Bet. 1990/91:SoU14

Socialutskottets betänkande

1990/91:SOU14

Statsbidrag till missbrukarvård och ungdomsvård m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

1990/91

SoU14

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens proposition 1990/91:96 om

statsbidrag till missbrukarvård och ungdomsvård m.m. samt de

motioner som väckts med anledning av propositionen. Vidare

behandlas vissa motionsyrkanden från den allmänna motionstiden

1991.

I propositionen föreslås en tillfällig omläggning av

statsbidraget till missbrukarvård och ungdomsvård i syfte att ge

förutsättningar för en snabb utbyggnad av institutionsresurserna

för de mest utsatta ungdomarna och missbrukarna. Omläggningen

innebär att, inom ramen för nuvarande statsbidragssystem, en

större del av statsbidraget ges i form av platsbidrag. Vidare

avsätts, inom nuvarande finansiella ramar, medel för ett

tillfälligt anordningsbidrag avseende åren 1991 och 1992.

Riksdagen bereds också tillfälle att ta del av riktlinjerna

för arbetet med att åstadkomma en förändrad organisation av

institutionsvården för de mest utsatta ungdomarna och

missbrukarna. Syftet är enligt propositionen att göra

institutionsvården bättre skickad att motsvara kraven på

vårdinnehåll m.m.

De bristfälliga institutionella vårdresurserna är väl kända

hos ansvariga instanser, konstaterar utskottet. Trots detta har

den nödvändiga utbyggnaden och differentieringen av

institutionsvården inte ägt rum. De båda kommunförbunden har

gjort klart att nuvarande regelsystem och organisation lägger

hinder i vägen för en sådan utbyggnad. Vid en utskottsutfrågning

framförde förbunden krav på en huvudmannaskapsförändring.

Det verkar enligt utskottet svårt att uppnå flera -- och mer

differentierade -- platser på de särskilda ungdomshemmen med ett

kommunalt huvudmannaskap. Riksperspektivet får inte tillräckligt

genomslag i nuvarande organisation.

Utskottet anser att staten är mer lämpad som huvudman för

tvångsvården i de särskilda ungdomshemmen. Ett principbeslut

härom bör nu fattas och omedelbara åtgärder därefter vidtas för

att förbereda en sådan överföring.

Det är framför allt två krav som måste uppställas. För det

första måste alla ungdomar som behöver tvångsvård kunna beredas

plats för sådan vård. För det andra måste det finnas ett väl

differentierat utbud av olika vårdmöjligheter. Det står nu klart

att det behövs ett samlat ansvar för de särskilda ungdomshemmen.

Det har också visat sig att landstinget är ett för litet

upptagningsområde. För att åstadkomma ett mer effektivt

utnyttjande av resurserna och en bättre differentiering krävs en

samordning för hela riket. Det är nödvändigt att inrätta hem som

har hela landet som upptagningsområde. En central inskrivning

och fördelning av vårdbehövande ungdomar på de särskilda

ungdomshemmen behövs. Dessutom bör vissa hem med särskilt hög

bevakningsgrad inrättas för att vård även skall kunna ges till

de svårast störda ungdomarna.

För att undvika ytterligare fördröjning av den nödvändiga

utbyggnaden bör en huvudmannaskapsförändring ske snarast.

Utskottet anser sålunda att förändringen skall vara genomförd

under 1992. Regeringen bör utan dröjsmål i samråd med berörda

myndigheter och organisationer utreda och förbereda erforderliga

åtgärder. Bl.a. måste de ekonomiska och organisatoriska frågorna

skyndsamt ses över. Frågor om vårdens innehåll och utveckling,

befintlig kompetens i det direkta vårdarbetet,

personalutveckling och möjligheter till effektiv eftervård bör

också penetreras. Förutsättningar måste skapas för en fortsatt

god kontakt mellan de särskilda ungdomshemmen och den övriga

öppna och slutna socialtjänsten. Det finns skäl att överväga ett

fortsatt kommunalt betalningsansvar för verksamheten för att

motverka en överströmning till den statliga vården av enbart

ekonomiska skäl. Frågan om hur det framtida stödet till

missbrukarvården skall utformas måste givetvis också övervägas i

sammanhanget. Även frågor som rör missbrukarvårdens innehåll och

utformning kan komma att behöva belysas ytterligare.

Ett principbeslut om en kommande huvudmannaskapsförändring får

inte leda till att redan planerad utbyggnad avstannar, utan det

är angeläget att utbyggnaden kan fortgå i den takt som

planerats. Kommunförbunden har under hand meddelat utskottet att

man aktivt kommer att medverka till platsutbyggnad och därmed

till en smidig övergång av huvudmannaskapet.

Det är vidare enligt utskottets mening angeläget att garantier

skapas för att huvudmännen kompenseras för gjorda investeringar

vid den kommande ekonomiska regleringen parterna emellan.

Regeringen bör snarast återkomma till riksdagen med förslag i

enlighet med de riktlinjer utskottet angett. Vad utskottet

anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna med

anledning av samtliga i betänkandet aktuella motioner.

För att den planerade utbyggnaden inte skall stanna av

tillstyrker utskottet propositionens förslag om införande av ett

tillfälligt anordningsbidrag avseende ungdomsvård och

missbrukarvård. Utskottet avstyrker bifall till propositionens

förslag i övrig del. Utskottet är enhälligt.

Propositionen

I proposition 1990/91:96 om statsbidrag till missbrukarvård

och ungdomsvård m.m. har regeringen (socialdepartementet)

föreslagit att riksdagen godkänner vad som i propositionen

förordas i fråga om en tillfällig omläggning av statsbidraget

till ungdomsvård och missbrukarvård m.m.

Regeringen har också berett riksdagen tillfälle att ta del av

vad som i propositionen anförs i fråga om en omorganisation av

institutionsvården.

Motionerna

Motioner väckta med anledning av propositionen

1990/91:So43 av Sten Svensson m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om förändringar av 18 §

socialtjänstförordningen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om tilläggsdirektiv till beredningsgruppen

för översyn av missbrukarvård och ungdomsvård vad avser

huvudmannaskapet för vård och behandling på institution,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om tilläggsdirektiv till beredningsgruppen

för översyn av missbrukarvård och ungdomsvård vad avser

förändringar av 21 och 26 §§ socialtjänstförordningen.

1990/91:So44 av Daniel Tarschys m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att

huvudmannaskapet för den särskilda ungdomsvården bör återgå till

staten,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att

§12-hemmen bör ombildas till ungdomsvårdsskolor,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att

förberedelser för denna övergång omedelbart bör inledas.

1990/91:So45 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om behovet av mindre institutioner,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om särskilda hem för kvinnor,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om åtgärder inom tvångsvården av unga,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om tvångsvård av vuxna,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om en överföring av tvångsvård av unga till

ett statligt huvudmannaskap.

1990/91:So46 av Hans Göran Franck m.fl. (s) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om ytterligare insatser för missbrukar- och

ungdomsvården.

