Bet. 1990/91:NU44

Näringsutskottets betänkande

1990/91:NU44

Sammanslagning av bankinspektionen och

försäkringsinspektionen, m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Bilaga

1990/91

NU44

Ärendet

I detta betänkande behandlas

dels proposition 1990/91:177 (finansdepartementet) om

sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen,

m.m., och tre motioner som har väckts med anledning av

propositionen,

dels proposition 1990/91:100 (budgetpropositionen) bilaga

9 (finansdepartementet) punkterna E3 (bankinspektionen) och

E4 (försäkringsinspektionen),

dels -- helt eller delvis -- fem motioner som har väckts

under allmänna motionstiden.

Generaldirektör Anders Sahlén, bankinspektionen, har inför

utskottet lämnat upplysningar i ärendet.

Riksdagens revisorer har tillställt utskottet rapport från ett

informationsbesök hos bankinspektionen den 6 februari 1991.

Lagutskottet har avgivit yttrande (1990/91:LU5y) över

proposition 1990/91:177 och motion 1990/91:N115 i vad de avser

bokföringsnämnden (bilaga, s. 15).

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker regeringens förslag att bankinspektionen

och försäkringsinspektionen den 1 juli 1991 skall slås samman

till en myndighet, finansinspektionen. Ett viktigt motiv för

förändringen är den branschglidning som sker inom den

finansiella sektorn. Från miljöpartiets sida är man kritisk mot

denna utveckling; dess företrädare har reserverat sig mot

beslutet. Det är angeläget, betonar utskottet, att den nya

myndigheten ägnar stort intresse också åt de egentliga

försäkringsfrågorna.

I anslutning till motionsyrkanden, som avstyrks av utskottet,

har ytterligare några reservationer avgetts. I dessa begärs

riktlinjer för förbindelserna mellan riksbanken och

finansinspektionen (m, fp), ett uttalande om vikten av

finansinspektionens konkurrensvårdande uppgifter (m, fp, c) och

klarare bestämmelser om en verksam, preventivt inriktad kontroll

över finansbolagen (v, mp).

Proposition 1990/91:100

Regeringen har i proposition 1990/91:100 bilaga 9 -- efter

föredragning av statsrådet Erik Åsbrink -- framlagt förslag om

anslag under sjunde huvudtiteln m.m. Under här angivna rubriker

föreslås:

E 3. Bankinspektionen (s. 76--79)

att riksdagen till Bankinspektionen för budgetåret 1991/92

anvisar ett reservationsanslag på 1 000 kr.

E 4. Försäkringsinspektionen (s. 80--82)

att riksdagen till Försäkringsinspektionen för budgetåret

1991/92 anvisar ett reservationsanslag på 1 000 kr.

Proposition 1990/91:177

Huvudsakligt innehåll

I propositionen föreslås, såvitt här är i fråga, att

bankinspektionen och försäkringsinspektionen den 1 juli 1991

skall slås samman till en central förvaltningsmyndighet,

finansinspektionen. Denna skall även fullgöra kanslifunktioner

åt bokföringsnämnden.

Förslag

Regeringen föreslår -- efter föredragning av statsrådet Erik

Åsbrink -- såvitt här är i fråga att riksdagen

a) godkänner vad föredragande statsrådet har förordat i fråga

om

sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen

(avsnitt 2.2) och

samordning av bokföringsnämndens och finansinspektionens

resurser på redovisningsområdet (avsnitt 2.5),

b) antar förslag till

1. lag med anledning av finansinspektionens inrättande,

2. lag om ändring i lagen (1968:576) om Konungariket Sveriges

stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar,

c. med ändring av förslagen i proposition 1990/91:100 bilaga 9

punkterna E3 och E4 avseende inspektionsmyndigheterna till

Finansinspektionen för budgetåret 1991/92 under sjunde

huvudtiteln anvisar ett anslag på 1000 kr.

Motionerna

De motioner som har väckts med anledning av proposition

1990/91:177 är följande:

1990/91:N114 av Nils-Olof Gustafsson (s) vari yrkas att

riksdagen beslutar att sammanslagningen av bankinspektionen och

försäkringsinspektionen skall ske den 1 januari 1992.

1990/91:N115 av Lars Norberg m.fl. (mp) vari yrkas att

riksdagen

1. avslår regeringens förslag att slå samman bankinspektionen,

försäkringsinspektionen och bokföringsnämnden till en myndighet,

2. avslår förslaget till lag med anledning av

finansinspektionens inrättande,

3. avslår regeringens förslag till ändring av förslagen i

budgetpropositionen 1990/91:100 bil. 9 punkterna E3 och E4

och i stället beviljar där äskade medel.

1990/91:N116 av Per Westerberg (mp) och Gunnar Hökmark (m)

vari yrkas att riksdagen

1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om behovet av samordning mellan finansinspektionen och

riksbanken,

2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om finansinspektionens roll för att främja konkurrens på

de finansiella marknaderna,

3. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om vikten av att finansinspektionen bibehåller kompetens

inom samtliga tillsynsområden.

De motioner från allmänna motionstiden som behandlas här

är följande:

1990/91:N236 av Hugo Hegeland (m) vari yrkas att riksdagen

begär att regeringen skall utreda om instruktionen för

bankinspektionen är ofullständigt utformad med hänsyn till de

stränga krav som måste ställas på denna tillsynsmyndighets

verksamhet.

