Bet. 1990/91:LU27

Lagutskottets betänkande

1990/91:LU27

Det allmännas skadeståndsansvar

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1990/91

LU27

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet sju motioner om det

allmännas skadeståndsansvar för fel som begås i samband med

myndighetsutövning. Två av dessa motioner tar dessutom upp

frågan om villkoren för statens affärsdrivande verksamhet och en

av dem även frågan om ersättning till bilhandlaren Halvar

Alvgard. Två motioner behandlar i sin helhet sistnämnda spörsmål

och två motioner statens strikta ansvar för skada orsakad av

polishund.

Utskottet avstyrker bifall till motionerna om det allmännas

skadeståndsansvar och om statens strikta ansvar för skada av

polishund. Beträffande motionerna om ersättning till Halvar

Alvgard föreslås att riksdagen med anledning av motionerna ger

regeringen till känna vad utskottet anfört.

Till betänkandet har fogats en reservation (m, fp, c och mp)

beträffande ställningstagandet i fråga om det allmännas

skadeståndsansvar och en reservation beträffande motiveringen

(m, fp och c) såvitt avser ställningstagandet till frågan om

ersättning till Halvar Alvgard.

Motionerna

1990/91:L204 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna --

med hänvisning till vad som anförts i motion 1990/91:K216 -- vad

i motionen anförts om ökad rätt till skadestånd från det

allmänna vid felaktig myndighetsutövning.

1990/91:L601 av Knut Wachtmeister och Bengt Harding Olson (m,

fp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär ett skyndsamt

förslag till ekonomisk gottgörelse för Halvar Alvgard.

1990/91:L602 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari -- med

hänvisning till vad som anförts i motion 1990/91:K205 -- yrkas

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om det offentligas ansvar för fel begångna mot

enskild.

1990/91:L604 av Birgit Henriksson (m) vari yrkas att riksdagen

hos regeringen begär förslag till lagändring i enlighet med vad

i motionen anförts så att strikt ansvar ej skall utkrävas av

polis med hund i tjänst.

1990/91:L606 av Bengt Harding Olson m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar att i 3 kap. skadeståndslagen

(1972:207) skall införas en ny paragraf, 3 §, av följande

lydelse: 3 § Skadeersättning utgår även i annat fall än som

avses i den mån den skadelidandes möjligheter att försörja sig

allvarligt har äventyrats genom skadan eller ersättningsbehovet

annars, med hänsyn till hans ekonomiska villkor och

omständigheterna i övrigt, framstår som särskilt angeläget,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om tilläggsdirektiv för kommittén (Ju

1989:03) med uppdrag att se över reglerna om det allmännas

skadeståndsansvar.

1990/91:L610 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari -- med hänvisning

till vad som anförts i motion 1990/91:Sk811 -- yrkas att

riksdagen hos regeringen begär förslag om skadeståndsregler vid

felaktig myndighetsutövning i enlighet med vad i motionen

anförts.

1990/91:L611 av Ivar Franzén m.fl. (c, m, fp) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om behovet av provisoriska regler i

skadeståndslagen.

1990/91:L612 av Inger Schörling m.fl. (mp) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om hur

ersättning skall kunna utgå till enskilda som drabbats av

myndighetsutövning som inte befunnits lagstridig men vars

konsekvenser likväl vid en samlad bedömning framstår som

orimliga för den enskilde,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att

Halvar Alvgards rättegångskostnader på 120 000 kr. bör

efterskänkas.

1990/91:L615 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari -- med

hänvisning till vad som anförts i motion 1990/91:N291 -- yrkas

att riksdagen hos regeringen begär förslag om att företag och

deras ägare hålls skadeslösa vid domstolsprocesser mellan

företagare och myndigheter där myndigheten är den förlorande

parten.

1990/91:L620 av Elisabeth Fleetwood och Hans Nyhage (m) vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om kompensation till Halvar Alvgard.

1990/91:L621 av Kjell Ericsson och Bengt Kindbom (c) vari

yrkas att riksdagen beslutar ändra lagen om tillsyn av hundar

och katter i enlighet med vad som anförts i motionen.

1. Det allmännas skadeståndsansvar

1.1 Gällande ordning

Genom införandet av skadeståndslagen (1972:207) vidgades

arbetsgivarens skyldighet att ersätta skada som hans

arbetstagare vållar i tjänsten. Enligt 3 kap. 1 §

skadeståndslagen (SkL) skall den som har arbetstagare i sin

tjänst ersätta person- eller sakskada som arbetstagaren vållar

genom fel eller försummelse i tjänsten. Arbetsgivaren svarar

också för ren förmögenhetsskada i de fall då arbetstagaren

vållat skadan genom brott. Med ren förmögenhetsskada avses

enligt SkL (1 kap. 2 §) sådan ekonomisk skada som uppkommer utan

samband med att någon lider person- eller sakskada.

Den vidgade skadeståndsskyldigheten för arbetsgivare omfattar

inte endast enskilda arbetsgivare utan också det allmänna. När

t.ex. staten bedriver ekonomisk verksamhet svarar staten enligt

3 kap. 1 § SkL på samma sätt som enskilda arbetsgivare för

arbetstagarnas fel och försummelser. Innefattar verksamheten

myndighetsutövning sträcker sig statens och kommunernas ansvar

längre än andra arbetsgivares. Sålunda svarar det allmänna inte

bara för person- och sakskada utan också för ren

förmögenhetsskada när fel eller försummelse begåtts vid

myndighetsutövning (3 kap. 2 § SkL). Däremot utgår i princip

inte ersättning för ideell skada enligt sistnämnda lagrum.

Tidigare fanns vissa särskilda begränsningar av det allmännas

skadeståndsansvar i 3 kap. 3--5 §§ SkL. Dessa begränsningsregler

är sedan den 1 januari 1990 inte längre gällande.

Det grundläggande villkoret för det allmännas

skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 § SkL är att felet eller

försummelsen skall ha vållats vid myndighetsutövning.

Uttrycket "vid myndighetsutövning" omfattar enligt förarbetena

till SkL (prop. 1972:5 s. 502) alla sådana beslut och åtgärder

som antingen självständigt utgör myndighetsutövning, dvs. den

offentliga verksamhet som är ett uttryck för samhällets makt

över medborgarna, eller står i ett nära samband med

myndighetsutövningen. Uttrycket innefattar sålunda åtgärder som

ingår endast som ett led i myndighetsutövningen men som är

reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få

rättsliga konsekvenser för den enskilde. Uttrycket innefattar

även vissa andra handlingar som står i ett mycket nära

tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövningen.

Rekvisitet "vid myndighetsutövning" i 3 kap. 2 § SkL har ett

flertal gånger satts på sin spets i rättspraxis. Från senare år

kan nämnas NJA 1987 s. 535 -- det s.k. Trifoliumfallet -- där

högsta domstolen fann att ett av konsumentverket utfärdat

pressmeddelande, som innehöll felaktiga uppgifter om en

konsumentvara, inte i sig innefattade myndighetsutövning därför

att meddelandet varit avsett främst som en information till

konsumenter. Domstolen uttalade vidare att pressmeddelandet inte

heller haft ett så nära samband med konsumentverkets utövande av

maktbefogenheter gentemot producenter och andra näringsidkare

att de felaktiga påståendena kunde anses ha lämnats vid verkets

myndighetsutövning. Den skadeståndstalan som ett företag, som

tillverkade produkten i fråga, förde mot staten för fel eller

försummelse vid myndighetsutövning kunde därför inte bifallas.

I ett nyligen avgjort rättsfall har högsta domstolen ånyo haft

anledning att pröva rekvisitets innebörd (NJA 1990 s. 705).

Målet gällde en skrivelse som en husägare fått från en

hälsovårdsinspektör. I skrivelsen angavs att fastigheten

utgjorde sanitär olägenhet, då den befunnits ha för höga

radondotterhalter. Enligt skrivelsen rekommenderades

fastighetsägaren att installera värmeåtervinningssystem som

skulle kunna sänka radondotterhalten, varjämte han uppmanades

att ta kontakt med kommunens förmedlingsorgan för hjälp med

ansökan om lån till installationen.