1990/91:So47 av Rosa Östh m.fl. (c) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om ett ändrat huvudmannaskap för de särskilda

ungdomshemmen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om statsbidragens konstruktion,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om en utredning om behovet av

personalutveckling och utbildning till familjehemsföräldrar och

personal på elevhem, bl.a. mot bakgrund av de behov som

redovisats i motionen,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om behovet av ökade insatser för flickor i

riskzonen,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om en effektivare utslussning av unga

kriminella och missbrukare,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om åtgärder för en aktiv drogpolitik.

Motioner väckta under allmänna motionstiden 1991

1990/91:So222 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas

10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om institutionsvård av ungdomar.

1990/91:So252 av Hans Göran Franck m.fl. (s) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om åtgärder och resurser för en väsentlig

utökning av antalet vårdplatser på behandlingshem m.m. för svårt

störda ungdomar,

2. att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning

om ansvarsfrågan för verksamheten.

1990/91:So276 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas

13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om en differentiering av ungdomshemmen,

utbyggnad av verksamheten vid ungdomshemmen med öppenvård,

vikten av utökning av hemmens nuvarande upptagningsområden och

om statens övergripande ansvar för verksamheten.

Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Ju821.

1990/91:So279 av Britta Bjelle m.fl. (fp) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om hur organisationen för omhändertagande av

unga skall vara utformad.

Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Ju823.

1990/91:So287 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till

lagstiftning om statligt huvudmannaskap för paragraf 12-hem på

sätt som anges i motionen,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till

lagstiftning om vidgade möjligheter till vistelse på låsbar

enhet på paragraf 12-hem på sätt som anges i motionen,

3. att riksdagen beslutar att avskaffa nuvarande möjlighet för

paragraf 12-hemmen att skriva ut intagna ungdomar på grund av

att dessa omöjliggör eller allvarligt försvårar meningsfulla

vård- eller hjälpinsatser för sig själva eller de andra som

vistas i hemmet.

Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Ju827.

Utskottet

Statsbidrag till missbrukarvård och ungdomsvård -- en bakgrund

Gällande bestämmelser

Enligt socialtjänstlagen (1980:620) skall socialnämnden i

kommunen i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och

ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och

stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa

motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet. Nämnden

skall också verka för att en missbrukare av alkohol eller andra

beroendeframkallande medel får den hjälp och vård som han

behöver för att komma ifrån missbruket.

Enligt 22 § socialtjänstlagen skall socialnämnden sörja för

att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna

tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende.

Socialnämnden ansvarar för att den som genom nämndens försorg

tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. I 23 §

anges att behovet av hem för vård eller boende inom varje

landstingskommun skall tillgodoses av landstingskommunen och

kommunerna i området. Vidare föreskrivs att landstingskommunen

och kommunerna gemensamt skall upprätta en plan över behovet av

sådana hem och fördelningen av ansvaret för deras inrättande och

drift. I 7 § socialtjänstförordningen (1981:750) preciseras

vilket innehåll planen skall ha. Planen skall sålunda omfatta en

samlad vårdresursplanering, som även innefattar

öppenvårdsresursernas utnyttjande. I 17 §

socialtjänstförordningen anges att inskrivning i hem för vård

eller boende sker efter ansökan. Huvudregeln är att

föreståndaren för hemmet beslutar om inskrivning. Huvudmannen

kan dock besluta om en annan ordning för inskrivningen (18 §).

I 26 § samma förordning stadgas att den unge under vissa

förutsättningar får tas in på en enhet som är låsbar eller på

annat sätt inrättad för särskilt noggrann tillsyn. Vård på sådan

låsbar enhet får pågå högst två månader i följd. Undantagsvis

kan vården vid låsbar enhet pågå under längre tid, om den unge

samtidigt bereds tillfälle till vistelse i öppnare former eller

utanför hemmet. I 21 § anges bl.a. att utskrivning från ett hem

för vård eller boende skall ske när det behov som har föranlett

inskrivning i hemmet inte längre föreligger. Om en klient vårdas

med stöd av LVU får han enligt 23 § inte skrivas ut från hemmet

med mindre socialnämnden har begärt eller medgett det.

Den 1 juli 1990 trädde en ny lag (1990:52) med särskilda

bestämmelser om vård av unga (LVU) i kraft. Den nya lagen

innebär bl.a. möjligheter att ingripa tidigare i de s.k.

beteendefallen, dvs. när orsaken till ingripande är den unges

eget beteende. Vissa av de ungdomar som omhändertas med stöd av

LVU behöver särskilt kvalificerad vård och behandling. I 12 §

anges att för vård av unga som, på någon grund som anges i 3 §

(missbruk, brottslig verksamhet eller annat socialt nedbrytande

beteende), behöver stå under särskilt noggrann tillsyn, skall

det finnas särskilda ungdomshem. På ett sådant hem får den

intagne underkastas vissa begränsningar i rörelsefriheten.

Den 1 januari 1989 förändrades lagstiftningen om tvångsvård av

vuxna missbrukare. Den nya lagen (1988:870) om vård av

missbrukare i vissa fall (LVM) innebär att tvångsvård skall

kunna ges på ett tidigare stadium av missbruket och i mindre

akuta skeden än tidigare. Vidare skall även uppenbara

skadeverkningar av missbruket beaktas när vård skall beslutas.

Dessa ändringar tar främst sikte på yngre vuxna missbrukare. Den

längsta vårdtiden utökades från fyra till högst sex månader.

Enligt 4 § första stycket LVM skall tvångsvård beslutas, om

någon till följd av ett fortgående missbruk av alkohol,

narkotika eller flyktiga lösningsmedel är i behov av vård för

att komma ifrån sitt missbruk och vårdbehovet inte kan

tillgodoses med stöd av socialtjänstlagen eller på något annat

sätt samt han till följd av missbruket 1. utsätter sin fysiska

eller psykiska hälsa för allvarlig fara, 2. löper en uppenbar

risk att förstöra sitt liv eller 3. kan befaras komma att

allvarligt skada sig själv eller någon närstående. Tvångsvård

för missbrukare lämnas enligt 22 § LVM genom hem som är särskilt

anpassade att lämna sådan vård. Enligt 23 § samma lag skall det

för missbrukare som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn

finnas LVM-hem, som är anpassade för sådan tillsyn.

Socialstyrelsen beslutar om vilka hem som skall vara anpassade

för särskilt noggrann tillsyn såväl enligt LVU som enligt LVM.

Huvudmannaskapet

Den 1 januari 1983 överfördes huvudmannaskapet för de

dåvarande ungdomsvårdsskolorna och vissa

nykterhetsvårdsanstalter från staten till kommuner och

landsting. Det förändrade huvudmannaskapet aviserades i

socialtjänstreformen år 1982 och sågs som en del av denna

reform.