1990/91:N237 av Bengt Silfverstrand (s) och Gunilla Andersson

(s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om behovet av granskning av

bankinspektionens tillsynsverksamhet samt om den framtida

organisationen av kontroll- och tillsynsverksamheten.

1990/91:N292 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) såvitt gäller

yrkandet (12) att riksdagen hos regeringen begär förslag till

sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen.

1990/91:N329 av Rolf L Nilson m.fl. (v) vari yrkas att

riksdagen

1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om skärpt kontroll av banker och finansbolag,

2. ger riksdagens revisorer i uppdrag att granska

bankinspektionens roll i Nyckelnaffären.

Rapport från riksdagens revisorer

Riksdagens revisorer har i en rapport den 27 februari 1991

redovisat ett informationsbesök som revisorernas arbetsutskott

gjorde hos bankinspektionen tidigare i samma månad. Utvecklingen

på finansmarknaderna, med avreglering, institutionella

förändringar, hög internationaliseringsgrad med därav följande

risker berördes som bakgrund till diskussionen om

inspektionens verksamhet.

Om bankinspektionens verksamhet sägs i rapporten följande:

Utvecklingen på de finansiella marknaderna ställer nya och

ökade krav på tillsynsmyndigheterna. Dynamiken och komplexiteten

på marknaderna försvårar möjligheterna att utfärda detaljerade

regler för verksamheten. Lasgstiftningen får i ökad grad

karaktär av rambestämmelser, där regering och

tillsynsmyndigheter svarar för de allt viktigare

tillämpningsföreskrifterna.

Bankinspektionen framhåller att kraven på tekniskt kunnande

hos inspektionen därmed ökar. Man betonar också vikten av en

löpande dialog med aktörerna på marknaden både för att klargöra

inspektionens ståndpunkter i olika frågor, men också för att få

ett ömsesidigt informationsutbyte om utvecklingen på det

finansiella området.

Inom bankinspektionen har ett flertal förändringar skett för

att söka svara upp mot utvecklingen. En förändring av

organisationen genomfördes den 1 juli 1990, med en indelning av

inspektionen i två avdelningar för tillsynsarbetet. De interna

arbetsformerna har reviderats och en ökad satsning sker på

kompetensutveckling för de anställda. De personella resurserna

förstärks innevarande budgetår med ca 10% och bankinspektionen

har nu ca 75 anställda. I anslagsframställningen för budgetåret

1991/92 begär man medel för ytterligare 11 tjänster.

När det gäller tillsynsarbetet anser bankinspektionen att de

begränsade resurserna i första hand bör sättas in på områden där

det erfarenhetsmässigt kan antas föreligga särskilda risker.

Sådana selektiva insatser bör enligt inspektionen vara

effektivare än breda undersökningar av hela institut.

Tillsynsarbetet bedrivs genom en kombination av

platsundersökningar, rapportgranskning och diskussion med de

revisorer som bankinspektionen förordnat för varje

kreditinstitut. Nyckeltal för krisindikering utvecklas

successivt.

I rapporten erinras därefter om olika aktuella utredningar på

området. Bl.a. nämns att regeringen har utsett en utredare

(ambassadör Kurt Malmgren) för att kartlägga finansbolagens

finansiella situation, utreda orsakerna till den kris som

drabbat vissa bolag samt analysera de åtgärder som vidtagits av

bl.a. bankinspektionen. Resultatet av utredarens genomgång skall

föreligga senast den 15 augusti 1991.

Revisorerna redovisar följande bedömning:

Utvecklingen på de finansiella marknaderna har under

1980-talet karaktäriserats av hög turbulens. En ovanligt

långdragen högkonjunktur har sammanfallit med en genomgripande

strukturomvandling av finansmarknaderna. Många av aktörerna på

marknaden, både inom finansbolag och banker, har brustit i

förmågan till kreditgivning och hantering av nya finansiella

instrument.

Ett flertal korrigerande åtgärder har emellertid redan

vidtagits av marknaden själv. Organisatoriska förändringar sker

inom många kreditinstitut, uppföljningen av krediterna

förbättras och kreditgivningen begränsas. I likhet med andra

marknader tycks även här finnas ett betydande inslag av

självsanering. I vissa fall kanske pendeln slagit över för

mycket i restriktiv riktning när det gäller kreditgivningen.

Kraven på tillsynen över de finansiella instituten motiveras

av de speciella skyddsintressena på området. Dessa intressen

handlar främst om vikten av stabilitet i det finansiella

systemet, konsumentskydd och det finansiella systemets

effektivitet.

En tillsyn med denna inriktning från bankinspektionens sida

betyder inte att kredtiförluster och andra typer av förluster på

finansiella marknader kan undvikas i framtiden. På

finansmarknaderna, som blivit alltmera avreglerade och

internationaliserade, måste aktörerna själva bära huvudansvaret

för sina åtaganden. Bankinspektionens roll är enligt revisorerna

att se till att dessa åtaganden inte utformas på ett sådant sätt

att de grundläggande skyddsintressena äventyras. Detta synsätt

ligger också till grund för den nuvarande lagstiftningen på

området.

