Bet. 1990/91:NU27

Näringsutskottets betänkande

1990/91:NU27

Värdepappersfonder

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservation

1990/91

NU27

Ärendet

I detta betänkande behandlas fyra motionsyrkanden - i tre motioner - vilka

har samband med den nya lag (1990:1114) om värdepappersfonder som har trätt i

kraft den 1 januari 1991.

Sammanfattning

I en reservation (m, fp, c, mp) begärs att andelsägarna i en värdepappersfond

på nytt skall få lagstadgad rätt att utse vissa styrelseledamöter i

fondbolaget. Utskottet avstyrker yrkanden härom liksom om generös bedömning av

ansökningar beträffande slutna fonder med utpräglad riskprofil och om åtgärder

för ökad boskillnad mellan banker och fondbolag.

Motionerna

De motioner som behandlas här är följande:

1990/91:N322 av Håkan Hansson m.fl. (c) såvitt gäller yrkandet (4) att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

placeringsrätt och riskprofil för värdepappersfonder.

1990/91:N351 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) såvitt gäller yrkandet (5) att

riksdagen beslutar återinföra rätten för fondandelsägare att utse

styrelseledamöter i fondbolag.

1990/91:N372 av Alf Wennerfors (m) såvitt gäller yrkandena att riksdagen

2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

kopplingen banker/fondkommissionärer och aktiefonder,

3. beslutar i enlighet med vad i motionen anförts om rätten för andelsägare

i en aktiefond att besluta om fondens angelägenheter på en obligatorisk

andelsägarstämma.

Utskottet

Inledning

Riksdagen antog i november 1990 -- med några mindre ändringar -- ett av

regeringen framlagt förslag till lag om värdepappersfonder (prop. 1990/91:153,

1990/91:NU4). Denna lag (1990:1114) har trätt i kraft den 1januari 1991.

Vissa övergångsbestämmelser finns i lagen (1990:1115) om ikraftträdande av

lagen om värdepappersfonder. Med stöd av förordningen (1990:1123) om

värdepappersfonder har bankinspektionen utfärdat ytterligare föreskrifter,

publicerade i bankinspektionens och försäkringsinspektionens

författningssamling (BFFS 1990:23).

Lagen om värdepappersfonder har ersatt aktiefondslagen (1974:931). Ett

huvudmotiv för den nya lagstiftningen har varit den ökande

internationaliseringen av finansiella tjänster. Reglerna om fondsparande har

anpassats dels till nya förhållanden i Sverige -- avreglerad kapitalmarknad och

i huvudsak avskaffad valutareglering --, dels till minimikraven i EGs direktiv

om kollektiva investeringar i värdepapper. Detaljstyrningen av fonderna har

minskats. Inom vissa ramar får fonderna själva bestämma placeringsinriktning

och riskprofil. De får också själva reglera andelsägarnas eventuella deltagande

i fondbolagets styrelse. Den tidigare lagfästa rätten för andelsägarna att utse

vissa styrelseledamöter har sålunda slopats. Samtidigt har kravet på

information från fonderna skärpts.

Den nya lagen omfattar liksom den tidigare endast öppna fonder, dvs. fonder

som kännetecknas av att andelsägarna när som helst kan lösa in sina andelar.

Regeringen eller, efter dess bemyndigande, bankinspektionen får emellertid ge

särskilt tillstånd för kollektivt sparande i slutna fonder. För sådana är inte

EG-direktivens placeringsbestämmelser bindande.

Placeringsbestämmelser

Värdepappersfondssystemet har, heter det i motion 1990/91:N322 (c), i

huvudsak kommit att begränsas till placeringen i de börsnoterade bolagen. De

banker och övriga institutioner som ger tillstånd att skapa värdepappersfonder

borde emellertid vara fria att utforma den riskprofil som de önskar och som

spararna efterfrågar. Det borde sålunda bli möjligt att skapa fonder där

andelen icke börsnoterade värdepapper är högre än med nuvarande begränsningar.