De särskilda ungdomshemmen (§ 12-hemmen) ersatte

ungdomsvårdsskolorna, som sålunda inrättades och drevs av

staten. Ungdomsvårdsskolorna hade till uppgift att bereda vård,

fostran och utbildning åt dem som omhändertagits för

samhällsvård och inskrivits som elever vid skolorna. Särskilda

former av ungdomsvårdsskolor var skolhem för skolpliktiga elever

och yrkesskolor för övriga. Ungdomar som vistades i en

ungdomsvårdsskola kunde vara intagna för utredning, för

observation eller vara inskrivna vid skolan. Socialstyrelsen var

central myndighet för skolorna och beslutade om inskrivning av

elever samt fördelade eleverna på de enskilda

ungdomsvårdsskolorna. Skolorna skulle stå under ledning av en

styrelse, som skulle utöva den bestämmanderätt över eleverna som

tillkom barnavårdsnämnden i fråga om andra omhändertagna. Vården

ägde rum inom eller utom skolan.

Enligt socialutredningen var tre principer av

grundläggande betydelse vid utformning och användning av

socialvårdens institutioner, nämligen principerna om

kontinuitet, flexibilitet och närhet (SOU 1974:39 Socialvården.

Mål och medel). Principen om differentiering med hänsyn till

olika yttre symptom borde överges. Valet av institution borde i

princip styras av det djupare liggande behov som bedöms

föreligga. Härtill kom, framhöll utredningen, att hos de mest

behandlingskrävande klienterna förekommer flera symptom

samtidigt. Närheten till hemorten eller behovet av särskilda

resurser att bearbeta relationsproblem inom familjegruppen borde

kunna avgöra valet av institution. Tillgång krävs till väl

differentierade behandlingsresurser, som gör det möjligt att

välja den väg till lösning som bäst tillgodoser den enskildes

aktuella behov, anförde utredningen vidare. Enligt utredningen

skulle ett statligt huvudmannaskap för någon del av

institutionsverksamheten vara svår att förena med de krav för

verksamheten som utredningen hade angett. Det starka sambandet

mellan de institutionella resurserna och den öppna socialvården

betonades. Samtidigt framhöll utredningen att det även finns

förbindelser till sjukvården och därmed till landstinget som

sjukvårdshuvudman. De institutionella resurser det här är fråga

om befinner sig således i ett gränsområde mellan

basorganisationerna för sjukvård och öppen socialvård.

Utredningen framhöll vidare att olika typer av ansvar --

vårdansvar, kostnadsansvar, behandlingsansvar och resursansvar

-- inte behövde vara knutna till en och samma huvudman.

I socialtjänstpropositionen 1979/80:1 anfördes att de

insatser som gavs med stöd av vårdlagarna kännetecknades av en

bristande behandlingskontinuitet. Förslaget om ett

kommunalt yttersta vårdansvar bidrar, tillsammans med ett ändrat

huvudmannaskap, väsentligt till att ge den enskilde klienten ett

sammanhang i vården och en kontinuerlig personrelation till den

socialarbetare som ursprungligen har initierat vården på

institutionen, anfördes det. Föredraganden delade vidare

socialutredningens bedömning att ett ändrat huvudmannaskap bör

göra det möjligt att utnyttja de institutionsresurser som finns

mera flexibelt. Socialutredningen ansåg nämligen att det

splittrade huvudmannaskapet försvårade ett flexibelt nyttjande

av resurser och motverkade möjligheterna till att successivt

anpassa resurserna till nya stöd- och behandlingsbehov.

Föredraganden delade också utredningens principiella inställning

till det grundläggande kravet på geografisk närhet. I många fall

har de som vårdas i institution långt till sin hemort, vilket i

sin tur delvis beror på den differentiering efter symptom, kön,

ålder m.m. som präglar institutionsvården. Det finns en risk för

att behandlingssträvandena begränsas och koncentreras till den

enskilde individens problem utan tillräcklig hänsyn till hans

livsmiljö, påpekades det. Detta är oförenligt med den helhetssyn

som bör prägla vård- och behandlingsarbetet, anfördes det

vidare.

Utvecklingen inom institutionsvården hade enligt propositionen

gått i riktning mot en minskad differentiering efter ålder, kön

och symptom. Föredraganden ansåg det önskvärt att man fortsatte

på den inslagna vägen med en minskad differentiering inom

institutionsvården. Föredraganden ansåg dock att det, i varje

fall för den framtid som då kunde överblickas, skulle komma att

finnas behov av sådan vård och behandling som gavs i de

dåvarande ungdomsvårdsskolorna. Det betonades att det gällde en

minoritet av svårbehandlade och svagt motiverade ungdomar, som i

många fall uppvisar ett avancerat lagstridigt beteende.

Utvecklingen mot institutioner med färre platser och en mera

varierad vård borde dock gå vidare, anfördes det. Bl.a.

markerades behovet av kvalificerad personal och speciella

lokalmässiga resurser vid hemmen. Det framhölls också att

institutionsvården borde ingå som ett led i ett längre

vårdprogram. Föredraganden ansåg att kraven på närhet,

flexibilitet och kontinuitet i institutionsvården skulle vara

svåra att tillgodose om man behöll ett statligt huvudmannaskap

för en avgränsad del av institutionsvården. Givetvis talar också

önskemålen om att i görligaste mån förlägga vårdansvaret närmare

människorna för ett ändrat huvudmannaskap, anfördes det. Mot

denna bakgrund anslöt sig föredraganden till socialutredningens

förslag att ansvaret för ungdomsvårdsskolorna och de allmänna

vårdanstalterna för alkoholmissbrukare skulle föras över till

kommuner och landsting.

Mellan staten och de båda kommunförbunden, Landstingsförbundet

och Svenska kommunförbundet, träffades sålunda en

principöverenskommelse om ändrat huvudmannaskap för vissa

institutioner inom socialtjänsten. Efter riksdagens bemyndigande

godkände regeringen överenskommelsen våren 1980 (prop.

1979/80:172, SoU44, rskr. 385). Principöverenskommelsen

innebar att berörda kommuner och landstingskommuner den 1

januari 1983 övertog dels huvudmannaskapet för de statliga

ungdomsvårdsskolorna och nykterhetsvårdsanstalterna, dels de

rättigheter och åtaganden som staten hade i fråga om

Margretelunds och Råby yrkesskolor, erkända och enskilda

nykterhetsvårdsanstalter samt inackorderingshem och

behandlingshem för alkohol- och narkotikamissbrukare. Parterna

var ense om att statsbidragets utformning skulle medge

handlingsfrihet för kommun/landstingskommun och att

schablonisering skulle eftersträvas vid den närmare

utformningen. Genom överenskommelsen skapas organisatoriska

förutsättningar för en sammanhållen planering av ungdoms- och

missbruksvården i kommuner och landstingskommuner och en

fungerande vårdkedja från medicinsk vård till den sociala

rehabiliteringen, anförde föredraganden i propositionen (s. 11).

Statsbidraget

Riksdagen godkände år 1981 en överenskommelse (prop.

