Bet. 1990/91:LU24

Lagutskottets betänkande

1990/91:LU24

Atomansvarighetslagen m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

3 Utskottet

Hemställan

Reservationer

1990/91

LU24

Sammanfattning

I betänkandet behandlas två motioner (v, mp) vari framförs

önskemål om skärpning av skadeståndsansvaret för innehavare av

kärnkraftsanläggningar och en motion (m) om förbättrade

skadeståndsmöjligheter vid miljöskador.

Utskottet avstyrker bifall till motionerna. Till betänkandet

har fogats två reservationer (v resp. mp) och ett särskilt

yttrande (c) beträffande ställningstagandet till de två

motionerna rörande skadeståndsansvaret för innehavare av

kärnkraftsanläggningar samt ett särskilt yttrande (m) i fråga om

skadeståndsmöjligheterna vid miljöskador.

Motionerna

1990/91:L607 av Lars Norberg m.fl. (mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att

atomansvarighetslagen skall ändras så att obegränsat

skadeståndsansvar inträder för reaktorinnehavare, alternativt

svenska staten, vid ett eventuellt reaktorhaveri i Sverige,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att

Sverige internationellt skall verka för att obegränsat

skadeståndsansvar vid kärnkraftsolyckor skall gälla även över

nationsgränserna.

1990/91:L609 av Carl Bildt m.fl. (m) vari -- med hänvisning

till vad som anförts i motion 1990/91:Jo733 -- yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om skadeståndsmöjligheter.

1990/91:L622 av Rolf L Nilson (v) vari yrkas att riksdagen hos

regeringen begär förslag till sådan ändring i

atomansvarighetslagen att reaktorinnehavaren åläggs radikalt

ökat skadeståndsansvar.

1 Skadeståndsansvar vid atomolyckor

1.1 Gällande ordning

Internationella bestämmelser om ansvarighet för skador som

orsakats av atomolyckor finns i en år 1960 i Paris avslutad

konvention om skadeståndsansvar på atomenergins område.

Konventionen jämte ett år 1964 avslutat tilläggsprotokoll trädde

i kraft år 1968. Konventionen (Pariskonventionen) i dess

lydelse enligt tilläggsprotokollet har ratificerats av 14

västeuropeiska stater, inbegripet Sverige.

Enligt Pariskonventionen är innehavaren av en atomanläggning

ansvarig för skador som uppkommer i samband med driften av

anläggningen oberoende av vållande, dvs. på objektiv grund.

Ansvaret skall vara begränsat till visst belopp för varje olycka

och vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk garanti.

År 1963 avslutades i Bryssel en konvention om supplerande

statsansvar. Konventionen, som i det följande benämns

tilläggskonventionen, är ett komplement till

Pariskonventionen. Tilläggskonventionen jämte ett år 1964

avslutat tilläggsprotokoll trädde i kraft år 1974 och har numera

tillträtts av elva av Pariskonventionens stater.

Tilläggskonventionen syftar till en civilrättslig reglering av

frågan om ersättning av statsmedel vid stora olyckor. Enligt

tilläggskonventionen utgår supplerande ersättning av statsmedel

i den mån ansvarsbeloppet enligt Pariskonventionen inte förslår

till full ersättning åt de skadelidande. Ersättningssystemet

verkar i flera steg. Anläggningsinnehavarens ansvar utgör det

första steget. Eftersom ansvaret kan variera i de olika

konventionsstaterna, skall i ett andra steg den stat där

innehavarens anläggning är belägen bidra till att täcka skadorna

med upp till 70 miljoner särskilda dragningsrätter (en av

Internationella valutafonden använd beräkningsenhet) eller

omkring 560 miljoner svenska kronor. Till det tredje steget, som

omfattar intervallet 70--120 miljoner särskilda dragningsrätter,

skall de stater som är anslutna till tilläggskonventionen

gemensamt betala efter särskilt angiven beräkningsgrund.

År 1982 antog OECDs råd ett tilläggsprotokoll till

Pariskonventionen och ett tilläggsprotokoll till

tilläggskonventionen. Protokollen innebär bl.a. den ändringen

att den maximala ersättning som kan utgå av statsmedel höjts och

att samtliga beloppsgränser numera uttrycks i särskilda

dragningsrätter. Tilläggsprotokollen har tillträtts av Sverige

(prop. 1981/82:163, LU 1982/83:15). Protokollen har dock ännu ej

trätt i kraft.

De beloppsgränser som gäller enligt de två konventionerna

jämte de ännu ej ikraftträdda tilläggsprotokollen är följande.

Det sammanlagda belopp upp till vilket den stat vari den

skadevållande anläggningen är belägen ansvarar enligt

ersättningssystemets andra steg uppgår till 175 miljoner

särskilda dragningsrätter (ca 1,4 miljarder svenska kronor).

Ersättning enligt tredje steget utgår med sammanlagt högst 300

miljoner särskilda dragningsrätter (ca 2,4 miljarder kronor).

Bestämmelser om ansvar för atomskador finns för svensk del i

atomansvarighetslagen (1968:45). Till grund för lagen ligger

Pariskonventionen och tilläggskonventionen. Eftersom 1982 års

tilläggsprotokoll inte trätt i kraft har de bestämmelser i

atomansvarighetslagen som grundar sig på dessa inte heller satts

i kraft. Atomanläggningsinnehavarens ansvar har -- efter en

ändring som trädde i kraft den 1 januari 1989 -- fastställts

till 800 miljoner kronor för varje olycka. Tidigare gällde en

gräns på 500 miljoner kronor. Ansvaret skall vara täckt av en

obligatorisk försäkring, som skall motsvara 120% av

ansvarsbeloppet, eller av någon annan ekonomisk garanti. Den

högsta sammanlagda ersättning som för närvarande utgår enligt

lagen (första--tredje steget) är i enlighet med

tilläggskonventionsbestämmelserna begränsad till 120 miljoner

dragningsrätter eller ca 960 miljoner kronor per olycka. Gränsen

mellan andra och tredje steget har inte tagits in i

atomansvarighetslagen eftersom gränsdragningen har betydelse

endast för det inbördes förhållandet mellan konventionsstaterna.

