådet har ägt rum och vilka som som deltagit i

sammanträdena. Av en inom utrikesdepartementets handelsavdelning

upprättad promemoria som översänts till utskottet framgår att

regeringskansliet följer dessa anvisningar. Dagordningar och

kallelser liksom uppgift om vilka personer som deltagit vid

sammanträdena finns dokumenterade och samlade hos

integrationssekretariatet (ISEK). Utskottet noterar detta med

tillfredsställelse.

Utskottet underströk beträffande offentlighetsprincipens

tillämpning vikten av att alla berörda tjänstemän i

regeringskansliet har god kännedom om gällande regler. Det fick

enligt utskottet inte råda någon tvekan om att ambitionen är att

ge varje framställan om utbekommande av handling en skyndsam och

korrekt behandling.

För handlingar som inkommer till integrationssekretariatet

gäller att de diarieförs i utrikesdepartementets huvuddiarium.

Detta diarium har dels en öppen del som innehåller

administrativa och konsulära ärenden, dels en del som innehåller

samtliga övriga handlingar som registrerats. Den senare delen är

enligt 6 § sekretessförordningen och med stöd av 15 kap. 2 §

tredje stycket sekretesslagen sluten. Det innebär att den till

skillnad från det öppna diariet innehåller såväl offentliga som

sekretessbelagda uppgifter. Det är därför inte möjligt att

enbart med åberopande av offentlighetsprincipen få del av denna

del av diariet. Inte heller kan man utan föregående

sekretessprövning erhålla ett utdrag ur diariet över handlingar

som inkommit till en viss enhet inom departementet.

Utskottet uttalade i förra årets granskningsbetänkande att det

med tanke på vikten av offentlighetsprincipen kunde finnas

anledning för regeringen att överväga om inte ytterligare

ärendegrupper borde föras till huvuddiariets öppna del. Det

tekniskt avancerade och moderna diariesystem som tillämpas vid

utrikesdepartementet borde enligt utskottet ge ökade möjligheter

till en sådan hanteringsordning. Några sådana överväganden har

enligt vad som uppgetts från regeringskansliet i vart fall ännu

inte kommit till stånd. Däremot framgår det av UDHs promemoria

att utrikesdepartementet har inlett en samlad översyn av

diarieförings- och arkivrutiner inom utrikesförvaltningen. I det

uppdraget ingår att integrera handelsavdelningens diarieföring i

övriga departementets.

Utskottet har inga invändningar mot att en översyn sker av

diarieförings- och arkivrutiner inom utrikesförvaltningen. En

ytterligare samordning av departementets diarier kommer dock

enligt utskottets mening att öka snarare än minska behovet av en

översyn av föreskrifterna i 6 § sekretessförordningen om i vilka

fall undantag skall göras från regeln i 15 kap. 2 § andra

stycket sekretesslagen om att diarier skall föras på ett sådant

sätt att de med utelämnande av vissa hemliga uppgifter kan

företes för allmänheten. Genom samordningen kan nämligen

ytterligare ärendegrupper annars komma att registreras i den

slutna delen av huvuddiariet. Som utskottet framhöll i förra

årets granskningsbetänkande är huvudsyftet med reglerna i 15

kap. sekretesslagen om registrering av handlingar att det skall

gå att konstatera vilka allmänna handlingar som finns hos

myndigheterna. Diarerna bör därför i så stor utsträckning som

möjligt vara öppna. Utskottet vidhåller sin uppfattning att det

kan finnas skäl för regeringen att överväga om inte ytterligare

ärendegrupper borde föras till huvuddiariets öppna del.

Vad slutligen gäller informationen till EFTA-delegationen

betonade utskottet förra året vikten och värdet av att

riksdagspartierna genom sina representanter i EFTA-delegationen

hålls underrättade om förhandlingsarbetets utveckling. Utskottet

noterade med tillfredsställelse att det var regeringens uttalade

ambition att så långt möjligt efterkomma delegationens önskemål

om information.

Utrikesdepartementets handelsavdelning har på denna punkt som

svar i årets granskning framhållit att företrädare för

avdelningens politiska ledning fortsatt att med täta mellanrum

samråda med riksdagens EFTA-delegation, och därvid bemödat sig

om att lämna all relevant information. UDs handelsavdelning

liksom regeringskansliet i övrigt har även stått till

riksdagsutskottens förfogande för information och diskussion.

Berörda utskott har vid ett flertal tillfällen utnyttjat denna

möjlighet. Vidare har statsrådet Gradin enligt promemorian från

handelsavdelningen ofta utnyttjat riksdagens informationsstund

för att redogöra för aktuella frågor rörande Sveriges

förhållande till EG. Av promemorian framgår också att

EFTA-delegationen vid några tillfällen begärt kompletterande

eller fördjupad information. Via UDs handelsavdelning har

regeringen efterkommit varje sådan begäran.

Utrikesdepartementets handelsavdelning har också i sitt svar

till utskottet försäkrat att det förblir regeringens strävan att

i dessa frågor ha ett omfattande och öppet informationsutbyte

med riksdagen och dess olika organ. Utskottet noterar även detta

med tillfredsställelse. Utöver det anförda har utskottets

granskning inte gett anledning till något uttalande.

8. Den militära underrättelsetjänsten

Under hösten 1990 och vintern 1991 kom svensk underrättelse-

och säkerhetstjänst att ställas under en omfattande allmän

debatt, bl.a. mot bakgrund av uppgifter om ett hemligt samarbete

med USA. Påståenden fanns om ett för regeringen förborgat,

alternativt ett med hela eller delar av regeringens goda minne

utövat sådant samarbete i strid med den officiella alliansfria

utrikespolitiska linjen. En av utgångspunkterna var därvid den

s.k. Catalina-affären i juni 1952 -- rätteligen DC 3-affären --

då ett svenskt flygplan besköts och störtade under spaning efter

en försvunnen DC 3-a. Det skall nämnas att regeringen i mars

1991 har tillsatt en särskild sakkunniggrupp som, i ljuset av de

uppgifter vilka framkommit den senaste tiden, inom

utrikesdepartementet skall utreda DC 3-affären.

Utskottet har till granskning tagit upp förhållandena i dag

när det gäller regeringens kontroll av den militära

underrättelse- och säkerhetstjänsten. Granskningen har

inriktats på regleringen och kontrollen av den militära

underrättelsetjänstens internationella samarbete.

Till grund för utskottets granskning har bl.a. legat en

omfattande promemoria, upprättad inom försvarsdepartementet, och

en rapport från försvarets underrättelsenämnd (FUN), bilagorna

A13.1 resp. A13.2. Vidare har utskottet hållit

utfrågningar dels med nämndens ordförande, riksdagsledamoten

Roland Brännström, dels med statssekreteraren Jan Nygren,

expeditions- och rättschefen Rolf Holmquist samt

departementsrådet Ingemar Wahlberg, försvarsdepartementet.

Utfrågningarna -- den senare i inte sekretessbelagda delar --

återges i bilagorna B5 resp. B7. För utskottet har också

funnits tillgänglig en sammanställning av fråge- och

interpellationssvar samt tidningsartiklar.

Som en följd av den uppmärksammade IB-affären 1973 granskades

den militära underrättelsetjänsten under hösten samma år av

riksdagen (FöU 1973:25, rskr. 383). Därvid redovisades behovet

av en hemlig underrättelsetjänst samt formulerades allmänna krav

på denna särskilda organisation. Departementspromemorian ger --

utöver en redogörelse för den militära underrättelse- och

säkerhetstjänstens organisation såväl historiskt som i dag, dess

arbetsuppgifter samt regeringens ledning och kontroll över

verksamheten -- en beskrivning av de olika utredningar som ägde

rum vid 1970-talets mitt. Här skall tilläggas (jfr promemorians

avsnitt 3) att verksamheten skall avse underrättelser av

betydelse för rikets yttre säkerhet. Genom 1974 års

underrättelseutredning (SOU 1976:19) och riksdagens beslut våren

1976 (prop. 1975/76:189, FöU 40, rskr. 376) fick insynen i och

kontrollen av den militära underrättelsetjänsten i allt

väsentligt den utformning den för närvarande har. Ett viktigt

inslag i riksdagsbeslutet, vid sidan av de i huvudsak

sekretessbelagda föreskrifter m.m. som kom att utfärdas, var att

försvarets underrättelsenämnd inrättades från den 1 juli 1976.

Överbefälhavaren (ÖB) leder den centrala militära

underrättelse- och säkerhetstjänsten (jfr förordningen 1983:276

om verksamheten inom försvarsmakten). De enheter inom

försvarsmakten som har till huvudsaklig uppgift att inhämta --

till skillnad från att t.ex. bearbeta -- underrättelser med

särskilda metoder är dels en enhet hos ÖB, kontoret för särskild

inhämtning (KSI), dels försvarets radioanstalt (FRA). ÖB avgör

den närmare inriktningen av KSIs arbete och har bl.a. utfärdat

en hemlig instruktion. Han får också utfärda föreskrifter för

FRAs verksamhet. Såväl ÖB som chefen för FRA skall hålla

försvarsministern fortlöpande informerad om inriktningen av

underrättelse- och säkerhetstjänsten samt om arbetets bedrivande

i stort. Chefen för FRA skall också hålla utrikesministern

informerad om underrättelsetjänstens huvuddrag. I principiella

frågor, t.ex. om utbyte av underrättelser med utländska

underrättelseorganisationer, underrättas försvarsministern.

Regeringen styr och kontrollerar också verksamheten bl.a.

genom särskilda, hemliga regleringsbrev. Som komplement till

budgetpropositionen lämnas för övrigt separata, hemliga

promemorior till försvarsutskottet. Regeringens insyn och

kontroll sker således i dag i huvudsak enligt samma principer

som tidigare redovisats för försvarsutskottet (prop.

1975/76:189, FöU 40) och konstitutionsutskottet (KU 1974:22).

Insyns- och kontrollmöjligheterna har förstärkts genom

försvarets underrättelsenämnd.

Nämnden består av särskilda förtroendemän som fortlöpande

skall följa och informera sig om underrättelsetjänsten på

central och högre regional nivå inom försvarsmakten. För

verksamheten finns en instruktion (SFS 1988:552). Nämnden, som

skall ägna särskild uppmärksamhet åt FRA och KSI, granskar bl.a.

anslagsframställningar samt medel och metoder för inhämtning av

underrättelser. Den kan också lämna förslag om granskningen ger

skäl till det. Nämnden har sex ledamöter, vilka utses av

regeringen. Ordförande är riksdagsledamoten Roland Brännström.

Vidare ingår riksdagsledamöterna Carl Bildt, Anita Johansson och

Ingvar Karlsson i Bengtsfors samt docenten Ola Nyquist och

hovrättslagmannen Ove Sköllerholm.

I granskningsbetänkandet KU 1987/88:40, s. 47 ff. (särskilt

s.48, s.50 och s. 191 ff.) berördes en fråga om verksamheten

vid KSIs dåvarande motsvarighet, sektionen för särskild

inhämtning (SSI), samt försvarets underrättelsenämnd och en

undersökning nämnden gjort.

Nämndens ordförande, Roland Brännström, har vid utfrågningen

berört hur nämnden arbetar. Av rapporten från försvarets

underrättelsenämnd i slutet av mars 1991 framgår bl.a. att

nämnden genom återkommande platsbesök och föredragningar m.m.

skaffar sig information om olika delar av underrättelsetjänstens

verksamhet, inte minst samverkan med andra länders

underrättelseorganisationer. Den redovisade granskningen av

signalspaningen och utbyte med andra länders

underrättelseorganisationer av informationer som har inhämtats

genom sådan spaning har avsett tiden från 1976 samt innefattar

bl.a. intervjuer med förutvarande statsråd och med den nuvarande

chefen för försvarsdepartementet. Nämnden framhåller att detta

informationsutbyte är en naturlig och nödvändig del av

underrättelsetjänstens arbete med att ge stöd åt landets samlade

säkerhetspolitik samt att det måste ske inom ramen för

riktlinjer som försvarsministern har ansvaret för och som har

förankrats i regeringen.

Underrättelsenämnden gör bedömningen att

underrättelsetjänstens arbete inom bl.a. signalspaningens område

har följt den inriktning som lagts fast av statsmakterna. Den

har inte kunnat finna att underrättelsetjänsten har ägnat sig åt

inhämtning av andra underrättelser än sådana som det svenska

försvaret haft behov av att få tillgång till för egen del.

Riktlinjerna för utbyte av information med andra länders

underrättelseorganisationer har i allt väsentligt varit

oförändrade under lång tid och har varit förankrade hos de olika

regeringarna. Nämnden har inte funnit annat än att

underrättelsetjänsten i samband med förekommande utbyte av

information har iakttagit givna riktlinjer. Den har, från sina

utgångspunkter, inte heller funnit anledning till anmärkning mot

innehållet i sak i de granskade riktlinjerna, vilka bl.a.

behandlar frågan om med vilka staters underrättelsetjänster

(eller motsvarande) som visst informationsutbyte får ske. Enligt

nämndens mening bör det övervägas att i den delen utforma

riktlinjerna på ett formellt något fastare sätt, såsom sker när

det gäller säkerhetspolisens verksamhet.

Den svenska underrättelsetjänstens inriktning,

informationsutbyte med andra länders underrättelsetjänster samt

regeringens insyn och kontroll har också belysts vid

utfrågningen med statssekreteraren Jan Nygren m.fl. Därvid

framkom bl.a. att försvarsministern får information, vilken

han vidarebefordrar till stats- och utrikesministrarna, om de

kontakter som förekommer med andra stater. Under den tid som den

nuvarande försvarsministern varit i tjänst synes inte ha

uppkommit någon sådan fråga som har föranlett regeringsbeslut.

Vidare har samarbetet mellan Sverige och andra länder beskrivits

som formbundet bl.a. i den meningen att endast ett mycket litet

antal personer är behöriga -- samt introducerade och godkända

från svensk sida gentemot de andra länder det är fråga om --

att för svenskt vidkommande delta i sådant samarbete.

Konstitutionsutskottet har tidigare granskat vissa med bl.a.

underrättelsetjänsten sammanhängande frågor (KU 1974:22, s.6

ff.). Därvid angavs att överbefälhavaren vid den tidpunkten

underställde regeringen (försvarsministern) frågor om

samarbete med annat lands underrättelseorganisation.

Besluten fattades inte i konselj, utan på försvarsministerns

ansvar. Det finns anledning framhålla att en sådan

beslutsordning -- även med hänsyn till de särskilda reglerna i

lagen (1974:613) om handläggning av vissa regeringsärenden,

ändrad 1983:279, resp. den upphävda lagen (1921:15) om

kommandomål -- inte står i överensstämmelse med vare sig 7 kap.

3 § i nuvarande regeringsform eller dess tidigare motsvarighet,

§ 7 i 1809 års regeringsform; regeringsärenden skall avgöras av

regeringen vid regeringssammanträde. I detta sammanhang kan

också erinras såväl om utrikesnämndens uppgifter (jfr KU

1976/77:36, s. 1 f. om riksdagens ställning i den

utrikespolitiska beslutsprocessen) som om stadgandet i 10 kap.

8§ regeringsformen, enligt vilket chefen för

utrikesdepartementet skall hållas underrättad när fråga som är

av betydelse för förhållandet till annan stat eller till

mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig

myndighet.

Utskottet vill mot bakgrund av det anförda så till vida ställa

sig bakom de synpunkter som har kommit till uttryck i försvarets

underrättelsenämnds rapport, att det bör övervägas att i

formellt hänseende utforma riktlinjerna för internationellt

utbyte av information inom underrättelseverksamheten på annat

sätt. Det ankommer emellertid inte i första hand på

konstitutionsutskottet att ta ställning till om därvid bör

tillämpas den nya, institutionaliserade form av

partiledaröverläggningar som riksdagen har ställt sig bakom

när det gäller beredning av riktlinjer för säkerhetspolisens

verksamhet (prop. 1988/89:108 s. 13 f., JuU 21 s. 8, rskr. 287;

jfr avsnitt 1 c om partiledaröverläggningar samt bilaga A3).

Det kan också finnas anledning att låta översynen omfatta

riktlinjerna i övrigt för den militära underrättelsetjänsten.

Avslutningsvis bör betonas den viktiga funktion försvarets

underrättelsenämnd med sina förtroendemän ska fylla som ett

organ för fortlöpande insyn i och kontroll av den militära

underrättelsetjänsten. Det är även angeläget att de enheter som

inhämtar underrättelser med särskilda metoder kontinuerligt

håller främst försvars- och utrikesministrarna informerade såväl

om inriktningen av underrättelsetjänsten som om arbetets

bedrivande i stort.

I övrigt föranleder utskottets granskning i denna del inte

något uttalande.

9. Riksdagens skrivelser m.m.

Till utskottet hänvisas numera regeringens årliga redogörelse

(skr. 1990/91:15) för behandlingen av riksdagens skrivelser till

regeringen. Denna redovisning av vilka åtgärder som regeringen

har vidtagit med anledning av riksdagens beslut har tidigare

behandlats i granskningsbetänkandet. I år har den föranlett en

motion och tas nu upp i ett särskilt betänkande, 1990/91:KU43.

En redovisning av historik samt uppgifter om

regeringsskrivelsens utformning m.m. vid olika tidpunkter finns

i förra årets granskningsbetänkande (1989/90:KU30, s.24 ff.).

Där lämnade utskottet också synpunkter om en något ändrad

utformning och avfattning av redogörelsen. En utgångspunkt var

därvid att redogörelsen är ett viktigt instrument såväl vid

riksdagens och dess utskotts utvärdering av riksdagens beslut

som i övrigt för den som vill följa och utvärdera den politiska

beslutsprocessen. En förändring är att redogörelsen skall avse

samma period som budgetåret, dvs. den 1 juli t.o.m. den 30 juni,

den har dessförinnan avsett tiden 1 oktober--30 september.

Vidare fäste konstitutionsutskottet bl.a. uppmärksamheten

särskilt på de mer än två år gamla, inte slutbehandlade

riksdagsskrivelserna. För dem bör regeringen regelmässigt ange

orsaken till att de inte slutbehandlats samt vidtagna och

planerade åtgärder.

Regeringens redogörelse har avfattats med beaktande av de

synpunkter som konstitutionsutskottet anlagt. Utskottet har, som

föregående år, berett övriga riksdagsutskott tillfälle att yttra

sig över de delar av skrivelsen som har samband med deras resp.

beredningsområde. Finansutskottet, skatteutskottet,

justitieutskottet, utrikesutskottet, försvarsutskottet,

socialutskottet, kulturutskottet, utbildningsutskottet och

näringsutskottet har yttrat sig. Konstitutionsutskottet har

gjort en motsvarande genomgång för sitt eget ansvarsområde.

Jordbruksutskottet har avstått från att yttra sig, men

framhåller att utskottet i samband med en hearing i december

1990 med representanter för miljödepartementet hade möjlighet

att få kompletterande information beträffande det departementets

avsnitt i regeringsskrivelsen. Lagutskottet,

socialförsäkringsutskottet, trafikutskottet,

arbetsmarknadsutskottet och bostadsutskottet har också avstått

från att yttra sig över regeringsskrivelsen.

Inom konstitutionsutskottets kansli har företagits en främst

statistisk genomgång av regeringsskrivelsen.

Regeringsskrivelsen avser -- på grund av den ändrade

redovisningsperioden -- åtgärder under tiden 1 oktober 1989--30

juni 1990. Den omfattar 489 riksdagsskrivelser. En av dem (Ju p.

42) avser riksdagens behandling av 1989/90 års

granskningsbetänkande. Den riksdagsskrivelsen har av regeringen

lagts till handlingarna. Granskningsbetänkandets innehåll

redovisas, enligt vad som upplysts, genom statsrådsberedningens

försorg i erforderliga delar för övriga departement.

Under 1989/90 års riksmöte avläts 364 riksdagsskrivelser,

varav 357 till regeringen. De övriga 7 är ställda till

talmanskonferensen (1), till fullmäktige i riksbanken (2) eller

i riksgäldskontoret (1) resp. till riksdagens

förvaltningsstyrelse (3). Kopia av de tre senare skrivelserna

(riksdagens budget m.m. och anslag till riksdagens revisorer)

har också överlämnats till finansdepartementet. De har beaktats

i regeringens sammanställning, som således omfattar 360

riksdagsskrivelser för 1989/90. Av övriga redovisade

riksdagsskrivelser är 63 från 1988/89 års riksmöte och 66 från

tidigare riksdagar, s.k. äldre skrivelser.

För de två senaste riksmötena gäller, departementsvis, vad som

anges i bilaga A14, tabellerna 1 och 2. Två

riksdagsskrivelser från 1988/89 -- nr 130, LU 20 (jfr 1989/90

års redogörelse Jup. 47) och nr 324, LU 30 (jfr 1989/90 års

redogörelse Jup.81) -- samt en riksdagsskrivelse från

1987/88 -- nr 57, LU 12 (jfr 1989/90 års redogörelse Ju p. 19)

-- har inte beaktats i redogörelsen. Tabellerna bygger här som i

övrigt på de i regeringsskrivelsen redovisade uppgifterna.

För de 66 äldre riksdagsskrivelserna gäller enligt regeringens

redogörelse på motsvarande sätt vad som framgår av bilaga

A14, tabell 3.

De 34 inte slutbehandlade riksdagsskrivelserna som, räknat per

den 30 juni 1990, är äldre än två år fördelar sig på år och tio

av departementen enligt bilaga A14, tabell 4.

Utskotten kommenterar i sina yttranden utformningen av

regeringsskrivelsen. Vidare lämnas vissa synpunkter när det

gäller innehållet i sak. Som tidigare nämnts har

jordbruksutskottet -- liksom för övrigt finansutskottet,

socialutskottet och kulturutskottet -- inhämtat kompletterande

information från berört departement.

Konstitutionsutskottet har tidigare (KU 1987/88:43, s.17)

framhållit att riksdagen och särskilt dess utskott bör ägna mer

uppmärksamhet åt att utvärdera resultaten av riksdagens beslut.

I ett tidigare avsnitt i detta betänkande (avsnitt 5 b)

behandlas s.k. konsekvensanalyser i regeringens förslag.

Regeringens årliga skrivelse -- med en redogörelse för

behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen -- har

särskild betydelse som ett instrument såväl vid riksdagens och

dess utskotts utvärdering av riksdagens beslut som i övrigt för

den som vill följa och utvärdera den politiska beslutsprocessen.

Skrivelsen är en omfattande sammanställning departementsvis där

man kan utläsa vilka åtgärder regeringen har vidtagit med

anledning av riksdagens beslut; årets skrivelse omfattar nära

500 riksdagsbeslut, vilka i många fall innehåller momentvisa

delbeslut. Redogörelsen innehåller t.ex. uppgifter om

medelsanvisningar, utfärdade författningar och tillsatta

utredningar. Det kan också framgå att överväganden och beredning

alltjämt pågår i frågor som riksdagen har fattat beslut om.

Utskottet framhåller, som föregående år (1989/90:KU30, s.29),

att regeringsskrivelsen, som också innehåller ett kronologiskt

register, fyller en viktig funktion som väl motiverar det arbete

det innebär att upprätta den.

Årets granskning och yttrandena från andra utskott visar på

olika sätt att använda redogörelsen för en uppföljning. I några

fall har den också lett till att information inhämtats från

eller utbytts med regeringskansliet och att oklarheter retts ut.

Med stöd av yttrandena från övriga utskott konstaterar

konstitutionsutskottet i betänkandet 1990/91:KU43 vidare bl.a.

att redogörelsen, jämfört med tidigare år och med den nya

utformningen, allmänt sett är mer lättillgänglig och överskådlig

samt att den ger ett mer lättläst intryck. Dessutom lämnas

synpunkter på den nu avgivna regeringsskrivelsen och, delvis i

anslutning till den väckta motionen, på hur kommande

redogörelser kan avfattas på ett än mer informativt sätt.

I såväl konstitutionsutskottets genomgång som yttrandena från

andra utskott framkommer synpunkter på ärenden som redovisas i

redogörelsen. Konstitutionsutskottet -- som inte för egen del

företagit någon närmare granskning av de enskilda ärenden andra

utskott tagit upp -- har inte funnit skäl till annan bedömning

än den resp. utskott enhälligt har gjort.

I betänkandet 1990/91:KU43 -- till vilket hänvisas för en

fullständig redovisning -- föreslås att riksdagen ger regeringen

till känna de synpunkter som där har anförts.

10. Handläggningstider m.m. i bostadsdepartementet

Bostadsdepartementet har, vid sidan av

arbetsmarknadsdepartementet, det största antalet överklaganden

(jfr statistik över regeringsärenden, bilaga A5.2). Vid

föregående års granskning (1989/90:30, s. 85 f.) noterade

utskottet -- som tidigare granskat såväl handläggningstider som

praxis när det gäller departementets förvaltningsärenden enligt

byggnadslagstiftningen m.m. -- att handläggningstiden i ett

ärende där ett nybyggnadsförbud överklagats var oacceptabelt

lång. Utskottet, som också konstaterade att antalet inte

avgjorda förvaltningsärenden enligt plan- och bygglagstiftningen

hade ökat under senare år, uttalade att det kunde finnas

anledning att återkomma till dessa frågor.

För att följa upp handläggningstiderna och balanserna främst

vid departementets planenhet har utskottet tagit del av en

promemoria, bilaga A15, där departementet redogör för sina

uppgifter och sin organisation samt för aktuell statistik när

det gäller ärendebalanser, personalomsättning m.m. Vidare berörs

frågor som i detta betänkande också avhandlas under andra

avsnitt, dels konsekvensanalyser (jfr avsnitt 5 b), dels en

utnämningsfråga (jfr avsnitt 15 a). Kompletterande uppgifter har

inhämtats bl.a. vid en utfrågning med statsrådet Ulf Lönnqvist

och expeditionschefen Fredrik Damgren, bostadsdepartementet,

bilaga B10.

Bostadsdepartementet har en ny organisation sedan maj 1990.

Den innefattar bl.a. åtgärder för att komma till rätta med

balanserna vid planenheten. Antalet avgjorda förvaltningsärenden

-- räknat som diarienummer -- har ökat kraftigt och balansen

minskat trots att fler ärenden kom in till planenheten 1990 än

de föregående åren (bilaga A15, underbilaga 2). Det skall här

anmärkas att statistiken regelmässigt avser antalet

diarienummer. Varje diarienummer svarar, som framhållits vid

utfrågningen, mot ett överklagande, dvs. enskilds eller annans

yrkande och synpunkter. Det förekommer ofta att planärenden

överklagas av flera personer, i undantagsfall avgörs närmare 100

överklaganden genom ett och samma regeringsbeslut. Statistiken

ger därför inte en fullständig bild av arbetsbelastningen. Även

balanserna för departementets samtliga ärenden har minskat. För

tiden från 1974 när det gäller mer än ett år gamla ärenden var

den som högst 1978 (842 ärenden) och var vid det senaste

årsskiftet 121 ärenden. Totalt fanns då 917 ärenden i balans,

således inräknat även annat än förvaltningsärenden. Bland de

omständigheter som har medverkat till förbättringarna är

nyrekrytering av handläggare till planenheten. Det kan i detta

sammanhang också noteras att departementet genom ett nytt

ADB-baserat diarieföringssystem fått vidgade möjligheter att

löpande följa utvecklingen av balanssiffror.

Vid föregående års granskning konstaterades att departementet

hade för avsikt att under 1990 avgöra återstående ärenden enligt

den äldre byggnadslagstiftningen, dvs. byggnadslagen och

byggnadsstadgan som gällde före plan- och bygglagen (PBL,

1987:10) -- vilken trädde i kraft den 1 juli 1987. Fortfarande

kommer emellertid ärenden enligt den äldre lagstiftningen in

till bostadsdepartementet (14 ärenden under 1990); för

närvarande finns inte något ej avgjort ärende av denna art.

Ett sådant ärende gällde förslag till stadsplan för

Grängesberg 5:1 m.fl. i Ludvika kommun. Länsstyrelsen i

Kopparbergs län fastställde i maj 1987 förslaget med visst

undantag. Beslutet överklagades av kommunen. Besvären kom in

till bostadsdepartementet den 15 oktober 1987. I ett avgörande

den 18 oktober 1990 fann regeringen inte skäl att ändra

länsstyrelsens beslut och avslog överklagandet.

Justitieombudsmannen har i ett beslut den 19 februari 1991

kritiserat den långa handläggningstiden i departementet, vilken

även berörts under utfrågningen.

Vid utfrågningen har också framkommit att det inom

departementet pågår arbete som syftar till att pröva utvägar att

avlasta regeringen i vart fall vissa grupper av de

förvaltningsärenden som bereds i bostadepartementet (jfr prop.

1990/91:146, s. 14). Ett underlag kan väntas bli presenterat för

departementsledningen inom den närmaste tiden. Vidare har

bostadsministern förklarat sig vara övertygad om att det med

nuvarande organisation och bevarade förutsättningar i övrigt går

att ytterligare minska balanserna.

Konstitutionsutskottet noterar att åtgärder har vidtagits för

att bemästra arbetsläget inom bostadsdepartementet. Som

utskottet tidigare vid flera tillfällen uttalat bör det, som

också berörts vid utfrågningen, eftersträvas att delegera

ärendegrupper till myndigheter under regeringen eller att på

annat sätt avlasta regeringen.