Revisorerna vill också peka på de betydande förändringar som

skett inom bankinspektionen under senare år. En ny

generaldirektör tillträdde 1990, organisatoriska förändringar

har genomförts och arbetssättet förändrats. Respekten för

bankinspektionen som kompetent myndighet på det finansiella

området har ökat väsentligt enligt vad revisorerna erfarit i

kontakter med företrädare för bankernas organisationer. Man

framhåller att samråd sker innan föreskrifter utfärdas och att

föreskrifterna därmed blir bättre tekniskt sett och får ökad

genomslagskraft.

Efter att också ha hänvisat till pågående utredningsarbete

konstaterar de för rapporten ansvariga revisorerna att de "för

närvarande" inte finner anledning att förorda att riksdagens

revisorer vidtar någon ytterligare åtgärd i ärendet.

Utskottet

Branschglidning är ett markant inslag i utvecklingen på det

finansiella området i Sverige. Gränsdragningen mellan bank- och

försäkringsverksamhet, som hittills har varit tämligen strikt,

håller på att lösas upp. I näringsutskottets betänkande

1990/91:NU41 om rörelseregler för bank, m.m., vilket avges

samtidigt med detta betänkande, behandlas förslag till

lagändringar (prop. 1990/91:154) som skapar legala

förutsättningar för detta. Banker skall få äga

organisationsaktier i försäkringsbolag och vice versa, och

banker och försäkringsbolag skall kunna ingå i samma

holdingbolagskoncern. Utskottet tillstyrker -- med reservation

av vänsterpartiets och miljöpartiet de grönas företrädare -- att

sådana möjligheter öppnas.

De finansiella instituten är föremål för fortlöpande tillsyn

från statens sida. Bankinspektionen, med ca 80 anställda, utövar

tillsyn inte bara över banker och utländska bankers filialer

etc. utan också över flera andra slags institut, såsom

finansbolag, hypoteksinstitutioner, fondkommissionsbolag och

Stockholms fondbörs. Försäkringsbolag och vissa andra företag

står under tillsyn av försäkringsinspektionen, som har ca 50

anställda. Vardera myndigheten är representerad i den andras

styrelse. De skyddsintressen som tillsynsmyndigheterna skall

tillgodose kan indelas i tre huvudgrupper, nämligen stabilitet

och säkerhet i det finansiella systemet, förtroende för och

effektivitet hos de institut som omfattas av tillsynen och skydd

för konsumenternas intressen.

Regeringen föreslår i proposition 1990/91:177 att

bankinspektionen och försäkringsinspektionen den 1 juli 1991

slås samman till en myndighet, kallad finansinspektionen.

Branschglidningen och behovet av tillsyn på koncernnivå talar

för detta. Som huvudskäl för förslaget till omorganisation anges

emellertid att en sammanslagen tillsynsmyndighet skulle kunna

verka på ett mera flexibelt och effektivt sätt än två mindre

myndigheter. En fortlöpande översyn av tillsynens innehåll och

inriktning aviseras. Inledningsvis avses endast lednings- och

stabsfunktioner, administration och gemensamma service- och

systemfunktioner bli samordnade. Huvuddelen av de nuvarande

organisationslösningarna i bank- och försäkringsinspektionerna

skall alltså behållas i inledningsskedet.

En tredje myndighet berörs också av omorganisationen. Det

föreslås nämligen att bokföringsnämndens kanslifunktion skall

inordnas i den nya myndigheten. Bokföringsnämnden, som har fem

anställda, har till uppgift att främja utvecklingen av god

revisionssed i företagens bokföring och offentliga redovisning.

Lagutskottet har i yttrande (1990/91:LU5y) till näringsutskottet

tillstyrkt regeringens förslag i den delen.

I samband med ett godkännande av organisationsförändringen

föreslås riksdagen besluta om anslag till den nya myndigheten

och om en lag som möjliggör att bestämmelser i lagar och andra

författningar som talar om bankinspektionen och

försäkringsinspektionen inte omedelbart behöver ändras.

I motion 1990/91:N292 (fp), som väcktes under allmänna

motionstiden, finns ett yrkande om att riksdagen hos regeringen

skall begära förslag om bankinspektionen och

försäkringsinspektionen. Sedan ett sådant förslag nu har

framlagts saknar yrkandet aktualitet. Det bör således avslås.

Förslaget till omorganisation godtas i motion 1990/91:N114

(s). Motionären menar emellertid att sammanslagningen bör få

anstå till den 1 januari 1992.

Representanter för försäkringsbranschen har uttryckt oro för

att finansinspektionen inte skall kunna behålla kompetensen på

försäkringsområdet, framhålls det i motion 1990/91:N116 (m).

Motionärerna ställer sig positiva till att de nuvarande

tillsynsmyndigheterna slås samman men vill att riksdagen vid

sitt beslut därom skall göra ett uttalande till regeringen om

vikten av att finansinspektionen bibehåller kompetens inom

samtliga tillsynsområden.

Kritik om regeringens förslag framförs i motion 1990/91:N115

(mp). Motionärernas mening är att branschglidningen bör upphöra;

följdriktigt motsätter de sig då att tillsynsmyndigheterna slås

samman. Inga större skalfördelar kan uppnås, hävdar de. Behovet

av specialiserad sakkunskap inom områdena bank och försäkring,

som båda under senare år har blivit tekniskt mer komplicerade,

borde i stället prioriteras. De stora kreditförluster som har

förekommit inom bankväsendet antyder att bankinspektionen inte

har varit särskilt effektiv, tillägger motionärerna. Detta

motiverar en uppryckning men inte en sammanslagning, menar de,

eftersom det är lättare att fastställa ansvar i en mindre

organisation.