Utöver de nu nämnda, av konventionerna föranledda reglerna om

betalningsansvar har i atomansvarighetslagen förts in ett fjärde

steg som innebär ett civilrättsligt ansvar för svenska staten.

Gränsen för statsansvaret är satt så att det sammanlagda

beloppet som står till förfogande för dem som lider skada på

grund av driften av en atomanläggning uppgår till 3 miljarder

kronor per olycka. För ansvaret enligt detta fjärde steg gäller

vissa i atomansvarighetslagen närmare angivna inskränkningar. Av

33§ atomansvarighetslagen följer vidare att i de fall

ersättningsbeloppen enligt lagen inte räcker till för att

uppkomna skador skall kunna ersättas fullt ut kan ytterligare

gottgörelse utgå av statsmedel. Grunderna för sådan särskild

gottgörelse skall fastställas genom särskild lagstiftning.

Pariskonventionen jämte tilläggen till den syftar till en

regional reglering i Västeuropa av atomansvarighetsfrågorna. Ett

mera världsomfattande syfte har den atomansvarighetskonvention

som antogs vid en konferens i Wien år 1963 och som utarbetats

inom IAEA (International Atomic Energy Agency). Wienkonventionen

har hittills tillträtts av tio stater, varav endast en

europeisk, nämligen Jugoslavien. Liksom Pariskonventionen

föreskriver Wienkonventionen ett strikt skadeståndsansvar för

anläggningshavaren. De båda konventionerna överensstämmer i

många avseenden men det finns också åtskilliga skillnader mellan

dem. Sålunda uppställs i Wienkonventionen exempelvis inte något

krav på att anläggningshavarens ansvar skall vara begränsat utan

det lämnas konventionsstaterna fritt att införa

ansvarighetsbegränsningar vilka dock inte får understiga ett

visst belopp. Sverige har inte tillträtt Wienkonventionen av

främst den anledningen att ett tillträde till både den och

Pariskonventionen skulle medföra rättstekniska problem som inte

vägdes upp av Sveriges intresse att tillträda Wienkonventionen

(se prop. 1968:25 med förslag till atomansvarighetslag m.m. s.

58 f.).

År 1988 tillkom i Wien ett protokoll som länkar samman Wien-

och Pariskonventionerna. Protokollet har undertecknats av 19

stater, däribland av Sverige. Genom protokollet utvidgas

tillämpningsområdet för de båda konventionerna på så sätt att

ansvaret enligt den ena konventionen gäller också till förmån

för de skadelidande i stater som är anslutna till det andra

konventionssystemet. I protokollet har intagits en lagvalsregel

som anger vilken av konventionerna som skall tillämpas vid varje

särskilt skadefall.

1.2 Motionsmotiveringar

I motion L616 av Lars Norberg m.fl. (mp) hävdas att

kärnkraftsindustrin bör bära det fulla skadeståndsansvaret för

kärnkraftsolyckor. Enligt motionärerna bör Sverige frånträda

Pariskonventionen om det förhåller sig så att den förhindrar att

fullt kostnadsansvar utkrävs av anläggningshavarna eller också

verka för en ändring i konventionen. Principen bör vara att

skadeståndsansvaret vid kärnkraftsolyckor inte skall vara

beloppsmässigt begränsat. Motionärerna är medvetna om att

försäkringar inte kan tecknas för ett obegränsat

skadeståndsansvar och anser att i den situationen det endast

finns två alternativ, nämligen att staten antingen ser till att

verksamheten upphör eller ikläder sig det fulla

skadeståndsansvaret. Vidare framhålls att Sverige bör frånträda

Pariskonventionen eller verka för att ett obegränsat ansvar

skall gälla mellan länder.

Även i motion L622 av Rolf L. Nilson (v) understryks att

kärnkraftsindustrin i princip bör bära det fulla ekonomiska

ansvaret för eventuella skadeverkningar. Eftersom

reaktorinnehavare inte i realiteten kan stå för alla tänkbara

skador och försäkringsbolagen inte torde vara villiga att teckna

försäkringar med ett obegränsat ansvarsbelopp anser motionärerna

att en sådan ordning för närvarande inte kan genomföras. Det är

emellertid motiverat att det belopp upp till vilket

anläggningshavaren ansvarar höjs radikalt och att staten ikläder

sig det fulla ansvaret för översjutande skadeståndsbelopp.

1.3 Tidigare behandling

Sedan början av 1980-talet har riksdagen flera gånger prövat

motioner med önskemål om ett skärpt skadeståndsansvar för

innehavare av kärnkraftsanläggningar. Under senare år har

motioner med denna inriktning behandlats våren 1988 i samband

med proposition 1987/88:139, vari föreslogs att

atomansvarighetslagen skulle ändras så att gränsen för

anläggningshavarens ansvar höjdes från 500 till 800 miljoner

kronor. I sitt av riksdagen godkända betänkande i ärendet (bet.