Högsta domstolen anförde att skrivelsen innefattade endast ett

råd från hälsovårdsnämndens sida och hade i sig ingen

rättsverkan gentemot husägaren. Genom att fastigheten

klassificerades som sanitär olägenhet var, uttalade domstolen

vidare, skrivelsen emellertid ägnad att ge fastighetsägaren

uppfattningen att han var skyldig att vidta åtgärder för att

sänka radondotterhalten och att nämnden annars kunde tänkas

ingripa med föreläggande eller förbud. Nämnden skulle för övrigt

också ha haft befogenhet att ingripa på sådant sätt, om sanitär

olägenhet verkligen hade uppstått i fastigheten. Högsta

domstolen slog fast att vid angivna förhållanden -- och

oberoende av om nämnden inte avsett att fullfölja ärendet genom

att i sista hand tillgripa maktmedel -- måste den felaktiga

uppgiften anses ha lämnats vid myndighetsutövning.

Fastighetsägarens skadeståndstalan mot staten för fel eller

försummelse vid myndighetsutövning bifölls därför.

SkL gäller om annat inte är föreskrivet. Vid sidan av SkL

finns vissa specialregler som ålägger det allmänna ett längre

gående skadeståndsansvar. Dels är det fråga om regler som gäller

oavsett om en skada uppstått vid myndighetsutövning eller ej,

t.ex. skadeståndsreglerna i miljöskadelagen och datalagen, dels

finns det regler som ålägger det allmänna ett ansvar för fel --

i objektiv mening -- som begåtts vid myndighetsutövning. Som

exempel härpå kan nämnas lagen (1974:515) om ersättning vid

frihetsinskränkning. Här förutsätts alltså inte som enligt SkLs

regler att någon tjänsteman varit försumlig. Vidare utgår

ersättning inte bara för ekonomisk skada utan även för lidande.

Ett annat exempel på regler om längre gående skadeståndsansvar

för staten för fel som begåtts vid myndighetsutövning utgörs av

vissa bestämmelser i jordabalken om fel begångna inom

inskrivningsväsendet. I fråga om felaktiga beslut om

betalningssäkring har genom lagstiftning som trätt i kraft den 1

januari 1990 införts förbättrade möjligheter till ersättning för

den som lider ren förmögenhetsskada till följd av sådana beslut

(prop. 1989/90:3, SkU1).

När staten driver affärsmässig verksamhet och därmed kan

jämställas med en privat näringsidkare gäller i princip samma

allmänna civilrättsliga regler i rättsförhållandet mellan staten

och en enskild person som i rättsförhållanden mellan

näringsidkare eller mellan näringsidkare och konsumenter. Vid

avtalsförhållanden i allmänhet är det en huvudregel att

dröjsmålsskador och andra förmögenhetsskador i princip skall

ersättas fullt ut. Finns det särskilda regler för vissa

rättsområden träder de i stället för de allmänna civilrättsliga

principerna. SkLs bestämmelser är tillämpliga endast om inte

annat är föreskrivet i författning eller föranleds av avtal

eller i övrigt följer av regler om skadestånd i

avtalsförhållanden.

Villkor som rör rättsförhållandet mellan myndigheter och

enskilda kan ha karaktären av avtal mellan resp. myndighet och

den enskilde och/eller vara reglerade i författningar, vilket

innebär att staten ensidigt bestämt dessa villkor.

I den mån villkoren har avtalskaraktär kan dessa prövas med

stöd av civilrättslig och näringsrättslig lagstiftning. Den

civilrättsliga regleringen tar i första hand sikte på enskilda

fall och ger anvisningar för lösning av konkreta tvister medan

den näringsrättsliga lagstiftningen främst skyddar

konsumentkollektivet som sådant och möjliggör en sanering av

marknaden för framtiden.

Regeringen, eller myndighet efter regeringens bemyndigande,

kan utfärda författningar som innehåller villkor för den

verksamhet som myndigheten bedriver. I den mån föreskrifterna i

en sådan författning saknar avtalskaraktär och sålunda är av

offentligrättslig art torde det inte vara möjligt att tillämpa

vare sig civilrättslig eller näringsrättslig lagstiftning vid en

tvist mellan myndigheten och den enskilde i frågor som regleras

i dessa föreskrifter. I propositionen med förslag till

generalklausul på förmögenhetsrättens område anförde

departementschefen (prop. 1975/76:81 s. 113 f.) att 36 §

avtalslagen bör vara tillämplig på bestämmelser som rör

förhållanden mellan offentliga myndigheter och enskilda, i den

mån bestämmelserna har avtalskaraktär, men inte på de

bestämmelser som ingår i författningar utan att ha karaktär av

avtal.

Inom kommunikationsområdet bedriver statliga verk, som regel i

monopolställning, verksamhet som omfattas av särskilda

skadeståndsregler och sålunda inte av SkLs bestämmelser eller av

allmänna civilrättsliga regler. Dessa särskilda

skadeståndsregler gäller för statens järnvägar, postverket och

televerket. Järnvägen har ett avtalsrättsligt skadeståndsansvar

till följd av "normalvillkor i järnvägstrafik" som järnvägarna

tillämpar och som förhandlats fram mellan järnvägens

representanter och konsumentverket. Grundläggande bestämmelser

om postverkets och televerkets skadeståndsansvar finns i av

verken ensidigt utfärdade bestämmelser, postverkets

ansvarighetskungörelse resp. televerkets allmänna villkor för

teleabonnemang. För en närmare redogörelse för reglerna hänvisas

till lagutskottets betänkande 1988/89:LU2.

1.2 Pågående utredningsarbete

Kommittén (Ju 1989:03) för att se över reglerna om det

allmännas skadeståndsansvar tillkallades 1989. Kommittén har

enligt sina direktiv (dir. 1989:52) till huvuduppgift att göra

en förutsättningslös och allsidig analys av i vilken

utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer för

enskilda i samband med myndighetsutövning. Kommittén bör därvid

undersöka bl.a. om det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen

för fel eler försummelser vid myndighetsutövning bör vidgas så

att det inte krävs ett lika nära samband med

myndighetsutövningen som för närvarande. Vidare bör kommittén

undersöka om det på vissa särskilda rättsområden bör införas ett

strikt skadeståndsansvar för det allmänna i samband med

myndighetsutövning. En annan uppgift för kommittén anges vara

att undersöka om ersättning som det allmänna skall betala till

enskilda på grund av skador som uppkommit i samband med

myndighetsutövning bör bestämmas under hänsynstagande till andra

omständigheter än sådana som har rent ekonomisk betydelse. I

direktiven anförs att det utöver de särskilt angivna uppgifterna

finns åtskilliga andra frågor om det allmännas skadeståndsansvar

som behöver prövas och att utredningen bör vara oförhindrad att

ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag som utredningen

finner påkallade. Utredningsarbetet skall vara avslutat före

utgången av år 1992.

Den särskilde utredare (K 1989:02) som haft i uppdrag att se

över formerna för postens och televerkets kundvillkor har

nyligen lagt fram ett betänkande (SOU 1990:100) "Avtalsvillkor

eller föreskrifter. En rättslig översyn av postens och

televerkets kundvillkor". I betänkandet föreslås bl.a. att

privaträttsliga avtalsvillkor bör användas i postens och

televerkets affärsverksamhet medan föreskrifter bör användas när

affärsverken utför uppgifter som innefattar myndighetsutövning.