Utskottet ansluter sig till regeringens uppfattning att en

sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen

är lämplig och bör genomföras. Båda svarar för tillsyn av

finansiell verksamhet. En samordning av resurser, metoder och

aktiviteter på detta område ter sig naturlig.

Sammanslagningen får emellertid inte gå ut över någon viktig

funktion hos de nuvarande myndigheterna. Tillsynen av

försäkringsväsendet innefattar uppenbarligen en rad specifika

element av stor betydelse. Sakförsäkringsverksamheten torde inte

ha lika starkt samband med annan finansiell verksamhet som

livförsäkringsrörelsen, vilken är inriktad på att stora

kapitaltillgångar skall byggas upp och förvaltas. Det är, vill

utskottet betona, angeläget att den nya tillsynsmyndigheten

ägnar stort intresse också åt de egentliga försäkringsfrågorna.

Den styrka som ligger i försäkringsinspektionens kompetens och i

dess övergripande engagemang inom försäkringsområdet måste tas

till vara vid omorganisationen. Utöver detta påpekande

föranleder de organisatoriska riktlinjerna i propositionen inte

någon uttalande från utskottets sida. Övervägande skäl talar

enligt utskottets mening för att sammanslagningen, såsom

regeringen har föreslagit, genomförs redan vid det stundande

budgetårsskiftet.

Utskottet tillstyrker också det nämnda lagförslaget liksom

förslaget om ett formellt anslag på 1000 kr. till

finansinspektionen. Den beräkning av finansinspektionens

utgiftsstat som presenteras i propositionen har utskottet ingen

erinran mot. Tidigare (NU 1980/81:16, NU 1987/88:36) har

utskottet beträffande bankinspektionens verksamhet framhållit

att dess syfte talar för att man fastställer en önskvärd

ambitionsnivå och anpassar finansieringen därefter. Detta anser

utskottet alltjämt vara giltigt, samtidigt som utskottet

välkomnar rationaliserings- och effektiviseringssträvanden på

detta område liksom på andra.

Motion 1990/91:N116 (m) innehåller ytterligare ett par

yrkanden rörande finansinspektionen; de kan emellertid anses ha

relevans oberoende av den aktuella omorganisationen.

Det ena av dessa yrkanden gäller ansvarsfördelningen mellan

riksbanken och finansinspektionen. Det är anmärkningsvärt,

uttalar motionärerna, att denna inte fastställs i det förslag

som regeringen har lagt fram. Till följd av riksbankens roll som

"lender of last resort" förväntas allmänheten behålla

förtroendet för bankväsendet även i händelse av en finansiell

kris. Detta kräver, säger motionärerna, en aktiv

tillsynsverksamhet, som propositionen alltså borde ha gett

närmare anvisningar om.

Ämnet har inte helt förbigåtts i propositionen. Frågor som rör

tillsynens inriktning och innehåll tas inte upp i detta ärende,

meddelas där; de bör övervägas oavsett sammanslagningen. I det

sammanhanget skall även formerna för samråd med skilda

myndigheter behandlas. Härvid bör, uttalar föredragande

statsrådet, särskilt behovet av samråd med riksbanken

uppmärksammas. Han anmäler att han avser att återkomma till

regeringen med förslag i dessa frågor.

Utskottet noterar vad som sålunda anförs i propositionen. Till

detta kan läggas att det finns en väl utvecklad praxis för

förbindelserna mellan riksbanken och bankinspektionen. Något

uttalande av riksdagen i detta ämne med anledning av motion

1990/91:N116 (m) finner utskottet inte motiverat.

Vidare begärs i motion 1990/91:N116 (m) ett tillkännagivande

till regeringen om finansinspektionens roll för att främja

konkurrens på de finansiella marknaderna. Inspektionen bör

aktivt medverka till att stärka denna konkurrens, säger

motionärerna. De poängterar att det är väsentligt att regeringen

beaktar konkurrensfrågorna vid uppbyggnaden av

finansinspektionen.

För närvarande gäller enligt förordningen (1988:93) med

instruktion för bankinspektionen att denna skall "följa

utvecklingen av och främja allmän kännedom om pris- och

konkurrensförhållanden ------ inom bankväsendet och annan

företagsamhet över vilken inspektionen har tillsyn samt föra

kartellregister". Beträffande försäkringsinspektionen och

försäkringsväsendet gäller motsvarande enligt den senare

myndighetens instruktion (1988:94). Tillsynsmyndigheterna fyller

alltså på sina områden samma funktion som statens pris- och

konkurrensverk har i fråga om näringslivet i övrigt. För vardera

inspektionen finns en bestämmelse om samråd med

näringsfrihetsombudsmannen. Sammanslagningen av de båda

tillsynsmyndigheterna skall naturligtvis inte innebära någon

ändring i nu berört avseende.