Vid granskningen har också berörts analysen av det nya

bostadsfinansieringssystemets (prop. 1990/91:34, BoU 4,

rskr.92) konsekvenser. Utskottet vill -- utöver det tidigare

nämnda avsnitt 5 b -- erinra om sina uttalanden dels i

granskningsbetänkandet KU 1980/81:25, s. 8 f., dels i ett

yttrande som har fogats till bostadsutskottets betänkande BoU

1986/87:7 om vissa bostadspolitiska frågor. I det senare av

riksdagen godtagna betänkandet (rskr. 93) konstateras (s.33),

med stöd av den i och för sig inte tvingande bestämmelsen i

3kap. 2 § tredje stycket riksdagsordningen, att en

utgångspunkt beträffande regeringens förslag till riksdagen bör

vara att i propositionerna beräkningar lämnas avseende de

kostnader förslagen innebär; en sådan redovisning av kostnaderna

får anses motiverad bl.a. som underlag för en meningsfull

riksdagsbehandling. I proposition 1990/91:34 om ny

bostadsfinansiering, m.m. finns ett avsnitt om förslagens

statsfinansiella effekter för tiden t.o.m. 1996 (s. 41 f.).

Bostadsministern har uttalat att de svårigheter som är förenade

med att göra antaganden om räntenivå och inflation på längre

sikt var motivet för denna avgränsning. Granskningen i denna del

ger inte från de synpunkter utskottet har att beakta anledning

till någon erinran.

Vad härefter angår frågan om ny chef vid statens råd för

byggnadsforskning (BFR) -- vilken även togs upp vid

utfrågningarna med statsrådet Bengt K. Å. Johansson, bilaga

B11, och med statsministern Ingvar Carlsson, bilaga

B12 -- noterar utskottet att ett betänkande om rådets

framtida verksamhet avgavs i februari 1991 (SOU 1991:23) samt

att regeringen i kompletteringspropositionen (prop. 1990/91:150,

del II s. 96 ff.) redovisar vissa överväganden vad gäller

byggforskningsrådet. Vid utfrågningen med bostadsministern har

framkommit att avsikten är att inom kort nå en permanent lösning

i ledningsfrågan.

Konstitutionsutskottet berörde vid föregående års granskning

civildepartmentets övergripande ansvar för utnämningspolitiken

(1989/90:KU30, s.80). Inte heller det förhållandet att

byggforskningsrådet i anslutning till organisationsöversynen

under en tid har letts av en tillförordnad föreståndare ger från

de synpunkter utskottet har att beakta anledning till något

ytterligare uttalande.

11. Olovlig avlyssning m.m.

Utskottet har under en följd av år i granskningen tagit upp

regeringens åtgärder med anledning av mordet på statsminister

Olof Palme. 1989 ägnades den största uppmärksamheten åt den s.k.

Ebbe Carlsson-affären. Utskottets synpunkter på regeringens

befattning med denna fråga baserades på en omfattande skriftlig

dokumentation som inhämtats och på en rad utfrågningar inför

utskottet. I granskningsbetänkandet (1988/89:KU30) konstaterades

att förundersökningar fortfarande pågick rörande såväl införseln

av avlyssningsutrustning som den olovliga avlyssning som

misstänktes ha ägt rum. Det kunde enligt utskottet inte

uteslutas att dessa utredningar kunde ge utskottet anledning

återkomma till frågan i sitt kommande granskningsarbete.

I ärendet rörande olovlig införsel väcktes åtal mot bl.a. Ebbe

Carlsson i juni 1989. Rättegången uppsköts dock i avvaktan på

förundersökningen rörande olovlig avlyssning. Rättegången pågår

för närvarande.

Utredningen om olovlig avlyssning resulterade först i åtal den

18 augusti 1989 mot länspolismästare Per-Göran Näss för ett fall

av olovlig avlyssning som skulle ha ägt rum under 1984. Den 29

mars väcktes därutöver åtal mot Näss samt ytterligare fem

nuvarande eller tidigare högre polischefer, bland dem förre

rikspolischefen Holger Romander och tidigare länspolismästaren

Hans Holmér. Åtalen avsåg olovlig avlyssning eller medhjälp

därtill. Den första av de olovliga avlyssningsoperationer som

stämningen omfattade inleddes den 10 mars 1986, dvs. kort tid

efter mordet på Olof Palme. Övriga fall av olovlig avlyssning

inträffade vid skilda tidpunkter under 1986 och 1987.

Rättegången vid Stockholms tingsrätt kom av olika skäl inte att

inledas förrän sommaren 1990.

I granskningsbetänkandet 1990 angavs att utskottet med hänsyn

till att rättsliga prövningar fortfarande pågick hade beslutat

avvakta med sin granskning när det gällde olovlig avlyssning.

Dom i buggningsmålet avkunnades den 20 december 1990. Hans

Holmér, Per-Göran Näss samt byråchefen vid säkerhetspolisen

Christer Ekberg dömdes alla till dagsböter för olovlig

avlyssning. Övriga åtal ogillades. Domen har överklagats.

Hovrättsförhandlingar väntas kunna inledas först under hösten

1991.

Den från utskottets granskningssynpunkt mest intressanta

frågan i rättegången gällde huruvida den dåvarande

justitieministern Sten Wickbom eller någon av hans medarbetare

underrättats om och/eller givit sitt medgivande till att

elektronisk avlyssning användes i utredningen om mordet på Olof

Palme. Utskottet har inte funnit att det under rättegången i

denna del framkommit några nya uppgifter som ger anledning att

ändra den bedömning utskottet gjorde i granskningsbetänkandet

1989.

Då rättegången rörde säkerhetspolisens arbete kom frågan om

sekretessproblem i samband med denna att tilldra sig stort

intresse. Från skilda håll ifrågasattes såväl om rättegången

alls borde genomföras med tanke på den skada som skulle kunna

uppkomma som om målsägarna med den uppläggning rättegången fick

hade reell möjlighet att föra sin talan. Utskottet har i

granskningen ägnat uppmärksamhet åt regeringens befattning med

denna fråga. Den aktualiserades på ett tidigt stadium i

förundersökningen av Hans Holmér. Denne begärde när han skulle

höras i förundersökningen rörande olovlig avlyssning företräde

hos riksåklagaren (RÅ). Mötet ägde rum den 16 september 1989. I

samband med detta möte sammanträffade Holmér på egen begäran

också med expeditionschefen i justitiedepartementet. Holmér

uttryckte vid detta tillfälle farhågor för att en rättegång

skulle komma att skada viktiga säkerhetsintressen.

Samma dag han åtalades, den 29 mars 1990, ingav Holmér en

skrivelse till regeringen. I denna framhöll han att en rättegång

rörande den hemliga avlyssning som han beordrat under

spaningarna efter Olof Palmes mördare kunde skada rikets

intressen, eftersom det förelåg risk att känsliga uppgifter ur

polisens material därigenom kunde bli tillgängliga för den

kurdiska organisationen PKK. Enligt Holmér hade regeringen genom

att 1984 utvisa nio PKK-sympatisörer slagit fast att PKK var en

terroristorganisation.

Holmér framhöll vidare i skrivelsen att en rättegång

obönhörligen skulle komma att avslöja SÄPO-verksamhet, vittnen,

tolkar, metoder och kunskaper. Förfarandet skulle stå i bjärt

kontrast till sekretessen och förtegenheten runt

"terroristrättegången" 1984. Ett beslut av domstolen om

sekretess skulle inte räcka, eftersom bl.a. de misstänkta skulle

få närvara och ta del av mordmisstankar och grunden för att de

förklarats som terrorister.

Inom justitiedepartementet utarbetades under våren 1990 ett

lagförslag rörande begränsningar i målsägares rätt att biträda

åtal. Förslaget blev föremål för en snabb remissbehandling och

för lagrådsgranskning. Den uttalade avsikten var att förslaget

skulle kunna antas under vårriksdagen. Om så hade varit fallet

hade det varit möjligt att med stöd av den nya lagen begränsa

målsägarnas rätt att delta i rättegången om olovlig avlyssning.

Justitieminister Laila Freivalds har utfrågats av utskottet,

bilaga B 8, samt bl.a. förklarat att Holmérs skrivelse inte

på något omedelbart sätt låg till grund för lagförslaget, men

att den utgjorde del av det underlag regeringen hade vid

bedömningen av de risker som kunde föreligga.

Lagförslaget fick ett blandat mottagande av remissinstanserna.

Lagrådet ansåg att om ett lagförslag med den inriktningen skulle

genomföras var en övergångbestämmelse påkallad vad gällde målet

om olovlig avlyssning där talan redan väckts. Efter

överläggningar med ledarna för de tre borgerliga partierna

beslöt emellertid regeringen att förslaget inte skulle läggas

fram under våren. Det sändes i stället ut på förnyad remiss.

Ärendet bereds fortfarande inom justitiedepartementet och

regeringen har ännu inte tagit ställning till om ett lagförslag

skall föreläggas riksdagen.

Hans Holmér ansökte den 30 juli 1990 om abolition. I ansökan

åberopades bl.a. skrivelsen av den 29 mars och de skäl som där

framförts till varför en rättegång enligt Holmérs mening inte

borde komma till stånd. Vidare hänvisades i ansökan till

lagförslaget om begränsning av målsägarrätten. Enligt Holmér var

det svårt att se någon annan förklaring till regeringens

handlande än att regeringen också menade att det var risk för

att viktiga intressen kunde skadas av en rättegång. Även det av

SÄPO-kommittén den 20 juni till regeringen överlämnade

slutbetänkandet (SOU 1990:51) anfördes av Holmér som skäl för en

abolition. Enligt kommitténs förslag skulle det som ett led i

terroristbekämpningen under vissa förhållanden bli tillåtet för

säkerhetspolisen att använda sig av elektronisk avlyssning. I

abolitionsansökan sägs att målet om olovlig avlyssning på ett

avgörande sätt skulle påverkas om SÄPO-kommitténs förslag ledde

till lagstiftning.

Abolitionsansökan delgavs åklagarna i målet, riksåklagaren och

säkerhetspolisen. Bitr. riksåklagaren Axel Morath meddelade

efter konsultation med övriga åklagare i Palmeutredningen som

deras samfällda bedömning att utredningens intressen inte

motiverade abolition. Chefen för säkerhetspolisen Mats Börjesson

anmälde någon tveksamhet om hur SÄPO-kommitténs förslag

påverkade rättegången men ansåg att abolition var utesluten i

det läge som rådde. Inte heller åklagarna i målet ansåg att

abolition borde beviljas. Holmérs ansökan avslogs av regeringen

den 16 augusti 1990.

Justitieminister Laila Freivalds har vid utfrågningen inför

utskottet förklarat att hennes egen uppfattning som jurist är

att om riksdagen stiftat lag i enlighet med SÄPO-kommitténs

förslag skulle detta inte få någon direkt betydelse för utgången

av rättegången om olovlig avlyssning. Det skulle enligt

justitieministern möjligen ha betydelse för påföljdsfrågan, men

inte för ansvarsfrågan.

Utskottets granskning i nu berörda avseende har inte gett

anledning till något uttalande.

Regeringen kom också att på olika sätt befatta sig med

sekretessfrågor i samband med rättegångens genomförande.

Stockholms tingsrätt begärde den 7 februari 1990 beslut om

personalkontroll inför den förestående rättegången om olovlig

avlyssning. Regeringen biföll tingsrättens hemställan. Ärendet

har redovisats i en inom justitiedepartementet upprättad

promemoria (bilaga A16).

Vidare hänsköt tingsrätten till regeringen en begäran om

utbekommande av de delar av förundersökningsprotokollet som inte

offentliggjorts. Regeringen fann i beslut den 19 april 1990

att sekretess enligt 5kap. 1 § första stycket gällde för dessa

uppgifter och avslog därför framställningen.

I 36 kap. 5 § rättegångsbalken första stycket stadgas att den

som till följd av 2 kap. 1 eller 2 § eller 3 kap. 1 §

sekretesslagen eller någon bestämmelse, till vilken hänvisas i

något av dessa lagrum, inte får lämna en uppgift inte heller får

höras som vittne om denna utan tillstånd från den myndighet i

vars verksamhet uppgiften har inhämtats.

Säkerhetspolisen beslöt den 12 september 1990 jämlikt 36 kap.

5 § rättegångsbalken på framställning från åklagarna om i

vilken utsträckning de tjänstemän vid säkerhetspolisen som

vittnade i rättegången skulle ha möjlighet att svara på frågor

rörande de sekretessbelagda uppgifter de tagit del av i

tjänsten. I beslutet medgavs endast att de berörda tjänstemännen

skulle få höras som vittnen om de förhållanden som blivit kända

genom de förhör med dem som ägt rum under förundersökningen.

Säkerhetspolisen grundade sitt beslut på uppfattningen att dess

verksamhet tillhör totalförsvaret och att det kan vålla fara för

rikets säkerhet, om uppgifter om bl.a. dess organisation,

verksamhet och arbetsformer lämnas ut. Enligt säkerhetspolisen

skyddas därmed uppgifter om säkerhetspolisen av sekretess enligt

2kap. 2§ sekretesslagen.

Säkerhetspolisens beslut utsattes för viss kritik. F.d.

hovrättslagmannen Erik Holmberg hävdade i en tidningsartikel

bl.a. att bestämmelsen i 2 kap. 2 § sekretesslagen inte gav stöd

åt sekretess med ändamål att skydda spaningsverksamhet,

uppgiftslämnare eller över huvud taget enskilda personer.

Skyddsintressena är bara landets intressen, rikets säkerhet och

landets försvar.

Regeringen beslöt den 18 september 1990 efter framställning

från åklagarna om undantag från den av säkerhetspolisen

beslutade sekretessen. Undantaget från sekretessen skall dock

enligt regeringsbeslutet inte gälla uppgifter om

1. säkerhetspolisens nuvarande organisation,

2. internationellt samarbete på säkerhetspolisens område;

uppgift får dock lämnas om former för och tillvägagångssätt i

visst fall vid sådant samarbete, förutsatt att identiteten hos

utländskt samarbetsorgan inte röjs,

3. uppgifter som är ägnade att röja identiteten hos personer

som lämnat förtrolig information till säkerhetspolisen (s.k.

källor) eller hos personer som är eller varit befattningshavare

eller uppdragstagare hos säkerhetspolisen,

4. andra arbetsmetoder hos säkerhetspolisen än de som är

aktuella i målet.

Civilminister Bengt K. Å. Johansson har vid utfrågning inför

utskottet närmare utvecklat regeringens syn på detta ärende,

bilaga B11.

Stockholms tingsrätt beslöt att en intendent vid

säkerhetspolisen skulle få närvara under hela rättegången och

att de säkerhetspoliser som vittnade skulle ha möjlighet att

konferera med denne rörande tystnadspliktens omfattning. Detta

beslut liksom vissa andra frågor kring rättegångens genomförande

kommer enligt vad utskottet inhämtat sannolikt att bli föremål

för granskning av justitieombudsmannen. Frågorna kring sekretess

under rättegången och målsägarnas rätt att närvara kommer

därtill att avhandlas vid hovrättsförhandlingarna i målet.

Utskottet har i avvaktan på den fortsatta rättsliga

processen i avlyssningsmålet och JOs utredning beslutat att

utöver denna redovisning inte nu göra någon närmare granskning

eller bedömning av regeringens befattning med frågan om

sekretess i samband med rättegången vid Stockholms tingsrätt.

Vid sin granskning 1989 av regeringens befattning med den s.k.

Ebbe Carlsson-affären hade utskottet tillgång till

förundersökningsmaterialet i det nu pågående målet om olovlig

införsel av avlyssningsutrustning. För att inte störa den

rättsliga processen avstod dock utskottet från att vid

utfrågningarna med några av de nu tilltalade närmare beröra

omständigheterna kring denna införsel. De berörda personerna

hade för övrigt, när de accepterat att framträda inför

utskottet, angett att de inte hade för avsikt att besvara frågor

med direkt anknytning till förundersökningen. Det kan av bl.a.

detta skäl inte uteslutas att det i den nu pågående rättegången

rörande olovlig införsel framkommer uppgifter som ger utskottet

anledning att inhämta ytterligare information för bedömningen av

regeringens befattning med den s.k. Ebbe Carlsson-affären.

Utskottet kommer i så fall att så snart rättegången vid

tingsrätten är avslutad ta ställning till hur den fortsatta

granskningen i detta ärende skall bedrivas.

I utredningen om olovlig avlyssning framkom uppgifter om att

utrikesdepartementets kurirpost skulle ha utnyttjats för

transport av avlyssningsutrustning från Storbritannien för

säkerhetspolisens räkning. Frågan om eventuellt smugglingsbrott

i detta sammanhang är föremål för undersökning hos

åklagarmyndigheten i Stockholm.

Utskottet har med anledning av dessa uppgifter granskat vilka

regler som inom utrikesdepartementet gäller för utnyttjande av

kurirposten. Utrikesdepartementets rättschef har inför utskottet

lämnat en redgörelse för dessa regler och något om

handläggningsrutinerna inom utrikesförvaltningen på detta område

(bilaga B2).

Regler för kurirtjänsten finns i utrikesdepartementets

föreskrifter (UF 1989:8) om kurirbefordran. Av 19 § framgår att

såväl enskilda som svenska myndigheter och institutioner efter

generell överenskommelse eller särskilt bemyndigande i enskilda

fall kan beviljas kurirbefordran för försändelser. För svenska

myndigheter och institutioner kan det ske när befordran med

allmän post inte anses lämplig eller möjlig. Förbud mot

transport med kurir gäller dock enligt 14 § bl.a. då syftet med

begärd befordran är att kringgå lagstiftningen i Sverige eller

annat land. I 18 § stadgas att den som är ansvarig för

kurirärenden vid en utlandsmyndighet skall kontrollera att

innehållet i försändelserna överensstämmer med bestämmelserna.

Rättschefen uppgav inför utskottet att de tjänstemän som för

närvarande ansvarar för kurirverksamheten inte känner till någon

skriftlig överenskommelse med rikspolisstyrelsen. Det är möjligt

att det finns någon handling upprättad långt tillbaka i tiden,

men för närvarande handhas denna verksamhet enligt praxis. Denna

innebär att företrädare för rikspolisstyrelsen vid en svensk

utlandsmyndighet i det land där vederbörande är verksam kan

lämna in försändelser för kurirbefordran. Försändelserna får

lämnas in i slutet skick. Även för andra myndigheter gäller att

försändelserna får inlämnas i slutet skick. Försändelser som

expedieras för en enskild person, som inte är kurirberättigad,

skall dock enligt 19 § i föreskrifterna inlämnas i öppet skick.

Enligt utskottet är det värdefullt att andra svenska

myndigheter har möjlighet att utnyttja kurirposten för

försändelser som inte kan eller bör skickas med ordinarie post.

Utskottet vill dock, utan att ta ställning till de fall som för

närvarande utreds av åklagare, framhålla vikten av att man från

utrikesförvaltningens sida förvissar sig om att de myndigheter

som ges denna möjlighet har kännedom om och respekterar gällande

regler. Det kan ifrågasättas om en ordning där en myndighets

utnyttjande av kurirtjänsten styrs endast av praxis ger

tillräckliga garantier härvidlag. Generella överenskommelser bör

enligt utskottet dokumenteras i skriftlig form. Av en sådan

överenskommelse, liksom av beslut i särskilt fall, bör framgå

vilka skyldigheter som åvilar den myndighet som ges rättighet

att utnyttja kurirtjänsten.

Om åklagarens utredning och en eventuell rättegång visar att

kurirtjänsten i något fall utnyttjats på ett otillåtet sätt kan

utskottet komma att ta upp detta ärende på nytt. Det gäller

såväl i fråga om regeringens ansvar för att kurirtjänsten

utnyttjas på ett sätt som står i överensstämmelse med

internationella avtal som om det eventuella behovet av ändrade

regler för verksamheten.

12. Krigsmaterielexport

1. Inledning

Utskottet har under de senaste åren ägnat stor del av

granskningen åt olika krigsmaterielexportfrågor (se bl.a.

granskningsbetänkandena KU 1986/87:33 s.23 ff., KU 1987/88:40

s.14 ff. och 1989/90:KU30 s.38 ff.). I sammanhanget bör

också erinras om medborgarkommissionens rapport (SOU 1988:15)

samt om betänkandet Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet

(SOU 1989:102), som har remissbehandlats och bereds i

regeringskansliet.

Som framgår av förra årets granskningsbetänkande beslöt

utskottet med hänsyn till pågående rättsliga utredningar och

prövningar bl.a. att vänta med att behandla frågor som hade

samband med de delar av AB Bofors Nobelkruts och affärsverket

FFVs affärer (i fortsättningen Nobelkrut resp. FFV), vilka ej

slutligen hade handlagts av åklagare och domstol.

Numera har den rättsliga prövningen av Nobelkruts affärer

avslutats. Utskottet tar upp saken nedan i avsnitt 2

(Nobelkrut). I avsnitt 3 (FFV) lämnas en kort

redovisning av de åtal som väckts rörande FFVs affärer, vilka

ännu inte prövats av domstol. I avsnitt 4 (Thailand) tas upp

en fråga som skjutits till årets granskning med anledning av att

visst utredningsarbete återstått att utföra. Det gäller vissa

indikationer om att svenska vapen genom medverkan av AB Bofors

(i fortsättningen Bofors) skulle ha vidarexporterats från

Singapore till Thailand. Utskottet har vidare granskat vissa

påståenden om att olovlig export av svensk krigsmateriel under

1980-talet skulle ha förekommit till Burma (avsnitt 5) och

Irak (avsnitt6).

Till grund för granskningen har legat ett omfattande, i

betydande utsträckning sekretessbelagt, skriftligt underlag, i

första hand handlingar i olika regeringsärenden samt vissa

underlagspromemorior upprättade inom regeringskansliet med

anledning av utskottets granskning. För komplettering av det

skriftliga materialet har vidare hållits en icke offentlig

utfrågning med krigsmaterielinspektören Sven Hirdman.

Utskriften från den utfrågningen i icke sekretssbelagda delar

utgör bilaga B1.

2. Nobelkrut

Polis- och åklagarmyndigheternas utredning av Nobelkruts

affärer resulterade i ett åtal mot tre personer för bl.a. grov

varusmuggling. Huvudåtalad var Nobelkruts dåvarande

försäljningschef (sedermera marknadschef). Genom dom den 28

februari 1989 ogillade Karlskoga tingsrätt åtalet i allt

väsentligt. Domen överklagades till Svea hovrätt, som i dom den

29 juni 1990 fastställde tingsrättens dom såvitt var i fråga. I

det följande lämnas en kort redovisning av vissa delar av

hovrättens dom.

Åtalet avsåg huvudsakligen utförsel av krut och andra

sprängämnen som tillverkats av Nobelkrut. Produkterna hade efter

tillstånd av regeringen exporterats till företag i bl.a.

Österrike, Italien och Jugoslavien men därifrån vidarebefordrats

till bl.a. Östtyskland och Iran. Utförseln hade skett under åren

1981--1985. Den huvudåtalade lagfördes för ett flertal affärer.

Enligt åtalet hade denne genom att inte lämna upplysning om

varupartiernas slutliga destination uppsåtligen medelst

vilseledande förmått regeringen att bevilja utförseltillstånd

och därigenom gjort sig skyldig till grov varusmuggling.

Hovrätten ogillade vissa av åtalspunkterna mot den

huvudåtalade redan av det skälet att det inte i målet hade

visats att denne när viss ansökan om exporttillstånd ingavs

varit medveten om planerad vidareförsäljning. I de fall där

sådan kunskap hos den åtalade ansågs ha förelegat fann hovrätten

vid en sammanfattande bedömning av den åtalades situation och

förhållandena i övrigt -- denna bedömning redovisades under ett

särskilt inledande avsnitt i domen ("Allmänna synpunkter") --

att underlåtenheten att lämna upplysning om vidareförsäljningen

inte var att bedöma som ett vilseledande som kunde föranleda

straffrättsligt ansvar. I det särskilda avsnittet diskuterades

bl.a. formerna för utövande av kontrollen över vapenexporten,

sådan den under den aktuella tiden hade tillämpats av KMI och

regeringen. Sammanfattningsvis konstaterades att den egentliga

omfattningen av det exportförbud som förelåg var oklart, att

export brukade medges i avsevärd omfattning och att upplysningar

om var gränserna gick var knapphändiga. Hovrättens dom vann laga

kraft.

Utskottet, vars granskning självfallet här som på andra

områden endast avser regeringens åtgärder, finner i anslutning

till ovannämnda redovisning endast anledning erinra om att

statsmakterna under senare år vidtagit en rad åtgärder syftande

till att skärpa tillämpningen av reglerna om

krigsmaterielexport. Utskottet kan i denna del bl.a. hänvisa

till den redogörelse i saken som lämnades av

krigsmaterielinspektören vid en utfrågning inför utskottet år

1989 (se 1989/90:KU30 bilagedel B s.33f.). De vidtagna

åtgärderna har bl.a. innefattat möjlighet att förena

exporttillstånd med villkor, en utökning av uppgiftsskyldigheten

i fråga om utförd material -- av särskilt intresse i förevarande

sammanhang är bl.a. det år 1986 införda kravet på

slutanvändarintyg (intyg om egen tillverkning) för krut och

sprängämnen -- förbättrad tullkontroll och en effektivisering av

KMIs verksamhet.

Granskningen i denna del föranleder inte något ytterligare

uttalande från utskottets sida.

3. FFV

Vissa av FFV-affärerna är som tidigare framgått fortfarande

under utredning av polis- och åklagarmyndigheterna.

Utredningarna har hitintills resulterat i att tre anställda

eller f.d. anställda hos FFV åtalats för grov varusmuggling.

Åtalen gäller vidareexport av krigsmateriel till

a) Saudiarabien (via Storbritannien) åren 1979--1980

(produkter tillhörande granatgevärssystement Carl Gustaf till

ett värde av drygt 42 milj.kr.),

b) Thailand (via USA) år 1980 (12 st s.k. Uni Gun Pod /utan

automatkanon/ med tillbehör för ett värde av drygt 970000

kr.),

c) Burma (via Singapore) år 1980 (Uni Gun Pod-utrustning för

ett värde av 585000 kr.),

d) Dubai (via Singapore) år 1981 (ammunition till

granatgeväret Carl Gustaf till ett värde av drygt 2587000

kr.).

De åtal som väckts har riktats mot en person såvitt avser den

påstådda vidareexporten under punkterna a--c samt mot två

personer för exporten under punkt d. Tid för inledande av

huvudförhandling gällande förstnämnda person har ännu inte

bestämts eftersom resultatet av ytterligare en utredning

berörande denne inte avslutats. När det gäller åtalet mot de

båda övriga personerna är avsikten att huvudförhandling i målet

skall påbörjas den 3 juni 1991.

Utskottet har -- med hänsyn till pågående och förestående

rättsliga utredningar och prövningar -- beslutat att inte nu

behandla de eventuella frågor kopplade till regeringen vilka har

samband med de delar av FFVs affärer, vilka ej slutligt

handlagts av åklagare och domstol. Då detta har skett är det

utskottets avsikt att återkomma till dessa frågor.

4. Thailand

4.1 Inledning

Som ovan framhållits beslöt utskottet föregående år att skjuta

på granskningen av en s.k. vidareexportaffär från Singapore till

Thailand av 24 st. 40 mm luftvärnskanoner. Affären har tidigare

granskats av medborgarkommissionen (jfr nedan) samt varit

föremål för utredning av polis- och åklagarmyndigheterna. I juni

1988 nedlades inledd förundersökning av regionåklagarmyndigheten

i Karlstad (överåklagare Folke Ljungwall). I nedläggningsbeslut

angavs bl.a. att det inte gått att klarlägga huruvida Bofors

medverkat till att kanonerna gått vidare från Singapore till

Thailand och än mindre huruvida någon enskild person inom

bolaget skulle bära ansvaret för detta.

Den aktuella affären gällde sammanlagt 24 st luftvärnskanoner

jämte ammunition, reservdelar m.m. levererade åren 1980--1981

från Sverige till Singapore. Tillstånd för utförseln hade

meddelats av regeringen -- på ansökningar av Bofors -- i juni

(avseende 22 kanoner) och i september 1980 (avseende 2 kanoner).

Vidare meddelade regeringen i november 1980 samt i januari och

augusti 1981 tillstånd för utförsel av ammunition,

modifieringssatser samt reservdelar m.m. till kanonerna.

Granskningen har bl.a. gällt frågan om vissa till

regeringskansliet under hösten 1979 inkomna uppgifter från

ambassaden i Bangkok om att den thailändska regeringen önskade

förvärva kanoner av aktuellt slag borde givit regeringen

anledning vid handläggningen av tillståndsärendena att misstänka

att kanonerna i själva verket var avsedda för Thailand.

Att utskottet inte avslutade sin granskning under föregående

riksmöte berodde på att visst ytterligare utredningsarbete

återstod att utföra. Utskottet önskade nämligen komplettera

utredningen genom en systematisk genomgång av dels den

dossier i utrikesdepartementets arkiv till vilken hänförts

handlingar från den aktuella tiden innehållande uppgifter om

krigsmaterielfrågor kopplade till Thailand, dels

utrikesdepartementets diarier för den aktuella tiden över

inkommande och utgående handlingar. Utskottet, som haft tillgång

till den förundersökning -- sedermera nedlagd -- som utförts

beträffande ovannämnda utförsel, har numera kompletterat

utredningen i angivna hänseenden. Vidare har kompletterande

upplysningar inhämtats vid utfrågningen med

krigsmaterielinspektören.

I nästföljande avsnitt följer en närmare beskrivning av

händelseförloppet på basis av den föreliggande dokumentationen i

ärendet (avsnitt 4.2), medborgarkommissionens redovisade

bedömning (avsnitt 4.3) samt utskottets bedömning (avsnitt 4.4).