Förslagen innebär att avtalslagens bestämmelser och det

civilrättsliga regelsystemet i övrigt, t.ex. allmänna

skadeståndsregler, skall gälla för de avtal som posten och

televerket sluter med sina kunder. Vidare innebär förslagen att

det näringsrättsliga regelsystemet nästan undantagslöst blir

tillämpligt på kundvillkoren i postens och televerkets

affärsverksamhet. Enligt utredaren bör som en konsekvens av

förslagen bl.a. postens ansvarighetskungörelse och televerkets

föreskrifter om allmänna villkor för teleabonnemang, vilka

innehåller regler om skadeståndsansvar för affärsverken,

upphävas.

Utredningsmannen anger att grundtanken i betänkandet -- att

man utifrån verksamhetens innehåll kan hänföra olika

verksamheter till området för privaträttsliga villkor resp.

föreskrifter -- bör tillämpas inte bara för postens och

televerkets rättsförhållanden utan ligga till grund för en

översyn av övriga affärsverk.

1.3 Motionsmotiveringar

Motiveringen till motion L204 yrkande 2 av Carl Bildt m. fl.

(m) återfinns i motion K216 angående fördjupad demokrati och

ökad rättssäkerhet. Motionärerna redovisar förändringar som

enligt dem är nödvändiga för att öka medborgarnas inflytande och

rättssäkerhet, bl.a. att ge enskilda en ökad rätt till

skadestånd från det allmänna vid felaktig myndighetsutövning. I

motionen nämns den pågående utredningen om det allmännas

skadeståndsansvar och motionärerna anför vissa principer som en

kommande lagstiftning på området bör ha.

Enligt motionen bör det allmänna vid oriktigt handlande få

ansvara för skador som uppkommer för enskilda även i fall då

någon oaktsamhet inte föreligger (strikt ansvar). Vidare bör

enskilda få ersättning för skada som har sin grund i oriktiga

råd och upplysningar från myndigheter utan att det föreligger

något direkt samband med myndighetsutövning. Dessutom bör enligt

motionärerna ersättning kunna utgå för den kränkning som den

skadelidande utsatts för även om han inte kan styrka att han

åsamkats någon direkt ekonomisk skada. Slutligen finns det

enligt motionen anledning att strama upp de villkor -- bl.a.

beträffande skadeståndsskyldighet -- under vilka den offentliga

affärsverksamheten skall verka. Det saknas enligt motionärerna

skäl för att låta denna verksamhet -- ofta i form av

monopolföretag -- bedrivas under gynnsammare villkor än som

gäller för jämförbara näringsidkare.

Även i motion L602 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) -- vars

motivering finns i K205 om författningen -- nämns den pågående

utredningen om det allmännas skadeståndsansvar. Enligt

motionärerna är det inte bara omfattningen av offentliga

tjänstemäns straffansvar som är betydelsefull utan också t.ex.

den enskilde medborgarens möjlighet att få skadestånd om någon

offentlig tjänsteman orsakat skada. Motionärerna framhåller det

angelägna i att utredningen om det allmännas skadeståndsansvar

skyndsamt utför sitt uppdrag och att regeringen snarast därefter

lägger fram ett samlat lagstiftningsförslag.

I motion L606 av Bengt Harding Olson m.fl. (fp) anförs att

gällande skadeståndsregler skärps så att det allmänna får bära

ett strikt ansvar för skador för enskilda som uppkommer vid

oriktigt handlande från det allmännas sida och att detta ansvar

inte begränsas till vissa särskilda rättsområden.

Motionärerna anför att riksdagen, i avbidan på resultatet av

utredningen om det allmännas skadeståndsansvar, omedelbart bör

införa en viss provisorisk reglering i skadeståndslagen. Denna

skulle utgöra en slags skadeståndsrättslig säkerhetsventil, som

skulle tillämpas om den skadelidandes ersättningsbehov med

hänsyn till hans ekonomiska villkor och omständigheterna i

övrigt framstår som särskilt angeläget.

I motion L606 anförs vidare att det i skadeståndshänseende bör

råda likställighet mellan staten då den driver affärsverksamhet

och enskilda näringsidkare. Även staten bör omfattas av

exempelvis såväl köplagen som konsumenttjänstlagen. Denna fråga

bör efter tilläggsdirektiv från regeringen utredas av kommittén

som ser över det allmännas skadeståndsansvar.

Motiveringen till motion L610 av Bo Lundgren m.fl. (m)

återfinns i motion Sk811 som handlar om rättssäkerhet vid

beskattning. Motionärerna anför att om någon drabbas av

frihetsberövande, husrannsakan eller bevis- eller

betalningssäkring som visar sig sakna laglig grund, staten måste

svara för skadestånd till så stort belopp att full

kostnadskompensation erhålls. Hänsyn måste därvid tas till den

goodwillförsämring som kan bli följden av en negativ

mediabevakning.

I motion L611 av Ivar Franzén m.fl. (c, m, fp) anförs att det

i två hänseenden är mycket angeläget att det görs något

omedelbart beträffande det allmännas skadeståndsansvar, nämligen

i fråga om ansvaret vid mycket allvarliga åtgärder och

beträffande rekvisitet "vid myndighetsutövning" i 3 kap. SkL.

Motionärerna hänvisar till att det vid vissa mycket allvarliga

ingrepp mot den enskilde eller dennes egendom, t.ex.

frihetsberövanden och betalningssäkring, finns bestämmelser om

strikt skadeståndsansvar. Enligt motionärerna kan det förekomma

andra lika allvarliga ingrepp, men där den enskilde i brist på

specialreglering om strikt skadeståndsansvar står utan möjlighet

att erhålla skadestånd. Motionärerna menar att vid allvarliga

myndighetsingripanden skadestånd bör utgå oavsett om fel eller

försummelse förekommit, så som gäller vid frihetsberövande eller

betalningssäkring.

Frågan om strikt skadeståndsansvar bör enligt motion L611

övervägas av den pågående utredningen. I avvaktan på dess

resultat är det viktigt att det införs en säkerhetsventil i

lagstiftningen så att skadestånd kan medges vid allvarliga

myndighetsingripanden mot enskilda. En sådan säkerhetsventil kan

antingen formuleras som en allmän regel om strikt

skadeståndsansvar vid allvarliga myndighetsåtgärder eller ingå i

en generell billighetsregel angående skadestånd vid

myndighetsutövning. Alternativt bör kommittén snabbutreda

frågan.

Beträffande rekvisitet "vid myndighetsutövning" anförs i

motion L611 att det i praxis fått mycket omdiskuterade effekter.

Man hänvisar bl.a. till det s.k. Trifoliumfallet. Motionärerna

menar att det -- utan att det för den skull är fråga om

myndighetsutövning eller ens ett nära samband med sådan -- finns

en rad fall där det allmänna förtroendet för myndigheten medför

att uttalanden m.m. får en annan genomslagskraft och förväntas

ha en annan vederhäftighet än om motsvarande uttalanden görs av

en näringsidkare. Antingen bör den pågående utredningen

snabbutreda frågan hur rekvisitet bör formuleras eller riksdagen

besluta en provisorisk regel så att ordalydelsen blir "i samband

med myndighetsutövning" eller liknande.

Enligt motion L612 av Inger Schörling m.fl. (mp) bör riksdagen

hos regeringen begära förslag om hur ersättning skall kunna utgå

till enskilda som drabbats av myndighetsutövning som inte

befunnits lagstridig men vars konsekvenser likväl vid en samlad

bedömning framstår som orimliga för den enskilde (yrkande 1).

I motion L615 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) -- vars

motivering återfinns i motion N291 om livskraftiga småföretag --

anförs att om myndigheterna gör fel skall företag och deras

ägare hållas skadeslösa vid domstolsprocesser där myndigheten är

den förlorande parten.

1.4 Tidigare behandling

Motioner om det allmännas skadeståndsansvar med samma

inriktning som de nu aktuella vid myndighetsutövning har

behandlats av riksdagen vid ett flertal tillfällen tidigare och

därvid avslagits. Sålunda prövades frågorna hösten 1989 i

samband med behandlingen av proposition 1989/90:42, vari

föreslogs slopande av de särskilda begränsningsreglerna för det

allmännas skadeståndsansvar i 3 kap. 3--5 §§ SkL.