1980/81:196, SoU 1981/82:23, rskr. 92) mellan statens

förhandlingsnämnd och de två kommunförbunden om en

statsbidragskonstruktion som skulle tillämpas under åren 1983

och 1984. Utskottet uttalade därvid bl.a. att parterna vid

fortsatta förhandlingar om den framtida bidragskonstruktionen

borde sträva efter att ge denna en sådan utformning att den

stöder en utveckling av vårdinnehållet och även i övrigt är

ägnad att främja de mål statsmakterna ställt upp för

socialtjänsten. Samma bidragskonstruktion tillämpades även år

1985. Överenskommelsen innebar att staten skulle utge bidrag för

driften av vissa angivna institutioner. Bidraget fördelades på

olika institutionskategorier. Inom varje kategori fördelades 75

% av bidraget till huvudmännen för institutionerna medan

resterande 25 % användes som bidrag till de kommuner som hade

haft kostnader för vård på sådana institutioner. För år 1983

fördelades 662 milj.kr., varav 242 milj.kr. till

ungdomsvårdsskolorna. Vidare utgick ett särskilt statsbidrag

till alkoholpolikliniker och vårdcentraler för

narkotikamissbrukare om ca 90 milj.kr.

För åren 1986--1989 träffades en överenskommelse i mars 1985

mellan parterna om ett nytt statsbidragssystem. Överenskommelsen

redovisades i proposition 1984/85:151, vilken godkändes av

riksdagen (SoU26, rskr. 55). Detta statsbidrag syftade bl.a.

till att luckra upp gränserna mellan institutionsvård och

öppenvård och att få till stånd en ökad samverkan inom

socialtjänsten. Kommunerna borde, ansågs det, ha en stor

handlingsfrihet för utveckling och förändring av verksamheten.

Vissa institutioner bedömdes dock vara i behov av särskilda

platsbidrag. Detta gällde i huvudsak de tidigare statliga

ungdomsvårdsskolorna och nykterhetsvårdsanstalterna, eftersom de

är särskilt resurskrävande och har stora upptagningsområden.

Vidare skulle en del av bidragen användas för en önskvärd

omstrukturering av institutionsvården. För år 1986 utgjorde

statsbidraget 810 milj.kr., varav kommunbidrag 610 milj.kr.,

platsbidrag 170 milj.kr. och omstruktureringsbidrag 30 milj.kr.

Vidare avsattes 10 milj.kr. årligen för utvecklingsprojekt med

inriktning på nya eller förändrade former av institutionsvård

eller alternativ till sådan vård. Ett särskilt statsbidrag om

totalt 35 milj.kr. för platser avsedda för narkotikamissbrukare

i hem för särskilt noggrann tillsyn utgick fr.o.m. år 1988.

Avsikten med detta bidrag var att stimulera utbyggnaden av

vårdplatser på institutioner med möjlighet till vård enligt 23 §

LVM.

Den 20 juni 1989 träffades en överenskommelse om ett förändrat

bidragssystem för åren 1990--1992. Statsbidraget inriktades på

att skapa bättre förutsättningar för att kvalificerade insatser

skulle kunna erbjudas de mest vårdbehövande ungdomarna och

missbrukarna. I syfte att säkerställa att erforderliga

vårdresurser kom till stånd skulle en länsövergripande planering

av dessa resurser genomföras. Statsbidraget fastställdes för år

1990 till 950 milj.kr. Bidraget har utbetalats enligt följande.

Kommunbidrag, som fritt disponeras för olika åtgärder inom

missbrukar- och ungdomsvården, har utgetts med ca 727 milj.kr.

Platsbidrag har för de särskilda ungdomshemmen utgetts med

400 000 kr. per plats i slutna avdelningar och 200 000 kr. per

plats i öppna avdelningar samt för hem för vård eller boende

enligt 23 § LVM med 300 000 kr. per sluten plats och 100 000 kr.

per öppen plats. Platsbidraget har sammanlagt uppgått till 193

milj.kr.

Utvecklingsbidrag ges för utvecklings-, etablerings- eller

initialkostnader om en huvudman vidtar en strukturförändring med

konsekvensen att en ny enhet enligt 12 § LVU eler 23 § LVM

etableras eller vidtar andra särskilda åtgärder som syftar till

att förbättra missbrukarvården m.m. Utvecklingsbidrag har

utgetts inom den anvisade ramen 30 milj.kr.

Hösten 1989 hemställde regeringen att riksdagen skulle

godkänna den nya bidragskonstruktionen (prop. 1989/90:25 bil.

4, SoU14, rskr. 91). Utskottsbetänkandet behandlas mer

utförligt under kommande avsnitt om tidigare riksdagsbehandling.

Utredningar

1987 redovisade JO en undersökning om hemmen för särskild

tillsyn (JOs ämbetsberättelse 1987/88 s. 144 f.). JO

konstaterade bl.a. att nuvarande regler om resurs- och

planeringsansvar äventyrar socialtjänstlagens målsättning att

dessa hem skall utgöra en särskilt kvalificerad resurs för de

mest utsatta ungdomarna. JO ansåg det inte längre försvarbart

att med landstingsområdet som bas hålla den kostnadskrävande

resurs som hemmen utgör för att tillgodose behoven hos de

relativt sett få ungdomar som det är fråga om. Det ifrågasattes

om inte landet borde indelas i större regioner för att på så

sätt nå ett tillräckligt underlag för att dessa särskilt

kvalificerade insatser skulle kunna bibehållas som en resurs

inom socialtjänsten. Behovet av ett centralt

intagningsförfarande borde uppmärksammas. Det påtalades också

att det inte längre finns några regler som skapar garantier för

en effektiv eftervård. Vidare framhöll JO att

personalutbildningen eftersätts.

JO har i mars 1990 redovisat överväganden med anledning av att

missbrukare inom Stockholms län inte har kunnat beredas vård

till följd av otillräckliga vårdresurser. De missförhållanden

som råder inom missbrukarvården i dag ställer enligt JO krav på

lagstiftningsförändringar så att tillgången på platser för

LVM-vård tryggas. Det bör övervägas om det inte av lagen bättre

skall framgå vem som skall vara huvudman för vården. Vidare bör

samverkansformerna mellan landstingsområdena utvecklas

ytterligare. JO anser också att förutsättningarna för att genom

ändringar i statsbidragsreglerna trygga tillgången på

beredskapsplatser vid LVM-hemmen bör övervägas.

I socialstyrelsens rapport 1990:4, Vård utom hemmet,

redovisades den del av det s.k. REBUS-projektet som rör barn och

ungdomar, som omhändertagits av samhället. Styrelsen föreslog

vissa åtgärder för att komma till rätta med problemen vid de

särskilda ungdomshemmen. Bl.a. föreslog styrelsen en utvecklad

regional samverkan, en samordnad intagning, ett ändrat

utskrivningsförfarande samt ett tydliggörande av

behandlingsansvaret.

Sommaren 1990 framlades resultatet av en behovsinventering som

genomförts av socialstyrelsen. Trots en ökande efterfrågan

har de särskilda ungdomshemmens antal och platsantal minskat,

konstaterar socialstyrelsen. Huvudmännen har varit mycket

lyhörda för intentionerna i huvudmannaskapsreformen och tidigare

statsbidragssystem. Man har bl.a. reducerat platserna vid de

f.d. ungdomsvårdsskolorna och mera inriktat användningen utifrån

närhetsprincipen. Nedan visas platsutvecklingen vid

ungdomsvårdsskolorna/de särskilda ungdomshemmen under åren

1970--1990.