4.2 Händelseförloppet

Utskottet vill först lämna en redogörelse för de till

regeringskansliet under hösten 1979 på diplomatisk väg inkomna

uppgifterna om önskemål från Thailands regering att från Bofors

få förvärva vissa luftvärnskanoner samt de åtgärder som med

anledning därav vidtogs.

I slutet av oktober 1979 informerades utrikesdepartementet av

ambassaden i Bangkok om att den thailändska regeringen önskade

förvärva 22 st 40 mm luftvärnspjäser från Bofors. Från

thailändsk sida hade framhållits att det singaporianska

företaget Allied Ordnance of Singapore (AOS) var villigt att

förmedla den ifrågavarande affären (köp av 22 st luftvärnspjäser

typ 40 mm L70) men att den thailändska regeringen ville

undvika alla mellanhänder. Frågan handlades i fortsättningen i

första hand av handelsdepartementet (KMI). I november

diskuterades således ärendet på detta departement i närvaro av

handelsministern (Burenstam Linder) vid minst fyra tillfällen.

Vid ett av dessa deltog Sveriges dåvarande ambassadör i

Thailand, Jean-Christophe Öberg. Denne återkom sedan till

saken i ett brev den 3 december 1979 till chefen för UDs

politiska avdelning. I brevet framhöll Öberg det angelägna i att

frågan, som hade beretts i regeringskansliet i över en månad, nu

avgjordes i den ena eller den andra riktningen då det inte gick

att mycket längre underlåta att ge den thailändska regeringen

ett svar. Den 6 december diskuterades ärendet vid ett möte

mellan bl.a. UDs kabinettssekreterare samt handelsdepartementets

statssekreterare. Följande dag anmäldes Öbergs brev för

handelsmininstern, som beslöt att frågan om Boforsleveranser

till Thailand skulle diskuteras mellan handelsministern och

utrikesministern. Enligt en inom handelsdepartementet (KMI)

upprättad PM den 14 februari 1980 skulle frågan diskuteras

följande dag vid ett möte mellan handelsministern och

utrikesministern (Ola Ullsten). En anteckning i

krigsmaterielinspektörens dagbok från februari 1980 har följande

innehåll: "Utrikesministern, sammanträde på UD 15/2, se separat

PM."

Någon ytterligare dokumentation innehållande uppgifter om

regeringskansliets handläggning av det thailändska önskemålet

föreligger inte. -- Någon ansökan om utförseltillstånd till

Thailand inkom aldrig, och det blev därmed inte heller aktuellt

för regeringen att ta formell ställning i frågan.

Vad därefter gäller handläggningen av Bofors ansökningar om

utförseltillstånd till Singapore framgår av handlingarna i de

aktuella tillståndsärendena bl.a. följande:

Den 26 februari 1980 slöts ett kontrakt mellan Bofors och AOS

om försäljning av 22 st luftvärnskanoner. Den 17 april inkom

till handelsdepartmentet en s.k. beställningsdeklaration där

affären anmäldes. Den 8 maj ansökte Bofors om tillstånd att

exportera 22 st 40 mm luftvärnspjäser till Singapore och angav

som mottagare företaget AOS. Till ansökan fogades ett

slutanvändarintyg utfärdat av Singapores försvarsministerium.

Den svenska regeringen gav utförseltillstånd den 12 juni 1980

(föredragande statsråd var försvarsministern Eric Krönmark).

På samma premisser gav regeringen under hösten 1980

utförseltillstånd för ytterligare två pjäser (föredragande

statsråd var Burenstam Linder). Den beviljade utförseln till

Singapore kom således att gälla sammanlagt 24 pjäser.

Vidare meddelade regeringen genom beslut i november 1980,

januari 1981 samt augusti 1981 tillstånd för utförsel till

Singapore av ammunition, modifieringssatser resp. reservdelar

till luftvärnskanonerna.

4.3 Medborgarkommissionens bedömning

I medborgarkommissionens rapport om svensk vapenexport (SOU

1988:15) lämnas i fråga om förevarande vidareexportaffär

följande beskrivning (s.80f.):

Av det material kommissionen har granskat framgår att flera

företag, däribland Bofors, under slutet av 1970-talet önskade

exportera krigsmateriel till Thailand. Företagen ansåg att

landet fyllde de krav som svenska exportregler ställer.

Propåerna avvisades dock genomgående av

krigsmaterielinspektören. Thailand var inte godkänt som

mottagarland.

I januari 1979 begärde Bofors tillstånd att föra ut

provutrustning för 40 mm-pjäser till Thailand. I augusti samma

år avslogs framställningen och i oktober återkallades den av

företaget.

I slutet av oktober 1979 informerade Thailands regering

Sverige på diplomatisk väg om sin önskan att köpa 22 stycken 40

mm luftvärnspjäser från Bofors. I meddelandet framhölls att

AOS i Singapore var villigt att förmedla affären men att man på

thailändsk sida önskade genomföra en affär utan mellanhänder.

Någon direktaffär med Thailand kom inte till stånd. Bofors

ansökte inte heller om utförseltillstånd till Thailand för de

begärda pjäserna. Några månader senare (i maj 1980) begärdes,

såsom inledningsvis nämnts, utförseltillstånd för en identisk

leverans till Singapore.

Det slutanvändarintyg Singapores försvarsministerium utfärdade

för de 24 pjäserna tillhörde den numera övergivna modell som

saknade en uttrycklig förbindelse att inte vidareexportera

materielen. Ministeriet har senare bekräftat att pjäserna inte

finns kvar i Singapore.

Såvitt kommissionen känner till har ingen inblandad part

offentligt tillstått att de berörda kanonerna levererats till

Thailand. De omständigheter som här har redovisats ställer

emellertid enligt kommissionens uppfattning utom varje tvivel

att så skedde.

Kommissionen gjorde härefter följande bedömning:

Kommissionen har inte funnit belägg för att någon inom

Sveriges regering, departement eller myndigheter kände till att

Thailand var verklig mottagare av de 24 fältluftvärnspjäserna.

Dock fanns inom regeringskansliet underlag som visade dels att

Thailand önskade köpa samma typ och antal pjäser, dels att

företaget AOS i Singapore var villigt att vid behov agera som

mellanhand för köpet.

Affären genomfördes vid en tid då olaglig vapenexport ännu

framstod som en osannolik företeelse. Den dagliga ärendemängden

för både tjänstemän och statsråd gör att ärenden med några

månaders intervall inte associeras lika naturligt som det i

efterhand kan framstå. Härtill kommer att 40 mm-pjäser är en

ganska ofta återkommande exportvara. Under den aktuella perioden

skedde dessutom vissa personbyten på relevanta tjänster i

sammanhanget, framför allt på krigsmaterielinspektörens

befattning. Inte desto mindre tyder ärendet på en

anmärkningsvärd brist på vaksamhet inom regeringskansliet.

4.4 Utskottets bedömning

Utskottet får anföra följande. Den kompletterande utredning

som nu föreligger beträffande regeringskansliets handläggning

under november och december 1979 av önskemålet från Thailand om

att från Bofors få förvärva 22 fältluftvärnskanoner ger bl.a.

vid handen att frågan under denna tid diskuterats vid ett

flertal tillfällen, i första hand vid sammankomster på

handelsdepartmentet, att olika uppfattningar i tillståndsfrågan

rådde i detta departement och i UD samt att frågan skulle tas

upp för slutligt avgörande vid ett sammanträffande mellan

handelsministern och utrikesministern. Utskottet noterar att det

därefter inte gått att återfinna några handlingar som ger besked

om ärendets fortsättning och avslutning. Således har inte några

anteckningar anträffats från det möte mellan handelsministern

och utrikesministern i saken som med all sannolikhet ägde rum

den 15 februari 1980. Inte heller finns några dokument i UDs

arkiv som visar hur det thailändska önskemålet slutligen

besvarades. Utskottet har övervägt att söka komplettera

utredningen i denna del genom utfrågningar med berörda pesoner.

Utskottet har dock inte funnit detta meningsfullt med hänsyn

till den tid som gått och till de utfrågningar i saken som redan

hållits av dels medborgarkommissionen, dels polis- och

åklagarmyndigheter.

Vad härefter angår handläggningen av Bofors ansökningar om

utförseltillstånd till Singapore av aktuell matriel får

utskottet anföra följande. Av intresse i det sammanhanget är

naturligtvis i första hand den första ansökan från Bofors --

denna inkom i början av april 1980 -- enligt vilken Bofors

önskade sälja 22 st 40 mm fältluftvärnskanoner till Singapore

med företaget AOS som mottagare. Mot bakgrund av den

uppmärksamhet som inom handelsdepartementet (KMI) hade ägnats åt

det i slutet av oktober 1979 framförda thailändska önskemålet om

en identisk leverans och med hänsyn till uppgifterna i det

ärendet om att AOS förklarat sig beredd att agera som mellanhand

borde den som tog del av uppgifterna i bägge ärendena förstått

att koppla samman dessa. Att nu -- sedan omkring elva år

förflutit -- närmare söka klarlägga hur handläggningen mera i

detalj gått till, vilka personer som tagit del av ifrågavarande

handlingar m.m. anser utskottet inte möjligt. Utskottet finner

det därför inte heller på denna punkt meningsfullt att söka

komplettera utredningen genom ytterligare utfrågningar.

Utskottet delar medborgarkommissionens slutsats att ärendets

handläggning tyder på en anmärkningsvärd brist på vaksamhet inom

regeringskansliet.

5. Burma

Utskottet behandlar i detta avsnitt bl.a. frågan om

vidareexport av krigsmateriel skett till Burma.

Under senare år har vid olika tillfällen förekommit uppgifter

i svensk och utländsk press om förekomsten av svensk

krigsmateriel i Burma. Uppgifterna har bl.a. gällt ammunition

till granatgevärssystemet Carl Gustaf resp. till Bofors 40 mm

system hos gerillan i Burma. Det har därvid påståtts att det

varit fråga om vidareexport från Singapore till Burma av svensk

ammunition eller ammunition tillverkad i Singapore på svensk

licens. Vidare har förekommit uppgifter om att Jugoslavien under

1990 skulle ha sålt tre patrullbåtar av Koncar-klassen utrustade

med Bofors 57 mm pjäser.

Som underlag för utskottets granskning i denna del ligger

bl.a. en inom KMI upprättad promemoria. Vidare har

kompletterande upplysningar inhämtats vid utfrågningen med

krigsmaterielinspektören. Av utredningen framgår bl.a. följande.

Regeringen beviljade i december 1982 tillstånd för utförsel av

granatgevär och ammunition (Carl Gustaf-systemet) till Burma. I

januari 1983 meddelade regeringen ett ytterligare

tillståndsbeslut avseende ammunition av angivet slag. Därefter

har regeringen inte beviljat något tillstånd för utförsel av

krigsmateriel till Burma. Leverans med stöd av de meddelade

tillståndsbesluten skedde under år 1983.

Enligt uppgifter i ovannämnda promemoria har utförda

undersökningar utvisat att ammunition (granater) till Carl

Gustaf-systemet som observerats hos gerillan i Burma tillhörde

det parti, som med regeringens tillstånd exporterats till detta

land år 1983 och inte de ammunitionspartier som sålts till eller

licenstillverkats i Singapore. I övrigt har inte framkommit

något som ger belägg för de i massmedia framförda påståendena.

I sammanhanget skall erinras om att utskottet tidigare

granskat frågan om regeringens i december 1982 meddelade

utförseltillstånd stod i överensstämmelse med gällande

riktlinjer. Vad som framkom vid den granskningen gav inte enligt

utskottets bedömning vid handen att riktlinjerna för exporten

skulle ha åsidosatts genom det beviljade utförseltillståndet (se

KU 1983/84:30 s.40f.).

Utskottets granskning i denna del ger inte anledning till

något ytterligare uttalande.

6. Irak

Utskottet behandlar i förevarande avsnitt fråga om

vidareexport av svensk krigsmateriel till Irak via det

italienska företaget Breda Mecanica Bresciana (i fortsättningen

Breda).

Som underlag för utskottets granskning i denna del ligger

bl.a. en inom KMI upprättad promemoria. Vidare har utskottet

tagit del av uppgifter i vissa tillståndsärenden hos

utrikesdepartementets handelsavdelning (UDH). Slutligen har

kompletterande upplysningar inhämtats vid utfrågningen med

krigsmaterielinspektören.

Av utredningen framgår bl.a. följande. På 1950-talet träffades

mellan Bofors och Breda ett licensavtal enligt vilket Breda gavs

rätt att tillverka Bofors 40 mm luftvärnskanon. Breda har på

grundval av denna licens även utvecklat en egen dubbelpipig

version. År 1974 reglerades marknadsföringen av Bredas pjäser

och Bofors motsvarande produkt genom avtal mellan de båda

företagen. Samarbetet var inte tillståndspliktigt och

underställdes inte KMIs prövning.

Bofors levererade under åren 40-mm ammunition, reservdelar och

komponenter till Breda. När det gäller leveranser under

1980-talet har regeringen från 1980-talets början fram till

februari 1985 meddelat ett antal utförseltillstånd för

ammunition (granater) samt därefter ett tillstånd -- även det

avsåg ammunition -- år 1989. Ansökningshandlingarna i sistnämnda

ärende innehöll slutanvändarintyg av det fullständiga slag som

numera krävs av KMI. I de andra tillståndsärendena har inte

några fullständiga slutanvändarintyg ingivits.

Under den kartläggning och granskning av svenska företags --

då ännu gällande, äldre inte tillståndspliktiga -- licensavtal

inom krigsmaterielområdet som KMI på regeringens uppdrag utförde

i början av år 1988 (jfr KU 1987/88:40 s.23 där en redogörelse

för undersökningen finns intagen) framkom uppgifter om att Breda

i några fall skulle ha vidarexporterat från Bofors inköpt 40 mm

ammunition (granater) till vissa andra länder. Med anledning

härav infordrade KMI omgående från Bofors närmare upplysningar

om innehållet i de samarbetsavtal m.m. som förelåg mellan Bofors

och Breda. Härvid framkom bl.a. att vidareexport till Irak med

all sannolikhet hade skett av granater ingående i en leverans

för vilken regeringen meddelat tillstånd i mars 1983. Regeringen

vidtog härefter ett antal åtgärder för att Bofors från Breda

skulle återköpa de granater tillhöriga nyssnämnda parti vilka

fortfarande fanns kvar hos Breda men som hade sålts vidare till

Irak. I början av år 1990 meddelade Bofors att granaterna

återkommit till Sverige.

Frågan om eventuell annan vidareexport från Italien (Breda) av

granater av aktuellt slag, till Bahrein, var vid tiden för

KMIs licensutredning sedan viss tid tillbaka föremål för

förundersökning under ledning av regionåklagarmyndigheten i

Linköping. Senare under år 1988 nedlades den förundersökningen

(brott ej styrkt). Frågan om vidareexport av angivet slag

förekommit till Bahrein granskades vidare särskilt av

medborgarkommissionen, som i sin avgivna rapport redovisade

saken i ett särskilt avsnitt (se nedan). Någon förundersökning

rörande frågan om eventuell vidareexport till Irak inleddes

aldrig men visst utredningsarbete -- bl.a. vissa polisförhör --

företogs under år 1988. Såvitt framgår av medborgarkommissionens

rapport, som är från april 1988, tog inte kommissionen upp

frågan om eventuell vidareexport till Irak.

Som bakgrund till utskottets nu aktuella granskning återges i

det följande ovannämnda avsnitt i medborgarkommissionens rapport

Ammunition till Bahrein (SOU 1988:15 s.114f.).

I ansökningar om utförseltillstånd 1980 och 1982 uppgav Bofors

det italienska statliga bolaget Breda Mecanica Bresciana (kallat

Breda) som köpare för italienska statens räkning av 40 mm

luftvärnsammunition till ett värde av ca 29 miljoner kronor

resp. 35 miljoner kronor.

Enligt förundersökningen har ifrågavarande ammunition

levererats vidare från Italien till Bahrein. Beslagtagna

handlingar utvisar att Bofors haft direkt kontakt med Bahreins

försvar i dessa två ärenden.

Bofors har lämnat följande förklaring: Under 1950-talet upplät

Bofors åt italienska försvaret en rätt att på licens tillverka

Bofors 40 mm luftvärnspjäs jämte ammunition till denna pjäs.

Tillverkningslicensen överläts sedermera till Breda. Det

italienska företaget utvecklade med stöd av erfarenheterna från

licenstillverkningen en 40 mm dubbelpjäs, som har sålts till det

italienska försvaret men som också blivit en betydande

exportframgång. Någon ammunitionstillverkning har däremot inte

förekommit hos Breda utan man har förlitat sig på leveranser

från bl.a. Bofors. År 1974 träffades ett samarbetsavtal mellan

Bofors och Breda som alltjämt är i kraft. Breda har marknadsfört

Bofors ammunition tillsammans med sina pjäser. Bofors har därvid

biträtt Breda. Det har aldrig krävts slutanvändarintyg när

Bofors levererat ammunition till Breda. Bofors har uppfattat det

som ett tyst medgivande från krigsmaterielinspektören att till

Breda levererad ammunition antingen varit avsedd för det

italienska försvarets behov eller för vidareförsäljning i

"vapenpaket" till andra länder efter de italienska

myndigheternas bedömande.

Kommissionen har varken i förundersökningsprotokollet

eller eljest funnit något stöd för påståendet att det förelegat

ett tyst medgivande av den innebörd som Bofors hävdat.

Utskottet får anföra följande. Till en början bör här

erinras om några uttalanden av utskottet vid 1987/88 års

granskning. Utskottet konstaterade då att -- till följd av

tidigare regler och riktlinjer för krigsmaterielexport -- vapen

och vapensystem med svenskt ursprung genom vidareexport och

genom licenstillverkning i icke ringa utsträckning kan finnas

även i delar av världen dit exporttillstånd inte beviljats,

vilket förhållande utskottet fann djupt otillfredsställande.

Utskottet betonade i sammanhanget att dessa fall måste hållas

isär från sådana fall där misstankar föreligger om olaga

utförsel från Sverige (KU 1987/88:40 s.41).

Vad angår den nu aktuella granskningen har som tidigare

framgått några slutanvändarintyg inte förelegat i de ovannämnda

utförselärendena från första hälften av 1980-talet. Detta är med

dagens synsätt anmärkningsvärt. Som utskottet vid 1987/88 års

granskning konstaterade var det emellertid i tidigare praxis

snarare regel än undantag att sådana intyg inte begärdes vid

vapenexport till åtskilliga länder (KU 1987/88:40 s.40). Den

skärpning av reglerna om slutanvändarintyg som förordades redan

till följd av en översyn av riktlinjerna vid 1981/82 års

riksmöte kom att tillämpas fullt ut först omkring årsskiftet

1984/85.

Som tidigare framgått har någon ammunitionsexport inte skett

till Breda efter år 1985 med undantag för en mindre leverans år

1989. I det ärendet förelåg dock ett fullständigt

slutanvändarintyg.

Utskottet vill här slutligen erinra om den skärpning av

kontrollen på förevarande område som riksdagen beslutade om på

våren 1988 (prop. 1987/88:154 om förbud mot utförsel av

krigsmateriel, m.m., UU 1987/88:30, rskr. 331) och som bl.a.

innebar följande. Användningen av slutanvändarintyg skärptes

ytterligare. Särskilda regler infördes för marknadsföringen av

krigsmateriel och för rätten att ingå avtal med någon utom riket

om utveckling av krigsmateriel och om ändringar av tidigare

ingångna licensavtal. Härtill kom bl.a. en utvidgning av

kontrollen på området av försäljnings- och

förmedlingsverksamhet.

Vad som i övrigt förekommit i ärendet ger inte anledning till

något ytterligare uttalande.

13. Sverige och Gulfkriget

a) Inledning

I detta avsnitt tar utskottet upp till granskning vissa frågor

om regeringens åtgärder under det s.k. Gulfkriget. Utskottet

vill som bakgrund till de olika frågeställningar som behandlas

lämna följande kortfattade bakgrundsbeskrivning.

Den 2 augusti 1990 invaderade Iraks armé grannlandet Kuwait.

Förenta nationernas säkerhetsråd fördömde invasionen redan samma

dag och stämplade den som utgörande ett brott mot internationell

fred och säkerhet. Den 6 augusti 1990 antog säkerhetsrådet en

resolution (nr 661/1990) om internationella ekonomiska

sanktionsåtgärder mot Irak. Regeringen beslutade följande dag

att följa säkerhetsrådets beslut. Under det fortsatta

händelseförloppet antog säkerhetsrådet ytterligare tolv

resolutioner, vilka alla stöddes av Sverige.

I början av november 1990 väcktes inom regeringskansliet

tanken på att söka förmå Irak att släppa de då kvarhållna

svenskarna genom att statsministern skulle skriva ett personligt

brev till Iraks president Saddam Hussein. Ett sådant brev

överlämnades av statsministern till Iraks chargé d'affaires den

22 november.

Den 29 november 1990 antog säkerhetsrådet en resolution

(nr 678/1990) varigenom godkändes att de länder som samarbetade

med Kuwait (i fortsättningen FN-alliansen) fick använda "all

necessary means" mot Irak, om detta land inte senast den 15

januari 1991 åtlydde säkerhetsrådets resolutioner avseende

irakiskt tillbakadragande från Kuwait. I resolutionen uppmanades

vidare alla stater att lämna "appropriate support" till de

aktioner som vidtogs i enlighet med denna och tidigare

resolutioner i ärendet.

Under hänvisning till nyssnämnda resolution framförde

Storbritanniens regering den 8 januari 1991 till regeringen en

begäran om svenskt deltagande med ett bemannat fältsjukhus i

Saudiarabien. Genom beslut den 10 januari 1991 beslöt regeringen

att ställa ett sjukhus med en styrka av högst 525 personer till

förfogande i Saudiarabien för att vårda sårade under Gulfkriget.

Sjukhuset var grupperat och kunde ta emot patienter i full

omfattning den 12 februari 1991.

Sedan den i resolution 678 intagna tidsfristen passerats gick

FN-alliansens styrkor den 17 januari 1991 till anfall mot Irak

och mot irakiska mål i Kuwait. I början av mars upphörde

stridshandlingarna vid Persiska viken.

De fyra huvudfrågor som varit föremål för utskottets

granskning -- och som i det följande behandlas under var sitt

avsnitt -- framgår av följande fyra särskilda

underlagspromemorior, vilka upprättats inom regeringskansliet.

1. PM upprättad inom utrikesdepartementet angående vissa

folkrättsliga aspekter.

2. PM upprättad inom UDs handelsavdelning (KMI) angående

utförseltillstånd för krigsmateriel till de stater som

deltagit i de av FN sanktionerade militära åtgärderna mot Irak.

3. PM upprättad inom försvarsdepartementet angående det

svenska fältsjukhuset.

4. PM upprättad inom statsrådsberedningen angående beredningen

av statsministerns brev till Iraks president.

Till komplettering av det skriftliga underlaget i ärendet har

hållits utfrågningar med statsminister Ingvar Carlsson (punkt

4), utrikesminister Sten Andersson (punkterna 1--4),

krigsmaterielinspektör Sven Hirdman (punkt 2) samt

statssekreteraren i försvarsdepartementet Jan Nygren (punkt 3).

Utskrifterna från dessa utfrågningar utgör bilagorna B12,

B9, B4 resp. B7. Vidare har utrikesministern vid en

sluten utfrågning lämnat kompletterande upplysningar i

anslutning till punkt 4. Utskriften från utfrågningen -- i inte

sekretessbelagda delar -- återges i bilaga B13.

Här skall anmärkas att krigsmaterielinspektören Sven Hirdman

vid en utfrågning i ett annat granskningsärende (avsnitt 12)

något berört punkt 2 (se bilaga B1).

b) Vissa folkrättsliga aspekter

I promemorian från UD (bilaga A17.1) har lämnats en

kortfattad redogörelse för vad bl.a. säkerhetsrådets ovannämnda

resolution nr 678/1990 medförde för Sveriges vidkommande. Enligt

promemorian innebar resolutionen en juridiskt bindande uppmaning

för Sverige att överväga och om möjligt lämna "appropriate

support" till insatsen vid Persiska viken.

Under den offentliga utfrågningen med utrikesminister Sten

Andersson -- som åtföljdes av folkrättsrådgivaren vid UD,

departementsrådet Ove Bring (se bilaga B9) -- har

utrikesministern bl.a. redogjort för regeringens syn på frågan

om Sveriges neutralitet under kriget. Enligt utrikesministern

upphörde Sveriges neutralitet vid den tidpunkt då Sverige anslöt

sig till den första resolutionen om att vidta sanktioner mot

Irak. Under utfrågningen har utrikesministern vidare redovisat

regeringens syn på frågan hur resolution nr 678/1990 var att

bedöma i förhållande till FN-stadgans artikel 42 om militärt

våld och närmast efterföljande artiklar. Den frågan har för

övrigt tidigare ingående diskuterats vid en

interpellationsdebatt i riksdagen (se prot. 1990/91:63 s.

1ff.).

Utskottet finner att vad som sålunda och i övrigt i denna

del förekommit inte givit utskottet anledning till något

särskilt uttalande.

c) Krigsmateriel till länder som deltog i FN-alliansen

I promemorian från UDH (KMI) -- bilaga A17.2 -- lämnas

en redogörelse för huvuddragen i gällande regelsystem för

utförseltillstånd för krigsmateriel m.m. Vidare lämnas uppgifter

om de bedömningar som lett fram till regeringens

ställningstagande att det -- trots den aktuella konflikten --

var möjligt att fortsätta med export av krigsmateriel till

sådana länder som deltog i FN-alliansen vilka utgjorde Sveriges

traditionella mottagarländer.

Vid den offentliga utfrågningen med krigsmaterielinspektören

Sven Hirdman (se bilaga B4) har denne utförligt belyst de i

promemorian upptagna frågeställningarna. Sammanfattningsvis har

bl.a. följande framkommit.

Regeringen har då den haft att ta ställning till frågan om

utförseltillstånd i de aktuella tillståndsärendena haft att göra

en avvägning mellan de försvarspolitiska skäl som talar för

export och de utrikes- och neutralitetspolitiska skäl som

kan tala mot export till vissa länder. Sistnämnda prövning är

bl.a. tillkommen för att undvika att Sverige genom sin

vapenexport till vissa länder skall dras in i konflikter på ett

sätt som försvårar Sveriges möjligheter att upprätthålla en

trovärdig neutralitetspolitik. Regeringen har inte ansett att

något av de s.k. villkorliga hindren för export förelegat.

Regeringen har till stöd för denna bedömning bl.a. hänvisat till

följande omständigheter.

Regeringen konstaterade att det förelåg en helt unik

situation. Det rörde sig om ett grovt folkrättsbrott från Iraks

sida att ockupera en annan av FNs medlemsstater. Detta

folkrättsbrott ledde till sanktionsåtgärder från Förenta

nationerna enligt beslut av säkerhetsrådet, varvid de permanenta

säkerhetsrådsmedlemmarna varit eniga eller -- vad gäller Kina --

inte motsatt sig FN-besluten. Den svenska regeringen stödde alla

de 13 resolutioner som säkerhetsrådet antog.

Regeringen har efter det att konflikten bröt ut den 2 augusti

1990 medgett att vapenexport till de "traditionella

mottagarländer" som ingick bland de stater som sedermera

tillhörde FN-alliansen i princip fick fortsätta, men att varje

ärende på vanligt sätt skulle prövas för sig. Enligt vad

utrikesministern uttalat vid den offentliga utfrågningen skulle

-- om frågan uppkommit -- gängse principer ha tillämpats för

andra länder.

Utskottet anser inte att det finns någon anledning till

erinran mot detta ställningstagande. I sammanhanget bör erinras

om att detta föregicks av samråd i utrikesnämnden. Utskottet

vill tillägga följande. Det är enligt utskottets mening

angeläget att de erfarenheter som den föreliggande situationen

givit upphov till, såvitt bl.a. gäller frågan om vilken inverkan

på tillämpningen av riktlinjesystemet som de folkrättsliga

neutralitetsreglerna och FN-stadgans principer haft, tas till

vara i det pågående beredningsarbetet med att utforma nya

riktlinjer för krigsmaterielexport. Som exempel på en fråga som

därvid kan vara av intresse att få belyst är Sveriges

handlingsfrihet i en situation som den vilken uppkom sedan

Sverige godkänt resolution nr 678/1990.

Granskningen i denna del ger inte anledning till något

ytterligare uttalande från utskottets sida.

d) Det svenska fältsjukhuset

I promemorian från försvarsdepartementet (bilaga A17.3)

finns en noggrann redovisning av vad som förekommit i denna del.

Kompletterande upplysningar i saken har lämnats vid utfrågningen

med statssekreteraren Jan Nygren, som åtföljdes av expeditions-

och rättschefen Rolf Holmquist (se bilaga B7).

Utskottets granskning i denna del har inte gett anledning

till något särskilt uttalande.

e) Statsministerns brev till Iraks president

I en promoria den 26 april 1991 från statsrådsberedningen

lämnas följande redogörelse för beredningen av brevet.

I början av november väcktes inom regeringskansliet tanken att

söka förmå Irak att släppa de då kvarhållna svenskarna genom att

statsministern skulle skriva ett personligt brev till Iraks

president Saddam Hussein.

Ett underlag för ett sådant brev utarbetades inom

utrikesdepartementet, och överlämnades till statsrådsberedningen

omkring den 13 november.

Efter föredragning för statsministern senare i samma vecka

beslutade denne att avvakta med ett eventuellt brev till Saddam

Hussein till efter ESK:s toppmöte i Paris den 19--21 november.