I sitt av riksdagen godkända betänkande i ärendet (bet.

1989/90:LU10) anförde utskottet att direktiven till utredningen

(Ju 1989:03) om det allmännas skadeståndsansvar helt låg i linje

med vad utskottet tidigare uttalat i fråga om en allmän översyn

av det allmännas skadeståndsansvar. Vad som anförts i motionerna

gav inte utskottet anledning att ompröva sin tidigare

inställning till inriktningen av utredningsarbetet. När det

gällde statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet borde

enligt utskottet en förbättring av de enskildas möjligheter att

få ersättning för sina skador åstadkommas inom ramen för

nuvarande ansvarighetsregler. Utskottet uttalade därvid sin

tillfredsställelse med att regeringen tillkallat den särskilde

utredaren (K 1989:02) med uppdrag att se över formerna för

postverkets och televerkets kundvillkor.

Senast behandlade utskottet motioner om det allmännas

skadeståndsansvar våren 1990. I sitt av riksdagen godkända

betänkande (bet. 1989/90:LU14) uttalade utskottet att det

saknades anledning för riksdagen att ompröva sitt tidigare

ställningstagande.

2. Ersättning till Halvar Alvgard

2.1 Bakgrund

I samband med införandet av mervärdeskatt på handeln med

begagnade bilar företogs från skattemyndigheternas sida en

riksomfattande kontrollaktion, benämnd "Bil -79", som omfattade

i princip såväl skatte- som taxeringsrevision. Som ett led i

denna aktion företogs i början på 1980-talet revision hos

Alvgards Bil AB i Vimmerby (bilbolaget). Halvar Alvgard var

huvudaktieägare i bilbolaget.

På grund av vad som framkom vid revisionen inledde

länsåklagaren förundersökning för utredning huruvida skattebrott

skett i samband med bilbolagets affärer. Halvar Alvgard anhölls

i mars 1981 av länsåklagaren såsom på sannolika skäl misstänkt

för grovt skattebedrägeri. Beslut fattades vidare om

husrannsakan i bl.a. Halvar Alvgards bostad och hos bilbolaget.

På kvällen samma dag som dessa tvångsmedel tillgripits höll

länsåklagaren och polismästaren en presskonferens med anledning

av åtgärderna. Halvar Alvgard försattes på fri fot efter två

dagar, men anhölls på nytt för samma misstanke några månader

senare, i juni 1981. Han försattes på fri fot dagen därpå.

I juni 1981 ansökte taxeringsintendenten om eftertaxering av

Halvar Alvgard för vissa taxeringsår och besvärade sig vidare

över ett visst års taxering. För att säkerställa betalning av

fordran på skatt beslutade länsrätten vid samma tid om

betalningssäkring på Halvar Alvgards egendom svarande mot visst

belopp. Beslutet om betalningssäkring hävdes omkring ett år

senare. Någon tid därefter återkallades ansökningarna om

eftertaxering. Efter återkallelsen lade länsåklagaren i oktober

1982 ned förundersökningen mot Halvar Alvgard då misstanke om

skattebrott inte längre ansågs föreligga.

På grund av vissa av de åtgärder som vidtagits mot Halvar

Alvgard under revisionen och förundersökningen yrkade han hos

justitiekanslern (JK) ersättning av staten med närmare 2

milj.kr. Såvitt avsåg 37 500 kr. åberopade Halvar Alvgard lagen

(1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning som grund för

sitt anspråk och i övrigt skadeståndslagens bestämmelser. JK

fann genom beslut i december 1984 att Halvar Alvgard var

berättigad till 5 000 kr. enligt lagen om ersättning vid

frihetsinskränkning på grund av det första frihetsberövandet,

men att i övrigt någon skadeståndsskyldighet för staten inte

förelåg.

Halvar Alvgard och bilbolaget ansökte år 1986 vid Västerviks

tingsrätt om stämning på staten med yrkande om vissa

skadeståndsbelopp enligt lagen om ersättning vid

frihetsinskränkning och skadeståndslagen. Sedan tingsrätten

beslutat att genom mellandom pröva frågan om statens

skadeståndsskyldighet, yrkade Halvar Alvgard och bilbolaget att

tingsrätten genom en sådan dom skulle fastställa att staten

enligt skadeståndslagen var skyldig att ersätta den skada som

Halvar Alvgard och bilbolaget kunde visa sig ha lidit och,

såvitt gäller s.k. ren förmögenhetsskada, det kunde visas fog

för enligt 3 kap. 5 § SkL, på grund av 1) det första

anhållandebeslutet, 2) presskonferensen, 3) beslutet om

husrannsakan, 4) det andra beslutet om anhållande och 5)

beslutet om betalningssäkring.

Halvar Alvgard (i det följande avses med "Halvar Alvgard"

såväl honom personligen som bilbolaget) gjorde gällande att det

i samband med var och en av dessa myndighetsåtgärder förekommit

sådana fel och försummelser att staten enligt 3 kap. 2 § SkL

hade att ersätta honom den skada som drabbat honom till följd av

åtgärderna. Staten, som företräddes av justitiekanslern (JK),

bestred skadeståndsskyldighet.

I fråga om det första beslutet om anhållande fann tingsrätten

att legala förutsättningar förelåg för beslutet. Tingsrätten

anförde därvid att, då misstanken mot Halvar Alvgard alltjämt

vid tiden för beslutet gällde betydande belopp och Halvar

Alvgards tidigare frivilliga medverkan i utredningen -- enligt

revisorernas uppfattning -- lämnat åtskilligt övrigt att önska,

det inte kunde riktas någon kritik mot länsåklagaren för att han

i den föreliggande situationen bedömde det nödvändigt att

anhålla Halvar Alvgard. I vart fall kunde ställningstagandet

inte anses ha innefattat en sådan grov felbedömning som enligt

förarbetena till SkL krävs för skadeståndsskyldighet i

ifrågavarande sammanhang.

Samma resonemang tillämpade tingsrätten på beslutet om

husrannsakan. När det gällde presskonferensen fann tingsrätten

att varken länsåklagaren eller polismästaren kunde anses genom

anordnandet av denna ha förfarit felaktigt i den mening som

avses i 3 kap. 2 § SkL. I fråga om det andra beslutet om

anhållande ansåg tingsrätten att det i vart fall inte var fråga

om en grov felbedömning av länsåklagaren att fatta beslutet.

Beträffande beslutet om betalningssäkring anförde tingsrätten

att Halvar Alvgard, som inte överklagat detta beslut, inte kunde

sägas ha haft giltig anledning för underlåtenheten att överklaga

beslutet (3 kap. 4 § SkL). För inget av dessa beslut eller

åtgärder befanns alltså staten skadeståndsskyldig för fel eller

försummelse vid myndighetsutövning.

Tingsrätten ogillade sålunda genom dom i oktober 1988 Halvar

Alvgards talan om fastställande av skadeståndsskyldighet för de

ifrågavarande besluten och åtgärderna. Göta hovrätt fastställde

genom dom i september 1989 tingsrättens avgörande. Högsta

domstolen beslutade i maj 1990 att ej meddela prövningstillstånd

i målet.

Efter högsta domstolens beslut återkallade Halvar Alvgard den

återstående delen av skadeståndstalan mot staten vid

tingsrätten. Med anledning av återkallelsen avskrev tingsrätten

målet och förpliktade Halvar Alvgard att ersätta staten för dess

rättegångskostnader vid tingsrätten och i hovrätten med 119 532

kr. jämte ränta, varav 110 000 kr. för arbete och 9 532 kr. för

utlägg.