1970 1975 1978 1983 1986 1988 1990

Antal hem 22 18 18 20 25 24 23

Antal platser 875 533 473 573 589 549 464

Vid socialstyrelsens rundfråga till de särskilda

ungdomshemmen 1987/88 och 1988/89 fanns en överefterfrågan om ca

600 ansökningar per år. De flesta hade avvisats på grund av

platsbrist vid sluten avdelning eller på grund av platsbrist

över huvud taget. En mindre del avvisades då de unga ansågs ha

ett behandlingsbehov som inte kunde tillgodoses vid det aktuella

hemmet eller för att de inte kom från hemmets upptagningsområde.

Endast ett fåtal avvisades för att de ansågs vara alltför

svårhanterliga, t. ex. så besvärliga att de befarades störa

behandlingsklimatet på hemmet. Vid socialstyrelsens

efterfrågeundersökning under mars 1990 visade det sig att de

särskilda ungdomshemmen tvingades avvisa 114 av 154 ungdomar för

vilka socialnämnderna sökt plats. Styrelsen bedömde att det

fanns ett behov av 150--200 nya platser vid de särskilda

ungdomshemmen, utöver redan planerad utbyggnad. Det är dock inte

enbart en fråga om kvantitativa brister. Hemmen brister i

förmåga att tillgodose alla de skiftande vård- och

behandlingsbehov som klienterna har. Även i fråga om förmågan

att tillgodose tillsynsbehovet finns stora brister. Förutom ett

rent platstillskott krävs därför en översyn av differentiering

och regelsystem, anfördes det. Beträffande huvudmannaskapet för

länsövergripande vårdresurser anfördes att det torde krävas

någon form av enhetligt huvudmannaskap för varje region eller

för hela landet. Resursansvar och intagningsansvar måste ligga

på samma organ och på hög nivå. Socialstyrelsen och de båda

kommunförbunden var överens om att under hösten 1990 fortsätta

arbetet med en fördjupad analys av situationen.

Det totala antalet platser vid institutioner som tar emot

tvångsvårdade missbrukare har minskat under tiden efter

socialtjänstreformens genomförande.

1983 1986 1988 1990

22 § LVM 1302 1119 916 820

23 § LVM 195 210 248 433

S:a 1497 1329 1164 1253

Visserligen har antalet platser för särskild tillsyn (23 §)

ökat, men detta motsvaras av en betydande minskning av övriga

LVM-platser.

Våldskommissionen (Ju 1989:05) överlämnade i juni 1990

promemorian Ungdomar och brott. I promemorian föreslogs bl.a.

att det skulle inrättas ett eller flera särskilda ungdomshem med

staten som huvudman. Promemorian har överlämnats till

kommittén (Ju 1990:07) med uppdrag att göra en översyn av det

allmännas insatser vid brott av unga. Kommittén skall

utvärdera nuvarande regelsystem för unga lagöverträdare samt

lämna förslag till i vilka former och på vilket sätt det

allmänna i framtiden bör ingripa när ungdomar som har fyllt 15

år begått brott.

Den 20 februari i år överlämnade socialstyrelsen sin

rapport från ett regeringsuppdrag att analysera utvecklingen

avseende verksamhet i enskild regi inom missbrukarvården samt

barn- och ungdomsvården. Styrelsen konstaterar bl.a. att det

finns en utbredd kritik mot flera landstings sätt att sköta

verksamheten med hemmen för vård eller boende. Många har hävdat

att primärkommunerna borde få ett odelat ansvar för hela

socialtjänsten, samtidigt som många varit tveksamma att ta

ansvaret. Det fordras lösningar i form av kommunalförbund eller

liknande, anför socialstyrelsen. Ett statligt huvudmannaskap har

bedömts som mindre lämpligt. Trots att många i styrelsens

intervjuer haft en tendens att idyllisera den gamla

ungdomsvårdsskoletiden finns det anledning att påminna om att

staten som ansvarig då inte var undantagen från den kritik som

gällde bristande förmåga att förnya verksamheten, sägs det i

rapporten. Erfarenheterna i socialstyrelsens projekt talar för

att primärkommunerna i någon form av regional organisation bör

driva den offentliga vården, anförs det vidare.

Genom beslut den 15 april 1991 redovisade JO återigen en

undersökning om vård av unga i hem för särskild tillsyn,

särskilda ungdomshem. JO har under åren 1988--1990 tagit upp sex

ärenden till utredning. I yttrande till JO i maj 1989 uttalade

socialstyrelsen bl.a. att om förändringar inte kommer till stånd

riskerar vi att få en allt större grupp hemlösa, "gatubarn".

Risken är också uppenbar att den principiella utgångspunkten i

lagstiftningen, dvs. att ungdomar som gör sig skyldiga till

brott skall ges vård och behandling inom socialtjänstens ram och

inte bli föremål för kriminalvårdande åtgärder och

frihetsberövanden, inte kan följas.

JO konstaterar att de problem som påvisas i JOs beslut 1987

kvarstår med oförändrad styrka. De ärenden som nu redovisats

visar hur resursbristen inom LVU-vården leder till att de mest

vårdbehövande unga i allt större omfattning överlämnas till

kriminalvården. Vidare konstateras att bristerna i systemet har

varit kända under lång tid. Krav har gång efter annan

framställts om en resursuppbyggnad, som utgår från större

upptagningsområden än landstingets. De absoluta fördelarna i ett

centralt intagningsförfarande har understrukits och vikten av en

väl fungerande eftervård har betonats. Bristerna kvarstår

emellertid. Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har i november 1990

lämnat en delrapport över en undersökande uppföljning av §

12-vården i Stockholms län. BRÅ uttalade att det inom

Stockholmsregionen råder en skriande brist på

institutionsplatser för ungdomar med allvarliga störningar och

med omfattande kriminalitet och missbruk. När det gäller

ungdomar med psykiska problem är situationen än sämre. Såvitt

avser hela riket visar socialstyrelsens undersökning samma

resultat.

JOs utredning leder till slutsatsen att den nu gällande

lagstiftningen är otillräcklig för att säkerställa vården av de

mest utsatta ungdomarna. När det gäller den rådande

ansvarsfördelningen mellan socialtjänsten och kriminalvården

anser JO att skäl för några mer genomgripande förändringar inte

föreligger. Det är dock viktigt att slå vakt om de ungas rätt

till behövlig vård och behandling inom socialtjänsten, vilket

förutsätter en omfattande översyn av bl.a. reglerna för

resursansvar och verkställighetsansvar, anförs det.

Bestämmelserna om resursansvar är tvingande. Någon möjlighet att

utkräva ett ansvar av den huvudman som enligt träffat avtal

skall ha resursansvaret föreligger emellertid inte.