Utskottet behandlar, som nämnts, i sitt betänkande

1990/91:NU41 regeringens förslag till lagändringar som skall

möjliggöra en sådan branschglidning som inledningsvis har

berörts. Om tillståndsprövning på detta område av regeringen

delegeras till tillsynsmyndigheten får denna vissa möjligheter

att ta hänsyn till en koncernbildnings inverkan på

konkurrenssituationen. I vilken mån konkurrensaspekterna kan få

bli bestämmande för utfallet av en tillståndsprövning kommer

till uttryck i motiveringen till resp. bestämmelser i

bankrörelselagen och försäkringsrörelselagen.

Några krav på ändringar i eller tillägg till denna motivering

har inte framställts i de motioner som har väckts med anledning

av proposition 1990/91:154.

Mot bakgrund av vad här anförts finner utskottet inte skäl att

i detta sammanhang föreslå något uttalande av riksdagen om

finansinspektionens roll som konkurrensvårdande myndighet.

Det berörda yrkandet i motion 1990/91:N116 (m) avstyrks

följaktligen.

En skärpt kontroll från bankinspektionens sida över de

finansiella instituten har påkallats i tre motioner som väcktes

under allmänna motionstiden.

Ett av dessa yrkanden, i motion 1990/91:N329 (vpk),

går ut på att riksdagens revisorer skulle få i uppdrag att

granska bankinspektionens roll i den s.k. Nyckelnaffären.

Nyckeln Holding AB och Finans AB Nyckeln råkade hösten 1990 till

följd av oförsiktig utlåning in i en finansiell kris, som spred

sig till flera andra stora finansbolag. Vid en konkurs våren

1991 i det förstnämnda bolaget har bristen beräknats till över

2 miljarder kronor. Även banker har gjort stora förluster i

sammanhanget.

En granskning av bankinspektionens agerande under 1980-talets

utveckling på finans- och kreditmarknaderna hör till vad som

begärs i motion 1990/91:N237 (s). Dessutom borde den framtida

organisationen av kontroll- och tillsynsverksamheten utredas.

Större frihet för kreditinstituten har medfört ökade finansiella

och tekniska risker, framhåller motionärerna. De menar att flera

faktorer tyder på att det till inte oväsentlig del är

småspararna som har fått betala vissa bankers vidlyftiga finans-

och fastighetstransaktioner. Ett ökande antal insideraffärer,

medverkan i olika slags skatteplaneringsåtgärder, bristande

kontroll- och säkerhetsrutiner, ökad förekomst av rena

oegentligheter samt ett betänkligt agerande av försäkringsbolag

i enskilda fall anges som skäl för de åtgärder som motionärerna

begär.

Ett mera allmänt hållet uttalande om skärpt kontroll av banker

och försäkringsbolag påyrkas vidare i den nyss nämnda motionen

1990/81:N329 (v). Bestämmelsen i 13§ lagen (1988:606) att

bankinspektionen skall "följa finansbolagens verksamhet för att

hålla sig underrättad om förhållanden som kan inverka på ett

bolags säkerhet eller i övrigt är av betydelse för en sund

utveckling av verksamheten" framstår, säger motionärerna, i

ljuset av vissa finansbolags kraschlandning hösten 1990 som

synnerligen kraftlös. Bankinspektionen har inte på något sätt

kunnat sätta stopp för verksamheten. Kapitalets minne är kort;

snart kan därför åter en mer eller mindre obegränsad utlåning

till oseriösa fastighetsspekulanter väntas. Kontrollen över

banker och finansbolag borde skärpas för att verkningarna av

"nya inhopp i branscher med internationell prägel" skall

mildras.

De krisartade händelserna inom bank- och finansbolagssektorn

åberopas i motion 1990/91:N236 (m) som skäl för att regeringen

skulle anmodas att låta utreda om bankinspektionens instruktion

är ofullständigt utformad med hänsyn till de stränga krav som

måste ställas på tillsynsmyndighetens verksamhet.

Utskottet noterar först att regeringen har givit en utredare i

uppdrag att kartlägga finansbolagens finansiella situation,

utreda orsakerna till den kris som har drabbat vissa finansbolag

samt analysera de åtgärder som har vidtagits av bl.a.

bankinspektionen. Vidare bör nämnas att, såsom har redovisats i

det föregående (s.4), riksdagens revisorers arbetsutskott har

gjort sig närmare underrättat om bankinspektionens verksamhet,

särskilt vad gäller åtgärder till följd av de händelser som

berörs i motionerna, och kommit till slutsatsen att revisorerna

inte borde vidta någon ytterligare åtgärd i sammanhanget.

Utskottet har fått kompletterande uppgifter genom en

föredragning av bankinspektionens generaldirektör.

Utskottet instämmer i det väsentliga i de slutsatser som har

redovisats från riksdagens revisorers sida. Utan tvivel har

allvarliga brister i fråga om kreditbedömning etc. förekommit

hos banker och finansbolag. Korrigerande åtgärder har emellertid

satts in, varvid bankinspektionen har spelat en aktiv roll.

Bl.a. har en rad skiften skett på ledande poster hos företag som

uppvisat stora kreditförluster. Förändringar har genomförts hos

bankinspektionen, och en fortlöpande översyn av tillsynens

inriktning och innehåll har aviserats.

Mot här angiven bakgrund avstyrker utskottet de yrkanden i

motionerna 1990/91:N236 (m), 1990/91:N237 (s) och 1990/91:N329

(v) som går ut på att riksdagen skall uttala sig för en skärpt

kontroll av banker och finansbolag.