Fonderna måste dock, understryker motionärerna, marknadsföras som riskfonder

och stå under kontinuerlig kontroll av bankinspektionen.

Vid behandlingen av propositionen hösten 1990 om värdepappersfonder

redogjorde näringsutskottet (1990/91:NU4 s. 6f.) i detalj för de

placeringsregler som skulle komma att gälla enligt den nya lagen och för

bakgrunden till dessa. Till denna framställning hänvisar utskottet nu. Av

betydelse är särskilt en begränsning som, i överensstämmelse med EGs direktiv

på området, gäller för de öppna värdepappersfonderna, vilka lagen i första hand

reglerar. Av en sådan fonds värde får högst 10 % placeras i andra fondpapper

etc. än sådana som är eller inom viss tid avses bli föremål för handel vid

någon reglerad marknad som är öppen för allmänheten. Motsvarande restriktion

har tidigare föreskrivits i aktiefondslagen.

Vid sin behandling av lagförslaget avstyrkte utskottet motionsyrkanden som

gick ut på att den berörda gränsen skulle sättas vid 15 % i stället för 10 %

resp. att ingen begränsning av detta slag skulle gälla. Det förstnämnda

ändringsförslaget fick stöd i en reservation (c). Riksdagen följde utskottet.

Det nu föreliggande motionsyrkandet syftar, enligt vad som har förklarats från

motionärernas sida, inte till någon ändring av 10 %-regeln. Det avser i stället

planeringsprofilen för slutna fonder, som bankinspektionen meddelar särskilda

bestämmelser för.

Ett motionsyrkande hösten 1990 gick ut på att aktiefonder med en mer

utpräglad riskprofil skulle få tillskapas; 15--60 % av en sådan fonds värde

föreslogs få utgöras av onoterade värdepapper. Utskottet hänvisade till den

möjlighet som skulle ges att inrätta slutna fonder för mera riskfyllda

placeringar. Därigenom tillgodosågs, menade utskottet, i det väsentliga vad

motionärerna ville uppnå.

Med anledning av det nu föreliggande motionsyrkandet åberopar utskottet detta

tidigare uttalande. Det får ankomma på intresserade aktörer inom näringslivet

och bland spararna att ta de initiativ som behövs för att fonder med den av

motionärerna förespråkade inriktningen skall komma till stånd. Gällande

bestämmelser ger, som framgår av utskottets redogörelse, möjligheter för

bankinspektionen att lämna tillstånd för sådana fonder försåvitt den avsedda

placeringsprofilen bedöms vara godtagbar. Något uttalande av riksdagen på

grundval av motionsyrkandet finner utskottet inte skäl att förorda.

Rätt för fondandelsägare att utse styrelseledamöter i fondbolag

Enligt 7§ aktiefondslagen har ägarna av andelar i en aktiefond haft en

närmare reglerad rätt att utöva inflytande på sammansättningen av styrelsen för

det fondbolag som förvaltar fonden. Styrelsen skulle bestå av minst fem

ledamöter. Av dem skulle fondandelsägarna eller en intressesammanslutning för

dem utse en ledamot för varje påbörjat tretal ledamöter. Om ledamot inte kunde

utses enligt denna huvudregel skulle uppgiften att utse företrädare för

andelsägarna övertas av länsstyrelsen i det län där fondbolagets styrelse hade

sitt säte.

Hur valet skulle gå till reglerades inte i lagen. Flertalet aktiefonder har i

sina fondbestämmelser haft en regel om att det varje år skulle hållas en

fondandelsägarstämma vid vilken bl.a. skulle förrättas val av

styrelseledamöter. Vanligen fanns också en regel enligt vilken

andelsägarstämman var behörig bara om minst 0,3% av andelsägarna var

närvarande. Denna regel var dock inte absolut. Enligt samma fondbestämmelser

fick bankinspektionen ge dispens från närvarokravet, något som har varit

vanligt förekommande.