Under toppmötet i Paris förde statsministern samtal om

situationen i Irak och om de kvarhållna utlänningarna med ett

antal kollegor från andra länder. Därefter utarbetades ett

utkast till brev från statsministern till Saddam Hussein.

Efter samråd med kabinettssekreteraren fastställdes den

slutliga texten till brevet den 21 november. Brevet skrevs ut i

statsrådsberedningen, undertecknades av statsministern och

överlämnades personligen av denne till Iraks chargé d'affaires

den 22 november. Brevet hemligstämplades med hänvisning till

SekrL 2:1.

Den 26 november kom beskedet från Bagdad att de kvarhållna

svenskarna skulle få resa hem. Omedelbart efter det att

svenskarna fyra dagar senare hade anlänt till Sverige hävdes

hemligstämpeln, och brevets innehåll offentliggjordes.

Som bilaga till betänkandet har fogats det på engelska

avfattade brevet och en inofficiell översättning till svenska,

bilaga A17.4.

Vid de offentliga utfrågningarna med statsministern Ingvar

Carlsson och med utrikesministern Sten Andersson (bilagorna

B12 resp. B9) har bl.a. följande framkommit.

Brevet byggde på ett svar i riksdagen den 13 november 1990 av

utrikesministern på en fråga om en konferens om Mellersta Östern

(prot. 1990/91:23, s. 1 ff.). I svaret tecknas enligt vad

utrikesministern framhållit en bild av svensk

Mellanösternpolitik, en politik som riksdagen tidigare ställt

sig bakom. På sina håll kom brevet att missuppfattas. Det har

framställts som att där görs en koppling i den meningen att

Irak--Kuwait-konflikten skulle ha orsakats av

Israel--Palestina-konflikten. Brevet innebär emellertid inte

till någon del en förändring i den svenska synen på

Mellanösternkonflikten. Såväl statsministern som

utrikesministern gör den bedömningen att brevet var nödvändigt

för att förmå Iraks president att frige gisslan. Vid den

kompletterande, slutna utfrågningen (bilaga B13) har Sten

Andersson närmare redovisat bl.a. Sveriges ansträngningar på

flera olika sätt för att få loss gisslan och överväganden i

samband därmed samt att brevet var ett sista -- som det då kunde

bedömas -- nödvändigt led i en lång rad av åtgärder.

Det har vidare framkommit att brevet avfattats i samråd mellan

statsrådsberedningen och utrikesdepartementet. Utrikesministern

har för sin del förklarat, att det i och för sig hade varit

önskvärt att en föredragning av brevet hunnit ske i

utrikesnämnden. Statsministern har bl.a. framhållit att frågan

underställts riksdagen genom frågesvaret den 13 november. Det

var också angeläget att sända brevet vid den tidpunkt då det

hade största möjligheten att få positiv effekt och att inte

genom ett sammanträde med nämnden fördröja avsändandet av

brevet. Statsministern har betonat det starka tryck som fanns på

regeringen att handla, inte minst från gisslans och deras

anhörigas sida. Sedan regeringen väntat på att olika åtgärder

skulle ge resultat, men dessa ansträngningar visat sig vara utan

framgång, bedömde statsministern att brevet skulle sändas den 22

november.

Sten Andersson har förklarat att -- när det i brevet sägs att

Sverige är ett neutralt land -- uttrycket i detta sammanhang kan

leda till missförstånd. Det skall dock ses i belysning bl.a. av

fortsättningen om att Sverige vid många tillfällen bidragit till

fredsansträngningarna i Mellanöstern. Sveriges inställning till

Iraks ockupation av Kuwait kunde inte missförstås,

missförstånden uppstod mer i Sverige. I Mellanöstern och Irak

hade man alldeles klart för sig var Sverige stod och står.

Statsministern har erinrat om att han i brevet uttalar stöd för

FNs resolutioner; när det talas om neutralitetspolitiken handlar

det om Sveriges traditionella neutralitetspolitik -- här hade

FN-besluten tagit över.

Utskottets bedömning

Utskottet vill erinra om att regeringen, inför Sveriges

inträde i FN 1946, räknade med att vetorätten i säkerhetsrådet

skulle möjliggöra svensk neutralitet i de flesta krigsfall. I

händelse av enighet i rådet var emellertid Sverige villigt att

låta neutraliteten träda tillbaka för det kollektiva

säkerhetssystemets krav. I oktober 1945 gav statsministern och

utrikesministern uttryck för detta i riksdagens båda kamrar

genom följande uttalande (FK prot. nr 32, s. 5 resp. AK prot. nr

34, s.4).

Vi äro villiga att ansluta oss till en samfälld

trygghetsorganisation och i händelse av en framtida konflikt

avstå från neutraliteten i den utsträckning, organisationens

stadgar det påfordra.

Innebörden av detta är bl.a., som det sägs i promemorian den 2

april 1991 från utrikesdepartementet (bilaga A17.1), att

Sverige inte var neutralt och inte kunde, juridiskt sett, vara

neutralt i konflikten mellan Irak och Kuwait. Med dessa

konstateranden får konstitutionsutskottet -- från de synpunkter

utskottet har att beakta -- framhålla följande.

Utskottet har tidigare i olika sammanhang granskat

skriftväxling till eller från statsministerns kansli och

handläggningsfrågor i anslutning till detta, däribland

utrikesnämndens medverkan och information till oppositionen samt

vad som är frågor för regeringen (se t.ex. KU 1975:12, s.

17f., KU 1975/76:50, s. 36f., KU 1982/83:30, s. 14ff. samt

KU1983/84:30, s. 29f. och s. 30f.). Här kan också erinras

om att utskottet i betänkandet KU 1976/77:36, med stöd av ett

yttrande från utrikesutskottet, berört utrikesnämndens

verksamhet samt olika former för riksdagens insyn i och

inflytande över utrikespolitiken utöver dem som uttryckligen

föreskrivs i grundlagen. Information till riksdagen och

deltagande från dess sida i sådana frågor förekommer således

också i en rad andra berednings- och samrådsformer, däribland

partiledaröverläggningar som kan ägnas åt brådskande

utrikespolitiska ärenden (jfr avsnitt 1 c).

Ett brev som det från statsministern Ingvar Carlsson till

Iraks president är inte att anse som ett regeringsärende i den

meningen att beslut i frågan måste fattas av regeringen

samfällt. Som en följd av detta finns inte heller något formellt

krav (jfr bl.a. departementsförordningen 1982:1177) på gemensam

beredning mellan olika delar av regeringskansliet. Däremot är

avfattningen och överlämnandet av brevet en fråga i vilken,

enligt 10 kap. 8 § regeringsformen, utrikesministern skall

hållas underrättad. Så får också anses ha varit fallet.

Avfattandet och överlämnandet av brevet måste enligt

utskottets mening ses mot bakgrund av att det rörde sig om

insatser från svensk sida för att få gisslan fri. Det finns

anledning erinra sig den utbredda och befogade oro som förelåg

för alla dem vilka hölls som gisslan i Irak, inte bara de

femtiotalet kvarvarande svenskarna. Andra länder hade också

gjort olika insatser, däribland besök i Bagdad, för att utverka

frigivande av sina medborgare. Statsministern och

utrikesministern har erinrat om de svåra bedömningar som behövde

göras, bl.a. om den lämpliga tidpunkten för att överlämna brevet

när andra åtgärder hade visat sig resultatlösa.

I 10 kap. 6 § regeringsformen föreskrivs att regeringen

fortlöpande skall hålla utrikesnämnden underrättad om de

utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket,

och överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras. I alla

utrikesärenden av större vikt skall vidare regeringen före

avgörandet överlägga med utrikesnämnden, om det kan ske.

En jämförelse mellan frågesvaret och brevet ger vid handen att

det finns vissa skillnader i formuleringar samt att i brevet

lämnas uppgifter utöver dem som finns i frågesvaret. Det gällde

emellertid i första hand frågan om en konferens om Mellersta

Östern. Konstitutionsutskottet har inte anledning utgå från

annat än att brevet redovisar Sveriges tidigare intagna

utrikespolitiska ståndpunkt i Mellanösternfrågorna. Enligt

utskottets mening hade det varit en fördel om frågan om brevet

anmälts för utrikesnämnden. Mot bakgrund av de utomordentligt

speciella förhållanden som rådde när det gällde gisslans

situation m.m., anser emellertid utskottet att någon kritik mot

regeringen inte är befogad.

I övrigt har granskningen i denna del inte gett anledning till

något uttalande.

14. Utlänningsärenden m.m.

Utskottet har sedan länge årligen granskat regeringens

handläggning av utlänningsärenden. Granskningen har bl.a. rört

regeringens praxis i asylärenden och handläggningstiderna i

ärendena. Vid förra årets granskning kunde utskottet konstatera

att handläggningstiderna i regeringskansliet nästan halverats

till 84 dagar. Utskottet fann detta tillfredsställande även om

det uppsatta målet då ännu inte uppnåtts. Utskottet underströk

att en förkortning av handläggningstiderna inte får ske på

bekostnad av rättssäkerheten. Vidare framhölls det angelägna i

att det fanns en beredskap att förhindra att

handläggningstiderna förlängs till tidigare nivåer även om

ärendemängden ökar kraftigt. Granskningen förra året avsåg också

det regeringsbeslut den 13 december 1989 som innebar en

förändrad asylpraxis. Utskottet fann inte anledning ifrågasätta

regeringens bedömning att det förelåg förutsättningar att

tillämpa den bestämmelse om särskilda skäl som finnns i 3kap.

4§ andra stycket 2 utlänningslagen (1989:529).

Vid årets granskning har en uppföljning gjorts beträffande

handläggningstiderna. Detsamma har också gjorts när de gäller de

s.k. decemberbesluten liksom regeringens praxis i övrigt i

asylärenden samt vissa handläggningsfrågor. Regeringens åtgärder

beträffande ensamma asylsökande barns situation har tagits upp,

liksom frågan om förvar av barn. Direktavvisningar till Polen

och tillämpningen av terroristbestämmelserna har vidare varit

föremål för granskning. Slutligen har utskottet i detta

sammanhang studerat praxis när det gäller befrielse från

utländskt medborgarskap.

Till grund för granskningsarbetet har legat bl.a. promemorior

från arbetsmarknadsdepartementet. Av dessa bifogas två

promemorior i de delar de bedömts inte vara föremål för

sekretess (bilagorna A18.1--A18.2). En utfrågning har

ägt rum med invandrarministern Maj-Lis Lööw, åtföljd av

expeditionschefen Erik Lempert (bilaga B6).

a) Handläggningstiderna

Invandringen av utländska medborgare till Sverige 1990

uppskattas preliminärt till 54000 personer mot 58000

personer 1989. Av dessa var ca 29000 asylsökande båda åren.

Vid årsskiftet 1990-1991 var totalt 30400 personer inskrivna

vid s.k. utredningsslussar och förläggningar. Ca 3000 fall var

outredda av polisen. I ca 25000 fall avvaktades beslut av

invandrarverket eller regeringen. Under budgetåret 1989/90

beviljades sammanlagt 17849 asylsökande uppehållstillstånd som

konventionsflyktingar (23%) och krigsvägrare (0,3%), de

facto-flyktingar (28,3%) eller av humanitära skäl (48,2%).

Den 1 juli 1989 fick invandrarverket en ny decentraliserad

organisation med delvis ändrade rutiner. Den nya ordningen

syftade bl.a. till att uppnå kortare handläggningstider. Som

riktmärke gäller i dag att polisen skall utreda

asylansökningarna inom två veckor och invandrarverket därefter

skall fatta beslut inom sex veckor från det att polisens

utredning slutförts. I ärenden som överklagas hos regeringen

skall, enligt riktlinjerna, beslut normalt kunna fattas inom sex

månader från det att asylutredningen påbörjades hos polisen.

I november 1990 hade målet att polisens asylutredningar skall

vara klara inom två veckor i huvudsak uppnåtts. Detta har fått

till följd att balansen hos invandrarverket ökat ytterligare. I

september 1990 tog ett asylärende i första instans i genomsnitt

fyra månader. För att invandrarverkets handläggningstider skall

kunna förkortas har riksdagen i oktober 1990 beslutat om en

kraftig förstärkning av verkets resurser för detta ändamål.

Dessa resursförstärkningar beräknas få effekt under år 1991. Med

nuvarande nivå på antalet asylsökande räknar man inom

regeringskansliet med att de uppsatta målen för

handläggningstiderna kommer att uppnås först under nästa

budgetår (prop. 1990/91:100, bil. 12 s.43f.)

Praktiskt taget alla asylsökande som får avslag av

invandrarverket på sina ansökningar överklagar besluten. Under

budgetåret 1989/90 avgjordes huvuddelen av de ärenden som förts

vidare till regeringen inom några månader. Enligt regeringens

skrivelse 1990/91:77 om invandrar- och flyktingpolitiken kommer

det att ske en successiv uppbyggnad av resurserna inom

regeringskansliet för att möta den ökade ärendemängd som följer

av avarbetningen i tidigare led i handläggningsprocessen. Den

genomsnittliga handläggningstiden för s.k. avlägsnandeärenden

uppgick i mars 1991 till 121 dagar; således en ökning med 37

dagar sedan mars förra året. Invandrarministern har inför

utskottet framhållit att hon räknar med att handläggningstiderna

skall förkortas ordentligt under första delen av år 1991 under

förutsättning att det inte inträffar en dramatisk ökning av

antalet asylsökande.

Utskottet får anföra följande. Den förlängning av den

genomsnittliga handläggningstiden som skett under det senaste

året framstår självfallet inte som tillfredsställande, särskilt

som den ökande ärendetillströmningen inte varit oväntad.

Handläggningstiderna måste således ses mot bakgrund av den stora

tillströmning av asylsökande som ansträngde

mottagningsresurserna och därigenom föranledde de förutnämnda

decemberbesluten. Antalet s.k. avlägsnandeärenden i

regeringskansliet ökade således från 388 inkomna ärenden i mars

1990 till 665 i mars 1991. Handläggningstiderna skulle dock

uppenbarligen har varit ännu längre om inte särskilda insatser

gjorts hösten 1990. Som exempel kan nämnas att antalet avgjorda

s.k. avlägsnandeärenden under februari och mars 1991 varit

omkring 280 medan 430 resp. 602 ärenden avgjordes i oktober och

november 1990. För att förkorta handläggningstiderna i

utlänningsärendena har arbetsmarknadsdepartementet för nästa

budgetår tillfälligt tillförts 4,6 milj.kr., vilket i huvudsak

motsvarar kostnaderna för 16 tjänster. Genom denna

resursförstärkning borde, som invandrarministern framhållit, en

klar förkortning av handläggningstiderna i asylärenden kunna

uppnås. Som utskottet framhöll vid förra årets granskning är det

dock självfallet nödvändigt att en förkortning av

handläggningstiderna inte sker på bekostnad av rättssäkerheten.

Av intresse i detta sammanhang är också den proposition om

sammanhållen flykting- och immigrationspolitik som avses läggas

fram under innevarande riksmöte. Till grund för propositionen

ligger bl.a. asylprövningskommitténs betänkande (SOU 1990:79)

Utlänningsnämnd, vari föreslagits att en särskild nämnd

inrättas, i princip för att överta den överprövning enligt

utlänningslagstiftningen som i dag ligger hos regeringen.

Särskilt viktiga eller känsliga ärenden skall dock liksom nu

överlämnas till regeringen för avgörande. Kommittén förordar en

treårig försöksverksamhet med efterföljande utvärdering. Det är

enligt utskottets mening angeläget att frågan om

handläggningstiderna i utlänningsärenden beaktas i

reformarbetet.

b) Regeringens praxis i asylärenden

Den svenska flyktinglagstiftningen har utarbetats i

överenstämmelse med 1951 års Genèvekonvention och 1967 års

protokoll om flyktingars rättsliga ställning. I 3 kap.

utlänningslagen finns de särskilda reglerna om asyl samlade.

Kapitlets 2 § innehåller en definition och skyddsbestämmelse

rörande flyktingar som överensstämmer med Genèvekonventionens.

Utlänningslagen ger därutöver skydd åt krigsvägrare (3 kap.

1§2), de facto-flyktingar, dvs. den som utan att vara

flykting inte vill återvända till sitt hemland på grund av de

politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande

omständigheter till stöd för detta (3 kap. 1§3) samt åt dem

som av humanitära skäl anses vara i behov av skydd här (2 kap.

4§ första stycket2).

Konventionsflyktingar skall enligt 3 kap. 4 § ges asyl om inte

synnerliga skäl -- t.ex. grövre kriminalitet och terrorism --

talar däremot (andra stycket 1). Krigsvägrare och de

facto-flyktingar skall ges asyl om inte särskilda skäl talar

däremot (3 kap. 4§ andra stycket2). Till särskilda skäl

räknas att det är förenat med stora svårigheter för det svenska

samhället att på ett adekvat sätt ta hand om dessa grupper.

Bestämmelsen om särskilda skäl är tillämplig i varje enskilt

asylärende. En motsvarande bestämmelse fanns i den tidigare

utlänningslagstiftningen och tillämpades under tiden november

1976--juni 1982.

I förarbetena till utlänningslagen (prop. 1988/89:86 s.156)

hänvisas till uttalanden i den proposition som låg till grund

för bestämmelsens införande i den tidigare utlänningslagen

(prop. 1975/76:18). Där sägs att till särskilda skäl räknas att

förhållandena är sådana att det bedömts vara nödvändigt för att

reglera invandringen. Det förutsattes inte att det skulle vara

helt omöjligt att ta emot dessa utlänningar i Sverige; för att

skydd skulle vägras skulle det dock vara fråga om så många

personer att det skulle medföra stora påfrestningar för det

svenska samhället och den svenska flyktingmottagningen att ta

emot dem i Sverige. Beträffande de facto-flyktingar uttalades

också att tyngden av de omständigheter utlänningen åberopar

måste tillmätas betydelse vid avgörandet av frågan om särskilda

skäl föreligger.

I december 1989 bedömde regeringen i ett par beslut att det

svenska flyktingmottagandet utsatts för sådana stora

påfrestningar att bestämmelsen om särskilda skäl var tillämplig.

Efter regeringens beslut ges uppehållstillstånd endast till

konventionsflyktingar och till sådana personer som har ett

särskilt starkt behov av skydd.

I regeringens skrivelse 1990/91:77 ges en redogörelse för

synen på aylsökande med särskilt starkt skyddsbehov. Om det

skulle vara uppenbart stridande mot humanitetens krav att

återsända en sådan person till hemlandet så får den asylsökande

tillstånd att stanna här oavsett om han eller hon är att hänföra

till gruppen de facto-flyktingar och krigsvägrare eller skulle

kunna omfattas av den praxis som utvecklas vid tillämpning av

humanitära skäl. Skyddsbehovet uppkommer många gånger på grund

av flera sammanhängande omständigheter vilka var för sig inte

alltid kan anses motivera asyl, t.ex. svåra materiella

förhållanden, inbördes stridigheter i hemlandet, viss politisk

verksamhet och osäkerhet om hemlandets skydd vid en återkomst.

I detta sammanhang kan nämnas att professor Håkan

Strömberg1 riktat viss kritik mot den juridiska form

regeringen valt för att introducera en skärpt praxis i

asylärenden. Enligt Strömberg kan den valda formen med ett

praxisskapande beslut inte anses fullt tillfredsställande ur

rättssäkerhetssynpunkt. Om nya principer lanseras genom ett

avgörande i enskilt fall i stället för genom lag eller

förordning, blir ändringen av praxis åtminstone i

inledningsskedet svårförutsebar, kanske rent av överrumplande.

En efterföljande publicitet genom tillkännagivanden i riksdagen

och i presskommunikéer är knappast likvärdig med en

författningspublicering som föregår de nya principernas

tillämpning.

1Förvaltningsrättslig tidskrift 1/90

Det är enligt regeringsskrivelsen om invandrar- och

flyktingpolitiken svårt att mäta i vilken mån decemberbesluten

varit orsak till att andelen avslagsbeslut hos invandrarverket

ökat från 27,5% år 1989 till runt 55% år 1990.

Invandrarministern har vid utfrågningen inför utskottet hänvisat

till en undersökning angående svensk praxis i flyktingärenden

som utförts på regeringens uppdrag2. Undersökningen

omfattade 339 akter hos invandrarverket och avsåg de beslut

verket fattat under två femdagarsperioder i december 1989 resp.

april 1990. Undersökningen gällde bl.a. decemberbeslutens

praxisskapande effekt. Slutsatsen blev att decemberbesluten

egentligen inte innebar någon anmärkningvärd praxisförändring i

skärpande riktning. Att avslagen numera utgör en större andel av

besluten än tidigare kan i stället bl.a. bero på att antalet

asylsökande från Östeuropa ökat. Enligt undersökningen har ett

annat praxisskapande regeringsbeslut hösten 1989 haft större

betydelse. Det gäller ett beslut den 2 november 1989 som innebär

att dokumentlöshet räknas som en nackdel för den sökande i

tillståndsprövningen, såvida han eller hon inte kan ge rimliga

skäl härför. Här kan nämnas att 72% av de asylsökande år 1989

saknade dokument.

Under större delen av 1989 och 1990 gällde en tillfälligt

ändrad asylpraxis för barnfamiljer. Den 31 maj 1989

tillkännagavs således att familjer med barn under 17 och som

efter ansökan om uppehållstillstånd vistats i Sverige mer än ett

år fick stanna i landet om inte avgörande skäl i det enskilda

fallet talade däremot. Den 20 september 1990 beslöt regeringen

genom beslut i ett enskilt ärende att barnfamiljspraxis

skulle ändras. I beslutet framhölls att schablonregeln för

barnfamiljer i den uppkomna situationen resulterat i att

människor som kommer till Sverige och åberopar s.k.

flyktingliknande skäl för att stanna här blir avvisade, under

det att barnfamiljer som åberopat mycket svaga skäl eller ens

några asylskäl beviljas uppehållstillstånd. Vidare sägs att det

förekommer att barnfamiljer som kommit samtidigt och med så gott

som identiska skäl behandlas olika enbart beroende på lokala

variationer i fråga om utredningstidens längd. Eftersom en

schablonregel av detta slag riskerar att bli djupt orättvis och

medföra att en snabb handläggning som innebär att beslut som

meddelas inom ett år från ansökningstidpunkten upplevs negativt,

beslöt regeringen att schablonregeln skulle knytas till

invandrarverkets beslut i det enskilda ärendet. I överklagade

ärenden skall schablonregeln inte tillämpas. I stället beaktas

lång väntetid liksom barnens individuella skäl.

Invandrarministern har under utskottets utfrågning framhållit

att hon ser barnpraxis som en signal till inte minst

invandrarverket att prioritera barnfamiljerna och se till att de

inte skall behöva vänta länge på sina beslut.

r

2 Docent Göran Melander, jur. kand. Magnus D. Sandbu,

Raoul Wallenberg Institutet för mänskliga rättigheter och

humanitär rätt

Utskottet får anföra följande. De s.k. decemberbesluten var

föremål för utskottets uppmärksamhet i förra årets

granskningsarbete (1989/90:KU30). Utskottet redovisade i

granskningsbetänkandet gällande regler och uttalanden i

förarbetena. Vidare gavs en redogörelse för läget när det gäller

flyktingmottagandet vid tiden för besluten liksom de berörda

asylsökandenas situation i hemlandet. Utskottets majoritet fann

inte skäl ifrågasätta regeringens bedömning som kom till uttryck

i decemberbesluten.

Regeringsrätten har i ett beslut den 15 mars 1991 (689-1991)

avslagit en ansökan om resning från en asylsökande som omfattats

av den praxis som gäller enligt de s.k. decemberbesluten. I

resningsansökan framfördes att tillämpningen av undantagsregeln

i 3 kap. 4 § andra stycket 2 utlänningslagen när det gällde ett

beslut av invandrarverket den 1 februari 1991 uppenbarligen

varit lagstridig. Efter den 13 december 1989 har regeringen och

invandrarverket enligt sökanden tillämpat undantagsregeln inte

som ett undantag i varje enskilt ärende utan som en regel.

Dessutom åberopades att antalet asylsökande per månad mer än

halverats sedan december 1989. Regeringsrätten fann inte

avslagsbeslutet lagstridigt och hänvisade till

förarbetsuttalanden bl.a. om att tillämpningen av

undantagsbestämmelsen var en invandringsbegränsande åtgärd av

förhållandevis långsiktig natur. I domen redovisas även ett

uttalande av föredragande statsrådet om att möjligheterna att ta

emot de aktuella asylsökandena i princip skall bedömas med

utgångspunkt från landets samlade resurser (prop. 1983/84:144).

Som utskottet tidigare konstaterat och som bekräftats genom

regeringsrättens beslut är den praxis som bildats genom de s.k.

13 december-besluten förenlig med gällande lagstiftning. Frågan

gäller då hur länge situationen när det gäller

flyktingmottagandet kan berättiga en fortsatt tillämpning av

bestämmelsen. Det kan erinras om att den tidigare period då

motsvarande regel tillämpades varade bortåt sex år.

Invandrarministern har under utskottets utfrågning framhållit

att vissa förutsättningar bör vara uppfyllda innan tillämpningen

av undantagsbestämmelsen kan upphöra. Således måste väntetiderna

mera bestående förkortas. Dessutom måste antalet personer som

bor på flyktingförläggningarna nedbringas. För närvarande rör

det sig enligt invandrarministern om ca 30000 personer. Av

regeringsskrivelsen om invandrar- och flyktingpolitiken framgår

att motsvarande antal vid tiden för decemberbeslutet var ca

26000, vilket i sin tur var ungefär dubbelt så många som ett

halvår tidigare.

Med hänsyn bl.a. till att antalet personer som tvingas bo på

utredningslussar och förläggningar fortfarande är högre än vid

tidpunkten för decemberbesluten, har utskottet inte funnit

anledning ifrågasätta invandrarministerns bedömning när det

gäller förutsättningarna för fortsatt tillämpning av

undantagsregeln. Utskottet utgår dock ifrån att en återgång till

tidigare ordning sker så snart situationen stabiliserats.

I detta sammanhang skall erinras om att flykting- och

immigrationsutredningen i januari 1991 avlämnade sitt

betänkande (SOU 1991:1) Flykting- och immigrationspolitiken. I

betänkandet redovisas en förändrad syn på invandringspolitiken

-- en sammanhållen flykting- och immigrationspolitik. Enligt

utredningens förslag skall bestämmelsen i 3 kap. 4§ andra

stycket 2 utlänningslagen upphöra att gälla samtidigt som

förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd föreslås

ändrade. Som tidigare redovisats avser regeringen att lägga fram

en principproposition om en sammanhållen flykting- och

immigrationspolitik under innevarande riksmöte. Propositionen

bygger bl.a. på nämnda betänkande men kommer enligt

invandrarministern inte att innehålla lagförslag. Utskottet

utgår från att tidigare nämnda synpunkter beträffande

normgivningen m.m. beaktas i det kommande lagstiftningsarbetet.

c) De ensamma asylsökande barnens situation

Sverige har genom anslutning till FN-konventionen om barns

rättigheter åtagit sig att låta barnets bästa komma i främsta

rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av

offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner,

domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ.

Enligt konventionen skall staterna vidta lämpliga åtgärder för

att säkerställa att ett barn som söker flyktingstatus eller

anses som flykting -- oberoende om det kommer ensamt eller ej --

erhåller lämpligt skydd och humanitärt bistånd.

Regeringen gav i december 1989 i uppdrag åt socialstyrelsen

att följa utvecklingen av flyktingbarnens och

flyktingungdomarnas situation. I januari 1990 avlämnades en

delrapport -- Barn, flykting och föräldrar i Sverige. Av

rapporten framgår att det under 1988 och 1989 fanns ca 1300

flyktingbarn utan vårdnadshavare i Sverige. Under 1990 kom drygt

400 asylsökande ensamma barn till Sverige. I motsats till

förhållandet under 1980-talet och år 1990, då de flesta barnen

var över 15 år har hittills under innevarande år även mycket små

barn kommit till Sverige utan vårdnadshavare och sökt asyl här.

Drygt hälften av de 1300 flyktingbarnen 1988 och 1989 kommer

från Iran och ca en fjärdedel är eritreaner. Andelen somaliska

barn var 4% men antalet har under år 1990 ökat kraftigt. En

majoritet av barnen har kvar sina föräldrar i livet. I rapporten

sägs att om vi tar emot ensamstående flyktingbarn i Sverige bör

konsekvensen också vara att deras föräldrar tas emot om detta

blir aktuellt. Flera av föräldrarna till dessa barn och ungdomar

har enligt rapporten fått uppehållstillstånd och bor numera

tillsammans med sina barn i Sverige.

Drygt hälften av barnen och ungdomarna bor eller har bott hos

släktingar i Sverige. 17% är placerade i familjehem och lika

många på grupphem eller institution. 4% bor på folkhögskola

och 8% har egen bostad. Nästan hälften av de ensamma

flyktingbarnen har inte någon god man som bevakar deras

intressen och rättssäkerhet. Rapporten avslutas med en

redovisning av bristerna i mottagandet av de ensamma barnen. En

del av dessa brister härrör från det första mottagandet i

landet. För att komma till rätta med vissa av bristerna har

invandrarverket infört nya regler som innebär att offentligt

biträde skall förordnas redan då ett barn registreras som

mottaget hos invandrarverket.