En återblickande granskning av förra årets finansbolagskris

och bankinspektionens åtgärder i detta sammanhang pågår, såsom

nämnts, genom en särskild av regeringen utsedd utredares

försorg. Med hänvisning därtill och till slutsatserna i

riksdagens revisorers tidigare refererade rapport avstyrker

utskottet yrkandena i motionerna 1990/91:N237 (s) och

1990/91:N329 (v) om att riksdagens revisorer skall ges i uppdrag

att granska bankinspektionens hittillsvarande tillsynsverksamhet

i allmänhet resp. speciellt med sikte på inspektionens roll i

Nyckelnaffären.

Propositionen innehåller också, såsom har redovisats i det

föregående, ett förslag till lag om ändring i lagen (1968:576)

om Konungariket Sveriges stadshypotekskassa och om

stadshypoteksföreningar. Det avser en ökning av

stadshypotekskassans grundfond. I enlighet med en framställning

från kassan föreslås att denna ökas från 25 miljarder kronor

till 27 miljarder kronor. Härigenom skulle kassans

upplåningsrätt, som nu uppgår till ca 296 miljarder kronor,

komma att stiga med 20 miljarder kronor. Utskottet tillstyrker

regeringens förslag på denna punkt. Det kan noteras att ett

ytterligare upplåningsutrymme om 5--7 miljarder kronor skapas

till följd av att kassans årsvinst fonderas.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande sammanslagning av bankinspektionen och

försäkringsinspektionen m.m.

att riksdagen med anledning av proposition 1990/91:177 i

ifrågavarande del och motion 1990/91:N116 yrkande 3 och med

avslag på motionerna 1990/91:N114 och 1990/91:N115

a) godkänner vad utskottet har anfört om sammanslagning av

bankinspektionen och försäkringsinspektionen till en myndighet,

benämnd finansinspektionen, och om samordning av dennas och

bokföringsnämndens resurser på redovisningsområdet,

b) antar det i propositionen framlagda förslaget till lag med

anledning av finansinspektionens inrättande,

c) till Finansinspektionen för budgetåret 1991/92 under

sjunde huvudtiteln anvisar ett reservationsanslag på 1 000 kr.

och lägger proposition 1990/91:100 bilaga 9 punkterna E 3 och

E 4 till handlingarna,

d) avslår motion 1990/91:N292 yrkande 12,

res. 1 (mp)

2. beträffande samordning mellan finansinspektionen och

riksbanken

att riksdagen avslår motion 1990/91:N116 yrkande 1,

res. 2 (m, fp)

3. beträffande främjande av konkurrens

att riksdagen avslår motion 1990/91:N116 yrkande 2,

res. 3 (m, fp, c)

4. beträffande skärpt kontroll över finansinstituten

att riksdagen avslår motion 1990/91:N236, motion 1990/91:N237

i ifrågavarande del och motion 1990/91:N329 yrkande 1.

res. 4 (v, mp)

5. beträffande granskning av bankinspektionens

tillsynsverksamhet

att riksdagen avslår motion 1990/91:N237 i i frågavarande del

och motion 1990/91:N329 yrkande 2,

res. 5 (v)

6. beträffande Konungariket Sveriges stadshypotekskassa

att riksdagen antar det i proposition 1990/91:177 framlagda

förslaget till lag om ändring i lagen (1968:576) om Konungariket

Sveriges stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar, med

tillägg av följande ikraftträdandebestämmelse: "Denna lag träder

i kraft den 1 juli 1991".

Stockholm den 4 juni 1991

På näringsutskottets vägnar

Lennart Pettersson

Närvarande: Lennart Pettersson (s), Rune Jonsson (s), Per

Westerberg (m), Åke Wictorsson (s), Per-Ola Eriksson (c),

Birgitta Johansson (s), Nic Grönvall (m), Inga-Britt Johansson

(s), Bo Finnkvist (s), Reynoldh Furustrand (s), Gunnar Hökmark

(m), Gudrun Norberg (fp), Rolf L Nilson (v), Lars Norberg (mp),

Leif Marklund (s), Isa Halvarsson (fp), och Håkan Hansson (c).

Reservationer

1. Sammanslagning av bankinspektionen och

försäkringsinspektionen (mom.1)

Lars Norberg (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar

med "Utskottet ansluter" och slutar med "på andra" bort ha

följande lydelse:

Utskottet instämmer i de avslagsyrkanden som framställs i

motion 1990/91:115 (mp).

Enligt utskottets mening bör branschglidning förhindras, såsom

från miljöpartiets sida har framhållits vid behandlingen

(1990/91:NU41) av proposition 1990/91:154 om rörelseregler för

bank m.m. Därmed faller vad som, oavsett att regeringen påstår

något annat, måste vara huvudmotivet för en sammanslagning.

Ansträngningarna bör i stället inriktas på att göra de nuvarande

tillsynsmyndigheterna mera effektiva. Sakkunskapen hos dessa bör

därvid kunna komma till sin fulla rätt.