I den departementspromemoria (Ds 1989:71) som låg till grund för proposition

1989/90:153 om värdepappersfonder anfördes -- med hänvisning till den låga

närvarofrekvensen vid andelsägarstämmorna -- att de andelsägare som hade valts

till ledamöter i ett fondbolags styrelse knappast kunde påstås representera

andelsägarna i någon högre grad. Från fondbolagens sida hade framförts att

anordnandet av andelsägarstämmor var kostsamt och administrativt sett

betungande, särskilt som fondbolagen också regelmässigt måste söka dispens från

fondbestämmelsernas föreskrifter. Bankinspektionens hantering av

dispensansökningarna angavs vara tidskrävande.

I propositionen anfördes sammanfattningsvis att det hade skett en

förskjutning vad gäller andelsägarnas beteende, från önskemål att den enskilde

andelsägaren skall kunna påverka den egna fondens verksamhet till en

efterfrågan av kvalificerade förvaltartjänster. Andelsägarnas handlande hade

uppfattats som ett tydligt tecken på detta. De nu angivna förhållandena angavs

som ett motiv till att i den nya lagen inte föreslogs ingå några bestämmelser

om rätt för fondandelsägarna att utse styrelseledamöter. Den vidgade

informationsplikt som samtidigt skulle införas -- i enlighet med EGs krav --

avsågs emellertid ge andelsägarna ökad inblick i fondernas förvaltning. Det

skall finnas en aktuell informationsbroschyr för varje värdepappersfond, och

ett fondbolag skall tillställa alla andelsägare årsberättelser och

halvårsredogörelser innehållande den information som behövs för att fondens

utveckling och ställning skall kunna bedömas.

Det finns, framhölls det i propositionen, i den nya lagen ingenting som

hindrar att ett fondbolag i fondbestämmelserna reglerar andelsägarnas rätt att

utse styrelseledamöter i fondbolaget. De fondandelsägare som anser att

möjligheten att genom styrelsen påverka fondens skötsel är väsentlig kan, sades

det vidare, förutsättas välja sådana fonder där fondbestämmelserna öppnar denna

möjlighet.

Att fondandelsägarnas efterfrågan sålunda skulle komma att styra fondernas

interna organisation kunde, uttalade näringsutskottet enhälligt i sitt

betänkande över propositionen (1990/91:NU4 s. 10), anses stå i överensstämmelse

med ett marknadsekonomiskt synsätt. Utskottet instämde i uppfattningen att de

önskemål som fondspararna genom sitt agerande gav uttryck åt borde få bli

avgörande för hur de olika fondbolagens beslutsapparat närmare skulle utformas.

Därmed avstyrkte utskottet ett motionsyrkande (m) som gick ut på att staten på

liknande sätt som tidigare skulle fastställa detaljerade regler om

institutionella former för andelsägarnas inflytande på styrelsens

sammansättning. Enligt en reservation (m, fp, c, mp)

borde emellertid lagen om värdepappersfonder innehålla en bestämmelse --

motsvarande 7§ aktiefondslagen -- med fortsatta

krav i detta hänseende.