1987/88:LU32) framhöll utskottet -- i linje med vad utskottet

tidigare uttalat -- att ansvaret för atomskador i första hand

bör bäras av kärnkraftsindustrin. Utskottet såg därför med

tillfredsställelse att regeringen lagt fram förslag om en

höjning av beloppsgränsen för anläggningsinnehavarens ansvar,

vilket innebar att den svenska statens ansvar enligt det andra

steget i ersättningssystemet lyftes över på kärnkraftsindustrin.

Vad gällde önskemålen i motionerna underströk utskottet att det

inte torde vara förenligt med Pariskonventionen att ålägga

anläggningsinnehavaren ett obegränsat ansvar. Att Sverige skulle

lämna konventionen och därmed ställa sig utanför det

ersättningssystem som gäller i Västeuropa borde inte komma i

fråga. Vi måste därför, påpekade utskottet, bibehålla en

begränsning av ansvarighetsbeloppet. Av väsentlig betydelse för

frågan om var gränsen för anläggningshavarens ansvar skall dras

blev därför möjligheten att täcka ansvarigheten genom

försäkringar. Av propositionen framgick att det då inte fanns

kapacitet på försäkringsmarknaden för att teckna

ansvarsförsäkring för högre belopp än 1 miljard kronor. Eftersom

försäkringen enligt 23 § atomansvarighetslagen som regel måste

tecknas så att den motsvarar 120% av ansvarighetsbeloppet

kunde ansvarsgränsen inte sättas högre än till det i

propositionen föreslagna beloppet på 800 miljoner kronor.

Med hänsyn till det anförda kunde utskottet inte dela

motionärernas uppfattning att någon omprövning av

anläggningsinnehavarens ansvarighet då borde komma till stånd.

Utskottet förutsatte emellertid att regeringen med hänsyn till

frågans vikt noga följde utvecklingen på området och efter hand

som förhållandena på försäkringsområdet medgav det till

riksdagen återkom med förslag om höjning av

ansvarighetsbeloppet. Vad gällde svenska statens särskilda

ansvar utgick utskottet från att -- som förutskickats i

propositionen -- regeringen senare skulle ta upp frågan om en

höjning av beloppet.

Med anledning av vad som anförts i motionerna underströk

utskottet avslutningsvis vikten av att regeringen verkar för att

de internationella överenskommelserna på atomansvarighetens

område får en så bred anslutning som möjligt och tar till vara

de möjligheter som finns till förbättringar av

ersättningssystemet vid atomskador.

Frågan återkom motionsvägen senast vid 1989/90 års riksmöte. I

sitt av riksdagen godkända betänkande 1989/90:LU29 hänvisade

utskottet till sina uttalanden år 1988 och framhöll att några

nya omständigheter inte hade framkommit som borde föranleda att

en omprövning av anläggningshavarens ansvar kom till stånd.

Utskottet förutsatte emellertid liksom tidigare att regeringen

följde utvecklingen och efter hand som förhållandena på

försäkringsområdet medgav det till riksdagen återkom med förslag

om höjning av ansvarsbeloppet för anläggningshavaren. Utskottet

utgick vidare från att regeringen senare skulle ta upp också

frågan om höjning av beloppsgränsen för den svenska statens

särskilda ansvar. Utskottet underströk även vad som tidigare

uttalats om vikten av att regeringen verkade för att de

internationella överenskommelserna på atomansvarighetens område

får en så bred anslutning som möjligt och tar till vara de

möjligheter som kan finnas till förbättringar av

ersättningssystemet.

1.4 Pågående arbete

Inom IAEA har ett arbete med revision av Wienkonventionen

påbörjats av en för ändamålet tillsatt arbetsgrupp.

Arbetsgruppen höll i slutet av år 1989 ett andra möte och beslöt

därvid rekommendera att det fortsatta arbetet med en revision av

konventionen anförtros IAEAs ständiga utskott för civilrättsligt

ansvar vid kärnkraftsolyckor samt att utskottet också skall ges

i uppdrag att överväga ett på folkrätten grundat

skadeståndsansvar för stater som har kärnkraftsanläggningar.

Utskottet inledde sitt arbete i april 1990. Avsikten är enligt

uppgift att en konferens om revision av Wienkonventionen skall

äga rum under hösten 1991.

Även Pariskonventionen och 1963 års tilläggskonvention ses för

närvarande över. Arbetet härmed bedrivs inom OECDs särskilda

atomenergiorgan NEA (Nuclear Energy Agency). En fråga som därvid

har aktualiserats är gränsen för anläggningshavarens ansvar.

NEAs styrgrupp har i april 1990 rekommenderat de stater som är

anslutna till Pariskonventionen att sätta upp som mål att de i

möjlig mån skall höja det belopp med vilket anläggningshavaren

skall ansvara till minst 150 miljoner särskilda dragningsrätter

eller ca 1,2 miljarder svenska kronor. Styrgruppen har också

rekommenderat staterna att överväga ett förenklat system för att

anpassa ansvarsbeloppet för anläggningshavaren till kapaciteten

på försäkringsmarknaden.

Frågan om Sverige skall tillträda det gemensamma protokollet

rörande tillämpningen av Wienkonventionen och Pariskonventionen

övervägs för närvarande inom justitiedepartementet. I saken har

utarbetats en departementspromemoria (Ds 1991:6) vari förordas

att Sverige tillträder protokollet.