Tingsrätten motiverade sitt beslut med att återkallelsen

föranletts av att kärandeparterna (Halvar Alvgard och

bilbolaget) inte vunnit bifall till den genom mellandomen

prövade frågan om statens skadeståndsskyldighet och att de vid

detta förhållande inte kunde undgå skyldighet att ersätta staten

för dess rättegångskostnader. Tingsrätten anförde vidare att

enligt 18 kap. 8 § rättegångsbalken skall ersättning för

rättegångskostnad utgå inte bara i form av arvode till

ombud eller biträde utan också för partens eget arbete och

tidsspillan. Tingsrätten uttalade att bestämmelsen gäller

oavsett om det varit parten personligen som utfört arbetet resp.

åsamkats tidsspillan eller om det -- som i förevarande fall --

varit en anställd hos ett offentligt organ. Ersättning skulle

därför, trots Halvar Alvgards invändning i den delen, utgå för

statens arbete i anledning av rättegången.

Halvar Alvgard överklagade tingsrättens beslut i

rättegångskostnadsfrågan såvitt avsåg ersättning för arbete. Han

gjorde gällande att kostnaderna för JK-ämbetet inte avsåg en

sådan partskostnad som är ersättningsgill enligt 18 kap. 8 §

rättegångsbalken. Göta hovrätt lämnade genom beslut i januari

1991 Halvar Alvgards besvär över tingsrättens beslut utan bifall

med motiveringen att det överklagade beslutet överensstämde med

gällande rätt. Halvar Alvgard har överklagat hovrättens beslut

till högsta domstolen.

Hos regeringen föreligger en ansökan -- dock inte från Halvar

Alvgard själv -- om eftergift av statens krav mot Halvar Alvgard

på ersättning för rättegångskostnader. Som grund för ansökan

åberopas främst att kraftig kritik framförts mot gällande

skadeståndslag och att det pågår en utredning för att mildra

gällande regler och därigenom förbättra myndighetsoffrens

rättsliga ställning.

2.2 Motionsmotiveringar

I motionerna L601 av Knut Wachtmeister och Bengt Harding Olson

(m, fp), L612 yrkande 2 av Inger Schörling m.fl. (mp) och L620

av Elisabeth Fleetwood och Hans Nyhage (båda m) tas frågan om

ersättning till bilhandlaren Halvar Alvgard upp.

I motion L601 anförs att den behandling som Halvar Alvgard

utsatts för är djupt kränkande och ovärdig ett rättssamhälle.

För att slå vakt om rättssamhället och för att gottgöra den som

under många år så illa behandlats av staten och fått sitt

livsverk sönderslaget är det nödvändigt att gottgöra Halvar

Alvgard. Motionärerna vill att riksdagen hos regeringen begär

ett skyndsamt förslag till ekonomisk gottgörelse för Halvar

Alvgard.

I motion L612 yrkas att riksdagen beslutar efterskänka de

rättegångskostnader som Halvar Alvgard förpliktats

betala (yrkande 2).

Enligt motion L620 anses att kompensation till Halvar Alvgard

bör utgå i form av ex gratia-ersättning, eftersom hans fall är

helt unikt.

3. Tillsyn över hundar

3.1 Bakgrund

Enligt 1 § lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter

(tillsynslagen) skall hundar och katter hållas under sådan

tillsyn som med hänsyn till deras natur och övriga

omständigheter behövs för att förebygga att de orsakar skador

eller avsevärda olägenheter. Skada som orsakas av hund skall

enligt 6 § ersättas av dess ägare även om han inte är vållande

till skadan. Här föreskrivs alltså ett strikt ansvar för

hundägaren för skada som hunden orsakar.

Skadestånd till den som tillfogats personskada kan enligt

bestämmelser i SkL jämkas om den skadelidande själv uppsåtligen

eller genom grov vårdslöshet har medverkat till skadan (6 kap. 1

§ SkL). Denna bestämmelse gäller även på det specialreglerade

området, t.ex. när fråga är om ansvar enligt tillsynslagen för

skada som tillfogats av hund.

Tillsynslagens regler är tillämpliga även för statens

polishundar. I ett nyligen avgjort rättsfall av hovrätten över

Skåne och Blekinge (DT 41/91) ålades staten med tillämpning av

det strikta ansvaret enligt tillsynslagen att betala fullt

skadestånd till en 15-årig yngling som blivit biten av en

polishund sedan ynglingen avvikit från en trafikkontroll.

3.2 Motionsmotiveringar

De båda motionerna L604 av Birgit Henriksson (m) och L621 av

Kjell Ericsson och Bengt Kindbom (båda c) rör det strikta

ansvaret för skada av hundar enligt tillsynslagen. Motionärerna

anser -- med hänvisning till det nämnda rättsfallet -- att det

är stötande att en person som är misstänkt för brott skall få

skadestånd när polisen och polishunden löser sitt tjänsteuppdrag

på riktigt sätt. De yrkar att tillsynslagen ändras så att det

strikta ansvaret inte skall gälla för polis med hund i tjänst.

3.3 Pågående utredningsarbete

I en skrivelse den 10 januari 1991 till regeringen har

rikspolisstyrelsen föreslagit att tillsynslagen ändras så att

strikt ansvar inte skall gälla i fråga om skador som orsakas av

polisens tjänstehundar vid myndighetsutövning. Regeringen har

den 24 januari 1991 beslutat överlämna framställningen till

kommittén (Ju 1989:03) för översyn av det allmännas

skadeståndsansvar.

Utskottet

I betänkandet behandlar utskottet sju motioner om det

allmännas skadeståndsansvar för fel som begås vid

myndighetsutövning. Två av dessa motioner tar dessutom upp

frågan om villkoren för statens affärsdrivande verksamhet och en

av dem även frågan om ersättning till bilhandlaren Halvar

Alvgard. Två motioner behandlar i sin helhet det sistnämnda

spörsmålet och två motioner det strikta ansvaret för skador som

orsakas av polisens tjänstehundar vid myndighetsutövning.

Det allmännas skadeståndsansvar

Det allmännas skadeståndsansvar för fel eller försummelse som

begåtts vid myndighetsutövning regleras i 3 kap. 2 §

skadeståndslagen (SkL). Enligt denna bestämmelse skall staten

eller kommun ersätta personskada, sakskada eller ren

förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid

myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten

eller kommunen svarar. Däremot utgår i princip inte ersättning

för ideell skada enligt lagrummet.

SkL gäller om inte annat är föreskrivet. Vid sidan av SkL

finns vissa specialregler som ålägger det allmänna ett längre

gående skadeståndsansvar. Bl.a. finns det regler som ålägger det

allmänna ett ansvar för fel -- i objektiv mening -- som begåtts

vid myndighetsutövning. Här förutsätts alltså inte som enligt

SkLs bestämmelser att någon tjänsteman varit försumlig. Som

exempel kan nämnas lagen (1974:515) om ersättning vid

frihetsinskränkning. Genom bestämmelser som trädde i kraft den 1

januari 1990 har staten vidare ålagts ett strikt

skadeståndsansvar för felaktiga beslut om betalningssäkring av

icke fastställda fordringar på bl.a. skatt (21 och 22 §§ lagen

[1978:880] om betalningssäkring för skatter, tullar och

avgifter).

På riksdagens begäran tillkallade regeringen 1989 en kommitté

(Ju 1989:03) med uppgift att göra en översyn av reglerna om det

allmännas skadeståndsansvar. Enligt direktiven till utredningen

(dir. 1989:52) skall en förutsättningslös och allsidig analys

göras av i vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador

som uppkommer för enskilda i samband med myndighetsutövning.

Kommittén bör därvid undersöka bl.a. om ansvaret bör vidgas så

att det inte krävs ett lika nära samband med

myndighetsutövningen som för närvarande. Vidare bör kommittén

enligt direktiven undersöka om det på vissa särskilda

rättsområden bör införas ett strikt ansvar för det allmänna i

samband med myndighetsutövning. Direktiven nämner här särskilt

verksamheter där myndigheten har rätt att vidta tvångsåtgärder

av olika slag. En annan uppgift för kommittén anges vara att

undersöka om ersättning bör bestämmas under hänsynstagande till

även andra omständigheter än sådana som har rent ekonomisk

betydelse. Utredningen är vidare oförhindrad att ta upp andra

frågor om det allmännas skadeståndsansvar och framlägga förslag

i dessa. Arbetet skall vara avslutat före utgången av år 1992.