Bristerna i det nuvarande regelsystemet sammanfattas av JO

enligt följande. Planförfarandet ger ett otillräckligt underlag

för ställningstagande till de behövliga resurserna. Huvudmannens

ansvar är inte tillräckligt entydigt bestämt. Det regionala

underlaget för resursplanering är otillräckligt. Ett

ovillkorligt verkställighetsansvar kan inte förenas med ett på

avtal grundat medelbart resursansvar. Tillämpade regler för

intagning medger inte ett effektivt resursutnyttjande.

När det gäller behovet av lagändringar anför JO att

resursansvaret bör läggas fast direkt i lagen, varvid ansvaret

bör omfatta en större region än landstinget. JO anser inte

längre att det finns anledning anta att ett i grunden

bristfälligt regelsystem genom partiella förändringar kan

bringas i funktion. JO är också tveksam till om det finns tid

att avvakta resultatet av de på frivillig väg gjorda försöken

att genom en regional samverkan täcka resursbristen. Den mest

näraliggande lösningen måste enligt JOs mening vara att

huvudmannaskapet för de särskilda ungdomshemmen återgår till

staten. Först härigenom skulle basen för verksamheten kunna

medge den nödvändiga differentieringen av vården. Vidare skulle

förutsättningar ges för ett centralt intagningsförfarande och en

bättre anpassning av resurserna till behoven. Även i fråga om

eftervård torde sådana förbättringar kunna nås så att de unga

kan ges möjlighet till den sociala anpassning som de har rätt

till.

Vid ett förändrat huvudmannaskap bör en första åtgärd bli att

bestämma behovet av institutionsplatser. Det råder allvarliga

brister såvitt avser möjligheterna att tillföra de särskilda

ungdomshemmen behövlig psykiatrisk kompetens. Förutsättningarna

för en samverkan ökar väsentligt om huvudmannaskapet för de

särskilda ungdomshemmen sammanförs på en hand, anförs det. Behov

av särskilda resurser i övrigt gäller bl.a. flickor med

djupgående sociala störningar. Vidare är en av de mest angelägna

uppgifterna vid ett ändrat huvudmannaskap att tillgodose behovet

av platser för akutplaceringar. Ett förändrat huvudmannaskap

kommer vidare att ge de nödvändiga förutsättningarna för ett

centralt intagningsförfarande. Med den överblick en central

intagningsmyndighet får kan förväntas att, redan med befintliga

resurser, flera ungdomar kan beredas vård på särskilda

ungdomshem. Vidare anför JO att fasta rutiner för

socialnämndernas ansökningsförfarande bör införas. JO anser

också att flera skäl talar för att intagningsmyndigheten bör

tilläggas ansvaret för verkställigheten. Intagningsmyndigheten

har överblicken över de samlade resurserna och kan med

utgångspunkt i den unges behov bestämma vid vilket hem vården

skall beredas. JOs beslut innehåller även överväganden om

införande av en ordning med försöksutskrivning inom LVU-vården

efter mönster från vad som gäller inom tvångsvården för

missbrukare. Beträffande utskrivning understryker JO att

lagstiftningen ställer det oavvisliga kravet att en utskrivning

från ett särskilt ungdomshem av den som bereds vård där med stöd

av LVU inte får ske med mindre socialnämnden har begärt eller

medgett det. JO erinrar om att en utskrivning som sker i strid

med dessa bestämmelser kan föranleda ansvar för tjänstefel.

De enskilda ärenden som varit under handläggning hos JO har

visat hur unga människor övergetts av samhället vid den tid i

livet då insatser från socialtjänstens sida har haft en

avgörande betydelse för deras utveckling. Ärendena belyser

enligt JO den orimliga situation som uppstår i konflikten mellan

ett ovillkorligt verkställighetsansvar och ett resursansvar som

inte är utkrävbart. Någon kritik i de enskilda ärendena har JO

inte uttalat, eftersom det kunnat konstateras att orsaken till

den uteblivna vården varit bristande resurser.

Tidigare riksdagsbehandling

I betänkandena SoU 1987/88:17 och 1988/89:SoU1 uttalade

utskottet oro för att dåvarande statsbidragssystem kunde ha

negativa effekter, framför allt för vården av de mest utsatta

ungdomarna.

I proposition 1989/90:25 hemställde regeringen som nämnts

att riksdagen skulle godkänna en ny bidragskonstruktion för åren

1990--1992. Platsbristen påtalades i propositionen. Vidare ansåg

föredraganden det angeläget att en betydligt mer differentierad

vårdstruktur utvecklades. Detta ställer krav på ett ökat

samarbete och en ökad regional samverkan så att specialiserade

resurser utnyttjas på ett effektivt sätt, anfördes det. Det

föreslagna statsbidragssystemet avsåg att särskilt ta hänsyn

till bl.a. de mest utsatta grupperna av ungdomar och

missbrukare. En länsövergripande planering av resurser borde ske

enligt propositionen. En rikstäckande behovsinventering skulle

vara genomförd den 1 juli 1990. Vid socialutskottets behandling

av propositionen hösten 1989 (1989/90:SoU14) anförde

utskottet, med anledning av en motion (fp) om att godkännande av

bidragskonstruktionen endast borde avse 1990, bl.a. att det

föreslagna nya statsbidragssystemet förbättrade

förutsättningarna för att kvalificerade vård- och

behandlingsinsatser kan ges till de tyngsta missbrukarna och de

mest vårdkrävande ungdomarna. Utskottet tillstyrkte därför

propositionens förslag (res. fp) (res. m motiv.). Med anledning

av en motion (c) om förstärkta resurser till de särskilda

ungdomshemmen anförde utskottet bl.a. att det nya

statsbidragssystemet tillgodosåg dessa krav. Motionen avstyrktes

(res. c).

I januari 1990 behandlade utskottet regeringens proposition om

en ny lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (prop.

1989/90:28, SoU15, rskr. 112). I betänkandet behandlades ett

stort antal motionsyrkanden (s, m, fp, c) om problem och brister

när det gäller vården av ungdomar vid de särskilda

ungdomshemmen. Utskottet ansåg att situationen var helt

oacceptabel och underströk bl.a. vikten av noggrann diagnostik,

tillgång på platser och en väl differentierad vård. För att möta

efterfrågan på vård för de svårast störda ungdomarna krävs mer

än enbart ett tillräckligt antal platser på hem för vård eller

boende, anfördes det. En betydligt mer differentierad vård än

för närvarande måste kunna erbjudas. Det fick vidare enligt

utskottet inte förekomma någon tvekan om fördelningen av

ansvaret landsting och kommuner emellan. Utskottet ansåg att det

var helt nödvändigt med en samverkan på riksnivå, och för vissa

typer av vård borde det övervägas att inrätta hem, som har hela

riket som upptagningsområde. När det gäller inskrivning i hem

för särskild tillsyn fanns det enligt utskottet skäl att

överväga en annan ordning än den nuvarande. Statsbidragen borde

enligt utskottet kunna utnyttjas bättre som styrinstrument, när

det gäller att stimulera uppbyggnaden av en mer differentierad

vård. Regeringen borde ta upp nya diskussioner med kommun- och

landstingsförbunden och därefter återkomma till riksdagen med

förslag till förändringar av statsbidragets konstruktion för

åren 1991 och 1992. En justering av statsbidragen, när det

gäller uppbyggnaden av en differentierad vård i dessa hem, bör i

princip ske direkt genom beslut av regering och riksdag och inte

i form av ett godkännande av resultatet av förhandlingar mellan

stat och kommun. Vad utskottet anförde om de särskilda

ungdomshemmen föreslogs riksdagen ge regeringen till känna. Mot

bakgrund av de redan vidtagna förändringarna av

statsbidragssystemet och de övriga förändringar som enligt

utskottet borde komma till stånd fanns det inte då anledning att

ompröva huvudmannaskapet för hemmen, ansåg utskottet. Riksdagen

följde utskottet (rskr. 112) (betr. huvudmannaskapet res. m).