I januari 1991 träffades en överenskommelse mellan

socialdemokraterna, folkpartiet liberalerna och centern rörande

riktlinjer för energipolitiken. I överenskommelsen tas upp bl.a.

frågan om kärnkraftsindustrins skadeståndsansvar vid en

eventuell kärnkraftsolycka. Det konstateras att det för

närvarande inte torde vara förenligt med Pariskonventionen att

ålägga anläggningshavaren ett obegränsat ansvar men att

regeringen med hänsyn till frågans vikt bör aktivt driva frågan

om ett vidgat ansvar i internationella sammanhang. Vidare

framhålls att kapaciteten på försäkringsområdet enligt då

nyligen gjorda beräkningar är ca 1200 miljoner kronor vilket

medger en höjning av ansvarsbeloppet till ca 1000 miljoner

kronor. En höjning av ansvarsbeloppet bör därför genomföras.

Innehållet i den ovan nämnda överenskommelsen redovisas i sin

helhet i regeringens proposition 1990/91:88 om energipolitiken.

I propositionen hemställs jämte annat att riksdagen godkänner de

överenskomna riktlinjerna. I propositionen tas vissa

kärnkraftsfrågor upp till mera utförlig behandling och därvid

framhålls bl.a. att det inte bör komma i fråga att Sverige

skulle lämna Pariskonventionen och därmed ställa sig utanför det

ersättningssystem som gäller i Västeuropa. Industriministern

förordar dock -- med hänsyn till frågans vikt -- att regeringen

aktivt driver frågan om ett vidgat skadeståndsansvar för

anläggningsinnehavaren i ett internationellt sammanhang. Vidare

anges att frågan om höjning av ansvarsbeloppet enligt

atomansvarighetslagen till 1000 miljoner kronor kommer att tas

upp inom justitiedepartementet under våren 1991.

2 Skadeståndsansvar vid miljöskador

2.1 Gällande ordning

Den grundläggande ansvarighetsregeln finns i 2 kap. 1 §

skadeståndslagen (1972:207). Detta lagrum innehåller den i

Sverige sedan länge gällande culparegeln, som innebär att var

och en som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar person- eller

sakskada är skyldig att ersätta skadan. Skadeståndslagen

innehåller också regler om arbetsgivares principalansvar. Enligt

3 kap. 1 § är arbetsgivare ansvarig för skada som vållas av hans

arbetstagare genom fel eller försummelse i tjänsten.

Arbetstagaren är ansvarig för sådan skada endast i den mån

synnerliga skäl föreligger (4 kap. 1§).

År 1986 infördes en särskild miljöskadelag (1986:225) som

innehåller regler om skadeståndsrättsligt ansvar vid olika slag

av miljöskador. Lagstiftningen innebar bl.a. att de regler om

ansvar för miljöskador som då fanns i jordabalken och

miljöskyddslagen (1969:387) samlades i en lag. Ansvaret enligt

miljöskadelagen avser person- och sakskador samt ren

förmögenhetsskada som inte är obetydlig. Lagen är tillämplig när

verksamhet på en fastighet orsakar skador i omgivningen genom

olika former av vatten-, mark- och luftföroreningar, buller,

skakningar eller andra liknande störningar. Av den föreskrivna

anknytningen till fastighet följer att verksamheten -- liksom

tidigare gällde enligt skadeståndsreglerna i miljöskyddslagen --

skall innefatta användning av mark, byggnad eller anläggning.

Dit räknas också vattenområde. Lagen är tillämplig även när den

skadegörande verksamheten inte är begränsad till en enda

fastighet. Verksamheten behöver inte heller utövas på hela

fastigheten. Ersättningsberättigade enligt lagen är inte blott

de som har direkt anknytning till intilliggande fastigheter utan

också de som har mera tillfällig anknytning till den

skadegörande verksamhetens omgivning.

Den som på grund av verksamhet av det slag som nämnts ovan

förorsakar skador i omgivningen skall ersätta dessa även om han

inte orsakat skadorna avsiktligen eller genom vårdslöshet (s.k.

strikt ansvar). Ansvaret gäller även vid helt tillfälliga

störningar. Däremot görs i lagen undantag för störningar som är

av så vanligt slag att de rimligen måste tålas.

Skadeståndsansvaret enligt miljöskyddslagen skall i första

hand bäras av fastighetsägaren. Även nyttjanderättshavare eller

andra som bedriver eller har bedrivit miljöfarlig verksamhet på

fastigheten är ansvariga. Till kretsen av skadeståndsansvariga

hör också de som i egen näringsverksamhet utför ett miljöfarligt

arbete på en fastighet, s.k. entreprenörer.

I en rättegång är det den som påstår sig ha lidit skada,

käranden, som har att styrka att det föreligger en skadlig

störning som svaranden ansvarar för. Käranden skall också styrka

att en skada har inträffat. När det gäller orsakssambandet

mellan störningen och skadan har käranden däremot i

miljöskadelagen medgivits en bevislättnad. I detta avseende är

det tillräckligt att han visar att störningen med övervägande

sannolikhet har orsakat skadan.

Genom ändringar i miljöskyddslagen infördes år 1989 en

obligatorisk miljöskadeförsäkring. Från försäkringen lämnas

ersättning för person- eller sakskador enligt miljöskadelagen i

sådana fall då den för skadan ansvarige inte kan betala

ersättningen eller då rätten att utkräva skadestånd

preskriberats. Ersättning utgår också då det inte kan utredas

vem som är ansvarig för skadan. Den som driver anmälnings- eller

tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet är skyldig att betala

bidrag till försäkringen.

2.2 Motionsmotivering

Motiveringen till motion L609 av Carl Bildt m.fl. (m) finns i

motion 1990/91:Jo733 angående en bättre miljö. Enligt

motionärerna ger dagens lagstiftning en skadelidande små

möjligheter att utkräva skadestånd vid miljöskador. En stärkt

skadeståndsrätt skulle enligt motionärerna troligen frammana ett

större ansvar hos dem som förorenar och därmed förebygga

uppkomsten av miljöskador. Staten bör dock, framhåller

motionärerna, svara för skador som uppstått under en tid då

lagstiftningen var annorlunda liksom i fall då det är oklart vem

som bär ansvaret för skadan.