Med det anförda avstyrker utskottet huvudförslaget i

proposition 1990/91:177. Bankinspektionen och

försäkringsinspektionen bör bestå som separata myndigheter och

få disponera resurser i enlighet med vad som har anförts i

budgetpropositionen.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande

lydelse:

1. beträffande sammanslagning av bankinspektionen och

försäkringsinspektionen

att riksdagen

1. med bifall till motion 1990/91:N115 avslår proposition

1990/91:177 i ifrågavarande del samt motion 1990/91:N114, motion

1990/91:N116 yrkande 3 och motion 1990/91:N292 yrkande 12,

2. med bifall till proposition 1990/91:100 bilaga 9 punkterna

E 3 och E 4 för budgetåret 1991/92 under sjunde huvudtiteln

anvisar

a) till Bankinspektionen ett reservationsanslag på 1000 kr.,

b) till Försäkringsinspektionen ett reservationsanslag på

1000 kr.

2. Samordning mellan riksbanken och finansinspektionen

(mom.2)

Per Westerberg (m), Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp)

och Isa Halvarsson (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar

med "Utskottet noterar" och slutar med "inte motiverat" bort ha

följande lydelse:

Utskottet instämmer i den kritik som i motion 1990/91:N116 (m)

riktas mot propositionen på denna punkt. Riksbankens och

finansinspektionens aktiviteter i fråga om kontroll av de

finansiella institutionerna, alltifrån undersökningar till

ingripanden i olika problemfyllda situationer, måste givetvis

vara väl samordnade om kontrollen skall fylla sitt syfte. Det är

inte acceptabelt att denna viktiga aspekt helt förbigås i ett

ärende som gäller en så genomgripande omorganisation av

tillsynen som det här är fråga om. Riksdagen bör i ett uttalande

till regeringen ansluta sig till denna kritik och sålunda

påkalla en snar komplettering av de riktlinjer för tillsynen som

dras upp i proposition 1990/91:177.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande

lydelse:

2. beträffande samordning mellan riksbanken och

finansinspektionen

att riksdagen med bifall till motion 1990/91:N116 yrkande 1

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

3. Främjande av konkurrens (mom. 3)

Per Westerberg (m), Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp),

Isa Halvarsson (fp), Per-Ola Eriksson (c) och Håkan Hansson (c)

anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar

med "Mot bakgrund" och slutar med "avstyrks följaktligen" bort

ha följande lydelse:

Utskottet instämmer i vad som anförs i motion 1990/91:N116 (m)

om finansinspektionens uppgift som konkurrensvårdande myndighet.

Riksdagen bör i ett uttalande till regeringen slå fast att denna

uppgift måste särskilt beaktas vid den fortsatta utformningen av

finansinspektionens organisation. Såsom framhålls i utskottets

betänkande 1990/91:41 har det stor betydelse för konkurrensen på

bank- och försäkringsområdet att kunderna lätt kan få insyn i

och vinna överblick över de ränte- och avgiftsregler och de

avtalsvillkor i övrigt som de olika instituten tillämpar.

Finansinspektionen bör spela en aktiv roll i detta sammanhang.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande

lydelse:

3. beträffande främjande av konkurrens

att riksdagen med bifall till motion 1990/91:N329 yrkande 2

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

4. Skärpt kontroll över finansinstituten (mom.4)

Rolf L Nilson (v) och Lars Norberg (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som börjar på

s.9 med "Utskottet instämmer" och slutar på s.10 med "och

finansbolag" bort ha följande lydelse:

Utskottet vill understryka det allvarliga i att

bankinspektionen, trots uttrycklig lagbestämmelse om att

inspektionen skall följa finansbolagens verksamhet för att

bevaka förhållanden som påverkar säkerhet och sundhet i denna,

inte har lyckats motverka förra årets krisartade utveckling inom

branschen.

Den konsekvens som måste dras härav är att regeringen bör

anmodas att med det snaraste framlägga förslag om hur

tillsynsmyndigheten skall kunna fylla kraven på en verksam,

preventivt inriktad kontroll över de institut som står under

dess tillsyn. Riksdagen bör, på grundval av motion 1990/91:N329

(v), göra en framställning till regeringen av denna innebörd.

Därigenom tillgodoses också motionerna 1990/91:N236 (m) och

1990/91:N237 (s), den sistnämnda i nu aktuell del.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande

lydelse:

4. beträffande skärpt kontroll över finansinstituten

att riksdagen med bifall till motion 1990/91:N329 yrkande 1

och med anledning av motionerna 1990/91:N236 och 1990/91:N237,

den sistnämnda i ifrågavarande del, som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet anfört.

5. Granskning av bankinspektionens tillsynsverksamhet

(mom.5)

Rolf L Nilson (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 10 som

börjar med "En återblickande" och slutar med "i Nyckelnaffären"

bort ha följande lydelse:

Den summariska behandling som riksdagens revisorer har ägnat

frågan om bankinspektionens roll i samband med förra årets

finansbolagskrasch är enligt utskottets mening inte till

fyllest. Att regeringen har tillsatt en särskild utredare för

att kartlägga finansbolagens finansiella situation m.m. fråntar

inte riksdagen dess ansvar för att den hittillsvarande tillsynen

på det finansiella området blir föremål för en kritisk

granskning som kan ge uppslag för en framtida mera effektiv

verksamhet. Utskottet anser följaktligen att riksdagen på

grundval av motionerna 1990/91:N237 (s) och 1990/91:N329 (v),

båda i ifrågavarande del, bör uppdra åt riksdagens revisorer att

klarlägga hur bankinspektionen i det angivna sammanhanget har

fullgjort sina uppgifter.

dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande

lydelse:

5. beträffande granskning av bankinspektionens

tillsynsverksamhet

att riksdagen med bifall till motion 1990/91:N327 i

ifrågavarande del och motion 1990/91:N329 yrkande 2 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Lagutskottets yttrande

1990/91:LU5y

Bilaga

Sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen

Till näringsutskottet

Näringsutskottet har beslutat bereda lagutskottet tillfälle

att yttra sig över proposition 1990/91:177 om sammanslagning av

bankinspektionen och försäkringsinspektionen, m.m., i vad avser

bokföringsnämnden, jämte eventuella motioner.