I socialutskottets betänkande 1990/91:SoU7 behandlades

hösten 1990 ånyo ett antal motioner om de särskilda

ungdomshemmen. Utskottet påpekade att åtgärder behövs för att

snabbt ta fram fler och mer differentierade platser vid

särskilda ungdomshem för att även de svårt störda ungdomar som i

dag lämnas utan vård och behandling skall få den vård som de

behöver. Vad utskottet anförde gavs regeringen till känna.

Utskottet kunde inte ställa sig bakom förslagen i vissa motioner

(m) om ett statligt huvudmannaskap för de särskilda

ungdomshemmen (res. m).

Propositionen

I den nu aktuella propositionen föreslås en tillfällig

omläggning av statsbidraget i syfte att ge förutsättningar för

en snabb utbyggnad av institutionsresurserna för de mest utsatta

missbrukarna och ungdomarna.

Föredraganden har därvid utgått från vad riksdagen, vid

behandlingen av propositionen om en ny LVU, gett regeringen till

känna beträffande de särskilda ungdomshemmen, sägs det i

propositionen.

De institutionella vårdresurserna för de mest utsatta

ungdomarna och missbrukarna är otillräckliga, sägs det vidare i

propositionen. Snabba åtgärder krävs för att undanröja dessa

brister. Vid socialtjänstreformens genomförande var avsikten

bl.a. att få ett bättre samspel mellan institutionsvården och

socialtjänstens öppenvårdsverksamhet. Utvecklingen har visat att

en överskattning gjordes av den öppna vårdens möjligheter att

tillgodose alla vårdbehov, anförs det vidare. Många av de

institutioner som fanns 1982 var i olika avseenden otidsenliga.

En strävan har varit att institutionsvård skall ges i mindre och

mer hemliknande former som möjliggör ett mera intensivt

vårdarbete. Detta synsätt påverkade det statsbidragssystem som

infördes 1986. Framför allt är det behovet av institutionsvård

för de mest problematiska grupperna som har underskattats under

de senaste åren. Efterfrågan på institutionsplatser har varierat

över åren men har under de senaste åren varit konstant hög.

Trots detta har antalet platser på de särskilda ungdomshemmen

minskat, konstaterar föredraganden. Även inom missbrukarvården

är läget allvarligt. Det totala antalet platser för LVM-vårdade

har varit i stort sett oförändrat trots att behoven ökat

markant. Huvudmännen måste nu enligt föredragande statsrådet

vidta snabba åtgärder för att häva platsbristen och komma till

rätta med de uppenbart oacceptabla förhållanden som råder inom

denna sektor.

Föredraganden föreslår att statsbidragskonstruktionen med

platsbidrag, kommunbidrag och utvecklingsbidrag behålls

oförändrad. För att stimulera en utbyggnad av platsantalet för

de mest utsatta grupperna föreslås att en större del av bidraget

ges direkt till de huvudmän som driver särskilda ungdomshem och

hem enligt 23 § LVM. Vidare föreslås att medel avsätts inom den

nuvarande finansiella ramen för ett tillfälligt anordningsbidrag

avseende åren 1991 och 1992. Föredraganden räknar därvid med en

utbyggnad av 200 platser per år under tvåårsperioden. De bidrag

som nu utgår har inte gett ett tillräckligt incitament för

kommunerna och landstingen att i tillräcklig omfattning bygga ut

platsantalet för de mest vårdbehövande grupperna. Därför bör en

större del av statsbidraget lämnas i form av platsbidrag.

Vikten av att socialtjänstens öppenvårdsformer och

institutionsvården är nära sammankopplade framhålls. En del av

statsbidraget bör därför även fortsättningsvis ges i form av

kommunbidrag. Även fortsättningsvis skall en del av

statsbidraget avsättas för utvecklingsarbete. Den tillfälliga

omläggningen av statsbidraget till missbrukarvård och

ungdomsvård bör enligt propositionen ske enligt följande.

Kommunbidrag skall utgå med ca 500 milj.kr.

Platsbidrag skall utgå för de särskilda ungdomshemmen med

500000kr. per plats i slutna avdelningar och 300 000 kr. per

plats i öppna avdelningar samt för hemmen enligt 23 § LVM med

400 000 kr. per sluten plats och 150 000 kr. per öppen plats.

Under förutsättning att 100 slutna och 100 öppna platser

tillkommer under vartdera åren 1991 och 1992 kommer

platsbidragen att för år 1991 utgöra ca 345 milj.kr. För 1992

kommer bidragen att ökas med ytterligare 70 milj.kr.

Utvecklingsbidrag skall utgå med oförändrat 30 milj.kr.

Anordningsbidrag skall utgå med 75 milj.kr. årligen för

åren 1991 och 1992. Bidrag bör kunna utgå med högst 500 000 kr.

per sluten plats och högst 250 000 kr. för öppen plats i

särskilda ungdomshem och hem för missbrukare enligt 23 § LVM.

Bidraget bör dock högst kunna utgå med 50 % av de reella

kostnaderna för nybyggnad eller ombyggnad.

Kostnaderna för statsbidraget kommer, vid beräknad

utbyggnadstakt, att utgöra 950 milj.kr. för budgetåret 1991/92,

vilket överensstämmer med förslaget i årets budgetproposition.

I propositionen anförs vidare att en beredningsgrupp bör

tillsättas med uppgift att under våren 1991 utarbeta förslag om

hur en omorganisation av institutionsvården skall kunna

genomföras. Föredraganden avser att under hösten 1991 återkomma

med förslag till en ny organisation.

De uppenbara svårigheter som hemmen för särskild tillsyn har i

dag beror enligt propositionen inte bara på att det finns för få

platser utan också på organisatoriska och innehållsmässiga

problem. Orsakerna till att dessa problem uppstått är flera, men

man kan urskilja tre huvudfaktorer, nämligen huvudmannaskapet

för institutionerna, den otillräckliga differentieringen av

vårdresurserna och oklarheter om organisation och kompetens i

det direkta vårdarbetet men också på sådana områden som ledning,

planering, intagningsförfarande och personalutveckling. I den

nuvarande organisationen har inte en tillräcklig samordning över

länsgränserna kommit till stånd, anförs det i propositionen. I

många län finns över huvud taget inga hem för särskild tillsyn.