Invandrarministern har under utfrågningen inför utskottet

understrukit att avsikten med uppdraget till socialstyrelsen

naturligtvis varit att kartlägga bristerna i mottagandet av de

ensamma barnen och därefter söka åtgärda bristerna. Det gäller

också för socialstyrelsen att ge anvisningar till kommunerna om

hur de ensamma barnen skall behandlas och redovisa vilka sociala

och juridiska skyldigheter som åvilar kommunerna. Enligt

invandrarministern finns det fortfarande mycket som återstår att

göra när det gäller de ensamma barnens situationen. Självfallet

skall från regeringens sida också forsättningsvis tas initiativ

i dessa frågor och resurser ställas till förfogande där det

behövs, men i första hand är det enligt Maj-Lis Lööw de

verkställande myndigheterna som måste samarbeta och ta ansvaret

för barnen. En samordning mellan de sociala myndigheterna, de

rättsvårdande myndigheterna och invandrarverket är nödvändig.

Utskottet får anföra följande. Det är enligt utskottets mening

självfallet en god utgångspunkt för det fortsatta arbetet med

att förbättra de ensamma barnens situation att en kartläggning

av bristerna nu kommit till stånd. Från invandrarministerns sida

har också framhållits vikten av att ett fortsatt arbete bedrivs

för att undanröja bristerna och för att åstadkomma en bättre

samordning mellan olika myndigheter. Utskottet delar denna

bedömning.

d) Förvar av barn

Utskottet har tidigare i sin granskning vid flera tillfällen

tagit upp frågan om förvar av barn. Utskottet uttalade i samband

med 1989 års granskning att största möjliga restriktivitet bör

iakttas i fråga om förvar av barn (1988/89:KU30). Utskottet har

också konstaterat att statistik över förvarstagande numera förs

(1989/90:KU30). Det senaste statistiska materialet från

rikspolisstyrelsen visar att antalet förvarstagna barn i oktober

1990 ökat till 47 från 19 i oktober 1988 och 1989. Andelen

förvarstagna barn i förhållande till asylsökande barn var i

oktober 1990 1,7% mot 2,1 resp. 1,7% i oktober 1988 och

oktober 1989. Rikspolisstyrelsens uppgifter visar också att

andelen barn som tagits i förvar i samband med

verkställighetsbeslut ökat från 10,9% resp. 8,5% i oktober

1988 och 1989 till 15,1% i oktober 1990. Enligt

rikspolisstyrelsens bedömning kan en förklaring till denna

ökning vara att avlägsnandebesluten under senare delen av 1990 i

stor utsträckning gällt Bulgarienturkar och Kosovoalbaner med

barnrika familjer.

Invandrarministern har i svar på fråga i riksdagen den 23

april 1991 (prot. 1990/91:100) anfört att andelen barn bland

Bulgarienturkar var ungefär 63% och bland Kosovoalbanerna

71% medan för övriga grupper andelen barn var 23%.

Invandrarministern har också framhållit att även om detta kan

vara en förklaring till det ökade antalet förvarstagna barn

stämmer siffrorna till eftertanke. Hon har också understrukit

att kontakter från departementet kommer att tas med

rikspolisstyrelsen och invandrarverket för att följa

utvecklingen av myndigheternas praxis.

Utskottet får anföra följande. I propositionen om ny

utlänningslag m.m. (prop. 1988/89:86 s.99) framhölls

beträffande förvar av barn att den föreslagna utformningen av

lagtexten i förening med exemplifieringarna i

specialmotiveringen till bestämmelsen borde leda till att

intentionerna bakom de dåvarande bestämmelserna uppfylls bättre

och att därigenom förvarstagande av barn skulle komma att vidtas

i färre fall. Utskottet ser med oro på de redovisade höga

siffrorna och delar invandrarministerns bedömning att de ger

anledning att noggrant följa utvecklingen och vidta de åtgärder

som kan behövas. Det kan också för utskottets del finnas

anledning att i granskningsarbetet återkomma till frågan.

e) Direktavvisningar till Polen under 1990

Invandrarverket beslutade i mars 1990 att 260 personer som

kommit till Sverige via Polen skulle avvisas med omedelbar

verkställighet. Enligt 8 kap. 8§ utlänningslagen får

invandarverket förordna att verkets beslut om avvisning får

verkställas även om det inte har vunnit laga kraft (omedelbar

verkställighet), om det är uppenbart att det inte finns grund

för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas

på annan grund. I 3 kap. 4 § andra stycket 4 utlänningslagen

anges som skäl att vägra asyl att utlänningen före ankomsten

till Sverige har uppehållit sig i annat land än hemlandet och,

om han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller i

förekommande fall mot att sändas till en krigsskådeplats eller

till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat

land där han inte har motsvarande skydd.

Enligt gällande svensk praxis, som motsvaras internationellt

av ett liknande synsätt, förväntas en flykting i princip söka

asyl i det första land han kommer till efter flykten om han i

det landet är skyddad mot förföljelse eller mot att återsändas

till det land där han hotats av förföljelse. Enligt förarbetena

till utlänningslagen (prop. 1988/89:86 s.157) krävs för att en

asylsökande skall återsändas till det s.k. första asyllandet att

man på grund av det landets lagstiftning, internationella

åtaganden eller kända praxis kan vara helt övertygad om att

utlänningen i det landet inte löper risk att återsändas till det

land där han riskerar förföljelse eller i förekommande fall mot

att sändas till krigsskådeplats eller i fråga om de

facto-flykting till sitt hemland.

En flykting som före ankomsten till Sverige har vistats i ett

sådant s.k. första asylland återsänds som regel till det landet.

Första asyllandsprincipen tillämpas emellertid inte om

utlänningen enbart har rest igenom något eller några andra

länder på väg till Sverige (den s.k. en routeregeln).

Tillfälliga avbrott i resan som utlänningen inte själv har

kunnat råda över, som trafikhinder eller akut sjukdom medför

inte att en routeregeln sätts ur spel. Det framhålls dock i

förarbetena till utlänningslagen (prop. 1988/89:86, s.157) att

det är utlänningen som har att göra troligt att han endast rest

igenom det första asyllandet och att eventuellt uppehåll har

varit av nyssnämnd art. Första asyllandsprincipen tillämpas

inte heller om utlänningen har särskild anknytning till Sverige,

t.ex. genom att tidigare ha vistats här eller genom att ha nära

släktingar här men inte i första asyllandet.

Invandrarministern har vid utskottets utfrågning framhållit

att det från polska myndigheters sida klargjorts att man inte

hade för avsikt att återsända den aktuella gruppen till

hemlandet. Avsikten var att låta de asylsökande vara kvar i

Polen medan FNs flyktingkommissarie prövade de enskilda

ärendena. Polen har för avsikt att ansluta sig till FNs

flyktingkonvention. Utöver de 260 personer som kommit Sverige

via Polen och som avvisades med omedelbar verkställighet

stoppades omkring 500 personer med avsikt att ta sig till

Sverige av polska myndigheter. Polska Röda korset fick sedan via

svenska Röda korset ekonomiska medel av Sida för att bidra till

de kostnader som uppstod för polska myndigheter.

FNs flyktingkommissariat bistod de polska myndigheterna vid

prövningen av ärendena. I oktober 1990 underrättades

invandrarministern om att flyktingkommissarien ansåg att ungefär

hälften av de 760 hade flyktingskäl och att ett hundratal av dem

genom anhöriga hade anknytning till Sverige. Den förteckning som

sedan överlämnades omfattade 32 personer -- 7 familjer, 7

ensamma barn och 2 handikappade. Anknytningen till Sverige var

emellertid otydlig och kunde bestå i asylsökande anhörig. I

enlighet med tidigare utfästelser kommer de personer det rör sig

om sedan vissa uppgifter kompletterats att tas om hand i

Sverige.

Utskottet får anföra följande. Utskottet har inte funnit

anledning att ifrågasätta den bedömning som -- efter kontakter

mellan regeringskansliet och polska myndigheter -- föranledde

besluten om avvisning med omedelbar verkställighet. Svenska

myndigheter hade skäl att vara helt övertygade om att de

asylsökande inte löpte risk att återsändas från Polen till land

där de riskerade förföljelse. Inte heller har granskningen gett

anledning ifrågasätta bedömningen att Polen i dessa fall var att

betrakta som första asylland. Granskningen i denna del

föranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida.

f) Utvisning enligt terroristbestämmelserna

Utskottet har granskat ett regeringsbeslut i juli 1990 om

utvisning av en palestinier. Bakgrunden till utvisningsbeslutet

var att västtysk polis i oktober 1988 gripit ett antal medlemmar

i en palestinsk organisation misstänkta för terroristverksamhet.

I den västtyska utredningen framkom även uppgifter om personer

bosatta i Sverige. Den svenska utredningen ledde till att 15

personer hämtades till förhör misstänkta för delaktighet i

bombattentat i Västeuropa under 1985 och 1986. I oktober 1989

åtalades fyra personer vid Uppsala tingsrätt för delaktighet i

attentaten. Säkerhetspolisen överlämnade i juni 1990 en fråga om

utvisning enligt 3 § terroristlagen av tre personer till

regeringen. En av dessa utvisades genom det granskade

regeringsbeslutet till Syrien, där han greps och kvarhölls hos

den syriska polisen till dess hans identitet kunde fastställas.

En av de övriga lämnade Sverige frivilligt medan den tredje inte

befann sig i Sverige, varför ärendet rörande honom avskrevs.

I 1 § första stycket terroristlagen (1989:530) föreskrivs att

en utlänning som kommer till Sverige skall avvisas, om det finns

grundad anledning att anta att han tillhör eller verkar för en

sådan organisation eller grupp som avses i paragrafens andra

stycke och det dessutom med hänsyn till vad som är känt om hans

tidigare verksamhet eller i övrigt föreligger fara för att han

här i landet medverkar till sådana handlingar som avses i det

stycket.

Enligt andra stycket i paragrafen är de organisationer eller

grupper som avses sådana som med hänsyn till vad som är känt om

deras verksamhet kan befaras utanför sitt hemland använda våld,

hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådana

gärningar här i landet. Om det föreligger sådana omständigheter

som avses i 1 § första stycket, men avvisning inte kan ske, får

enligt 3 § första stycket utlänningen utvisas ur landet. Beslut

om utvisning eller avvisning meddelas av regeringen.

Terroristbestämmelserna förutsätter inte att brott har begåtts

och inte heller misstanke om att brott har begåtts. Syftet med

bestämmelserna är i stället att försöka förhindra terrordåd.

Bestämmelserna är således tillämpliga om utlänningen kan befaras

begå eller främja terrordåd. Enligt arbetsmarknadsdepartementets

promemoria tillämpas bestämmelserna mycket restriktivt. Det är

då fråga om fall där anledningen att anta att utlänningen

tillhör eller verkar för en terroristorganisation är grundad och

utredningen i ärendet dessutom visar att det föreligger fara för

att utlänningen medverkar till terrordåd här. Invandrarministern

har under utskottets utfrågning understrukit att det rekvisit

som direkt knyts till personen i fråga, nämligen att han själv

utgör en riskfaktor, har prövats i det aktuella fallet och att

det självfallet inte varit fråga om någon form av kollektiv

bestraffning.

Utskottet får anföra följande. Granskningen i denna del har

inte gett utskottet anledning att rikta någon kritik mot

regeringens handläggning av det aktuella ärendet. Utskottet har

tidigare vid flera tillfällen granskat tillämpningen av

terroristbestämmelserna och har därvid uttalat att dessa

bestämmelser kan ge upphov till svåra intressekonflikter och att

det är av särskild betydelse att rättssäkerhetsfrågorna bevakas

kontinuerligt (KU 1986/87:33 s.64). Det bör i sammanhanget

erinras om att regeringen nyligen lagt fram en proposition

(prop. 1990/91:118) med förslag till en lag om särskild kontroll

av vissa utlänningar, m.m. Den nya lagen avses ersätta bl.a. den

nuvarande terroristlagen. Enligt förslaget skall regeringen även

i fortsättningen ta ställning i fråga om utvisning av

terrorister. Liksom tidigare skall sådana beslut föregås av

domstolsförhandling. Förhandling skall dock kunna undvaras om

ärendet är synnerligen brådskande. För att stärka domstolens

roll i terroristärenden föreslås att domstolen på begäran av

regeringen skall kunna avge yttrande. Även andra ändringar

beträffande proceduren föreslås, avsedda att bl.a. höja

rättssäkerheten.

Som utskottet framhållit i tidigare granskningsarbete

(1988/89:KU30 s.68) är det tillfredsställande att det nu skett

en genomgripande översyn av terroristbestämmelserna.

Granskningen i denna del föranleder inte något uttalande i

övrigt från utskottets sida.

g) Vissa handläggningsfrågor

Enligt 11 kap. 1 § utlänningslagen skall det ingå muntlig

handläggning i asylärende vid statens invandrarverk om det

kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja

ett snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även

annars företas på begäran av utlänningen om inte en sådan

handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om

uppehållstillstånd.

Bestämmelsen fick sin lydelse på förslag av lagrådet. Lagrådet

hänvisade till att avsikten med bestämmelsen var att åstadkomma

en förstärkning av förvaltningslagens bestämmelser om muntlighet

och framhöll att lagrådsremissens förslag i fråga om muntlighet

i själva verket var mer restriktivt än förvaltningslagens

bestämmelser. Lagrådet ansåg att det kunde finnas skäl att

särreglera frågan om muntlig handläggning i asylärenden, dock i

nära saklig överensstämmelse med 14 § förvaltningslagen. För att

man skulle uppnå de fördelar med muntlig handläggning som

beskrevs i remissen och samtidigt fånga upp de faktorer som

borde ha betydelse för handläggningsfrågan i asylärenden

föreslog lagrådet den nu aktuella lydelsen av bestämmelsen.

Föredragande statsrådet betonade i propositionen (prop.

1988/89:86 s.209) att syftet med bestämmelsen var att få till

stånd en ökad användning av muntligt förfarande i asylärenden

bl.a. för att uppnå ett säkrare beslutsunderlag. Det kunde också

enligt propositionen påskynda ärendets avgörande.

Av promemorian från arbetsmarknadsdepartementet framgår att

regeringen den 21 februari 1991 återförvisat tre ärenden till

invandrarverket för ytterligare utredning mot bakgrund av att

trovärdighetsfrågor förelåg och muntlig handläggning inte

förekommit hos verket. Vidare framgår av en bilaga till

promemorian att muntlig handläggning hos invandrarverket på

verkets eget initiativ knappast förekommit i den utsträckning

som förutsetts, vilket hänger samman med den stora

ärendemängden. Handläggningstiderna skulle annars enligt vad som

sägs från verkets sida avsevärt ha förlängts.

Utskottet gör följande överväganden. Enligt utskottets mening

finns det anledning att understryka att syftet med den aktuella

bestämmelsen var att uppnå en ökad användning av muntligt

förfarande i asylärenden för att åstadkomma både säkrare

beslutsunderlag och möjligen också snabbare handläggning. Det

förhållandet att regeringen återförvisat några ärenden bl.a. med

hänvisning till bristen på muntlighet borde leda till att

muntlig handläggning i ökad utsträckning kommer till stånd.

Granskningen i denna del föranleder inte något uttalande i

övrigt från utskottets sida.

Enligt 42 § rättshjälpslagen (1972:429) skall rättshjälp genom

offentligt biträde beviljas om det inte måste antas att

behov av biträde saknas.

I förarbetena till den tidigare utlänningslagen (prop.

1977/78:90) betonades att ingen skall kunna avlägsnas ur riket

utan att ha erbjudits bistånd av ett offentligt biträde. I

propositionen med förslag till den nuvarande utlänningslagen

(1988/89:86s.134) underströks denna huvudprincip.

Föredragande statsråd ansåg att det inte var möjligt att i lagen

närmare ange i vilka fall behov av biträde saknas. Även med de

ändringar i utlänningslagstiftningen som föreslogs skulle behov

av biträde föreligga i flertalet av de avvisnings- och

utvisningsärenden som skall prövas av invandrarverket i första

instans. I vilka fall offentligt biträde skall förordnas får

enligt propositionen liksom hittills bli en fråga om

tillämpningen i det enskilda fallet. Enligt föredragande

statsrådet måste det vara uppenbart att grund för asyl inte

föreligger i de fall invandrarverket beslutar om avvisning med

omedelbar verkställighet -- dvs. motsvarigheten till de tidigare

direktavvisningarna -- och att uppehållstillstånd inte heller

skall beviljas på annan grund. För att en sådan situation skall

anses föreligga och behov av offentligt biträde alltså saknas

får det inte föreligga behov av utredning om förhållandena, utan

saken måste vara uppenbar utan närmare undersökningar. Om det är

fråga om avvisning till ett hemland som inte kan betraktas som

en rättsstat bör dock enligt statsrådet offentligt biträde kunna

förordnas.

Offentligt biträde bör också förordnas i övriga fall, såvitt

det inte är fråga om att sända utlänningen till ett tredjeland

där risken för förföljelse och vidaresändning till land där

förföljelse kan inträffa måste betraktas som utesluten.

Offentligt biträde bör vidare alltid förordnas då det är fråga

om asylsökande som till följd av minderårighet, sjukdom eller

annat liknande skäl inte ens med tolk kan förväntas utföra sin

talan på ett från rättssäkerhetssynpunkt betryggande sätt. Om

det framställs anspråk på rättshjälp redan i utredningsskedet

får polismyndigheten vidarebefordra framställningen till

invandrarverket.

Utskottet får anföra följande. I förra årets

granskningsbetänkande (1989/90:KU30 s. 77) underströk utskottet

det angelägna i att offentligt biträde i asylärenden förordnas

på ett tidigt stadium och i den utsträckning som anges i

propositionen om ny utlänningslag. Vid utskottets utfrågning har

framhållits att situationen när det gäller förordnande av

offentligt biträde antagligen inte förändrats sedan förra året.

Enligt utskottets mening finns det anledning att uppmärksamma

frågan i samband med att utredningsansvar förs över från

polismyndigheterna till invandrarverket.

h) Befrielse från utländskt medborgarskap

Sedan länge har inom svensk medborgarskapsrätt gällt den

principen att dubbelt medborgarskap bör undvikas. Sverige har

således anslutit sig till 1963 års Europarådskonvention om

begränsning av flerfaldigt medborgarskap.

I 6 § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap anges vissa

förutsättningar som gäller för att utlänning på ansökan skall

kunna upptas till svensk medborgare (naturaliseras). I

paragrafens tredje stycke regleras det förhållandet att sökande

som har utländskt medborgarskap inte förlorar detta

medborgarskap i och med naturalisationen. Om medgivande av den

utländska statens regering eller annan myndighet krävs för

befrielse från utländskt medborgarskap kan enligt bestämmelsen

som villkor för förvärvande av det svenska medborgarskapet

stadgas att sökanden inför statens invandrarverk inom viss tid

styrker att dylikt medgivande lämnats. Syftet med den

villkorliga naturalisationen är att så långt som möjligt försöka

undvika dubbelt medborgarskap (prop. 1975/76:136). Villkoret kan

dock slopas för den som bedömts vara politisk flykting och den

som vägrats befrielse från sitt medborgarskap. Villkoret slopas

enligt propositionen också för den som inte inom rimlig tid fått

svar på sin ansökan om befrielse från sitt gamla medborgarskap.

Som framhålls i arbetsmarknadsdepartementets promemoria den 4

mars 1991 är det möjligt att avstå från att uppställa villkor om

befrielse från det utländska medborgarskapet. Det är också

möjligt att efterge ett tidigare uppställt villkor. Enligt

gällande praxis uppställs inte något villkor om befrielse från

det utländska medborgarskapet om den aktuella staten som regel

avslår eller inte besvarar en befrielseansökan. Detsamma gäller

för kategorier som normalt inte kan få befrielse, till exempel

personer i vissa länder som inte fullgjort sin värnplikt. Inte

heller för flyktingar eller för de personer som fått avslag på

ansökan om befrielse uppställs något villkor. Villkoret kan

också slopas för den som inte fått svar på ansökan om befrielse

eller om höga avgifter krävts av myndigheterna för befrielse.

Av en promemoria den 25 mars 1991 från

arbetsmarknadsdepartementet framgår att drygt 150 ärenden

rörande svenskt medborgarskap för sovjetiska medborgare inkom

till invandrarverket 1990. Verket meddelade under året 133

beslut i sådana ärenden. Under året blev 26 sovjetiska

medborgare svenska medborgare utan villkor om befrielse. Enligt

muntlig uppgift från invandrarverket var det i huvudsak fråga om

personer som hade flyktingskäl. 21 personer beviljades

medborgarskap sedan de visat att de medgetts befrielse. För 75

personer meddelades beslut att de kunde bli svenska medborgare

först sedan de visat att de medgetts befrielse. I tre fall

slopades ett tidigare uppställt villkor; i ett av fallen för att

den sökande kunde visa att hans ansökan om befrielse hade

avslagits av sovjetiska myndigheter.

Konstitutionsutskottet granskade i början av 1970-talet vid

ett par tillfällen regeringens praxis i medborgarskapsärenden.

Utskottet underströk 1973 (KU 1973:20 s.9) det önskvärda i att

eventuellt uppkommande ärendebalanser eller övriga förseningar

vid handläggningen av naturalisationsärenden inte leder till att

den i lag föreskrivna tiden för hemvist i Sverige i praktiken

förlängs.

Utskottet får anföra följande. Förarbetena till 6 §

medborgarskapslagen ger vid handen att enbart det förhållandet

att man inte vill begära medgivande till befrielse från sitt

gamla medborgarskap inte räcker för att få svenskt

medborgarskap. Det måste som framhålls i

arbetsmarknadsdepartemets promemoria föreligga tungt vägande

skäl, t.ex. flyktingskap. Mot den bakgrunden och med hänsyn till

de konventionsåtaganden Sverige gjort i fråga om undvikande av

flerfaldigt medborgarskap kan det enligt utskottets mening inte

vara orimligt att som huvudregel kräva att ett medgivande till

befrielse från sovjetiskt medborgarskap uppvisas eller att det

visas att begäran om sådant medgivande avslagits eller inte

besvarats. Granskningen föranleder inte något uttalande i övrigt

från utskottets sida.

15. Utnämningsärenden m.m.

Utskottet har under en följd av år granskat vissa frågor

rörande regeringens utnämningspolitik. Under årets granskning

har utskottet åter tagit upp regeringens utnämningar av

verkschefer och landshövdingar samt till vissa andra högre

statstjänster (se förra årets granskningsbetänkande 1989/90:KU30

s. 79 ff.). Statsminister Ingvar Carlsson har företrätt inför

utskottet vid en offentlig utfrågning, varvid även

utnämningsfrågor behandlades, se bilaga B 12. Därutöver har

utskottet särskilt granskat regeringens praxis vad gäller

tillsättning av ordinarie domartjänster, se nedan avsnitt b).

a) Allmänt

Enligt 11kap. 9§ regeringsformen (RF) tillsätts tjänst vid

förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen av regeringen

eller av myndighet som regeringen bestämmer. Beträffande

verkschefer sker tillsättning enligt de instruktioner som gäller

för verken av regeringen. Vid tillsättning av statlig tjänst

skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom

förtjänst och skicklighet. Krav på svenskt medborgarskap ställs

i regeringsformen beträffande bl.a. verkschefer.

I 4kap. 3§ lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA)

hänvisas i fråga om saklig grund för tillsättning av statlig

tjänst till vad som är föreskrivet i RF eller annan författning.

Närmare föreskrifter om tjänstetillsättning ges vidare i

anställningsförordningen (1965:601). Denna förordning ändrades

den 1juli 1985 (1985:334) då en ny 7a§ infördes med

innebörd att tillsättning skall ske på grundval främst av

skicklighet för arbetsuppgifterna i tjänsten, om det inte finns

särskilda skäl för något annat. Konstitutionsutskottet, som

hösten 1985 yttrade sig till arbetsmarknadsutskottet över

proposition 1984/85:219 om den statliga personalpolitiken,

uttalade som sin mening att 11kap. 9§ RF inte formellt

hindrar att man i framtiden lägger större vikt än tidigare vid

kriteriet skicklighet. Utskottet ansåg dock att en sådan ändring

borde komma till uttryck i LOA. Mot bakgrund av detta uttalande

genomfördes en ändring av 4kap. 3§ LOA med innebörd att

bland de sakliga grunderna skall skickligheten sättas främst om

det inte finns särskilda skäl för något annat (se

prop.1985/86:116).

Frågor rörande tillsättning av verkschefer behandlades även i

proposition 1986/87:99 om ledningen av den statliga

förvaltningen. Förslagen grundade sig på verksledningskommitténs

betänkande (SOU1985:40) Regeringen, myndigheterna och

myndigheternas ledning. Regeringens förslag innebar bl.a. att

verkschefer borde sökas i en bredare rekryteringsbas än

tidigare. Enligt civilministern borde regeringen utnyttja

statsförvaltningens hela chefspotential som underlag, men även

sträva efter att se verksamheter utanför statsförvaltningen som

möjliga rekryteringsområden. En viktig förutsättning var att

regeringen i fortsättningen kan koncentrera sina ansträngningar

i tillsättningsfrågor till myndigheternas högsta ledning.

Verkschefer föreslogs också kunna omflyttas till annan tjänst

under förordnandetiden. Propositionen godtogs på denna punkt av

riksdagen (KU1986/87:29).

Av statsrådsberedningens förteckningar, bilaga A 19.1,

framgår bl.a. att regeringen utnämnt elva nya

verkschefer/generaldirektörer och omförordnat sex under år

1990.

Vid utfrågningen inför utskottet framhöll statsministern att

regeringen vid tillsättningar av högre tjänster alltid gör en

mycket omsorgsfull prövning av vederbörandes lämplighet för

tjänsten och självfallet iakttar de i regeringsformen uppställda

kraven på förtjänst och skicklighet. Det är civildepartementet

som har ett övergripande ansvar för utnämningspolitiken. Även

statssekreteraren i statsrådsberedningen har till uppgift att

särskilt bevaka dessa frågor. Utnämningsfrågor diskuteras

fortlöpande vid regeringens s.k. lunchberedningar.

Statsministern betonade särskilt att de högre chefsutnämningarna

är mycket viktiga för att säkerställa effektivitet i

förvaltningen och därför bör ägnas mycket stor omsorg från

regeringens sida.

Som tidigare uttalats vill utskottet betona vikten av att de i

regeringsformen uppställda kraven på sakliga grunder såsom

förtjänst och skicklighet iakttas vid tjänstetillsättningar.

Enligt utskottet är det värdefullt att regeringen är beredd att

medverka till att rekryteringsbasen vid tillsättning av högre

statstjänster breddas. Utskottet vill understryka betydelsen av

de uttalanden som gjordes i samband med verksledningsreformen om

att även verksamheter utanför statsförvaltningen bör kunna vara

lämpliga rekryteringsområden.

Den av utskottet företagna granskningen av utnämningar av

verkschefer m.fl. har inte gett anledning till något ytterligare

uttalande från utskottets sida.

b) Ordinarie domartjänster

Som inledningsvis nämnts har utskottet ägnat uppmärksamhet åt

regeringens praxis vad gäller utnämningar till vissa ordinarie

domarbefattningar. Utskottet hänvisar i sammanhanget till

regeringens proposition 1989/90:79 om domarbanan och

meritvärderingen vid tillsättning av domartjänster samt till

justitieutskottets betänkande med anledning av propositionen

samt motioner i ämnet (1989/90:JuU25). Riksdagen antog förslaget

den 6 april 1990 (rskr. 193).

Från regeringskansliet har utskottet erhållit en förteckning

över utnämningar och förordnanden på domartjänster under år 1990

(bilaga A19.2). Vidare har inom justitiedepartementet

upprättats en promemoria som överlämnats till utskottet med

uppgift om vilka principer som tillämpas vid s.k. förande över

stat av ordinarie domartjänster (bilaga A19.3).

Justitieminister Laila Freivalds åtföljd av rättschefen Göran

Regner och expeditionschefen Karl-Gunnar Ekeberg har företrätt

inför utskottet med anledning av utskottets granskning, bilaga

B8.

Vid tillsättning av statlig tjänst skall, som tidigare nämnts,

enligt 11kap. 9 § andra stycket regeringsformen, avseende

fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och

skicklighet.

Med förtjänst förstås främst den efter hand förvärvade

förtrogenheten med tjänstens krav och rutiner. Förtjänsten mäts

vanligen i tjänstgöringstid. Skicklighetsbegreppet tar sikte på

allmänna och speciella insikter av betydelse för befattningen,

såsom studiebakgrund och utbildningsmeriter, samt lämpligheten

för befattningen. I sammanhanget skall erinras om att regeringen

redan våren 1985 beslutade att ökad vikt skulle läggas vid

sökandenas skicklighet vid tillsättningen allmänt av statligt

reglerade tjänster. Det nya synsättet kom som nämnts

inledningsvis till uttryck genom en ändring i 7 a §

anställningsförordningen (1965:601). Tjänstetillsättning skulle

ske på grundval främst av skickligheten om det inte finns

särskilda skäl för något annat. De nya reglerna trädde i kraft

den 1 juli 1985.

De nya principerna lagfästes, som också tidigare nämnts, genom

en ändring i 4 kap. 3 § lagen (1976:600) om offentlig

anställning (LOA) med ikraftträdande den 1 juli 1986 (prop.

1985/86:116, AU17, rskr. 254).

Ordinarie domartjänster tillsätts av regeringen efter -- utom

när det gäller de högsta domartjänsterna -- yttrande av

tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Denna består av

generaldirektören i domstolsverket, ordförandena i högsta

domstolen och regeringsrätten, presidenten i

försäkringsdomstolen, en hovrättspresident och en

kammarrättspresident samt ytterligare några ledamöter

representerande bl.a. JUSEK och Sveriges domarförbund.