2.3 Pågående arbete

Miljöskyddskommittén (ME 1989:04) tillkallades år 1989 för att

göra en översyn av miljöskyddslagstiftningen. Kommittén

avlämnade år 1991 ett principbetänkande, (SOU 1991:4)

Miljölagstiftningen i framtiden.

I proposition 1990/91:90 En god livsmiljö redovisar regeringen

sina överväganden rörande miljöskyddskommitténs fortsatta

utredningsarbete. Enligt regeringen skall arbetet ta sikte på

att miljölagarna skall samlas i en miljöbalk. En fråga som

därvid bör övervägas är huruvida de civilrättsliga regler om

ersättning för miljöskador som finns i bl.a. miljöskadelagen

bör föras in i en miljöbalk. I sammanhanget framhålls att det

vid en allmän översyn av miljörätten finns anledning att beakta

behovet av samordning mellan miljörättens olika delar. Eftersom

anknytningen till fast egendom inte längre bör vara vägledande

för den framtida miljölagstiftningen, uppkommer enligt

regeringen frågan om även skadeståndsreglerna i miljöskadelagen

bör kopplas loss från den begränsningen. Också detta spörsmål

bör övervägas av kommittén.

3 Utskottet

I betänkandet behandlar utskottet två motioner rörande

ansvaret för skador vid kärnkraftsolyckor och en motion om

ersättning vid miljöskador.

Internationella bestämmelser om skadeståndsansvar på

atomenergins område finns i Pariskonventionen från år 1960 och i

en år 1963 avslutad tilläggskonvention jämte tilläggsprotokoll

till dessa. De båda konventionerna, till vilka Sverige i likhet

med flertalet västeuropeiska stater anslutit sig, innebär i

huvudsak följande. Innehavaren av en atomanläggning är ansvarig

för skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen

oberoende av vållande, dvs. på objektiv grund. Ansvaret skall

vara begränsat till visst belopp för varje olycka och vara täckt

av försäkring eller annan ekonomisk garanti. I den mån

innehavarens ansvar inte räcker till för att ge de skadelidande

full ersättning har de konventionsanslutna staterna ett i

enlighet med särskilda beräkningsgrunder fastställt supplerande

ansvar.

Bestämmelser om ansvar för atomskador finns för svensk del i

atomansvarighetslagen (1968:45). Till grund för lagen ligger de

internationella överenskommelser till vilka Sverige är anslutet.

Atomanläggningsinnehavarens ansvar har -- efter lagändring som

trädde i kraft den 1 januari 1989 (prop. 1987/88:139, bet. LU

32) -- fastställts till 800 miljoner kronor för varje olycka.

Ansvaret skall vara täckt av en obligatorisk försäkring, som

skall motsvara 120 % av ansvarsbeloppet, eller av någon annan

godtagbar ekonomisk garanti. Den högsta sammanlagda ersättning

som, inberäknat det supplerande statsansvaret, utgår enligt

lagen uppgår för närvarande till i det närmaste en miljard

kronor för varje olycka.

Utöver de nu nämnda, av konventionerna föranledda reglerna om

betalningsansvar har i atomansvarighetslagen förts in

bestämmelser om civilrättsligt ansvar för svenska staten.

Gränsen för statsansvaret är satt så att det sammanlagda

beloppet som står till förfogande för dem som lider skada på

grund av driften av en atomanläggning uppgår till tre miljarder

kronor per olycka. Av atomansvarighetslagen (33§) följer

vidare att i de fall ersättningsbeloppen enligt lagen inte

räcker till för att uppkomna skador skall kunna ersättas fullt

ut kan ytterligare gottgörelse utgå av statsmedel. Grunderna för

sådan särskild gottgörelse skall fastställas genom särskild

lagstiftning.

I motion L616 av Lars Norberg m.fl. (mp) hävdas att

kärnkraftsindustrin bör bära det fulla skadeståndsansvaret för

kärnkraftsolyckor. Motionärerna är medvetna om att försäkringar

inte kan tecknas för ett obegränsat skadeståndsansvar och anser

att det i den situationen endast finns två alternativ, nämligen

att staten antingen ser till att verksamheten upphör eller

ikläder sig det fulla skadeståndsansvaret. Vidare framhålls att

Sverige bör frånträda Pariskonventionen eller verka för att ett

obegränsat ansvar skall gälla mellan länder. I motionen yrkas

tillkännagivanden om det anförda.

Även i motion L622 av Rolf L Nilson (v) understryks att

kärnkraftsindustrin i princip bör bära det fulla ekonomiska

ansvaret för eventuella skadeverkningar. Eftersom

reaktorinnehavare inte i realiteten kan stå för alla tänkbara

skador och försäkringsbolagen inte torde vara villiga att teckna

försäkringar med ett obegränsat ansvarsbelopp anser motionärerna

att en sådan ordning för närvarande inte kan genomföras. Det är

emellertid motiverat att det belopp upp till vilket

anläggningsinnehavaren ansvarar höjs radikalt och att staten

ikläder sig det fulla ansvaret för överskjutande

skadeståndsbelopp.