När staten driver affärsmässig verksamhet och därmed kan

jämställas med en privat näringsidkare gäller i princip samma

allmänna civilrättsliga regler i rättsförhållanden mellan staten

och enskilda som i rättsförhållanden mellan näringsidkare eller

mellan näringsidkare och konsumenter. Exempel på sådana regler

är bestämmelserna om slutande av avtal och rättshandlingars

ogiltighet i avtalslagen liksom de detaljerade reglerna om köp i

köplagen (1990:931) och konsumentköplagen (1990:932).

Finns det särskilda regler för vissa rättsområden träder de i

stället för de allmänna civilrättsliga principerna. SkLs

bestämmelser är tillämpliga endast om inte annat är föreskrivet

i författning eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av

regler om skadestånd i avaltalsalförhållanden. Inom

kommunikationsområdet bedriver statliga verk, som regel i

monopolställning, verksamhet som omfattas av särskilda

skadeståndsregler och alltså inte av SkLs bestämmelser eller av

allmänna civilrättsliga regler. Sådana särskilda regler gäller

för statens järnvägar, postverket och televerket.

Även näringsrättslig lagstiftning är tillämplig på statens

affärsdrivande verksamhet.

I flera av motionerna begärs tillkännagivanden om den närmare

inriktningen av det pågående utredningsarbetet rörande det

allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning.

I motionerna L204 yrkande 2 av Carl Bildt m.fl. (m), L606 av

Bengt Harding Olson m.fl. (fp) och L611 av Ivar Franzén m.fl.

(c, m, fp) förordas ett strikt ansvar för det allmänna för fel

vid myndighetsutövning. I motion L606 anförs därvid att ett

sådant ansvar inte bör begränsas till vissa särskilda

rättsområden, och i motion L611 anges att frågan om strikt

ansvar vid allvarliga myndighetsingripanden bör övervägas av den

pågående utredningen.

Motionerna L204 yrkande 2 och L611 tar båda särskilt upp

frågan om vilket samband med myndighetsutövning som bör krävas

för att ett handlande skall kunna grunda skadeståndsskyldighet

för det allmänna. I den förstnämnda motionen anförs att ett

svagare sådant samband bör räcka för skadeståndsansvar; så bör

t.ex. oriktiga råd och upplysningar kunna föranleda ansvar utan

att det föreligger något direkt samband med myndighetsutövning.

Enligt motion L611 bör frågan om det erforderliga sambandet

snabbutredas av kommittén eller en provisorisk regel omedelbart

införas i SkL där rekvisitet ges lydelsen "i samband med

myndighetsutövning" eller liknande.

I båda motionerna L606 och L611 föreslås att det i avbidan på

utredningsresultatet omedelbart i SkL införs vad som benämns en

"skadeståndsrättslig säkerhetsventil". En sådan regel skulle

möjliggöra ersättning i särskilt angelägna fall (L606) eller vid

allvarliga myndighetsingripanden mot enskilda (L611). Enligt den

sistnämnda motionen kan alternativt en sådan regel snabbutredas

av kommittén.

Enligt motion L612 av Inger Schörling m.fl. (mp) bör riksdagen

hos regeringen begära förslag om hur ersättning skall kunna utgå

till enskilda som drabbats av myndighetsutövning som inte

befunnits lagstridig men vars konsekvenser ändå vid en samlad

bedömning framstår som orimliga för den enskilde (yrkande 1).

Motionerna L204 yrkande 2 och L610 av Bo Lundgren m.fl. (m)

behandlar även frågan om vilka typer av skador som bör ersättas.

I den förstnämnda motionen anförs att ersättning bör kunna utgå

för icke-ekonomiska skador, t.ex. för kränkning där den

skadelidande inte kan styrka direkt ekonomisk skada. Enligt

motion L610 bör full kostnadskompensation utgå vid skador på

grund av felaktiga beslut om frihetsberövande, bevis- och

betalningssäkring eller liknande beslut, bl.a. ersättning för

förlust av goodwill till följd av negativ mediebevakning.

Enligt motion L615 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) bör företag

och deras ägare hållas skadeslösa vid domstolsprocesser där

myndigheten är den förlorande parten.

Motionerna L204 yrkande 2 och L606 tar båda även upp

spörsmålet om villkoren för statens affärsdrivande

verksamhet och motionärerna anser att staten när den driver

sådan verksamhet i fråga om rättsliga villkor bör jämställas med

privata näringsidkare.

Motioner om det allmännas skadeståndsansvar med samma

inriktning som de nu aktuella har behandlats av riksdagen vid

ett flertal tillfällen och därvid avslagits. Senast prövades

frågorna hösten 1989 i samband med behandlingen av proposition

1989/90:42, vari föreslogs slopande av de särskilda

begränsningsreglerna för det allmännas skadeståndsansvar i 3

kap. 3--5 §§ SkL, samt våren 1990 (bet. 1989/90:LU10 och LU14).

Som utskottet anfört i nyssnämnda betänkanden ligger

direktiven till utredningen (Ju 1989:03) om det allmännas

skadeståndsansvar helt i linje med vad utskottet tidigare

uttalat i fråga om en allmän översyn av det allmännas

skadeståndsansvar. Vad som anförs i motionerna ger inte

utskottet anledning att nu ompröva sin inställning till

utredningsarbetets bedrivande. Direktiven är så utformade att de

inte hindrar kommittén från att ta upp också de synpunkter som

framförs i motionerna om kommittén så önskar. Något förnyat

tillkännagivande om utredningsarbetets bedrivande är enligt

utskottets mening lika litet nu som tidigare motiverat.

Utskottet är heller inte berett att frångå sin tidigare

inställning till frågan om statens skadeståndsansvar i

affärsmässig verksamhet, nämligen att en förbättring av

enskildas möjligheter att få ersättning för sina skador bör

åstadkommas inom ramen för nuvarande ansvarighetsregler.

När det gäller villkoren för statens affärsdrivande verksamhet

vill utskottet peka på att en särskild utredare haft i uppdrag

att se över formerna för postens och televerkets

rättsförhållanden gentemot sina kunder. I utredningens

betänkande (SOU 1990:100) "Avtalsvillkor eller föreskrifter. En

rättslig översyn av postens och televerkets kundvillkor", som

nyligen lagts fram, föreslås bl.a. att privaträttsliga

avtalsvillkor bör användas i postens och televerkets

affärsverksamhet medan föreskrifter bör användas när

affärsverken utför uppgifter som innefattar myndighetsutövning.

Förslagen innebär enligt betänkandet att avtalslagens

bestämmelser och det civilrättsliga regelsystemet i övrigt skall

gälla för de avtal som posten och televerket sluter med sina

kunder. Vidare innebär förslagen att den näringsrättsliga

lagstiftningen blir tillämplig på kundvillkoren.

Utredaren anför att betänkandets grundtanke, att verksamhetens

innehåll och verkliga karaktär får bestämma formen på de regler

-- privaträttsliga villkor eller offentligrättsliga föreskrifter

-- som är tillämpliga på verksamheten, bör ligga till grund för

en översyn av även övriga affärsverk.

Enligt utskottets mening tillgodoser förslagen i betänkandet

om postens och televerkets kundvillkor de synpunkter som

framförs i motionerna L204 yrkande 2 och L606 om villkoren för

statens affärsdrivande verksamhet. Det finns anledning att

avvakta de vidare överväganden som betänkandet kan ge upphov

till.

Med hänvisning till vad som sålunda anförts om det allmännas

skadeståndsansvar avstyrker utskottet bifall till motionerna

L204 yrkande 2, L602, L606, L610, L611, L612 yrkande 1 och L615.