Samma önskemål som i reservationen framställs nu, sedan den nya lagen om

värdepappersfonder har trätt i kraft, i två motioner, 1990/91:N372 (m) och

1990/91:N351 (fp). Avskaffande av andelsägarstämmorna innebär, heter det i den

förra motionen, att de som äger en aktiefond fråntas rätten att besluta över

förvaltningen av fondens tillgångar. Motionärerna befarar att detta skall leda

till att de som äger fondbolagen, dvs. banker och fondkommissionärer, får

utökad makt samtidigt som delägarnas direkta insyn och kontrollmöjligheter

reduceras. Liknande farhågor kommer till uttryck i den senare motionen. Det är,

anförs där, mycket olyckligt att de demokratiska påverkansmöjligheterna på

angivet sätt går förlorade. Ett aktivt enskilt sparande riskerar, enligt ett

resonemang som förs i båda motionerna, att bli ett passivt sparande där

institutioner -- fondbolagen -- enväldigt förvaltar småspararnas medel. I

motion 1990/91:N372 (m) tilläggs att ett avskaffande av andelsägarstämmorna

dessutom ökar det passiva ägandet utan ägaransvar, eftersom det inte längre

blir möjligt för fonderna att utöva rösträtt för sitt aktieinnehav. Detta

skulle, menar motionären, vara en både principiellt och i vissa fall även

reellt olycklig utveckling.

Utskottet vill först liksom tidigare slå fast följande förhållanden.

Aktiefondslagen har inte innehållit någon föreskrift enligt vilken varje

fondbolag måste anordna andelsägarstämma. Styrelserepresentanter för

aktieägarna har också kunnat utses genom ett valförfarande av annat slag. Den

nya lagen om värdepappersfonder innebär inte något förbud vare sig mot att

äldre fonder som fortsätter sin verksamhet enligt den nya lagen bevarar

ordningen med andelsägarstämma eller motsvarande eller mot att nya fonder inför

en sådan ordning. Inte heller är avsaknaden av lagbestämmelser på detta område

att se som någon rekommendation om att det tidigare systemet för

andelsägarinflytande skall överges. Det är uteslutande fråga om en avreglering

som medför att fondbolagens institutionella uppbyggnad inte längre styrs av

statsmakterna genom detaljerade regler utan av fondspararna genom deras

beteende på marknaden.

Det bör noteras att beslutssituationen nu är förändrad jämfört med hösten

1990, när den nya lagen kom till. Det var då fråga om huruvida vissa redan

befintliga regler skulle bibehållas oförändrade eller om de skulle avskaffas.

Sedan det senare blev fallet skulle vid ett återinförande av reglerna erfordras

övergångsbestämmelser med hänsyn till de äldre och nya fonder som efter

årsskiftet 1990--1991 har valt en organisation utan fondandelsägarstämma eller

motsvarande.

Utskottet anser liksom motionärerna att det är värdefullt om spararna i

värdepappersfonder har möjlighet att via andelsägarstämma eller motsvarande öva

inflytande på styrelsens sammansättning och därmed på hur verksamheten läggs

upp. Som nämnts riktar sig de nu gällande reglerna icke mot en sådan ordning.

Den fråga som utskottet har att besvara med anledning av de båda nu aktuella

motionsyrkandena är mot angiven bakgrund följande. Kan det överlämnas åt dem

som önskar spara i värdepappersfonder -- såsom ett av tillgängliga alternativ

för placering av sparmedel -- att enligt gängse marknadsekonomiska principer

styra fondernas ledningsorganisation genom sin efterfrågan av

förvaltningstjänster med olika utrymme för andelsägarmedverkan, eller bör

staten genom lag föreskriva att alla värdepappersfonder i sina fondbestämmelser

skall inrymma en konstruktion med andelsägarstämmor eller motsvarande?

I det förra fallet kan, att döma av fondandelsägarnas hittillsvarande

beteende, en konsekvens bli att somliga fonder kommer att sakna

institutionaliserat inflytande för andelsägarna, vilkas eventuella negativa

reaktioner mot fondförvaltningen då får ta sig uttryck i att de lämnar fonden,

åtminstone när det gäller fortsatt sparande. I det senare fallet

torde liksom hittills behövas undantagsbestämmelser som, på sätt som nyss har

angivits, föranleder insatser av en myndighet för den händelse att det visar

sig att andelsägarstämman inte fungerar på avsett vis.