Tidigare var förtjänsten normalt utslagsgivande när det gällde

tillsättning av tjänster i den s.k. rådsklassen (tjänst som

hovrättsråd och kammarrättsråd samt tjänst som rådman i

tingsrätt och länsrätt). Härvidlag tillämpades ett

turordningssystem. Övriga domartjänster har sedan länge

tillsatts efter en skicklighetsbedömning.

Riksdagen beslöt med anledning av förenämnda proposition att

sökandenas skicklighet skall sättas främst bland de sakliga

grunder som skall beaktas vid all tillsättning av ordinarie

domartjänster. Skicklighetsbedömningen innefattar en samlad

bedömning av sökandenas teoretiska och praktiska utbildning,

yrkeserfarenhet och personliga egenskaper, och bedömningen skall

avse sökandenas lämplighet för just den sökta tjänsten. Vid lika

skicklighet skall i princip förtjänsten vara utslagsgivande, och

denna bör beräknas med utgångspunkt i all tidigare anställning

och inte enbart i tiden på domarbanan.

Utskottet får anföra följande. Som nyss framgått tillsätts

ordinarie domartjänster av regeringen. De högsta domartjänsterna

-- justitieråd, regeringsråd, presidenterna och lagmännen i

överrätterna samt lagmännen i största tingsrätterna -- tillsätts

direkt utan att kungöras lediga och utan förslagsförfarande.

Yttrande från tjänsteförslagsnämnden inhämtas inte beträffande

dessa tjänster. Av förteckningen över domartillsättningar under

år 1990, som utskottet tagit del av, framgår att ett nittiotal

domartjänster tillsatts efter yttrande från

tjänsteförslagsnämnden. Endast i fåtal fall har regeringen gått

ifrån tjänsteförslagsnämndens förslag.

Justitieministern har vid utfrågningen inför utskottet

framhållit vikten av att rekryteringsbasen vid tillsättning av

domartjänster breddas. Den nya ordningen syftar bl.a. till

detta. Enligt justitieministern är det värdefullt om personer

från t.ex. åklagarväsendet, advokatverksamhet och universitet i

större utsträckning än hittills rekryteras till domarbanan. En

klar ambition är att andelen kvinnliga domare ökar. I båda dessa

avseenden föreligger enligt justitieministern fortfarande en

snedbalans framför allt vad gäller de högsta domartjänsterna.

Att högre domarbefattningar tillsätts av personer med erfarenhet

från t.ex. regeringskansliet, riksdagsutskott, JO, JK och

utredningsväsendet är enligt justitieministern naturligt.

Utskottet kan i allt väsentligt instämma i justitieministerns

synpunkter. Av vikt är självfallet att rekryteringen av domare

sker objektivt i enlighet med de principer som lagts fast i

grundlagen. Utskottets granskning har inte gett vid handen att

dessa principer skulle ha åsidosatts. Det är utskottets avsikt

att återkomma till frågan om praxis vid domartillsättningar när

ytterligare erfarenheter vunnits av den nya ordningen.

Beträffande slutligen frågan om tjänstledighet för domare och

förande över stat av ordinarie domartjänster är det enligt

utskottet värdefullt med viss ökad generositet i detta avseende.

Detta har betydelse för möjligheter att rekrytera och behålla

lämpliga personer i viktiga offentliga uppdrag t.ex. inom

regeringskansliet, riksdagsutskott, JO och JK.

Utskottets granskning har i övrigt inte föranlett något

uttalande.

16. Statlig personalpolitik

Utskottet har granskat regeringens personalpolitik i samband

med förändringar i den statliga administrationen. En promemoria

med redogörelse för vissa regler på området har upprättats inom

utskottets kansli (bilaga A20.1). Som underlag för

granskningen har utskottet haft bl.a. två promemorior från

utbildningsdepartementet och en från civildepartementet

(bilagorna A20.2--A20.4). En offentlig utfrågning har

ägt rum med civilministern Bengt K. Å. Johansson (bilaga

B11).

Bakgrund

I oktober 1990 föreslog regeringen (prop. 1990/91:18 om

ansvaret för skolan) att bl.a. skolöverstyrelsen och

länsskolnämnderna skulle avvecklas samt att ett nytt skolverk

skulle inrättas den 1 juli 1991. En månad tidigare hade

skolministern på den socialdemokratiska partikongressen aviserat

propositionen och framhållit att om den antogs av riksdagen

skulle den statliga skoladministrationen ses över. Han gjorde

bedömningen att man kunde kraftigt reducera den statliga

skoladministrationen och i det närmaste ta bort mellanledet på

länsnivå. Den statliga skoladministrationen skulle enligt

skolministerns förslag halveras.

Dessförinnan hade i maj 1990 hållits en konferens med

skolöverstyrelsens ledning varvid informerats om att kraftiga

nedskärningar av skoladministrationen kunde förväntas. Under

våren 1990 informerades vid skilda tillfällen personal vid

skolöverstyrelsens kansli samt länsskolinspektörer. I juni 1990

publicerades rapporten (Ds 1990:32) Nytt statsbidragssystem för

grundskolan, gymnasieskolan och kommunal utbildning för vuxna.

Rapporten remissbehandlades under sommaren.

Under en treveckorsperiod mellan partikongressen och

propositionsavlämnandet förbereddes inom skolöverstyrelsen

hanteringen av trygghetsfrågorna. De fackliga organisationerna

informerades enligt MBA-R om innehållet i den kommande

propositionen. Dagen efter regeringsbeslutet om propositionen

informerades all personal hos skolöverstyrelsen vid ett

stormöte. Den 12 november 1991 sades formellt hela

skolöverstyrelsens personal upp.

I oktober 1990 aviserades i regeringens skrivelse 1990/91:50

bl.a. ett treårigt program där hela den statliga

administrationen genom produktivitetsförbättringar och

strukturella förändringar skall reduceras med 10%. I

budgetpropositionen 1991 (prop. 1990/91:100, bil. 2 Utvecklingen

av offentlig sektor s.11f.) angavs vissa förändringar som

redan då var aktuella. I kompletteringspropositionen (prop.

1990/91:150, del II) återkom regeringen med det samlade program

för budgetåren 1991/92--1993/94 som aviserats.

I propositionen lämnas förslag rörande omställning och

minskning av den statliga administrationen på en lång rad

områden. De organisationsförändringar som presenteras berör

bl.a. högskolan, polisväsendet, domstolsverket,

skatteförvaltningen, socialstyrelsen samt de s.k.

stabsmyndigheterna.

I propositionen 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt har

regeringen föreslagit att en ny myndighet för näringspolitiska

myndighetsuppgifter på central nivå skall inrättas den 1 juli

1991 och att statens energiverk, statens industriverk och

styrelsen för teknisk utveckling samtidigt läggs ned. De tre

myndigheterna är i dag samlokaliserade i Liljeholmen i

Stockholm, och den nya myndigheten bör enligt propositionen

inrymmas i nuvarande lokaler. I samma proposition föreslås också

att fiskeristyrelsens och jordbruksnämndens uppgifter på fiskets

område samlas i samma myndighet. Fiskeristyrelsens organisation

anpassas och namnet ändras till fiskeriverket. Enligt förslaget

upphör fiskenämnderna som fristående regionala myndigheter.

Riktlinjer

Sedan den 6 mars 1991 gäller vissa riktlinjer för

regeringskansliets arbete med strukturförändringar i den

statliga administrationen (Cirk C 1991:2). Riktlinjerna har

varit föremål för överläggningar enligt MBA-R. I riktlinjerna

framhålls att valet mellan olika former för förändringar och val

av förändringstakt måste grundas på en bedömning från fall till

fall. Verksamhetsintresset skall vara styrande för valet. Den

form och takt bör väljas som ger de bästa förutsättningarna att

nå verksamhetsmålen, samtidigt som intresset av en god

personalpolitik och de anställdas rättigheter enligt lag och

avtal tillgodoses. Ett regeringsbeslut måste vara så tydligt att

en myndighet kan bedöma dess personalkonsekvenser och

MBA-R-information måste ges.

I riktlinjerna framhålls vidare att en saklig grund för

uppsägning är arbetsbrist, t.ex. till följd av innehållet i en

proposition eller ett myndighetsbeslut. Beslut om tidpunkt för

uppsägning bör grunda sig på en sammanvägd bedömning av

förändringens syfte och innebörd, de anställdas rättigheter

enligt lag och avtal samt vad som är personalekonomiskt

motiverat med hänsyn till kompetensbehovet i fortsatta eller nya

verksamheter.

I de fall arbetsuppgifter överförs från en nedlagd myndighet

till en nybildad eller redan existerande myndighet skall i

första hand den personal erbjudas anställning som i den nedlagda

myndigheten hade motsvarande arbetsuppgifter. Personal som på

detta sätt förs över till en annan myndighet behöver inte sägas

upp. Övrig personal skall normalt inte sägas upp innan det står

klart vilka personer som får anställning i en ny eller en redan

existerande myndighet.

Företrädesrätt till återanställning gäller enligt riktlinjerna

för uppsagda när det blir fråga om nyrekryteringar inom samma

myndighet. Vidare sägs att för dem som har sagts upp från en

nedlagd myndighet gäller inte företrädesrätten vid senare

nyrekrytering till myndigheter som tagit över verksamhet från

den nedlagda myndigheten. I riktlinjerna framhålls att det dock

även i sådana fall är naturligt att söka kompetens bland

personal som haft anställning i den nedlagda myndigheten.

Vid bildandet av en myndighet eller vid en större förändring i

övrigt kan regeringen enligt riktlinjerna ge uppdraget att

organisera eller bemanna myndigheten till myndighetschefen eller

också tillsätta en organisationskommitté för denna uppgift.

Civilministern har vid utfrågningen angett att cirkuläret

möjligen borde ha gått ut redan hösten 1989, men att det nog

inte hade någon betydelse för hanteringen av personalfrågorna

när det gäller skolöverstyrelsen.

Regeringen har den 17 januari 1991 beslutat tillkalla en

särskild utredare med uppgift att förbereda och verkställa

organisationen av statens jordbruksverk (Dir 1991:1). Den 7 mars

1991 beslutades vidare om att tillkalla en särskild utredare för

att lägga fram förslag om organisationen av en ny central

näringspolitisk myndighet och förbereda inrättandet av denna.

Enligt direktiven (Dir 1991:15) skall utredaren utgå från de

förslag som regeringen har redovisat i propositionen om

näringspolitik för tillväxt. Industriministern framhåller att

bildandet av den nya myndigheten innebär stora förändringar för

personalen vid nedläggningsmyndigheterna och leder bl.a. till

övertalighet som beräknas till en tredjedel av nuvarande antal

anställda vid de tre myndigheterna. Mot denna bakgrund är det

enligt direktiven av mycket stor vikt att åtgärder vidtas så att

genomförandet kan påbörjas så tidigt som möjligt och att de

problem som kan uppstå minimeras. I direktiven betonas slutligen

det angelägna i att den kompetens som finns hos de tre

myndigheterna i möjligaste mån tas till vara i den nya

organisationen.

Utskottet

De strukturförändringar som förestår inom den statliga

administrationen är av mycket genomgripande karaktär. För de

statligt anställda innebär det att det kan bli fråga om

friställningar i en annan utsträckning än som hittills varit

vanligt. Med hänsyn till de stora omvälvningarna när det gäller

anställningstryggheten i praktiken för de statligt anställda är

det enligt utskottets mening tillfredsställande att

civildepartementet nu utarbetat riktlinjer som i viss mån

klargör personalens situation vid nedläggningar och bildande av

myndigheter.

Utskottet konstaterar vidare att regeringen i

kompletteringspropositionen (prop. 1990/91:150 s. 9 f.) uttalat

sin avsikt att skapa förutsättningar för att en myndighets

beslut om uppsägningar skall kunna grunda sig på en sammanvägd

bedömning av förändringens syfte och innebörd, de anställdas

rättigheter enligt lag och avtal samt vad som är

personalekonomiskt motiverat med hänsyn till kompetensbehovet i

fortsatta eller nya verksamheter. Avsikten är att minimera

risken för en konflikt mellan regeringsformens och LAS regler i

de enskilda fallen. I de fall arbetsuppgifter överförs från en

nedlagd myndighet till en nybildad innebär detta bl.a. att

regeringen bör besluta om särskilda förordningar som medger att

personal, som i den nedlagda myndigheten innehade i huvudsak

motsvarande arbetsuppgifter, erbjuds anställning i den nya

myndigheten. Personal som på detta sätt får ny anställning

behöver inte sägas upp.

Det hade självfallet enligt utskottets mening varit att

föredra att riktlinjer förelegat redan i oktober 1990 då

strukturförändringarna aviserades i regeringens skrivelse

1990/91:50 och då propositionen om ansvaret för skolan (prop.

1990/91:18) lades fram. Enligt utskottets bedömning skulle detta

i viss mån ha kunnat motverka den oro som kan ha uppstått bland

statligt anställda efter det att skolöverstyrelsens hela

personal blev uppsagd. I detta sammanhang vill utskottet också

understryka att även om företrädesrätten inom det statliga

området inte anses lika absolut som inom den privata

arbetsmarknadssektorn skall inte bortses från att den kan fylla

en viktig funktion i samband med omstruktureringen på det

statliga området. Granskningen föranleder inte något uttalande i

övrigt från konstitutionsutskottets sida. Utskottet vill dock

erinra om att kompletteringspropositionen i den aktuella delen

är föremål för behandling i finansutskottet och

arbetsmarknadsutskottet.

17. Polisingripanden i september 1989

Utskottet har till granskning tagit upp vissa frågor som har

samband med polisens åtgärder i samband med VM-kvalmatchen i

fotboll mellan Sverige och England i september 1989.

Granskningen har bl.a. avsett ett brev till polismyndigheten i

Solna samt uttalanden av statsrådet Bengt K. Å. Johansson i sin

egenskap av ansvarigt statsråd för polisväsendet -- det hör till

civildepartementets ansvarsområde, under det att

lagstiftningsfrågorna handläggs i justitiedepartementet -- vad

gäller frågan om polisingripanden mot större folksamlingar i

samband med demonstrationer och idrottsevenemang etc. S.k.

massarresteringar med anledning av ordningsstörningar har skett

vid ett antal tillfällen med stöd främst av 13 § polislagen

(1984:387). De lagliga förutsättningarna för sådana ingripanden

har prövats av justitieombudsmannen (JO) vid några tillfällen,

bl.a. i ett uppmärksammat fall (en antiapartheid-demonstration i

Stockholm i mars 1989), vilket leddde till att JO i december

1989 inledde förundersökning och sedermera, i februari 1991,

beslutat om åtal mot en poliskommissarie för myndighetsmissbruk,

alternativt vårdslös myndighetsutövning. Ett polisingripande i

Stockholm i december 1986 i anslutning till en demonstration mot

bristen på bostäder ledde i december 1988 till ett åtal som

ogillades. I december 1989 beslöt JO vidare att inleda

förundersökning med anledning av polisingripanden, bl.a. med

stöd av 13 § polislagen, på tre platser i Stockholms

polisdistrikt i anslutning till VM-kvalmatchen i fotboll.

Brottsmisstankarna gäller olaga frihetsberövande eller

myndighetsmissbruk, alternativt vårdslös myndighetsutövning.

Denna förundersökning har inte avslutats. Detsamma gäller en

förundersökning i anslutning till en demonstration mot Nancy

Reagan i juni 1987.

En redogörelse för bakgrunden till uttalandena har lämnats i

en departementspromemoria, bilaga A21. Vidare har

civilministern tillsammans med expeditions- och rättschefen i

departementet Olof Egerstedt kompletterat utredningen genom att

medverka vid en utfrågning, bilaga B11.

Regeringen (justitiedepartementet) har i mars 1991 lagt fram

en proposition (1990/91:129) om ändringar i rättegångsbalken

m.m. Där diskuteras, mot bakgrund av en framställning från

rikspolisstyrelsen, behovet av en ändring bl.a. i polislagen för

att komma till rätta med svårbemästrade ordningsproblem. Efter

en analys av det aktuella stadgandet och dess tillämpning kommer

regeringen till slutsatsen (prop. s.26) att gällande

bestämmelser måste anses lämna ett sådant utrymme för polisens

möjligheter att lösa sin uppgift att upprätthålla allmän ordning

att några ändringar inte är påkallade i detta sammanhang. Under

beredningen i departementet av rikspolisstyrelsens skrivelse har

samråd bl.a. förekommit med företrädare för polisen och

JO-ämbetet. I propositionen konstateras att dessa därvid i sak

inte har haft något att erinra mot de redovisade övervägandena

och som ligger bakom bedömningen. Propositionen har hänvisats

till och beretts i justitieutskottet.

Statsrådet Laila Freivalds samt rättschefen Göran Regner och

expeditionschefen Karl-Gunnar Ekeberg, justitiedepartementet,

har utfrågats av utskottet, bilaga B8.

Vad som framkommit med anledning av brevet till

polismyndigheten och de uttalanden som civilministern fällt ger

inte fog för någon erinran.

Utskottet har i samband med sin granskning diskuterat den

konstitutionella frågan om propositionen innebär att gällande

rätt på ifrågavarande område avses få ett ändrat innehåll.

Lagstiftningen hör som nämnts till justitieutskottets

beredningsområde. Det ankommer på detta utskott att bedöma denna

fråga, vilket också skett (1990/91:JuU36). Allmänt vill

konstitutionsutskottet för egen del framhålla, att regeringen

självfallet är oförhindrad att -- t.ex. i en proposition till

riksdagen -- lämna förklaringar till att en lagändring inte är

påkallad. Ytterst är det de rättstillämpande myndigheterna som

har att fastställa innebörden i gällande rätt.

Utöver det anförda föranleder den företagna granskningen inte

något uttalande från utskottets sida.

18. Hälso- och sjukvårdsfrågor

a) Äldreomsorgens organisation

Konstitutionsutskottet har till granskning tagit upp

regeringens (socialdepartementet) beredning av den framtida

äldreomsorgens organisation.

Bakgrund

På initiativ av socialdepartementet utförde kommuner och

landsting under år 1990 ett visst förberedelsearbete kopplat

till den äldreomsorgsreform som riksdagen i slutet av året

skulle besluta om. Arbetet bestod bl.a. i att ta fram underlag

för den ekonomiska regleringen av reformen. För arbetet

utfärdades vid två tillfällen -- i juni och i september --

riktlinjer som utarbetats gemensamt av socialdepartementet,

Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet.

Riksdagen beslöt den 13 december 1990 (1990/91:SoU9, rskr. 97)

-- på grundval av regeringens proposition 1990/91:14 om ansvaret

för service och vård till äldre och handikappade m.m. -- att en

omfattande äldreomsorgsreform skall genomföras med

ikraftträdande den 1 januari 1992. Reformen innebär bl.a. att

kommunerna, som får ett samlat ansvar för långvarig service och

vård av äldre, från landstingen övertar ansvaret och driften

beträffande sjukhem och andra inrättningar för somatisk

långtidssjukvård.

De olika beslut i saken som fattats och de kontakter som

förekommit mellan socialdepartementet, landsting och kommuner

framgår av bifogade promemoria (bilaga A22), som

upprättats på grundval av handlingar överlämnade till utskottet

från socialdepartementet.

Utskottet

Riksdagens beslut den 13 december 1990 om en

äldreomsorgsreform hade föregåtts av ett långvarigt utrednings-

och beredningsarbete. Startpunkten för detta utgjordes av det

arbete som den år 1980 tillsatta äldreberedningen utförde. På

grundval av äldreberedningens år 1987 avlämnade slutbetänkande

och remissvaren över detta upprättades prop. 1987/88:176 om

Äldreomsorgen inför 90-talet. I propositionen redovisades vissa

riktlinjer för det fortsatta arbetet med äldreomsorgsreformen.

Bl.a. angavs att frågan om förändringar av huvudmannaskapet samt

andra åtgärder i syfte att åstadkomma ett mer enhetligt ansvar

för samhällets äldreomsorg borde beredas närmare i en särskild

delegation.

På hemställan av socialutskottet (1988/89:SoU6) godkände

riksdagen i december 1988 de angivna riktlinjerna (rskr. 55). I

socialutskottets betänkande framhölls bl.a. att något beslut i

huvudmannaskapsfrågan ännu inte fattats.

I en rapport från den i maj 1988 tillsatta s.k.

äldredelegationen lades bl.a. fram förslag om vilka uppgifter på

förevarande område som borde överföras från landstingen till

kommunerna. Enligt rapporten borde de föreslagna förändringarna

av huvudmannaskapet och betalningsansvaret genomföras från den 1

januari 1992. Efter en omfattande remissbehandling av rapporten

informerades kommuner och landsting om det aktuella läget

beträffande äldrereformen genom en skrivelse i februari 1990

utarbetad gemensamt av socialdepartementet, Landstingsförbundet

och Svenska kommunförbundet. I promemorian framhölls att det --

även om huvudmannaskapsreformens utformning ännu inte var

fastställd -- fanns anledning att räkna med att kommuner och

landsting skulle komma att behöva bedriva ett omfattande arbete

med anknytning till reformen särskilt under andra halvåret 1990.

Visst sådant beredningsarbete borde enligt promemorian "redan

nu" påbörjas.

I ett av socialdepartementet den 20 juni 1990 publicerat

pressmeddelande uttalade sig statsrådet Bengt Lindqvist om det

fortsatta beredningsarbetets inriktning genom angivande av

vissa punkter -- dessa angavs ha antagits av den

socialdemokratiska partistyrelsen -- som skulle utgöra underlag

för den kommande äldreomsorgspropositionen. I juli 1990

tillställdes landsting och kommuner en promemoria med vissa

riktlinjer -- dessa angavs ha utarbetats gemensamt av

socialdepartementet, Landstingsförbundet och Svenska

kommunförbundet -- till stöd för det fortsatta arbetet i

kommuner och landsting med att ta fram underlag för den

ekonomiska regleringen av reformen. I september 1990 lämnades

vissa kompletterande riktlinjer vilka angavs ha tillkommit på

samma sätt som nyss nämnts. Proposition 1990/91:14 om ansvaret

för service och vård till äldre och handikappade m.m.

överlämnades till riksdagen den 11 oktober 1990.

Utskottet får anföra följande. På initiativ av regeringen

(socialdepartementet) har landsting och kommuner under år 1990

-- innan riksdagens slutliga beslut om äldreomsorgens

organisation förelegat -- utfört visst förberedelsearbete

kopplat till den väntade reformen. Åtgärden har vidtagits i

syfte att förkorta tiden för reformens genomförande. Mot detta

har fått vägas risken för att det utförda beredningsarbetet

skulle kunna komma att föregripa riksdagens kommande

ställningstagande. En annan risk har varit att arbetet skulle

komma att visa sig onödigt på grund av att reformen skulle få en

annan slutlig utformning än den som förberedelsearbetet utgått

ifrån. Vid bedömningen av dessa frågor konstaterar utskottet att

ärendet, då regeringens initiativ togs, efter ett långvarigt och

utförligt beredningsarbete, som bl.a. innefattat en omfattande

remissbehandling av olika utredningsförslag, var inne i sitt

slutskede. Enligt utskottets mening förelåg sådan klarhet om

reformens utformning att det var försvarligt att inleda ett

förberedelsearbete av aktuellt slag. Utskottet har vidare inte

kunnat finna att det angivna förberedelsearbetet inneburit ett

föregripande av riksdagens ställningstagande.

Granskningen har inte gett anledning till något ytterligare

uttalande.

b) Kontroll och tillsyn över dentala material

Utskottet har till granskning tagit upp regeringens befattning

med frågan om kontroll och tillsyn över dentala material.

Utskottet har erhållit en promemoria i ärendet från

socialdepartementet (bilaga A23).

Bakgrund

Socialstyrelsen erhöll 1984 regeringens uppdrag att utreda

vissa frågor rörande tandersättningsmaterial. I januari 1986

överlämnades utredningsrapporten (Ds S 1986:2) Kontroll och

tillsyn av dentala material till socialdepartementet. I

rapporten förordades att socialstyrelsen skulle införa ett nytt

produktregister för obligatorisk registrering av tandvårdens

material, t.ex amalgam och plaster. Vidare framhölls att det för

dentala material saknas ett rapportsystem motsvarande de väl

utarbetade rutiner som i dag finns för registrering och

utvärdering av läkemedelsbiverkningar. I rapporten föreslogs

därför också att tandläkare skall vara skyldiga att rapportera

biverkningar av dentala material till ett särskilt

biverkningsregister inom socialstyrelsen.

Tidigare riksdagsbehandling

I budgetpropositionerna 1989 och 1990 uttalades att

proposition i frågan om kontroll och tillsyn av dentala material

skulle föreläggas riksdagen under 1989 resp. 1991. Också i olika

svar på interpellationer och frågor i riksdagen har en kommande

proposition i ämnet aviserats. I ett frågesvar i oktober 1989

(RD6) utlovades en proposition under senare delen 1990. Senast

frågan debatterades i riksdagen, den 11 december 1990 (RD43),

förklarade socialministern att avsikten var att en proposition

om kontroll av vissa produkter för hälso- och sjukvårdsändamål

om möjligt skulle föreläggas riksdagen under 1991. Eftersom

ambitionen är att svenskt regelverk inom det medicintekniska

området skall harmonisera med EGs motsvarande regelverk var

enligt socialministern förutsättningen för att denna tidpunkt

skall gälla att EGs motsvarande kontrollordning kommer att vara

tillräckligt klarlagd och preciserad.

Frågan om kontroll och tillsyn av dentala material har

behandlats av socialutskottet i betänkandena 1988/89:SoU7

Skadeverkningar av amalgam, 1989/90:SoU7 Amalgam och andra

tandvårdsfrågor, 1989/90:SoU21 Ny myndighet för kontrollen och

tillsynen på läkemedelsområdet m.m. och 1990/91:SoU4 Hälso- och

sjukvårdsfrågor. Något tillkännagivande till regeringen från

riksdagens sida har inte förordats i något av betänkandena.

Riksdagen har följt utskottet.

I betänkandet 1988/89:SoU7 förordades ett tillkännagivande

till regeringen om vad socialutskottet anfört beträffande

forskning kring skadeverkningarna av amalgam. Socialutskottet

framhöll i detta sammanhang (s.8) -- utan att det omfattades

av tillkännagivandet -- att forskningen i hög grad vore betjänt

av ett register över rapporterade biverkningar av

tandersättningsmaterial. Även införandet av ett produktregister

ansågs betydelsefullt i sammanhanget. Socialutskottet markerade

starkt intresset av en skyndsam beredning inom regeringskansliet

av det förslag som lagts i ämnet. I ett annat sammanhang i

nämnda betänkande framhöll socialutskottet (s.19) att det var

mycket otillfredsställande att det saknades kontroll av

tandlagningsmaterial. När det gäller fortsatta åtgärder pekade

utskottet särskilt på det angelägna i att frågorna om kontroll

och tillsyn över tandlagningmaterial får en snar lösning.

Utskottet fann det dock inte påkallat med något riksdagens

initiativ i frågan. Socialutskottet avstyrkte därför enhälligt

vissa motioner i frågan.

Under påföljande riksmöte togs frågan upp vid två tillfällen.

I betänkandet 1989/90:SoU7 erinrades om vad socialutskottet

tidigare anfört. Socialutskottet ansåg det i hög grad

otillfredsställande att det fortfarande saknades en offentlig

kontroll av tandlagningsmaterial. Frågan om tillsyn och kontroll

av tandlagningsmaterial måste få en snar lösning.

Socialutskottet utgick ifrån att regeringen behandlade denna

fråga med förtur och ansåg därför att något initiativ från

riksdagens sida då inte var påkallat. Socialutskottet avstyrkte

följaktligen motionsyrkanden (m, c, vpk resp. mp) i fråga om

produktkontroll och registrering av biverkningar av

tandersättningsmaterial. I en reservation (c, vpk och mp)

framhölls att det saknades registrering av tandfyllningsmaterial

och implantat, liksom biverkningsrapportering och licenskrav för

försäljning. Enligt reservanterna var detta högst

otillfredsställande. Det av socialstyrelsen sedan länge

föreslagna biverkningsregistret måste omgående komma till stånd.

Reservanterna ansåg också att tandersättningsmaterial borde

klassificeras som läkemedel med krav på varudeklaration och

klinisk prövning. Reservanterna ansåg att utskottet med

anledning av de aktuella motionerna som sin mening bort ge

regeringen till känna vad utskottet anfört.

I samband med behandlingen av regeringens proposition

1989/90:99 om en ny myndighet för kontrollen och tillsynen på

läkemedelsområdet m.m. tog socialutskottet upp frågan om

kontrollen av dentala material m.m. I propositionen hänvisades

till att frågan om åtgärder för att förbättra kontrollen av

medicintekniska produkter och dentala material bereddes inom

socialdepartementet. Socialministern anförde att mycket talade

för att hithörande myndighetsuppgifter lades på

läkemedelskontrollmyndigheten. Socialutskottet hänvisade till

flera tidigare uttalanden om det angelägna i att en offentlig

kontroll av tandlagningsmaterial snarast kommer till stånd

(1989/90:SoU21). I betänkandet förutsatte socialutskottet att

regeringen kommer att beakta vad riksdagen uttalat i fråga om

nödvändigheten av att få till stånd en kontroll och registrering

av biverkningar av dentala material. Utskottet ansåg sig också

kunna räkna med att frågan av regeringen kommer att behandlas

med förtur utan något tillkännagivande från riksdagens sida och

avstyrkte därför motionsyrkanden (m, fp, c, mp och vpk) i

frågan. Någon reservation förekom inte i denna del.