Ersättning till Halvar Alvgard

I början av 1980-talet gjordes en skatte- och

taxeringsrevision hos Alvgard Bil AB i Vimmerby, där Halvar

Alvgard var huvudaktieägare. På grund av vad som framkom vid

revisionen inledde länsåklagaren förundersökning för utredning

huruvida skattebrott skett i samband med bilbolagets affärer.

Halvar Alvgard anhölls på grund av misstanke om grovt

skattebedrägeri och var berövad friheten tillhopa tre dagar. Det

företogs vidare husrannsakan hos bl.a. honom och bilbolaget,

varvid en mängd handlingar togs i beslag. Länsåklagaren och

polismästaren anordnade en presskonferens med anledning av

åtgärderna.

Vidare gjordes ansökningar om eftertaxering beträffande Halvar

Alvgard, och länsrätten beslutade om betalningssäkring på hans

egendom till visst belopp. Ansökningarna om eftertaxering

återkallades sedermera, och beslutet om betalningssäkring

hävdes. Förundersökningen om brott lades så småningom ned.

På grund av vissa beslut och åtgärder av myndigheterna under

revisionen och förundersökningen yrkade Halvar Alvgard hos

justitiekanslern (JK) skadestånd av staten med ett närmare

angivet belopp för skador som åtgärderna förorsakat. JK

tillerkände Halvar Alvgard ett visst skadestånd enligt lagen om

ersättning vid frihetsinskränkning på grund av frihetsberövandet

men lämnade framställningen i övrigt utan bifall.

Halvar Alvgard och bilbolaget ansökte sedermera vid tingsrätt

om stämning på staten. De gjorde gällande att staten var

skadeståndsskyldig enligt skadeståndslagen gentemot dem på grund

av fel eller försummelse vid myndighetsutövning beträffande

vissa beslut och åtgärder under revisionen och

förundersökningen. Tingsrätten tog i mellandom upp principfrågan

om statens skadeståndsskyldighet och fann därvid att staten inte

såsom påståtts var skyldig att utge skadestånd. Halvar Alvgards

och bilbolagets talan ogillades således. Hovrätten fastställde

tingsrättens dom och högsta domstolen lämnade inte

prövningstillstånd i målet.

Halvar Alvgard och bilbolaget återkallade därefter vid

tingsrätten sin talan i återstående delar, dvs. i fråga om

storleken av ett eventuellt skadestånd. Tingsrätten avskrev

målet och förpliktade dem att ersätta statens

rättegångskostnader. Hovrätten lämnade Halvar Alvgards och

bilbolagets besvär över beslutet om rättegångskostnaderna utan

bifall. Högsta domstolen, där frågan nu är anhängiggjord, har

ännu inte avgjort målet.

Hos regeringen föreligger vidare en ansökan -- dock inte från

Halvar Alvgard själv -- om eftergift av statens krav mot Halvar

Alvgard på ersättning för rättegångskostnaderna.

I motionerna L601 av Knut Wachtmeister (m) och Bengt Harding

Olson (fp), L612 yrkande 2 av Inger Schörling m.fl. (mp) samt

L620 av Elisabeth Fleetwood och Hans Nyhage (båda m) tas frågan

om gottgörelse för Halvar Alvgard upp.

Enligt motion L601 bör riksdagen hos regeringen begära ett

skyndsamt förslag till gottgörelse för Halvar Alvgard och enligt

motion L612 (yrkande 2) bör riksdagen besluta att efterskänka

statens krav mot Halvar Alvgard för rättegångskostnaderna.

Enligt motion L620 bör s.k. ex gratia-ersättning beviljas Halvar

Alvgard eftersom hans fall är unikt.

Utskottet vill för sin del framhålla att riksdagen inte är ett

förvaltande eller rättskipande organ. Inte heller disponerar

riksdagen över statens penningmedel, fordringar och andra

tillgångar, utan dessa står enligt 9 kap. 8 § regeringsformen

till regeringens disposition med de inskränkningar som följer av

regeringsformen. I enlighet med det anförda ankommer det inte på

riksdagen att avgöra huruvida i det enskilda fallet en statens

fordran på t.ex. rättegångskostnader skall efterges. Det ligger

också i sakens natur att riksdagen inte -- med för regeringen

bindande verkan -- kan uttala sig i frågor om huruvida

ersättning ex gratia skall utbetalas i enskilda fall. Även

sådana spörsmål får överlåtas på regeringen att avgöra.

Riksdagen är dock oförhindrad att -- på eget initiativ eller

efter framställning från regeringen -- anvisa medel för

utbetalning av ex gratia-ersättning.

Mot den angivna bakgrunden ställer sig utskottet i princip

avvisande till att frågor rörande ersättning ex gratia skall tas

upp till närmare övervägande i riksdagen i andra sammanhang än

då särskilda medel behöver anslås för ändamålet. När det gäller

fallet Halvar Alvgard får dock förhållandena anses så

särpräglade att ett undantag kan vara motiverat. Vad som

förekommit i saken leder utskottet till den uppfattningen att

det kan vara rimligt att ekonomisk gottgörelse utgår utöver den

ersättning som Halvar Alvgard kan vara berättigad till enligt

lagen om ersättning vid frihetsinskränkning. Utskottet har

emellertid inte underlag för att kunna göra några ytterligare

uttalanden i ersättningsfrågan utan det måste ankomma på

regeringen att bedöma huruvida och med vilket belopp ersättning

bör utges. Regeringen bör snarast ta upp spörsmålet till

prövning och -- om så är erforderligt -- återkomma till

riksdagen med förslag till medelsanvisning.

I frågan om Halvar Alvgards och bilbolagets skyldighet att

ersätta staten för rättegångskostnaderna föreligger som tidigare

nämnts ännu inte något lagakraftvunnet avgörande. I avvaktan på

ett sådant avgörande får regeringen anses förhindrad att ta upp

frågan om eftergift av statens fordran på ersättning för

rättegångskostnaderna. Blir det slutgiltigt fastslaget att

staten har rätt till ersättning av Halvar Alvgard och bilbolaget

bör dock regeringen till prövning ta upp också spörsmålet om

eftergift.

Vad utskottet sålunda anfört med anledning av motionerna L601,

L612 yrkande 2 och L620 bör ges regeringen till känna.

Strikt ansvar för skada av polishund

Enligt 1 § lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter

(tillsynslagen) skall hundar och katter hållas under sådan

tillsyn som med hänsyn till deras natur och övriga

omständigheter behövs för att förebygga att de orsakar skador

eller avsevärda olägenheter. Skada som orsakas av hund skall

enligt 6 § ersättas av dess ägare även om han inte är vållande

till skadan. Här föreskrivs alltså ett strikt ansvar för

hundägaren för skada som hunden orsakar.

Tillsynslagens regler är tillämpliga även för statens

polishundar. I ett nyligen avgjort rättsfall av hovrätten över

Skåne och Blekinge (DT 41/91) ålades staten med tillämpning av

det strikta ansvaret enligt tillsynslagen att betala fullt

skadestånd till en 15-årig yngling som blivit biten av en

polishund sedan ynglingen avvikit från en trafikkontroll.

I motionerna L604 av Birgit Henriksson (m) och L621 av Kjell

Ericsson och Bengt Kindbom (båda c) anförs, med hänvisning till

det nämnda rättsfallet, att tillsynslagen bör ändras så att det

strikta ansvaret enligt lagen inte skall gälla för polis med

hund i tjänst.

Med anledning av motionärernas önskemål vill utskottet hänvisa

till att rikspolisstyrelsen i en skrivelse den 10 januari 1991

till regeringen föreslagit att tillsynslagen ändras så att

strikt ansvar inte skall gälla i fråga om skador som orsakas av

polishundar under polisens tjänsteutövning. Regeringen har den

24 januari 1991 beslutat överlämna framställningen till

kommittén (Ju 1989:03) för översyn av det allmännas

skadeståndsansvar.