Utskottet anförde i samband med den nya lagens tillkomst att de önskemål som

fondspararna genom sitt agerande ger uttryck för borde få bli avgörande för hur

de olika fondbolagens beslutsapparat närmare utformas och att statsmakterna

således inte borde fastställa något mera detaljerat regelverk för

värdepappersfondernas organisation. Utan att därmed göra något eget

ställningstagande noterar utskottet att en sådan linje synes stå i god

överensstämmelse med principer som man brukar förespråka från motionärernas

håll. "Marknadsekonomi förutsätter", heter det exempelvis i motion 1990/91:N357

(m) om konkurrens och konkurrenskraft, "att företagen kan verka utan styrning

från statens sida. Lagstiftningen skall ange nödvändiga ramar för skydd för

liv, hälsa, säkerhet och egendom. Inom dessa ramar skall sedan företagen får

verka fritt." På liknande sätt uttalas i motion 1990/91:N292 (fp) att

konsumenternas intressen bäst hävdas genom en marknadsekonomi som skapar

valfrihet och ger utrymme för enskilda människors initiativ. Utskottet

vidhåller, när den nyss ställda frågan skall besvaras, sin tidigare uppfattning

beträffande utformningen av lagen om värdepappersfonder. De nu aktuella

yrkandena i motionerna 1990/91:N372 (m) och 1990/91:N372 (fp) avstyrks alltså.

Relationer mellan banker och fondbolag

Många värdepappersfonder är, hävdas det i motion 1990/91:N372 (m), i allt för

hög grad knutna till de stora bankerna. Det finns därför, menar motionären,

risk för att fonderna inte prioriterar en god avkastning på aktiespararnas

insatta kapital utan i stället utnyttjas för att stärka respektive banks

intressesfär. Riksdagen borde därför göra ett uttalande till regeringen om att

åtgärder bör vidtas för att öka boskillnaden mellan värdepappersfonderna och

främst de stora bankerna och deras intressesfärer. Som ett uppslag anges att

banker som har flera fondbolag skulle kunna bli underkastade en tvingande regel

om att dessa skall förläggas till olika regionbanker eller motsvarande.

Motionären utvecklar närmare hur, enligt hans mening, bankerna enligt gällande

riktlinjer har alltför stora möjligheter att på olika sätt laborera med

värdepappersfondernas placeringar.

Ett motsvarande yrkande väcktes av samme motionär under allmänna motionstiden

år 1990. Näringsutskottet behandlade det i anslutning till förslaget till lag

om värdepappersfonder. Lagförslaget innehöll, framhöll utskottet, i 1§ en

bestämmelse om att fondbolaget och förvaringsinstitutet skall handla oberoende

av varandra och uteslutande i andelsägarnas gemensamma intresse. För

fondbolagens del fanns redan en motsvarande bestämmelse i 17§

aktiefondslagen. Det var således uppenbart att det hörde till

tillsynsmyndighetens uppgifter att beakta att det inte skulle uppkomma

missförhållanden av den typ som motionären antydde. Utskottet fann inte skäl

för något särskilt uttalande av riksdagen på grundval av motionsyrkandet, och

något sådant kom inte heller till stånd.

När motionären nu återkommer i frågan vill utskottet ytterligare meddela att

i bankinspektionens föreskrifter angående värdepappersfonder (BFFS1990:23)

ingår bl.a. följande. I ansökan om tillstånd att utöva fondverksamhet skall

anges aktieägare som har kvalificerad ägarandel liksom storleken på sådana

ägarandelar. Styrelsen skall bestå av minst fem ordinarie ledamöter, varav

minst två skall vara externa, dvs. inte komma från bolaget eller, om bolaget

ingår i en koncern, från företag i koncernen. Verkställande direktören skall ha

sin huvuduppgift i fondbolaget.

Med det sagda konstaterar utskottet att regelsystemet är utformat med sikte

på att förebygga missförhållanden av det slag som motionären avser och att

bankinspektionen kan förväntas inskrida om sådana missförhållanden likväl

uppkommer. Något uttalande av riksdagen i enlighet med motionsyrkandet finner

utskottet inte motiverat.