Motioner med samma syfte som de nu aktuella har åtskilliga

gånger tidigare prövats och avslagits av riksdagen, senast våren

1990 (se bet. 1989/90:LU29). Utskottet har därvid hänvisat till

att det inte torde vara förenligt med Pariskonventionen att

ålägga anläggningsinnehavaren ett obegränsat ansvar. Att Sverige

skulle lämna konventionen och därmed ställa sig utanför det

ersättningssystem som gäller i Västeuropa har utskottet ansett

inte böra komma i fråga. Utskottet har vidare konstaterat att

enligt konventionen anläggningsinnehavarens ansvar måste vara

täckt av försäkring eller ekonomisk garanti samt att kapaciteten

på försäkringsmarknaden inte tillåtit att ansvarsgränsen sattes

till högre belopp än 800 miljoner kronor. Vad gäller frågan om

svenska statens särskilda ansvar har utskottet förklarat sig

utgå från att regeringen senare skulle ta upp frågan om en

höjning av beloppet. Utskottet har även understrukit vikten av

att regeringen verkar för att de internationella

överenskommelserna på atomansvarighetens område får en så bred

anslutning som möjligt och tar till vara de möjligheter som kan

finnas till förbättringar av ersättningssystemet vid atomskador.

Sedan frågan senast prövades har flera initiativ tagits till

en förbättring av ersättningssystemet vid kärnkraftsolyckor. I

januari 1991 träffades sålunda en överenskommelse mellan

socialdemokraterna, folkpartiet liberalerna och centern rörande

riktlinjer för energipolitiken. I överenskommelsen tas upp bl.a.

frågan om kärnkraftsindustrins skadeståndsansvar vid en

eventuell kärnkraftsolycka. Det konstateras att det för

närvarande inte torde vara förenligt med Pariskonventionen att

ålägga anläggningshavaren ett obegränsat ansvar men att

regeringen med hänsyn till frågans vikt bör aktivt driva frågan

om ett vidgat ansvar i internationella sammanhang. Vidare

framhålls att kapaciteten på försäkringsområdet enligt då

nyligen gjorda beräkningar är ca 1200 miljoner kronor, vilket

medger en höjning av ansvarsbeloppet till ca 1000 miljoner

kronor. En höjning av ansvarsbeloppet bör därför genomföras.

Innehållet i den ovan nämnda överenskommelsen redovisas i sin

helhet i proposition 1990/91:88 om energipolitiken. I

propositionen hemställs jämte annat att riksdagen godkänner de

överenskomna riktlinjerna. I propositionen tas vissa

kärnkraftsfrågor upp till mera utförlig behandling, och därvid

framhålls bl.a. att det inte bör komma i fråga att Sverige

skulle lämna Pariskonventionen och därmed ställa sig utanför det

ersättningssystem som gäller i Västeuropa. Industriministern

förordar dock -- med hänsyn till frågans vikt -- att regeringen

aktivt driver frågan om ett vidgat skadeståndsansvar för

anläggningsinnehavaren i ett internationellt sammanhang. Vidare

anges att frågan om höjning av ansvarsbeloppet enligt

atomansvarighetslagen till 1000 miljoner kronor kommer att tas

upp inom justitiedepartementet under våren 1991.

På det internationella planet har styrgruppen inom OECDs

särskilda atomenergiorgan NEA (Nuclear Energy Agency)

rekommenderat de stater som är anslutna till Pariskonventionen

att sätta upp som mål att de i möjlig mån skall höja gränsen för

anläggningsinnehavarens ansvar till minst 150 miljoner särskilda

dragningsrätter eller ca 1,2 miljarder svenska kronor.

Styrgruppen har också rekommenderat staterna att överväga ett

förenklat system för anpassning av anläggningshavarens ansvar

till kapaciteten på försäkringsmarknaden. I sammanhanget kan

också nämnas att man inom justitiedepartementet för närvarande

överväger om Sverige skall tillträda ett tilläggsprotokoll som

tillkom i Wien år 1983 och som länkar samman Paris- och

Wienkonventionerna. Genom protokollet utvidgas

tillämpningsområdet för de båda konventionerna så att ansvaret

enligt den ena konventionen också gäller till förmån för de

skadelidande i en stat som är ansluten till det andra

konventionssystemet.

Mot bakgrund av vad som ovan anförts anser utskottet att

motionerna inte bör föranleda någon riksdagens vidare åtgärd.

Med anledning av vad som uttalas i motion L607 om ett obegränsat

ansvar för svenska staten vill utskottet tillägga att -- som

ovan redovisats -- atomansvarighetslagen medger att skadestånd i

särskilda fall utgår med belopp som överstiger de i lagen

angivna gränserna. Grunderna för ersättningen skall då

fastställas genom lagstiftning. Utskottet avstyrker med det

anförda bifall till motionerna L607 och L622.

I motion L609 av Carl Bildt m.fl. (m) framhålls att dagens

lagstiftning ger en skadelidande små möjligheter att utkräva

skadestånd vid miljöskador. En stärkt skadeståndsrätt skulle

enligt motionärerna troligen frammana ett större ansvar hos dem

som förorenar och därmed förebygga uppkomsten av miljöskador.

Staten bör dock, framhåller motionärerna, svara för skador som

uppstått under en tid då lagstiftningen var annorlunda liksom i

fall då det är oklart vem som bär ansvaret för skadan.

Motionärerna yrkar att det anförda ges regeringen till känna.