Lagutskottet, som har beslutat avge yttrande i ärendet, får

anföra följande.

I propositionen förordas att bankinspektionen och

försäkringsinspektionen per den 1 juli 1991 skall slås samman

till en central förvaltningsmyndighet, finansinspektionen.

Vidare föreslås att bokföringsnämndens och finansinspektionens

resurser på redovisningsområdet samlas i finansinspektionen.

I motion 1990/91:NU115 av Lars Norberg m.fl. (mp) yrkas

(yrkande 1) avslag på regeringens förslag att bankinspektionen,

försäkringsinspektionen och bokföringsnämnden skall slås samman

till en myndighet. Som skäl åberopar motionärerna bl.a. att

bokföringsnämndens verksamhet inte har några naturliga

anknytningspunkter till bankinspektionens och

försäkringsinspektionens verksamhetsområden.

Bokföringsnämnden, som inrättades år 1976, har enligt sin

instruktion (förordningen med instruktion för bokföringsnämnden

(1988:1118) till uppgift att främja utvecklingen av god

redovisningssed i företagens bokföring och offentliga

redovisning. Enligt instruktionen skall nämnden utarbeta

allmänna råd inom sitt ansvarsområde. Av förarbetena till

bokföringslagen (1976:125), liksom av bestämmelserna om nämndens

sammansättning i förordningen, framgår att avsikten är att

nämnden skall utgöra ett auktoritativt expertorgan när det

gäller anvisningar, råd och rekommendationer i fråga om

tillämpningen av bokföringslagen. Nämnden består av en

ordförande och tio andra ledamöter jämte ersättare. Ledamöterna

och ersättarna representerar myndigheter och organisationer som

berörs av bokföringslagstiftningen. Vid nämnden finns ett kansli

som leds av en chef.

När det gäller redovisningen i banker, försäkringsbolag och

andra finansinstitut utövas tillsynen av bankinspektionen och

försäkringsinspektionen, vilka även kan meddela bindande

föreskrifter.

På redovisningsområdet finns också ett annat organ, nämligen

Stiftelsen för utvecklandet av god redovisningssed som bildades

år 1989 gemensamt av staten genom bokföringsnämnden, Föreningen

Auktoriserade Revisorer FAR och Sveriges Industriförbund.

Riksdagen anvisar varje år medel som bidrag till stiftelsen.

Till stiftelsen är knutet ett särskilt råd (redovisningsrådet),

som utgör ett expertorgan med huvudsaklig uppgift att utarbeta

och utfärda rekommendationer om god redovisningssed i

börsföretag och andra större bolag, s.k. publika företag. I och

med tillkomsten av stiftelsen har bokföringsnämndens arbete

inriktats på löpande redovisning och bokslutsfrågor som inte

främst rör de publika företagen.

I likhet med föredragande statsrådet anser lagutskottet att

det finns skäl som talar för att statens resurser på

redovisningsområdet bör samordnas i större utsträckning än vad

som för närvarande är fallet. För en sådan samordning talar

bl.a. effektivitetsskäl. Samordningen bör som framhålls i

propositionen också kunna leda till besparingar. Enligt

utskottets mening är det naturligt att resurserna samlas i den

nya myndighet som avses komma till stånd genom en sammanslagning

av bankinspektionen och försäkringsinspektionen. Med anledning

av vad som anförs i motion N115 vill utskottet understryka att

regeringens förslag endast innebär att bokföringsnämndens kansli

inordnas i finansinspektionen. Nämnden kommer alltså att bestå

som ett självständigt organ med uppgift att besluta i frågor som

ligger utanför finansinspektionens område. I sammanhanget kan

utskottet inte heller underlåta att påpeka att regeringens

förslag överensstämmer med vad bokföringsnämnden själv

föreslagit under remissbehandlingen av det till grund för

propositionen liggande utredningsbetänkandet.

I enlighet med det anförda förordar lagutskottet att riksdagen

godkänner vad som anförts i propositionen om sammanslagning av

bokföringsnämndens och finansinspektionens resurser på

redovisningsområdet. Motion N115 yrkande 1 i denna del bör

således avslås.

Stockholm den 14 maj 1991

På lagutskottets vägnar

Rolf Dahlberg

Närvarande: Rolf Dahlberg (m), Lennart Andersson (s), Stig

Gustafsson (s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Inger

Hestvik (s), Allan Ekström (m), Bengt Kronblad (s), Gunnar

Thollander (s), Lena Boström (s), Margareta Gard (m), Bengt

Harding Olson (fp), Stina Eliasson (c), Elisabeth Persson (v),

Elisabet Franzén (mp), Anita Jönsson (s) och Gunilla Andersson

(s).