Hemställan

1. beträffande placeringsbestämmelser

att riksdagen avslår motion 1990/91:N322 yrkande 4,

2. beträffande rätt för fondandelsägare att utse styrelseledamöter i

fondbolag, m.m.

att riksdagen avslår motion 1990/91:N351 yrkande 5 och motion 1990/91:N372

yrkande 3,

3. beträffande relationer mellan banker och fondbolag

att riksdagen avslår motion 1990/91:N372 yrkande 2.

Stockholm den 5 mars 1991

På näringsutskottets vägnar

Lennart Pettersson

Närvarande: Lennart Pettersson (s), Hadar Cars (fp), Per Westerberg (m),

Åke Wictorsson (s), Birgitta Johansson (s), Nic Grönvall (m), Bo Finnkvist (s),

Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp), Roland Larsson (c), Rolf L Nilson (v),

Lars Norberg (mp), Leif Marklund (s), Mats Lindberg (s), Sven-Åke Nygårds (s),

Kjell Ericsson (c) och Björn Kaaling (s).

Reservation

Rätt för fondandelsägare att utse styrelseledamöter i fondbolag, m.m.

Hadar Cars (fp), Per Westerberg (m), Nic Grönvall (m), Gunnar Hökmark (m),

Gudrun Norberg (fp), Roland Larsson (c), Lars Norberg (mp) och Kjell Ericsson

(c) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s.6 som börjar med

"Utskottet anförde" och slutar med "avstyrks alltså" bort ha följande lydelse:

Det är enligt utskottets uppfattning felaktigt att åberopa marknadsekonomins

princip mot det krav på lagreglering av fondandelsägarnas inflytande som ställs

i motionerna 1990/91:N372 (m) och 1990/91:N371 (fp). Ett viktigt inslag i

marknadsekonomin är att statsmakterna skall fastställa klara spelregler

beträffande rättigheter och skyldigheter för aktörerna på marknaden. En

avreglering som kan få till resultat att systemet med andelsägarstämmor eller

motsvarande till stor del går förlorat är uppenbarligen inte acceptabel.

Utskottet ser det som ett angeläget krav att det åter införs lagbestämmelser om

det viktiga demokratiska inslag som detta system reperesenterar. Att

andelsägarstämmorna avskaffas medför, såsom framhålls i den senare motionen, en

påtaglig risk för att aktieägandet i ökad utsträckning blir ett passivt ägande

utan utövande av ägaransvar. En sådan utveckling skulle vara olycklig och bör

motarbetas.

Med hänsyn till behovet av övergångsanordningar framlägger utskottet inte

självt förslag till erforderlig komplettering av lagen om värdepappersfonder.

Det bör i stället ankomma på regeringen att med det snaraste förelägga

riksdagen ett sådant förslag.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande rätt för fondandelsägare att utse styrelseledamöter i

fondbolag, m.m.

att riksdagen med anledning av motion 1990/91:N351 yrkande 5 och motion

1990/91:N372 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört.

Särskilt yttrande

Placeringsbestämmelser

Roland Larsson (c), Lars Norberg (mp) och Kjell Ericsson (c) anför:

Regeln att endast 10 % av värdepappersfondernas placeringar får göras i icke

marknadsnoterade värdepapper innebär en allvarlig begränsning av dessa fonders

möjligheter att tillhandahålla riskkapital till små och medelstora företag. Det

är därför angeläget att ansökningar om tillstånd att inrätta slutna fonder med

en i detta hänseende mer gynnsam riskprofil får en generös behandling av

bankinspektionen. Vi utgår från att, i enlighet med vad näringsutskottet

uttalade i lagstiftningsärendet, inspektionens praxis blir sådan att det nu

aktuella yrkandet i motion 1990/91:N322 (c) i realiteten blir tillgodosett.