I betänkandet 1990/91:SoU4 hänvisades till att regeringen i

beslut den 11 november 1990 uppdragit åt socialstyrelsen att

tillsammans med läkemedelsverket genomföra en försöksverksamhet

med registrering av biverkningar från dentala material.

Socialutskottet avstyrkte ett motionsyrkande (m) som rörde bl.a.

biverkningsrapporter. I ett särskilt yttrande (m) framhölls det

angelägna i att bl.a. socialstyrelsens och LEK-utredningens

förslag om kontroll av dentala material genomförs och erinrades

om utskottsuttalandet om kontroll och registrering av

biverkningar av dentala material i betänkandet 1989/90:SoU21.

Utskottet

Enligt 5 kap. 13 § riksdagsordningen skall riksdagens beslut

med anledning av proposition samt annat beslut varom regeringen

skall underrättas meddelas regeringen genom skrivelse.

Socialutskottet har vid flera tillfällen framhållit det

angelägna i att en offentlig kontroll av tandlagningsmaterial

snarast kommer till stånd men har ansett sig kunna räkna med att

frågan av regeringen kommer att behandlas med förtur utan något

tillkännagivande från riksdagens sida. Av detta skäl avslogs vid

ett tillfälle en reservation med en sådan begäran.

Enligt vad som framgår av den bifogade promemorian kommer en

proposition att föreläggas riksdagen i år, om EGs

kontrollordning är tillräckligt klarlagd och preciserad.

Propositionen avses behandla frågan om en rapportering och

registrering av tillbud, olycksfall och biverkningar av bl.a.

dentala material. Ett visst förberedelsearbete har genomförts

inom socialdepartementet i samband med utformningen av

läkemedelsverkets nya organisation.

Från de synpunkter konstitutionsutskottet har att beakta har

utskottet inte funnit anledning till kritik mot regeringens

handläggning av frågan.

c) Tandvårdstaxan

Utskottet har till granskning tagit upp frågan om regeringens

fastställande av ersättningsbelopp i tandvårdstaxan. Utskottet

har erhållit en promemoria i ärendet från socialdepartementet

(bilaga A24).

Regleringen av tandvårdstaxan

Enligt 2 kap. 3 § lagen (1962:381) om allmän försäkring utges

ersättning för tandvård om vården lämnas av tandläkare som är

uppförd på en av den allmänna försäkringskassan upptagen

förteckning. I paragrafen stadgas också att ersättning utges

enligt grunder som regeringen efter förslag av

riksförsäkringsverket fastställer för högst två år i sänder.

I Kungl. Maj:ts tandvårdstaxa (1973:638) anges att en

tandläkare som är upptagen på allmänna försäkringskassans

förteckning får tillgodoräkna sig arvode med högst de belopp som

framgår av vissa bilagor m.m. Beloppen ändras regelbundet;

senast skedde detta den 1 juli 1990 (1990:540). Taxan gäller

tills vidare, dock längst till utgången av juni 1991.

Tandvårdsförsäkringen infördes i lagen om allmän försäkring

den 1 januari 1974. I propositionen 1973:45 med förslag om

allmän tandvårdsförsäkring framhölls att en särskild

tandvårdsdelegation skulle inrättas hos riksförsäkringsverket

för att bereda frågor som gäller tandvårdsförsäkringen. Den

skall bl.a. svara för de utredningar och överläggningar som

behövs vid fortsatta ställningstaganden om tandvårdstaxan.

Utöver riksförsäkringsverket skulle socialstyrelsens och

folktandvårdens huvudmän samt tandläkarnas och tandteknikernas

organisationer vara företrädda i tandvårdsdelegationen.

När det gäller fastställande av taxan hänvisade

departementschefen till det förslag som framlagts av

försäkringsutredningen. Departementschefen förklarade sig

införstådd med de svårigheter som föreligger när det gäller att

med utgångspunkt i det beräkningsunderlag som fanns tillgängligt

söka fastställa enskilda taxebelopp i tandvårdstaxan. Han ansåg

det liksom försäkringsutredningen rimligt att man vid

beräkningen fick utgå från en timkostnad som i stort

överensstämmer med den som genomsnittligt gäller för

folktandvårdens vuxentandvård. Verkningarna av tandvårdstaxan

borde noga följas upp från såväl patienternas som tandläkarnas

synpunkt. Det borde ankomma på riksförsäkringsverket att med

hjälp av den tidigare nämnda tandvårdsdelegationen följa

utfallet av tandvårdstaxan och därvid beräkna tandläkarens

nettoinkomst genom olika undersökningsmaterial.

Försäkringsutredningen hade föreslagit att Kungl. Maj:t efter

förslag av riksförsäkringsverket skall fastställa tandvårdstaxa

för högst två år i sänder. Utredningen hade vidare ansett att

riksförsäkringsverkets förslag borde utarbetas efter beredning i

tandvårdsdelegationen under beaktande av bl.a. den odontologiska

utvecklingen, förändringar i vårdstrukturen och det ekonomiska

utfallet av gällande taxa för tandvården inom såväl den

offentliga som enskilda sektorn. Taxans arvodesbelopp borde

enligt utredningen också avvägas med beaktande av

kostnadsutvecklingen inom tandvården och den allmänna

inkomstutvecklingen. Departementschefen framhöll:

Remissinstanserna har i huvudsak lämnat utredningens förslag

angående formerna för taxans fastställande utan erinran.

Sveriges tandläkarförbund har dock begärt att direkta

överläggningar mellan riksförsäkringsverket och förbundet skall

föregå taxans fastställande och att det förslag rörande ny

tandvårdstaxa som skall underställas Kungl. Maj:t skall vara

godkänt av en av tandläkarförbundet utsedd

överläggningsdelegation. -- -- --

Jag delar utredningens uppfattning att tandvårdstaxan skall

fastställas av Kungl. Maj:t för högst två år i sänder efter

förslag av riksförsäkringsverket. Inom ramen för en sådan regel

har Kungl. Maj:t möjlighet att fastställa taxa för kortare tid.

-- -- --

Den föreslagna tandvårdsdelegationen får väsentliga uppgifter

såsom beredningsorgan när det gäller frågor angående

tandvårdsförsäkringen. En viktig uppgift för

tandvårdsdelegationen blir att bereda frågan om förslag till

framtida ändringar i tandvårdstaxan. Som föreslagits i det

föregående avses tandläkarförbundet bli representerat i

tandvårdsdelegationen. Detta innebär att tandläkarförbundet i

likhet med andra berörda intressenter vid överläggningar inom

ramen för tandvårdsdelegationen får möjlighet att framföra sina

synpunkter i frågor som gäller tandvårdstaxan. Jag ansluter mig

därför till utredningens förslag om formerna för fastställande

av ny eller ändrad taxa.

Tandläkarnas anknytning till tandvårdsförsäkringen

Enligt övergångsbestämmelser till lag om ändring av 2 kap. 3 §

lagen om allmän försäkring gäller efter 1975 att tandläkare som

avser att börja verksamhet i enskild tandvård skall föras upp på

den av allmänna försäkringskassan upprättade förteckningen om

han begär det. Vidare stadgas att tandläkare som uppförts på en

sådan förteckning på egen begäran kan föras av från

förteckningen med verkan från det kvartalsskifte som inträffar

närmast efter det sex månader har förflutit sedan

försäkringskassan fattat beslut i anledning av sådan begäran.

Riksförsäkringsverket får för en tid av högst ett år i sänder

förordna om inskränkning i rätten att bli avförd från

förteckning, om detta anses nödvändigt med hänsyn till de

försäkrades möjligheter att i ett försäkringskasseområde erhålla

tandvård inom försäkringens ram. Talan mot verkets beslut förs

genom besvär hos regeringen.

1990 års beslut om tandvårdstaxan

Riksförsäkringsverket lämnade den 31 maj 1990 över en

skrivelse med förslag rörande tandvårdstaxan till regeringen.

Till skrivelsen var fogad en rapport från tandvårdsdelegationen,

taxegruppen. I denna rapport framhölls att det våren 1989

uppnåtts enighet mellan Sveriges Tandläkarförbund och

riksförsäkringsverket om ett förslag till taxehöjning med 6,2%

för perioden 1989-07-01--1990-06-30 och att i det taxeförslaget

ingick ett avdrag för rationalisering och en särskild uppräkning

för investeringar.

Riksförsäkringsverkets utgångspunkt för sitt förslag var att

justeringarna av tandvårdstaxan för den kommande taxeperioden i

princip skulle grundas på inträffade ändrade förutsättningar. En

avstämning av löne- och prisutvecklingen för år 1989 och en

bedömning för åren 1990 och 1991 hade gjorts. Vid denna

bedömning beaktades bl.a. 1990 års kompletteringsproposition,

och hänsyn hade liksom tidigare tagits till det allmänna kravet

på rationalisering. Mot denna bakgrund föreslog

riksförsäkringsverket en höjning med 6,4 % av tandvårdstaxans

arvoden för åtgärder av tandläkare, tandhygienist och

tandsköterska fr.o.m den 1 juli 1990. Samtidigt framhölls att

överenskommelse inte uppnåtts för detta förslag. -- Ändringarna

beräknades medföra en kostnadsökning med 305 milj.kr.

När det gäller taxan för tandtekniska arbeten framhöll

riksförsäkringsverket att en särskild uppräkning av taxenivån

gjorts i syfte att öka möjligheterna till investeringar m.m. för

den tandtekniska verksamheten. En höjning av arvodena för

tandtekniska arbeten föreslogs med 7,4% fr.o.m den 1 juli

1990.

Två av de sex ledamöterna i riksförsäkringsverkets styrelse

reserverade sig mot beslutet och anförde:

Till den del skillnaden mellan RFV:s bud och

Privattandläkareföreningen beror på att RFV inte tagit hänsyn

till löneglidningen på den svenska arbetsmarknaden, reserverar

vi oss med hänsyn till att löneglidningen i realiteten till viss

del utgör en komponent i avtalen mellan parterna på

arbetsmarknaden.

Utskottet

Av 2 kap. 3 § lagen om allmän försäkring framgår att

ersättning för tandvård utges enligt grunder som regeringen

efter förslag från riksförsäkringsverket fastställer för högst

två år i sänder. De nu sedan den 1 juli 1990 gällande beloppen

fastställdes av regeringen i juni 1990. Till grund för beslutet

låg ett förslag den 31 maj 1990 av riksförsäkringsverket.

Förslaget byggde på en rapport från tandvårdsdelegationen och

innebar -- utan att samförstånd kunnat uppnås med företrädarna

för Sveriges Tandläkarförbund -- en höjning av tandvårdstaxans

belopp med 6,4%. Samtidigt föreslogs i samförstånd med

Sveriges Tandteknikers Riksorganisation en höjning med 7,4%

när det gäller taxans belopp för tandtekniska arbeten.

Utskottets granskning av regeringens befattning med

tandvårdstaxan föranleder utskottet att uttala följande.

Tandvårdsdelegationen har som beredningsorgan en viktig uppgift

att fylla när det gäller beslut om vilka ersättningsbelopp som

skall utgå enligt tandvårdstaxan. Delegationens sammansättning

med företrädare för olika organ, såsom riksförsäkringsverket och

tandläkarnas resp. tandteknikernas organisationer, garanterar

att frågan får en allsidig belysning. Om delegationen inte

kunnat enas måste dock riksförsäkringsverket lämna förslag och

regeringen bestämma tandvårdstaxans olika belopp. Granskningen

av 1990 års beslut om tandvårdstaxan har inte gett vid handen

att regeringens befattning med frågan ger anledning till kritik

från de synpunkter konstitutionsutskottet har att beakta.

19. Ledningsfrågor i Nordbanken

Utskottet har granskat vissa frågor som har samband med att

styrelsen i Nordbanken ombildades i januari 1991. Bland

underlaget finns en inom finansdepartementet upprättad

promemoria, bilaga A25.

Nordbanken förvärvades våren 1990 av PKbanken, som samtidigt

tog namnet Nordbanken. Staten äger drygt 70% av aktierna i

banken. Till följd av 9 kap. 8 § regeringsformen och

bestämmelser i departementsförordningen (1982:1177) förvaltar

finansdepartementet dessa aktier. Vidare har regeringen

bemyndigat chefen för finansdepartementet att själv eller genom

ombud företräda staten som aktieägare vid bolagsstämmor. I

departementspromemorian redovisas också huvuddragen i

bankaktiebolagslagens (1987:618) regler om sådant bolags ledning

(7kap.) och bolagsstämma (8 kap.). Staten utgör inget undantag

i detta hänseende.

I början av hösten 1990 föll kursen på Nordbankens aktier

kraftigt, även jämfört med andra bankers. Betydande avsättningar

-- över 5 miljarder kronor -- har skett i årsredovisningen för

1990 främst till följd av konstaterade och befarade

kreditförluster, i stort sett motsvarande resultatet dem

förutan; aktieutdelningen slopades. Bl.a. kreditförlusterna, som

huvudsakligen härrör från den under våren förvärvade

bankrörelsen, ledde till att Nordbankens i mars 1990 utsedde

koncernchef avgick i slutet av december och att därefter

styrelseledamöterna i övrigt ställde sina platser till

förfogande. Vid en extra bolagsstämma i mitten av januari 1991

valdes en ny styrelse. Förutom två arbetstagarrepresentanter

omvaldes ytterligare tre ordinarie ledamöter. Den nya styrelsen

inledde en översyn av Nordbankens strategi och organisation.

Ordinarie bolagsstämma hölls i mars.

Utskottets granskning gäller regeringens befattning med

ledningsfrågorna inom Nordbanken. Av utredningen framgår bl.a.

att finansministern Allan Larsson, i sin egenskap av företrädare

för staten som huvudaktieägare, med anledning av uppdagade

kreditförluster m.m. kallat till sig Nordbankens

styrelseordförande för överläggningar, att han haft kontakter

med andra aktieägare samt att han redovisat statens syn på

styrelsens sammansättning och andra ledningsfrågor i syfte att

återupprätta förtroendet för Nordbanken.

I granskningsbetänkandet KU 1982/83:30, s. 26 ff. (jfr

1988/89:KU30, s.88 ff. beträffande PKbankens förvärv av

Carnegie Fondkommission AB) konstaterade utskottet, i ett ärende

om statlig affärsverksamhet, att den formella styrningen av de

bolag där staten helt eller delvis äger aktierna endast kan

utövas på bolagsstämman. Vidare uttalades bl.a. att detta

självfallet inte betyder att underhandskontakter mellan ägare

och den direkta bolagsledningen inte skulle få förekomma. Det

ligger i sakens natur, särskilt i bolag med endast en eller ett

fåtal aktieägare, att sådana underhandskontakter är angelägna

för att undvika konflikter mellan bolagsledning och aktieägare.

Utskottets granskning föranleder inte något ytterligare

uttalande.

20. Affären mellan AB Volvo och Procordia AB

Utskottet har till granskning tagit upp regeringens

handläggning av frågan om en av AB Volvo och Procordia AB

gemensamt bildad koncern samt om befrielse från

realisationsvinstskatt för Volvo i samband därmed. Till grund

för granskningen har legat en kanslipromemoria (bilaga

A26).

Före år 1966 förelåg skatteplikt för realisationsvinst vid

avyttring av aktier och liknande tillgångar endast om de

innehafts under en viss begränsad tid. Genom ändringar i 35§

kommunalskattelagen (1928:370) infördes nämnda år en i tiden

obegränsad beskattning av aktievinster.

I samband med att denna bestämmelse infördes ansågs det

nödvändigt att undvika att skatt enligt bestämmelsen utgick, om

beskattningen kunde anses hindra en från allmän synpunkt

önskvärd strukturrationalisering inom näringslivet. Det var

emellertid inte möjligt att i lagtext närmare ange de fall, då

en försäljning skulle fritas från beskattningen av denna orsak.

Av den anledningen infördes i 35§ kommunalskattelagen också en

bestämmelse av innebörd att regeringen kan medge befrielse helt

eller delvis från beskattning enligt den nya regeln, om regelns

tillämpning kan antas hindra strukturrationalisering som är

önskvärd ur allmän synpunkt. Enligt bestämmelsen skall

framställning göras om befrielse senast den dag avyttringen har

skett. I förarbetena till bestämmelsen uttalades att dispens

givetvis inte skall medges i alla fall då försäljningen leder

till att två företag sammanslås utan att det får bli en

bedömning från fall till fall. Vidare anfördes att

förutsättningar för dispens i regel får anses föreligga, om

köpeskillingen lämnas i form av aktier i det andra företaget.

Betalas köpeskillingen i likvida medel har man däremot anledning

att ställa större krav på att det är fråga om en från allmän

synpunkt angelägen strukturrationalisering (prop. 1966:90).

Våren 1987 beslutade riksdagen att regeringen inte utan

riksdagens godkännande fick medverka till att statens andel av

röstetalet i Procordia minskar under två tredjedelar (prop.

1986/87:126, NU 41, rskr. 331).

I december 1989 beslutade styrelserna för Procordia och Volvo

att gemensamt bilda en koncern med inriktning mot främst

läkemedel--bioteknik och livsmedel. Avsikten var att

läkemedelsföretaget Pharmacia AB (då med Volvo som dominerande

ägare) och livsmedelsföretaget Provendor AB (då helt ägt av

Volvo) skulle integreras med Procordias verksamhet. Betalning

skulle ske genom en nyemission i Procordia. Härefter och efter

viss omvandling av A- och B-aktier skulle statens andel av

röstetalet minska från 80,5% till 42,5%.

Bildandet av den nya koncernen förutsatte riksdagens

godkännande, eftersom statens andel av röstetalet i Procordia

skulle bli mindre än två tredjedelar.

I proposition 1989/90:109, beslutad den 8 mars 1990, föreslogs

därför bl.a. att riksdagen skulle godkänna att regeringen

medverkar till att statens aktieägande i Procordia minskar genom

den föreslagna nyemissionen i Procordia. Näringsutskottet

tillstyrkte propositionen i denna del genom betänkandet

1989/90:NU35, som justerades den 26 april 1990. Riksdagen följde

utskottet genom beslut den 9 maj 1990 (rskr. 249).

Den 28 mars 1990 ansökte Volvo hos regeringen om befrielse

från realisationsvinstskatt och värdepappersskatt i fråga om

avyttringen av aktierna i Provendor och Pharmacia. Utskottet

noterar att någon information härom från regeringens sida inte

lämnades till riksdagen. I beslut den 17 maj 1990 biföll

regeringen ansökningen såvitt avsåg skatten på vinsten vid

avyttringen av aktierna i Provendor. Regeringen avslog

ansökningen i övriga delar.

Utskottet har inte kunnat finna att Volvos ansökan om

skattebefrielse har haft någon betydelse för frågan om minskning

av statens ägarandel i Procordia. Granskningen föranleder i

övrigt inte något uttalande från utskottets sida.

21. Fast förbindelse över Öresund

Utskottet har till granskning tagit upp regeringens befattning

med frågan om en fast förbindelse över Öresund. Denna fråga har

som känt diskuterats under lång tid i olika sammanhang, bl.a. i

riksdagen. Under innevarande riksmöte kommer riksdagen att ta

ställning till en proposition i frågan.

Genom beslut den 20 juni 1984 bemyndigades dåvarande chefen

för kommunikationsdepartementet -- statsrådet Curt Boström --

att tillkalla en delegation med uppdrag att i samarbete med en

dansk ämbetsmannadelegation utarbeta förslag till

regeringsöverenskommelser om anläggande av en fast förbindelse

mellan Köpenhamn och Malmö och om en järnvägstunnel mellan

Helsingör och Helsingborg. I beslutet finns en redovisning av

överläggningar och beslut om Öresundsfrågorna som förekommit

under 1970-talet, däribland riksdagens beslut 1973 att godkänna

en överenskommelse om en vägbro mellan Köpenhamn och Malmö och

en järnvägstunnel mellan Helsingör och Helsingborg

(dir.1984:24).

Statsrådet Boström tillkallade med stöd av bemyndigandet en

delegation -- sedermera kallad Öresundsdelegationen.

Delegationen har avgett betänkandena (Ds K 1985:7)

Öresundsförbindelser, (SOU1987:41) Fasta Öresundsförbindelser

och (SOU 1987:42) Miljökonsekvenser av fasta

Öresundsförbindelser.

Genom regeringsbeslut den 5 maj 1988 fick delegationen i

uppdrag att utföra vissa kompletteringar av det dittills

framtagna utredningsmaterialet. Kompletteringarna avsåg i första

hand ett närmare studium av alternativet med en tunnel för

järnvägstrafik mellan Köpenhamn och Malmö. I uppdraget ingick

också att närmare undersöka möjligheterna att bygga en i 1987

års rapport behandlad kombinerad väg- och järnvägsförbindelse i

etapper (dir. 1988:24).

Tilläggsuppdraget redovisades i februari 1989 i betänkandet

(SOU1989:4) Fasta Öresundsförbindelser.

Regeringen träffade den 23 mars 1991 ett avtal med Danmarks

regering om en fast förbindelse över Öresund. I proposition

1990/91:158, som beslutades den 25 mars 1991, föreslås att

riksdagen godkänner avtalet samt ger tillstånd till erforderlig

bolagsbildning och upptagande av lån m.m. Propositionen har

hänvisats till trafikutskottet.

Vad som hittills förekommit rörande regeringens befattning med

frågan om en fast förbindelse över Öresund ger inte anledning

till något uttalande från utskottets sida.

Hemställan

Utskottets anmälan

Resultatet av den i det föregående redovisade granskningen av

statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

får utskottet härmed för riksdagen

anmäla.

Stockholm den 21 maj 1991

På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina

Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp),

Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Sören

Lekberg (s), Anita Modin (s), Torgny Larsson (s), Elisabeth

Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c), Bo

Hammar (v), Hans Leghammar (mp)* och Ulla Pettersson (s).

*Ej närvarande vid justeringen.

Vid behandlingen av

avsnitt 7 b -- insyn i EG-frågor -- har Per Gahrton (mp)

ersatt Hans Leghammar (mp);

avsnitt 10 -- handläggningstider m.m. i bostadsdepartementet

-- har Rosa-Lill Wåhlstedt (s) ersatt Sture Thun (s);

avsnitt 12 -- krigsmaterielexport -- har Ingela Mårtensson

(fp) ersatt Ylva Annerstedt (fp) och Per Gahrton (mp) ersatt

Hans Leghammar (mp);

avsnitt 13 -- Sverige och Gulfkriget -- har Per Gahrton (mp)

ersatt Hans Leghammar (mp);

avsnitt 14 -- utlänningsärenden m.m. -- har Ingela Mårtensson

(fp) ersatt Ylva Annerstedt (fp);

avsnitt 18 -- hälso- och sjukvårdsfrågor -- har Rosa-Lill

Wåhlstedt (s) ersatt Sture Thun (s);

avsnitt 20 -- affären mellan AB Volvo och Procordia AB -- har

Hugo Andersson (c) ersatt Bengt Kindbom (c);

avsnitt 21 -- fast förbindelse över Öresund -- har Hugo

Andersson (c) ersatt Bengt Kindbom (c).

Reservationer

1. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets

organisation såvitt avser partiledaröverläggningar (avsnitt

1c)

Birgit Friggebo och Ylva Annerstedt (båda fp) anser att den

del av utskottets yttrande som på s.11 börjar med "Utskottet

vill" och slutar med "något uttalande" bort ha följande lydelse:

Utskottet vill understryka att regeringen självfallet har det

fulla ansvaret för sina beslut, oavsett om dessa föregåtts av

partiledaröverläggningar eller inte. Det har dock i några fall

förekommit att regeringsledamöter genom att hänvisa till

partiledaröverläggningar velat ge intrycket av att ansvaret för

besluten delas med oppositionspartierna. I fallet med

utlämnandet av RRV-rapporten till Indien uppgavs dessutom

felaktigt att överläggningar skett före beslut trots att delar

av rapporten redan överlämnats till Indien när informationen

gavs till de borgerliga partiledarna. Sådana händelser riskerar

att undergräva möjligheterna för oppositionspartierna att motta

förtrolig information från regeringen.

2. Handläggningstider m.m. i bostadsdepartementet

(avsnitt10) såvitt avser konsekvenser av ett nytt system för

bostadsfinansiering

Birgit Friggebo och Ylva Annerstedt (båda fp) anser att den

del av utskottets yttrande som på s.42 börjar med

"Bostadsministern har" och slutar med "någon erinran" bort ha

följande lydelse:

Två alternativ presenteras med olika antaganden om räntenivå

och inflation. Bostadsministern har uttalat att de svårigheter

som är förenade med att göra antaganden om räntenivå och

inflation på längre sikt var motivet för avgränsningen i tiden.

Det föreslagna bostadsfinansieringssystemet verkar emellertid på

mycket lång sikt, lånen löper på 40 år. De presenterade

antagandena om räntenivå och inflation borde därför enligt

utskottets mening ha omfattat även en period efter 1996. Detta

skulle ha gjort det möjligt för riksdagen att bedöma systemets

hållfasthet på längre sikt.

3. Handläggningstider m.m. i bostadsdepartementet

(avsnitt10) såvitt avser ny chef vid statens råd för

byggnadsforskning

Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Hans Nyhage (m),

Elisabeth Fleetwood (m) och Ylva Annerstedt (fp) anser att den

del av utskottets yttrande som på s.42 börjar med

"Konstitutionsutskottet berörde" och slutar med "ytterligare

uttalande" bort ha följande lydelse:

I förnyelsen av den statliga förvaltningen har regeringen gett

chefsförsörjningsfrågorna en betydelsefull roll. För att uppnå

en långsiktig chefsförsörjning har civildepartementet tilldelats

ett övergripande ansvar för utnämningspolitiken; även

statssekreteraren i statsrådsberedningen har till uppgift att

särskilt bevaka dessa frågor (jfr 1989/90:KU30, s. 80 samt vad

som sägs i avsnitt 15a i detta betänkande om

utnämningsfrågor).

Redan för ett och ett halvt år sedan aktualiserades frågan om

ny chef för byggforskningsrådet, men ännu har inte någon

permanent chef och föreståndare utsetts. Handläggningen av denna

utnämningsfråga har enligt utskottet inte motsvarat regeringens

intentioner för en god chefsförsörjning.

4. Sverige och Gulfkriget såvitt avser det svenska

fältsjukhuset (avsnitt 13d)

Bo Hammar (v) och Per Gahrton (mp) anser att den del av

utskottets yttrande som på s.60 börjar med "Utskottets

granskning" och slutar med "särskilt uttalande" bort ha följande

lydelse:

Beslutet att ställa ett bemannat fältsjukhus till

Storbritanniens förfogande i Saudiarabien måste visserligen

fattas snabbt. Det var emellertid ett långtgående åtagande,

vilket inte föregicks av erforderliga folkrättsliga analyser. Om

detta vittnar bl.a. de motstridiga uttalanden som i anslutning

till regeringens beslut fälldes av företrädare för regeringen om

fältsjukhusets uppgifter. Det kan enligt utskottets mening också

sättas i fråga om inte riksdagen bort medverka i samband med de

överenskommelser som slöts med Storbritannien och Saudiarabien.

5. Sverige och Gulfkriget såvitt avser statsministerns brev

till Iraks president (avsnitt 13e)

Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c),

Hans Nyhage (m), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp)

och Bengt Kindbom (c) anser att den del av utskottets yttrande

som på s.62 börjar med "En jämförelse" och på s.63 slutar

med "är befogad" bort ha följande lydelse:

En jämförelse mellan frågesvaret och brevet visar att det

finns skillnader i formuleringar samt att i brevet lämnas

uppgifter som inte har någon motsvarighet i frågesvaret.

Riksdagsdebatten mellan utrikesministern och frågeställaren har

för övrigt i något skede angetts vara ett interpellationssvar.

Oavsett detta ger formuleringar i brevet på avgörande punkter

ett missvisande intryck om Sveriges Mellanösternpolitik.

En frågedebatt i riksdagen kan inte, som gjorts gällande,

ersätta sedvanlig handläggning av viktiga utrikespolitiska

frågor, särskilt som formuleringer i brevet varit ägnade att

leda till missförstånd om landets utrikespolitiska linje.

Utskottet anser därför -- i anslutning till vad utrikesministern

har anfört -- att utrikesnämnden i förväg borde ha underrättats

om brevet. För detta talar inte bara frågans vikt utan också det

förhållandet att Sveriges agerande i övrigt under Gulfkriget

regelmässigt hade tagits upp i utrikesnämnden. Om tiden inte

medgett ett sammanträde med utrikesnämnden, borde brevet ha

anmälts för ledarna för de övriga partier som är företrädda i

nämnden. Med hänsyn till vad som framkommit om att ett brev

övervägts inemot tre veckor, kan det dock enligt utskottets

mening inte med fog hävdas att utrikesnämnden -- som för övrigt

enligt uppgift höll ett möte den 15 november -- inte hunnit

kallas till ett sammanträde.

6. Utlänningsärenden m.m. såvitt avser regeringens praxis i

asylärenden (avsnitt 14b)

Birgit Friggebo (fp), Ingela Mårtensson (fp), Bo Hammar (v)

och Hans Leghammar (mp) anser att den del av utskottets yttrande

som på s.68 börjar med "De s.k. decemberbesluten" och slutar

med "situationen stabiliserats" bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening finns det anledning att rikta kritik

mot de s.k. decemberbesluten. För det första kan situationen när

det gäller flyktingmottagandet inte anses ha varit utsatt för

sådana påfrestningar att man bort tillämpa bestämmelsen om

särskilda skäl i 3 kap. 4 § andra stycket 2. För det andra är

det anmärkningsvärt att besluten togs utan att föregås av

ingående kontakter med FNs flyktingkommissarie. Vidare var

underlaget uppenbarligen bristfälligt när de gäller att bedöma

om de asylsökande var att betrakta som flyktingar. Slutligen

skall framhållas att den retroaktiva tillämpningen av beslutet

måste betraktas som mycket olycklig. Utskottet anser således att

regeringens decemberbeslut innebar en felaktig tillämpning av

den aktuella bestämmelsen.