Regler om skadeståndsrättsligt ansvar vid miljöskador finns i

miljöskadelagen (1986:225) som år 1986 ersatte bl.a. de regler

om ansvar för miljöskador som då fanns i jordabalken och

miljöskyddslagen (1969:387). Ansvaret enligt miljöskadelagen

avser person- och sakskador samt ren förmögenhetsskada som inte

är obetydlig. Lagen är tillämplig när verksamhet på en eller

flera fastigheter eller på en del av fastighet orsakar skador i

omgivningen genom olika former av vatten-, mark- och

luftföroreningar, buller, skakningar eller andra liknande

störningar. Ersättningsberättigade enligt lagen är inte blott de

som har direkt anknytning till intilliggande fastigheter utan

också de som har mera tillfällig anknytning till den

skadegörande verksamhetens omgivning.

Skadestånd utgår enligt miljöskadelagen även om skadan inte

orsakats avsiktligen eller genom vårdslöshet (s.k. strikt

ansvar). Ansvaret gäller även vid helt tillfälliga störningar.

Däremot görs i lagen undantag för störningar som är av så

vanligt slag att de rimligen måste tålas.

Skadeståndsansvaret enligt miljöskyddslagen skall i första

hand bäras av fastighetsägaren. Till kretsen av

skadeståndsansvariga hör också nyttjanderättshavare och andra

som bedriver eller har bedrivit miljöfarlig verksamhet på

fastigheten liksom de som i egen näringsverksamhet utför ett

miljöfarligt arbete på en fastighet, s.k. entreprenörer.

Den som lidit skada till följd av miljöfarlig verksamhet har i

miljöskadelagen medgivits en lättnad i det beviskrav som i

allmänhet gäller i skadeståndssammanhang. Medan en skadelidande

i andra fall måste styrka att det föreligger en skadlig störning

som svaranden ansvarar för, är det tillräckligt att den som

drabbats av en miljöskada visar att störningen med övervägande

sannolikhet har orsakat skadan.

Reglerna i miljöskadelagen kompletteras av miljöskyddslagens

bestämmelser om en obligatorisk miljöskadeförsäkring. Från

försäkringen lämnas ersättning för person- eller sakskador

enligt miljöskadelagen i sådana fall då den för skadan ansvarige

inte kan betala ersättningen eller då rätten att utkräva

skadestånd preskriberats. Ersättning utgår också då det inte kan

utredas vem som är ansvarig för skadan. Den som driver

anmälnings- eller tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet är

skyldig att betala bidrag till försäkringen.

Den lämnade redogörelsen visar enligt utskottets mening att

motionärernas önskemål om förbättrade skadeståndsmöjligheter i

allt väsentligt redan är tillgodosedda. Utskottet har svårt att

föreställa sig att man inom ramen för ett skadeståndsrättsligt

regelsystem kan ge ytterligare fördelar för dem som drabbas av

miljöskador. En fråga som dock kan förtjäna att närmare

övervägas är huruvida det nuvarande kravet på att den

skadegörande verksamheten skall ha anknytning till en fastighet

bör bibehållas. Av proposition 1990/91:90 En god livsmiljö

framgår att detta spörsmål kommer att tas upp till prövning

under miljöskyddskommitténs fortsatta arbete. Någon riksdagens

vidare åtgärd med anledning av motion L609 kan utskottet inte

finna påkallad med hänsyn till det anförda, och utskottet

avstyrker följaktligen bifall till motionen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande atomansvarighetslagen

att riksdagen avslår motion 1990/91:L607 och motion

1990/91:L622,

res. 1 (v)

res. 2 (mp)

2. beträffande miljöskador

att riksdagen avslår motion 1990/91:L609.

Stockholm den 26 mars 1991

På lagutskottets vägnar

Rolf Dahlberg

Närvarande: Rolf Dahlberg (m), Lennart Andersson (s), Owe

Andréasson (s), Stig Gustafsson (s), Martin Olsson (c), Inger

Hestvik (s), Allan Ekström (m), Bengt Kronblad (s), Gunnar

Thollander (s), Lena Boström (s), Margareta Gard (m), Stina

Eliasson (c), Elisabeth Persson (v), Gunilla Andersson (s), Lola

Björkquist (fp) och Kaj Nilsson (mp).

Reservationer

1. Atomansvarighetslagen (mom. 1)

Elisabeth Persson (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10

börjar med "Motioner med" och på s. 11 slutar med "och L622"

bort ha följande lydelse:

Vad avser frågan om avsevärt ökat ansvar för ägarna av

kärnkraftsanläggningar konstaterar utskottet att Sveriges

anslutning till Pariskonventionen och därmed till kravet på

försäkring innebär vissa komplikationer när det gäller att

ålägga kärnkraftsindustrin ett obegränsat eller radikalt utökat

ansvar. Samtidigt måste det emellertid beaktas att enorma skador

kan uppstå vid en kärnkraftsolycka. Tjernobylkatastrofen

beräknas hittills ha kostat mellan 200 och 300 miljarder kronor

och konsekvenserna för Sveriges del enbart uppgår 1 miljard

kronor. Med hänsyn till skadorna sålunda vida kan överstiga

nuvarande beloppsgräns på 3 miljarder kronor och till det

principiellt felaktiga i att kärnkraftsindustrin tillåts utgöra

undantag från regeln att varje bransch inom näringslivet skall

bära sina egna kostnader och inte få övervältra dessa på

samhället är det synnerligen viktigt att inga vägar som kan leda

till uppnåendet av ett utökat ansvar lämnas oprövade. Det finns

exempel på att det redan i dag är faktiskt möjligt att belasta

anläggningsinnehavare med ett högre ansvar än vad som gäller

enligt den svenska lagstiftningen. I vissa andra länder har man

nämligen, utan hinder av Pariskonventionen, kunnat ålägga

innehavarna att ansvara med ett mycket högre belopp än vad som

gäller för svenskt vidkommande.