Eftersom frågan om skadeståndsansvaret beträffande polisens

tjänstehundar sålunda är föremål för utredning, är någon

riksdagens vidare åtgärd med anledning av motionerna L604 och

L621 inte påkallad. Utskottet avstyrker följaktligen bifall till

motionerna.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande det allmännas skadeståndsansvar

att riksdagen avslår motion 1990/91:L204 yrkande 2 samt

motionerna 1990/91:L602, 1990/91:L606, 1990/91:L610,

1990/91:L611, 1990/91:L612 yrkande 1 och 1990/91:L615,

res. 1 (m, fp, c, mp)

2. beträffande ersättning till Halvar Alvgard

att riksdagen med anledning av motionerna 1990/91:L601,

1990/91:L612 yrkande 2 och 1990/91:L620 som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet anfört,

res. 2 (m, fp, c)

3. beträffande strikt ansvar för skada av polishund

att riksdagen avslår motionerna 1990/91:L604 och 1990/91:L621.

Stockholm den 16 april 1991

På lagutskottets vägnar

Rolf Dahlberg

Närvarande: Rolf Dahlberg (m), Lennart Andersson (s), Owe

Andréasson (s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Inger

Hestvik (s), Allan Ekström (m), Gunnar Thollander (s), Lena

Boström (s), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson (c),

Elisabeth Persson (v), Elisabet Franzén (mp), Anita Jönsson (s),

Gunilla Andersson (s), Charlotte Cederschiöld (m) och Sven-Åke

Nygårds (s).

Reservationer

1. Det allmännas skadeståndsansvar (mom. 1)

Rolf Dahlberg (m), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Allan

Ekström (m), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson (c),

Elisabet Franzén (mp) och Charlotte Cederschiöld (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 15

börjar med "Som utskottet" och på s. 16 slutar med "och L615"

bort ha följande lydelse:

Utskottets tidigare ställningstaganden till de spörsmål som

tas upp i motionerna var inte enhälliga. Vid behandlingen av

dessa frågor våren 1990 framfördes sålunda skiljaktiga meningar

i en reservation (m, fp, c, mp) till betänkandet.

I reservationen anfördes bl.a. att de av regeringen utfärdade

direktiven till utredningen (Ju 1989:03) om det allmännas

skadeståndsansvar (se ovan s. 5 f.), genom att utelämna i

sammanhanget väsentliga skadeståndsrättsliga spörsmål,

innefattade sådana inskränkningar i utredningens mandat att de

inte syntes ge möjlighet till en helt förutsättningslös och

allomfattande översyn av det allmännas skadeståndsansvar. För

att garantera en översyn av det slaget hade det således bort

uttryckligen anges i direktiven att en central uppgift för

utredningen är att analysera och överväga frågan om det allmänna

bör ha ett ansvar oberoende av vållande och utan inskränkning

till vissa särskilda rättsområden.

Vidare anfördes i reservationen att direktiven bort

uppmärksamma frågan om statens ansvar vid affärsmässig

verksamhet. Visserligen hade regeringen nyligen tillkallat en

särskild utredare med uppdrag att se över formerna för

postverkets och televerkets reglering av sina rättsförhållanden

med enskilda. Problemet med de statliga affärsdrivande verkens

skadeståndsansvar var emellertid av sådan betydelse och hade ett

sådant samband med frågan om statens skadeståndsansvar i övrigt

att en fullständig och från alla synpunkter tillfredsställande

utredning av frågan förutsatte att den upptogs som en deluppgift

i direktiven till utredningen om det allmännas

skadeståndsansvar. Att så inte hade skett innebar en allvarlig

brist i utredningsdirektiven.

Utskottet kan för sin del ansluta sig till vad som våren 1990

anfördes i den ovan återgivna reservationen rörande inriktningen

av översynen av det allmännas skadeståndsansvar. Att den

särskilde utredare som haft i uppdrag att se över formerna för

postens och televerkets kundvillkor nyligen redovisat sitt

arbete i ett betänkande som innehåller vissa förslag om lämplig

reglering av verkens rättsförhållanden mot enskilda, föranleder

inte någon annan bedömning. Ställningstagandet ligger också helt

i linje med den uppfattning i frågan som framförs i de nu

aktuella motionerna. Trots att översynen av det allmännas

skadeståndsansvar pågått en tid bör det alltjämt finnas

möjligheter för kommittén att efter tilläggsdirektiv ta upp de

spörsmål som behandlas i motionerna.

Riksdagen bör därför göra ett förnyat tillkännagivande om

inriktningen av översynen av det allmännas skadeståndsansvar.

Reservanterna ansåg vidare att provisoriska regler omedelbart

måste införas i syfte att tillförsäkra ersättning åt enskilda

som skadas till följd av felaktigt handlande från det allmännas

sida i sådana fall då utebliven ersättning skulle framstå som

stötande för den allmänna rättskänslan. Så kunde ske genom

införande av en skadeståndsrättslig säkerhetsventil. Den skulle

kunna tillämpas om den skadelidandes ersättningsbehov med hänsyn

till dennes ekonomiska villkor och omständigheterna i övrigt

framstod som särskilt angeläget. Enligt reservanternas mening

skulle en sådan delreform kunna fånga upp de mest angelägna

skadefallen i avvaktan på den kommande skadeståndsrättsliga

nyordningen.

Utskottet delar den uppfattning om provisoriska regler i SkL

som kom till uttryck i reservanternas yttrande.

Riksdagen bör alltså med bifall till motionerna som sin mening

ge regeringen till känna vad utskottet sålunda anfört i saken.

dels att utskottets hemställan under moment 1 bort ha

följande lydelse:

1. beträffande det allmännas skadeståndsansvar

att riksdagen med bifall till motionerna 1990/91:L204 yrkande

2, 1990/91:L602, 1990/91:L606, 1990/91:L610, 1990/91:L611,

1990/91:L612 yrkande 1 och 1990/91:L615 dels som sin mening

ger regeringen till känna vad utskottet anfört om vidgade

direktiv för kommittén (Ju 1989:03) med uppdrag att se över

reglerna om det allmännas skadeståndsansvar, dels antar följande

Förslag till

Lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207)

Härigenom föreskrivs att i 3 kap. skadeståndslagen

(1972:207) skall införas en ny paragraf, 3 §, av nedan angivna

lydelse.

Nuvarande lydelse Utskottets förslag

3 §

Skadeersättning utgår

även i annat fall än som

avses i 2 § i den mån

den skadelidandes

möjligheter att

försörja sig allvarligt

har äventyrats genom skadan

eller ersättningsbehovet

annars, med hänsyn till

hans ekonomiska villkor och

omständigheterna i

övrigt, framstår som

särskilt angeläget.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.

2. Ersättning till Halvar Alvgard (mom. 2, motiveringen)

Rolf Dahlberg (m), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Allan

Ekström (m), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson (c) och

Charlotte Cederschiöld (m) anser att den del av utskottets

yttrande på s. 17 som börjar med "Mot den" och på s. 18 slutar

med "till medelsanvisning" bort ha följande lydelse:

Mot den angivna bakgrunden ställer sig utskottet i princip

avvisande till att frågor rörande ersättning ex gratia skall tas

upp till närmare övervägande i riksdagen i andra sammanhang än

då särskilda medel behöver anslås för ändamålet. När det gäller

fallet Halvar Alvgard får dock förhållandena anses så

särpräglade att ett undantag kan vara motiverat. Vad som

förekommit i saken leder utskottet till den uppfattningen att

det är rimligt att skälig ekonomisk gottgörelse utgår utöver den

ersättning som Halvar Alvgard kan vara berättigad till enligt

lagen om ersättning vid frihetsinskränkning. Utskottet har

emellertid inte underlag för att kunna göra några ytterligare

uttalanden i ersättningsfrågan utan det måste ankomma på

regeringen att bedöma med vilket belopp ersättning bör utges.

Regeringen bör snarast ta upp spörsmålet till prövning och

återkomma till riksdagen med förslag till medelsanvisning.