Årets granskning har främst tagit sikte på förutsättningarna

för en fortsatt tillämpning av den praxis decemberbesluten

skapat. Enligt utskottets mening ger den minskade

tillströmningen av asylsökande utan tvivel anledning att återgå

till tidigare ordning även bortsett från utskottets nyss

redovisade uppfattningar att det från början aldrig funnits

förutsättningar att tillämpa den aktuella bestämmelsen.

Utskottet vill också understryka det orimliga i att det är

brister i den svenska byråkratin som får styra frågan om en

återgång till tidigare ordning.

Enligt utskottets mening finns det vidare anledning att ta

fasta på de synpunkter i frågan om decemberbesluten som

framförts av professor Håkan Strömberg. Mot bakgrund av att

regeringen avsåg att fastslå nya principer med generell

giltighet borde föreskriftsformen ha använts i stället för

beslut i ett enskilt ärende.

7. Utlänningsärenden m.m. såvitt avser de ensamma asylsökande

barnens situation (avsnitt 14c)

Birgit Friggebo (fp), Ingela Mårtensson (fp), Bo Hammar (v)

och Hans Leghammar (mp) anser att den del av utskottets yttrande

som på s.70 börjar med "Det är" och slutar med "denna

bedömning" bort ha följande lydelse:

Utskottet vill först erinra om att FN-konventionen om barns

rättigheter ålägger konventionsstaterna att vidta lämpliga

åtgärder för att säkerställa att barn som söker flyktingstatus

eller anses som flykting erhåller lämpligt skydd och bistånd.

Utskottet vill också hänvisa till att regeringen i propositionen

om socialtjänstlagen (prop. 1989/90:28) uttalat att barns rätt

till kontinuitet och stabilitet bör vara ett övergripande mål

för alla hjälpinsatser.

Det är enligt utskottets mening i och för sig

tillfredsställande att den nämnda kartläggningen av de ensamma

barnens situation kommit till stånd. De missförhållanden som

redovisas i socialstyrelsens rapport är emellertid kända sedan

tidigare och borde ha åtgärdats för länge sedan. Som

socialstyrelsen också kommit fram till har flyktingmottagandet

inte varit uppbyggt för att möta barns behov. Barnens situation

har försvårats av den oklara ansvarsfördelningen mellan de

berörda myndigheterna, inte minst mellan invandrarverket och

socialtjänsten. Ur barnens perspektiv är det således inte

acceptabelt att behöva flytta flera gånger på grund av de regler

som styr flyktingmottagandet. Många barn har utsatts för

traumatiska upplevelser och separationer i samband med

krigsupplevelser och flykt. Som socialstyrelsen framhållit är

det mycket olyckligt om dessa barn skall behöva utsättas för

flera separationer, lång väntan och osäkerhet sedan de kommit

hit. Utskottet finner mot den angivna bakgrunden anledning till

anmärkning mot invandrarministern för hennes brist på agerande

när det gäller att förbättra de ensamma barnens situation.

8. Utlänningsärenden m.m. såvitt avser direktavvisningar till

Polen under 1990 (avsnitt 14e)

Birgit Friggebo (fp), Ingela Mårtensson (fp), Bo Hammar (v)

och Hans Leghammar (mp) anser att den del av utskottets yttrande

som på s.72 börjar med "Utskottet har" och slutar med

"utskottets sida" bort ha följande lydelse:

Den svenska regeringen har fört förhandlingar med Polens

regering i syfte att förmå polska myndigheter att inte utfärda

transitvisum för de utlänningar som avser att resa till Sverige

utan att undersöka äktheten i deras inresevisum till Sverige.

Förhandlingar har således förts med ett land som inte

undertecknat FNs flyktingkonvention (Genèvekonventionen) och

därmed inte åtagit sig några förpliktelser till asylsökande.

Från svensk sida framhölls att falska svenska viseringar

användes, och från den polska sidan visades en beredvillighet

att medverka till en lösning av problemen.

Enligt utskottets mening kan dock inte bortses från att för en

stor del av utlänningarna var Sverige första asylland särskilt

mot bakgrund av att Polen inte undertecknat Genèvekonventionen.

Dessutom har senare bekräftats att en del av flyktingarna haft

sådan anknytning till Sverige att det berättigat till asyl.

Genom Genèvekonventionen har Sverige förbundit sig att ge asyl

åt människor som känner välgrundad fruktan för förföljelse. Den

stipulerar vidare att en flykting skall ha rätt att dels söka

asyl, dels få sin ansökan prövad. Denna rätt tillkommer även den

som saknar pass och visum. På denna grund vilar även den svenska

utlänningslagstiftningen. Resultatet av regeringens agerande har

blivit att asylsökande har hindrats från att få sin sak prövad.

Detta strider således mot de konventioner som Sverige

undertecknat liksom mot riksdagens riktlinjer för

flyktingpolitiken.

9. Utnämningsärenden m.m., allmänt (avsnitt 15a)

Anders Björck, Hans Nyhage och Elisabeth Fleetwood (alla m)

anser att den del av utskottets yttrande som på s.78 börjar

med "Vid utfrågningen" och slutar med "utskottets sida" bort ha

följande lydelse:

Sedan socialdemokraterna övertog regeringsansvaret 1982 har en

massiv satsning på att utnämna socialdemokrater till verkschefer

o.d. skett. Här följer några exempel på hur omfattande detta

missbruk av utnämningsmakten varit:

Allan Larsson, AMS

Carl Tham, statens energiverk

Bertil Zachrisson, postverket

Sven-Eric Nilsson, f.d. statsråd, kammarkollegiet

Lars Hillbom, SPK

Maj-Britt Sandlund, socialstyrelsen

Berit Rollén, AMU-styrelsen

Olle Göransson, trafiksäkerhetsverket

Carl Tham, SIDA

Odd Engström, RRV

Erland Ringborg, SÖ

Sivert Andersson, arbetarskyddsstyrelsen

Bert Ekström, SMHI

Lars Ag, byggnadsstyrelsen

Hans Löwbeer, bankinspektionen

Lennart Myhlbeck, statens räddningsverk

Kerstin Niblaeus, kemikalieinspektionen

Carin Beckius, statens institut för läromedelsinformation

Göran Löfdahl, statens kulturråd

Leif Andersson, presstödsnämnden

Arne Nygren, statens gruvegendomar

Claes Örtendahl, statskontoret

Ulf Larsson, kriminalvårdsstyrelsen

Lennart Klackenberg, UD

Anders Ferm, UD

Hans Dahlgren, UD

Annie Marie Sundbom, UD

Nils-Gösta Damberg, UD

Göte Svensson, UD

Maj Britt Theorin, UD

Harald Fälth, UD

Sten Wickbom, landshövding

Sigvard Marjasin, landshövding

Carl Johan Åberg, landshövding

Ulf Larsson, generaldirektör

Per Borg, generaldirektör

Christer Wretborn, departementsråd

Lennart Bodström, ambassadör

Olle Svenning, pressråd

John-Olof Persson, AMS

Monica Sundström, statens väg- och trafikinstitut

Göte Bernhardsson, AMS

Jan Carling, statskontoret

Marianne Ståhlberg, glesbygdsdelegationen

Gunnel Färm, statens väg- och trafikinstitut

Ulf Göransson, statens arbetsgivarverk

Rolf Annerberg, statens naturvårdsverk

Detta är endast en exemplifiering. Regeringsformen 11 kap.

9§ stadgar att endast förtjänst och skicklighet skall gälla

vid tillsättningen av statliga tjänster. Det förefaller

osannolikt att dessa kriterier endast skulle återfinnas i större

omfattning inom just regeringspartiet.

Den slutsats som måste dras av den socialdemokratiska

regeringens utnämningspolitik under 1980-talet är att en

omfattande politisering de facto har kommit till stånd vad

gäller framför allt verkschefer, men till icke obetydlig del

också inom utrikesförvaltningen.

Konsekvensen av detta måste vid ett regeringsskifte bli att

den tillträdande regeringen har full rätt att så snabbt den

finner lämpligt byta ut personer som är tillsatta på politiska

grunder. Att en ny regering övertar en administration som till

betydande del leds av personer som tillsatts på speciella

politiska meriter är inte rimligt. Det får -- med tanke på vad

som här har redovisats -- väl kunna hävdas att en regering har

rätt att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att få ett

professionellt ledarskap inom den statliga sektorn.

De invändningar som kan riktas häremot måste bedömas mot den

utveckling som ägt rum under 1980-talet. Kritik mot kommande

förändringar i riktning mot ett mera renodlat s.k. spoilsystem

skall riktas mot dem som i betydande utsträckning frångått

regeringsformens bestämmelser om grunderna för tillsättande av

statlig tjänst.

De juridiska problem som finns i sammanhanget, t.ex.

pensionsregler som kan behöva utlösas vid regeringsskiften,

bör snarast ses över.

Slutligen bör framhållas att regeringen också har ett ansvar

för att personer i statlig chefsställning fullgör sina uppgifter

på ett korrekt sätt. Här är det viktigt att inga obehöriga

partipolitiska hänsyn tas och att statliga chefer i Sverige

eller vid svenska utlandsmyndigheter bedöms på sakliga grunder

och inte efter partitillhörighet.

10. Statlig personalpolitik (avsnitt16)

Birgit Friggebo (fp), Ylva Annerstedt (fp) och Bo Hammar (v)

anser att den del av utskottets yttrande som på s.83 börjar

med "Det hade" och slutar med "blev uppsagd" bort ha följande

lydelse:

Enligt utskottets mening borde riktlinjer för

regeringskansliets arbete med strukturförändringar i den

statliga administrationen självfallet ha förelegat redan i

oktober 1990 då strukturförändringarna aviserades i regeringens

skrivelse 1990/91:50 och då propositionen om ansvaret för skolan

(prop. 1990/91:18) lades fram. En tillämpning av riktlinjerna

skulle enligt utskottets bedömning ha inneburit att

skolöverstyrelsens personal inte hade sagts upp i sin helhet.

Detta skulle ha motverkat den oro som uppstod bland statligt

anställda efter det att skolöverstyrelsens hela personal blev

uppsagd.

11. Polisingripanden i september 1989 (avsnitt17)

Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c),

Hans Nyhage (m), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp)

och Bengt Kindbom (c) anser att den del av utskottets yttrande

som på s.85 börjar med "Utskottet har" och slutar med

"gällande rätt" bort ha följande lydelse:

I olika sammanhang (se t.ex. JuU 1976/77:15, s. 6, rskr. 94)

har uttalats att det för rättstillämpningen är av utomordentlig

vikt att ändring av gällande rätt från lagstiftarens sida sker

genom föreskrifter i lag eller genom motivledes gjorda

uttalanden i anslutning till antagandet av ny eller ändrad

lagtext och inte genom allmänna uttalanden i

lagstiftningsärenden som inte gäller det lagrum uttalandena

avser. I proposition 1990/91:129 sker ingående genomlysningar av

det föredragande statsrådets syn på frågor om ingripanden vid

allmänna ordningsstörningar. Även om det nu är fråga om

lagstiftningsfrågor som ligger inom justitieutskottets

beredningsområde finner konstitutionsutskottet, särskilt mot

bakgrund av vad justitieministern anfört om att det som sägs i

propositionen kan ha ett visst värde som rättskälla för de

rättstillämpande organen, anledning erinra om de principiella

skäl som talar mot att frågan om innebörden av ett lagrum avgörs

genom uttalanden i ett lagstiftningsärende som inte gäller det

lagrum som uttalandena avser. Härtill kommer att det under

förhållandevis lång tid förelegat vissa oklarheter vad gäller

rättsläget på nu ifrågavarande område.

12. Hälso- och sjukvårdsfrågor såvitt avser äldreomsorgens

organisation (avsnitt 18a)

Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m),

Elisabeth Fleetwood (m) och Bengt Kindbom (c) anser att den del

av utskottets yttrande som på s.87 börjar med "Utskottet får"

och slutar med "ytterligare uttalande" bort ha följande lydelse:

Utskottet får anföra följande. Riksdagen avgjorde frågan om

den framtida äldreomsorgens organisation genom beslut den 13

december 1990. Som ovan framgått hade emellertid regeringen

(socialdepartementet) långt tidigare tagit initiativ till ett

omfattande beredningsarbete hos landsting och kommuner

gällande denna fråga, och särskilda riktlinjer angående detta

arbete -- riktlinjerna angavs ha utformats gemensamt mellan

socialdepartementet samt Landstingsförbundet och Svenska

kommunförbundet -- hade utsänts i juli och september 1990. Det

bör härvid framhållas att riktlinjerna i fråga endast hade

diskuterats underhand med företrädare för Landstingförbundets

och Svenska kommunförbundets kanslier och alltså inte varit

föremål för beslut i Landstingsförbundets och Svenska

kommunförbundets styrelser. Då regeringens ovannämnda åtgärder

vidtogs var det fortfarande mycket osäkert hur det skulle gå med

reformen, och några grundläggande principbeslut rörande denna

fanns inte att falla tillbaka på. Utskottet vill i sammanhanget

erinra om den uppseendeväckande åtgärden att i ett

pressmeddelande från socialdepartementet i juni 1990 till stöd

för det fortsatta beredningsarbetet hänvisa till vissa beslut av

den socialdemokratiska partikongressen.

Mot bakgrund av det ovan anförda finner utskottet det mycket

anmärkningsvärt att regeringen inte avvaktade riksdagens beslut

i ärendet, varvid utskottet även vägt in risken för att det

utförda förberedelsearbetet skulle komma att föregripa

riksdagens ställningstagande till själva reformen. Regeringen

kan inte undgå kritik för sin ifrågavarande handläggning.

13. Hälso- och sjukvårdsfrågor såvitt avser kontroll och

tillsyn över dentala material (avsnitt 18b)

Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c),

Hans Nyhage (m), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp)

och Bengt Kindbom (c) anser att den del av utskottets yttrande

som på s.89 börjar med "Enligt 5 kap." och på s.90 slutar

med "av frågan" bort ha följande lydelse:

Enligt 5 kap. 13 § riksdagsordningen skall riksdagens beslut

med anledning av proposition samt annat beslut varom regeringen

skall underrättas meddelas regeringen genom skrivelse. Eftersom

riksdagen inte beslutat om ett tillkännagivande till regeringen

i frågan om kontroll och tillsyn över dentala material har

regeringen inte genom riksdagsskrivelse underrättats om de

uttalanden socialutskottet gjort i frågan.

Socialutskottet har dock under flera år återkommande

framhållit det angelägna i att offentlig kontroll av

tandlagningsmaterial snarast kommer till stånd. Redan 1984 fick

socialstyrelsen regeringens uppdrag att utreda vissa frågor

rörande tandersättningsmaterial, och en utredningsrapport

överlämnades till regeringen i januari 1986. I november 1988

framhöll socialutskottet att rapporten -- som remissbehandlats

-- bereddes inom socialdepartementet och att utskottet erfarit

att regeringen avsåg att under 1989 lämna en proposition i

ämnet. Också i budgetpropositionen 1989 angavs att proposition

skulle föreläggas riksdagen 1989. En proposition har dock ännu

inte framlagts trots att frågan under ett antal år beretts i

regeringskansliet och riksdagen sedan en längre tid getts

anledning att räkna med att en proposition skulle komma. Det

förhållandet att socialutskottets majoritet -- i motsats till

yrkandet i en reservation (c, v och mp) -- ansett ett

tillkännagivande till regeringen obehövligt, har uppenbarligen

grundat sig på att det i olika sammanhang utlovats att en

proposition var ganska nära förestående. Regeringens

handläggning av frågan om kontroll och tillsyn över dentala

material kan mot denna bakgrund inte anses tillfredsställande.

14. Hälso- och sjukvårdsfrågor såvitt avser tandvårdstaxan

(avsnitt18c)

Anders Björck, Hans Nyhage och Elisabeth Fleetwood (alla m)

anser att den del av utskottets yttrande som på s.92 börjar

med "Utskottets granskning" och på s.93 slutar med "att

beakta" bort ha följande lydelse:

När det gäller 1990 års regeringsbeslut om tandvårdstaxan

talar flera omständigheter för att det brustit i kravet på

objektivitet. Det förhållandet att tandläkarna inte accepterat

riksförsäkringsverkets bedömningar tycks ha medfört att de fått

ett sämre utfall i fråga om taxebeloppen än de annars skulle ha

fått. Tandteknikerna som uppnådde samförstånd fick nämligen ett

utfall som var klart bättre än tandläkarnas. Också oenigheten i

riksförsäkringsverkets styrelse i fråga om verkets förslag till

regeringen ger stöd för intrycket att frågan inte blev behandlad

med tillräcklig grad av objektivitet inom riksförsäkringsverket.

Med hänsyn till att tandläkarna inte utan vidare kan lämna

tandvårdsförsäkringssystemet är det enligt utskottets mening

särskilt angeläget att besluten bygger på objektiva faktorer.

Enligt utskottets mening hade riksförsäkringsverkets förslag

sådana brister i detta hänseende att regeringen borde ha

frångått förslaget och gett tandläkarna samma procentuella

höjning som tandteknikerna.

15. Affären mellan AB Volvo och Procordia AB (avsnitt20)

Bertil Fiskesjö och Hugo Andersson (båda c) anser att den del

av utskottets yttrande som på s.95 börjar med "Utskottet har"

och slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:

Volvos ansökan om skattebefrielse gällde mycket stora belopp.

Det hade därför varit av betydelse för riksdagen att känna till

ansökningen då propositionen behandlades. Enligt utskottets

mening borde regeringen ha informerat riksdagen om ansökningen.

Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande från

riksdagens sida.

16. Fast förbindelse över Öresund (avsnitt21)

Bertil Fiskesjö och Hugo Andersson (båda c) anser att den del

av utskottets yttrande som på s.96 börjar med "Vad som" och

slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:

Frågan om en fast förbindelse rör fler länder än Sverige och

Danmark. Såvitt framgår av det redovisade materialet har

regeringen inte tillräckligt beaktat de andra intressen som

andra länder har enligt den nordiska miljöskyddskonventionen (SÖ

1974:99).

17. Fast förbindelse över Öresund (avsnitt21)

Hans Leghammar (mp) anser att den del av utskottets yttrande

som på s.96 börjar med "Vad som" och slutar med "utskottets

sida" bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening tyder en del omständigheter på

oegentligheter från regeringens eller enskilda statsråds sida

och att regeringen kan ha låtit sig påverkas av företrädare för

vissa industriintressen då den har handlagt frågan om en fast

förbindelse över Öresund. Misstankarna härom är alltför starka

för att kunna lämnas utan avseende. Förbindelsen är avsedd att

bli det största byggnadsverket i Norden och kan medföra

förödande konsekvenser för miljön i Öresund och Östersjön. Detta

berör flera länder, inte bara Sverige och Danmark. Det finns mot

den bakgrunden all anledning att grundligt utreda regeringens

och enskilda statsråds roll i beslutsprocessen kring frågan om

en fast förbindelse över Öresund. Utskottet kommer därför att

göra en utförlig granskning under nästa riksmöte.

Särskilda yttranden

1. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets

organisation såvitt avser partiledaröverläggningar

(avsnitt1c)

Anders Björck, Hans Nyhage och Elisabeth Fleetwood (alla m)

anför:

Det är för bevarandet av partiledaröverläggningarnas

informella och förtroliga karaktär viktigt att de inte

missbrukas. I annat fall blir det omöjligt för

oppositionspartierna att vid överläggningarna motta förtrolig

information. Om regeringen i något sammanhang önskar åberopa

överenskommelser med oppositionspartierna bör samråd ske i

sådana former att full klarhet råder om vad som förevarit och

att detta dokumenteras på lämpligt sätt. Självfallet har

regeringen det fulla ansvaret för besluten i regeringsärendena,

oavsett om dessa föregåtts av partiledaröverläggningar eller

inte.

2. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets

organisation såvitt avser partiledaröverläggningar

(avsnitt1c)

Hans Leghammar (mp) anför:

Som framgår av utskottets redovisning har miljöpartiet de

gröna och vänsterpartiet vid ett flertal tillfällen utestängts

från partiledaröverläggningarna. Så har närmast regelmässigt

varit fallet när överläggningarna gällt utrikes- och

säkerhetspolitiska frågor. Som huvudsakligt skäl för denna

ordning har från regeringens sida framförts att man funnit det

naturligt att överlägga med företrädarna för de partier som är

representerade i utrikesnämnden. Enligt 10 kap. 7§

regeringsformen består utrikesnämnden av talmannen samt nio

andra ledamöter som riksdagen väljer inom sig. Vilka partier

som är representerade i utrikesnämnden är ett resultat endast

av de regler och den praxis som tillämpats vid valet av

ledamöter i nämnden. Miljöpartiet de gröna har vid ett flertal

tillfällen krävt en förändring av gällande regler och praxis så

att minst en företrädare för samtliga i riksdagen representerade

partier ges tillträde till utrikesnämndens sammanträden.

I ett parlamentariskt system är det viktigt att vissa partier

inte diskrimineras när det gäller viktig samhällsinformation. Av

den anledningen är det orimligt att både miljöpartiet de gröna

och vänsterpartiet är uteslutna från utrikesnämndens

sammanträden. Den grundlagsskyddade fria opinionsbildningen

kommer enligt vår mening i kläm med den praxis som i dag

används, genom att viktig information om utrikesfrågor inte

framförs på ett likvärdigt sätt till alla riksdagspartier.

Enligt regeringsformen utgår all offentlig makt i Sverige från

folket och riksdagen är folkets främsta företrädare. Genom det

förfarande som tillämpats utestängs företrädarna för 10 % av

folket från viktig information i utrikes- och säkerhetspolitiska

frågor.

3. Offentlighet och sekretess såvitt avser insyn i EG-frågor

(avsnitt7b)

Per Gahrton (mp) anför:

I granskningsärendet berörs frågan om dokumentation av

sammanträden med rådet för Europafrågor. Miljöpartiet har begärt

att konstitutionsutskottet, som ett led i granskningen av i

vilken mån rådet för Europafrågor har hörsammat föregående

granskningsbetänkandes påpekanden, från regeringskansliet skulle

begära in förteckning över vilka sammanträden som hållits sedan

riksdagsbeslutet angående granskningen fattades våren 1990 samt

uppgifter på vilka personer som deltagit i dessa sammanträden.

Tyvärr ville utskottsmajoriteten inte hörsamma denna begäran.

Jag anser att en sådan förteckning borde ha bilagts

granskningsbetänkandet.

4. Olovlig avlyssning m.m. (avsnitt11)

Anders Björck, Hans Nyhage och Elisabeth Fleetwood (alla m)

anför:

Regeringens åtgärder med anledning av mordet på Olof Palme den

28 februari 1986 har föranlett konstitutionsutskottet att ta upp

frågan i sina granskningsbetänkanden varje år sedan mordet

begicks. Som känt tog den socialdemokratiska regeringen mycket

aktiv del i arbetet med att lösa mordgåtan. Man kan i och för

sig ha förståelse för detta, men frågan är om aktiviteterna å

ena sidan sträckt sig alltför långt. Å andra sidan kan den

frågan ställas om regeringen i vissa skeden visat alltför stor

passivitet när utredningsverksamheten visade sig spåra ur och i

vissa lägen gå helt snett. Frågorna har betydande

konstitutionell räckvidd och har utförligt berörts i tidigare

granskningsbetänkanden. Vi vill peka på några punkter.

Spaningsarbetets operativa sida föranledde regeringen att

under lång tid ha en särskild departementstjänsteman placerad i

spaningsledningen under den tid Hans Holmér hade ansvaret för

mordutredningen. Synpunkter på detta har lämnats i utskottets

betänkanden och i reservationer till dessa. Den s.k. Ebbe

Carlsson-affären medförde justitieministerns -- Anna-Greta

Leijons -- avgång. Efter många turer -- främst från regeringens

sida -- fick konstitutionsutskottet till slut till stånd en

genomlysning av affären. Denna tog en stor del av sommaren 1988

i anspråk. Många märkliga förhållanden uppdagades. Vi tänker

inte bara på privatpersonen Ebbe Carlssons kontakter med

företrädare för regeringen, utan också på det förtroende han

uppenbarligen åtnjöt hos rikspolischefen Nils Erik Åhmansson och

hos Säpoutredaren Carl Lidbom m.fl. Här finns fortfarande en rad

dunkla punkter vad gäller regeringens inblandning. Särskilt

gäller det de nu aktuella olagliga buggningarna och smugglingen

av buggningsmaterial. Utskottet har beslutat vänta med sin

granskning i dessa delar i avvaktan på pågående rättegångar.

Några omständigheter i anslutning till buggningarna förefaller

minst sagt märkliga. Som redovisas i årets betänkande avsåg

granskningen 1989 bl.a. frågan huruvida dåvarande

justitieministern Sten Wickbom eller någon av hans medarbetare

gett sitt medgivande till eller i varje fall underrättats om att

olaglig elektronisk avlyssning användes i utredningen av mordet

på Olof Palme. När åtal mot Holmér och andra höga polischefer

hade väckts i början på förra året började regeringen på fullt

allvar diskutera frågan om s.k. abolition, dvs. att åtalen

skulle läggas ned. Det skedde nu inte. I stället började

regeringen intressera sig för frågan om att försöka begränsa

målsägarnas hävdvunna rätt enligt svensk lag att delta i

rättegången. Även i dessa avseenden ter sig regeringens agerande

märkligt. Utskottet får tillfälle att återkomma till detta i

senare granskning.

Det är viktigt att utskottet under sin mandatperiod på

lämpligt sätt -- så långt det är möjligt -- slutför sin

granskning av Ebbe Carlsson-affären. Med hänsyn till

rättegångarna i det s.k. buggningsmålet och om insmugglingen av

avlyssningsutrustning har utskottet, som nämnts, hittills

avstått från utfrågningar med anknytning till dessa båda

händelser.

När dom fallit i den s.k. smugglingsrättegången bör utskottet

under sommaren genomföra utfrågning för att på detta sätt ge en

så korrekt bild som möjligt av händelseförloppet och regeringens

roll i sammanhanget.

5. Sverige och Gulfkriget såvitt avser krigsmateriel till

länder som deltog i FN-alliansen (avsnitt13c)

Bo Hammar (v) och Per Gahrton (mp) anför:

Vänsterpartiet och miljöpartiet har i många sammanhang

redovisat kritiska synpunkter såväl på den svenska exporten av

krigsmateriel som på avgränsningen av vad som är att anse som

krigsmateriel.

De grannlaga överväganden -- med tolkningar och prövningar

enligt svårtillämpade riktlinjer -- som uppkom när länderna i

den s.k. FN-alliansen skyndsamt ville förvärva vapen från

Sverige ger ytterligare belägg för att vapenexporten bör

avvecklas helt.

6. Utlänningsärenden m.m. såvitt avser utvisning enligt

terroristbestämmelserna (avsnitt14f)

Birgit Friggebo (fp), Ingela Mårtensson (fp), Bo Hammar (v)

och Hans Leghammar (mp) anför:

Det är enligt vår mening svårt att frigöra sig från misstanken

att den aktuella utvisningen utgjorde en form av kollektiv

bestraffning. Brister i regelsystemet gör det svårt att få denna

fråga prövad. Enligt vår mening borde det finnas möjlighet för

ett oberoende organ att pröva regeringens bedömningar av

förutsättningarna för att tillämpa terroristbestämmelserna i

enskilda fall innan utvisningsbesluten verkställs.

7. Hälso- och sjukvårdsfrågor såvitt avser äldreomsorgens

organisation (avsnitt18a)

Hans Leghammar (mp) anför:

Jag vill i denna del tillägga följande. Regeringen har, då den

beslutar om förberedande åtgärder kopplade till en väntad

reform, att göra en avvägning mellan två motstridiga intressen.

Vad som åsyftas är, å ena sidan, intresset av att vidta

förberedelser i syfte att förkorta tiden för reformens

genomförande samt, å andra sidan, intresset av att inte

föregripa det slutliga ställningstagandet, bl.a. genom att

berörda myndigheter genom förberedelsearbetet inte binds upp på

ett olämpligt sätt. Att göra en sådan avvägning innebär ofta en

svår och grannlaga uppgift. Det är mot den angivna bakgrunden

som jag funnit att utredningen i ärendet inte givit mig fog för

att rikta någon konstitutionell kritik mot regeringen för dess

handläggning av äldreomsorgens organisation.

8. Hälso- och sjukvårdsfrågor såvitt avser kontroll och

tillsyn över dentala material (avsnitt18b)

Bo Hammar (v) och Hans Leghammar (mp) anför:

Vänsterpartiet och miljöpartiet de gröna har i en reservation

till socialutskottets betänkande 1989/90:SoU7 begärt ett

tillkännagivande till regeringen rörande behovet av kontroll och

tillsyn av dentala material. Mot bakgrund av att riksdagen inte

ställt sig bakom detta yrkande är det enligt vår uppfattning

inte rimligt att rikta kritik mot regeringen för att den

efterfrågade kontrollen och tillsynen inte kommit till stånd.

Till betänkandet finns bilagor som inte lagts in i databasen.