Mot bakgrund av det anförda och med hänsyn till frågans

utomordentligt stora betydelse anser utskottet att regeringen

utan dröjsmål bör pröva förutsättningarna för att genomföra en

radikal höjning av ansvarsbeloppet för atomolyckor.

Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen med bifall till

motion L622 och med anledning av motion L616 som sin mening ge

regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under moment 1 bort ha

följande lydelse:

1. beträffande atomansvarighetslagen

att riksdagen med bifall till motion 1990/91:L622 och med

anledning av motion 1990/91:L616 som sin mening ger regeringen

till känna vad utskottet anfört.

2. Atomansvarighetslagen (mom. 1)

Kaj Nilsson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10

börjar med "Motioner med" och på s. 11 slutar med "och L622"

bort ha följande lydelse:

Vad avser frågan om avsevärt ökat ansvar för ägarna av

kärnkraftsanläggningar konstaterar utskottet att Sveriges

anslutning till Pariskonventionen och därmed till kravet på

försäkring innebär vissa komplikationer när det gäller att

ålägga kärnkraftsindustrin ett obegränsat eller radikalt utökat

ansvar. Med hänsyn till de enorma skador -- vida överstigande

nuvarande beloppsgräns på 3 miljarder kronor -- som kan bli

följden av en kärnkraftsolycka och till det principiellt

felaktiga i att kärnkraftsindustrin tillåts utgöra undantag från

regeln att varje bransch inom näringslivet skall bära sina egna

kostnader och inte få övervältra dessa på samhället är det

emellertid synnerligen viktigt att inga vägar som kan leda till

uppnåendet av ett utökat ansvar lämnas oprövade. Det finns

exempel på att det redan i dag är faktiskt möjligt att belasta

anläggningsinnehavare med ett högre ansvar än vad som gäller

enligt den svenska lagstiftningen. I vissa andra länder har man

nämligen, utan hinder av Pariskonventionen, kunnat ålägga

innehavarna att ansvara med ett mycket högre belopp än vad som

gäller för svenskt vidkommande. På grund av att vi för

närvarande är bundna av Pariskonventionen torde emellertid ett

obegränsat ansvar för anläggningsinnehavaren inte kunna

genomföras. Som påpekas i motion L616 bör därför staten ikläda

sig ett obegränsat ansvar för vad som inte kan utkrävas av

anläggningshavaren. Om ett obegränsat ansvar inte kan uppställas

måste konsekvensen bli att kärnkraftsindustrin skall tvingas att

upphöra med sin verksamhet.

Mot bakgrund av det anförda och med hänsyn till frågans

utomordentligt stora betydelse anser utskottet att regeringen

utan dröjsmål bör pröva förutsättningarna för att genomföra en

radikala höjning av ansvarsbeloppet för atomolyckor.

Atomansvarighetslagen bör också ändras så att staten kommer att

svara med ett obegränsat belopp.

Enligt utskottets mening är det vidare synnerligen viktigt att

regeringen verkar för att ett obegränsat ansvar för

anläggningshavarna kommer att gälla inom och mellan alla länder.

Kan nuvarande ansvarsbegränsningar i Pariskonventionen inte

avskaffas bör Sverige frånträda konventionen.

Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen med bifall till

motion L616 och med anledning av motion L622 som sin mening ge

regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under moment 1 bort ha

följande lydelse:

1. beträffande atomansvarighetslagen

att riksdagen med bifall till motion 1990/91:L616 och med

anledning av motion 1990/91:L622 som sin mening ger regeringen

till känna vad utskottet anfört.

Särskilda yttranden

1. Atomansvarighetslagen (mom. 1)

Martin Olsson och Stina Eliasson (båda c) anför:

Under en följd av år har centern i motioner och reservationer

krävt att ägarna av kärnkraftsanläggningar skall ansvara för de

skador som en kärnkraftsolycka kan medföra på motsvarande sätt

som praktiskt taget alla andra verksamheter får ta ansvar för de

skador som de kan förorsaka. Vi har därvid begärt dels att

förutsättningarna prövades för att genomföra ett fullt ansvar

för kärnkraftsindustrin -- eller i vart fall radikala höjningar

av ansvarsbeloppet -- vid atomolyckor i vårt land, dels att

regeringen skulle verka för att dessa ersättningsprinciper får

en internationell spridning.

Det var tidigare inte möjligt att få en majoritet för våra

krav. Vi noterar nu med tillfredsställelse att

trepartiöverenskommelsen om energipolitiken innehåller löften

både om att ansvarsbelopp skall föreslås bli höjda och om att

regeringen aktivt kommer att driva frågan om ett vidgat ansvar i

internationella sammanhang.

2. Miljöskador (mom.2)

Rolf Dahlberg, Allan Ekström och Margareta Gard (alla m)

anför:

Syftet med motion L609 är att skadeståndsansvaret vid

miljöskador skall utvidgas så att en större ansvarskänsla för

miljön inskärps hos fastighetsägare och rörelseidkare. Samtidigt

är det enligt motionärerna önskvärt att enskilda personer som

drabbas av miljöskador får förbättrade skadeståndsmöjligheter.

Som framgår av utskottets betänkande är syftet med motionen i

huvudsak tillgodosett genom miljöskadelagens bestämmelser. Vi

har därför inte ansett oss böra avge en reservation till förmån

för motionen. I sammanhanget vill vi dock understryka vikten av

att systemet med miljöskyddsförsäkring inte tillämpas så att

ansvarskänslan hos fastighetsägarna m.fl. urholkas. Det är

därför viktigt att ersättning ur försäkringen endast utgår i

sådana fall då den skadelidande inte har kunnat få skadestånd av

skadegöraren.