Det är också nödvändigt att skapa en större differentiering av

vårdresurserna. Ett enskilt landstingsområde är inte ett

tillräckligt upptagningsområde härvidlag. Det delade ansvaret

mellan kommuner och landsting för planering av

institutionsvården m.m. har lett till oklarheter. Föredraganden

ser anledning att överväga om det nuvarande delade

huvudmannaskapet är funktionellt.

För att en ungdom eller missbrukare skall kunna placeras på

rätt institution med rätt behandlingsinnehåll fordras ett

betydligt fastare grepp över intagningsförfarandet, sägs det i

propositionen. Enligt olika rapporter tvingas i dag

socialtjänstens personal ofta ta kontakt med många olika

institutioner för att få fram en plats. Detta förfarande är

ineffektivt och innebär dessutom uppenbara risker för

felplaceringar. Detta ger anledning att överväga

socialtjänstförordningens bestämmelser om inskrivning. Enligt

föredragandens uppfattning talar mycket för att

intagningsförfarandet bör ske centralt i en region. Enligt

föredragandens mening bör huvudmännen noga överväga om inte

intagningsbesluten borde ligga på en central nivå, dvs. utanför

den enskilda institutionen. Enligt propositionen måste i

socialtjänstens ansvar ligga att även kraftigt utagerande

ungdomar skall kunna tas emot inom socialtjänstens

institutioner. Det får inte vara en lösning att fängelse skall

ersätta socialtjänstens insatser. Att en ung människa döms till

fängelse måste vara ett undantagsfall. Det får inte heller vara

så att en ungdom genom sitt beteende på en institution skall

kunna avvika eller "straffa ut sig" från den behandling som den

unge åtminstone inledningsvis kan uppleva som påfrestande.

Återigen kan man se behov av en ytterligare differentiering av

vårdresurserna som i sin tur förutsätter en regional

organisation, anförs det.

I propositionen anförs vidare att det fortlöpande bör ske en

utveckling av institutionsvårdens metoder. Likaså bör

alternativen till institutionsvård utvecklas ytterligare. Inte

minst angeläget är att finna bättre former för utslussningen

från institutionerna. Vidare behöver särskild uppmärksamhet

ägnas åt vården av dem som jämte sin sociala problembild också

lider av psykiska störningar. Detta kräver en nära samverkan med

den psykiatriska vården, anför föredraganden.

För att de olika institutionerna skall fungera

tillfredsställande måste enligt propositionen stora krav ställas

på innehållet i vårdarbetet. Det är ett utmärkande drag för

området att snabba förändringar har skett och sker, dels

beträffande de ungdomar och de missbrukare som är i behov av den

vård som ges, dels beträffande vårdmetoder och vårdinnehåll.

Detta kräver bl.a. en effektiv personalutveckling. Även om

mycket av det erforderliga utvecklingsarbetet bör ske inom resp.

institution är det angeläget att få till stånd en regional

samverkan även på detta område. Föredraganden pekar på att

socialstyrelsen i samverkan med de båda kommunförbunden bedriver

ett arbete för att utveckla fortbildningen av personal inom

institutionsvården m.m. Arbetet bedrivs med stöd av

utvecklingsbidrag inom ramen för det nuvarande

statsbidragssystemet. Det är vidare av stor betydelse att

vårdinnehåll och behandlingsmetoder blir föremål för en

fortlöpande och systematisk uppföljning och utvärdering, anförs

det. Föredraganden betonar också vikten av ett starkt samband

mellan förebyggande arbete, den öppna vården, olika

mellanvårdsformer och den institutionella vården. En samlad

planering av socialtjänstens olika resurser måste kunna ske

effektivt.

Föredraganden anger vissa principer som bör vara styrande för

ett nytt system, nämligen

ett sammanhållet ansvar för vård, behandling, resurser och

ekonomi

en differentiering av vårdresurserna och

en regional samordning

Föredraganden är inte beredd att ta ställning till hur en ny

organisation skall utformas. Ytterligare överväganden behövs

såväl om organisationsformer som beträffande behovet av

eventuella regelförändringar, sägs det avslutningsvis i

propositionen.

Motionerna

Ett antal motioner tar sikte på de riktlinjer som

propositionen anger för arbetet med att åstadkomma en förändrad

organisation av institutionsvården. Frågan om ett förändrat

huvudmannaskap för de särskilda ungdomshemmen behandlas i flera

motioner. En motion har väckts om den föreslagna tillfälliga

omläggningen av statsbidraget.

I motion 1990/91:So43 av Sten Svensson m.fl. (m) hemställs

om tillkännagivanden dels om förändringar av 18 §

socialtjänstförordningen (yrkande 1), dels om

tilläggsdirektiv till beredningsgruppen för översyn av

missbrukarvård och ungdomsvård vad avser huvudmannaskapet för

vård och behandling på institution (yrkande 2) och vad avser

förändringar av 21 och 26 §§ socialtjänstförordningen (yrkande

3). Motionärerna anser det förvånansvärt att det i

propositionen inte föreslås någon ändring av den bestämmelse som

möjliggör för föreståndaren för institutionen att neka att

skriva in en person. Detta möjliggörs enligt motionärerna genom

att det inte finns en enhetlig kontroll av de olika hemmen.

Motionärerna anser vidare att regeringens direktiv till

beredningsgruppen är alltför vida och otydliga. De menar att

huvudmannaskapet för de särskilda ungdomshemmen bör återgå till

staten. Det bör inrättas hem som har hela riket som

upptagningsområde. Resurserna bör koncentreras till små hem med

olika inriktningar där kompetensen kan utnyttjas på bästa sätt.

Ytterligare ett skäl för en huvudmannaskapsförändring är enligt

motionärerna att kommunerna enligt nuvarande ordning tvingas

vända sig till flera olika hem för att få tag på en plats.

Beredningen bör således enligt motionärerna få i uppdrag att

undersöka förutsättningarna för att ansvaret för

institutionsvården övertas av staten. Beredningsgruppen borde få

i uppdrag att även se över det förhållandet att ungdomar kan

"straffa ut sig" från den behandling de är föremål för. Det

borde vidare vara möjligt att placera en intagen ungdom på en

låsbar enhet i princip så länge detta anses nödvändigt.

I motion 1990/91:So287 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) yrkas

att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagstiftning

dels om statligt huvudmannaskap för särskilda ungdomshem

(yrkande 1), dels om vidgade möjligheter till vistelse på

låsbar enhet på särskilda ungdomshem (yrkande 2) samt att

riksdagen beslutar att avskaffa nuvarande möjlighet för

särskilda ungdomshem att skriva ut intagna ungdomar på grund av

att dessa omöjliggör eller allvarligt försvårar meningsfulla

vård- eller hjälpinsatser för sig själva eller de andra som

vistas i hemmet (yrkande 3). Det krävs speciella insatser

för yngre personer som visat kriminellt eller asocialt beteende,

menar motionärerna. Det bör vara statens ansvar att

tillhandahålla de särskilda vårdresurser som behandlingen av

denna typ av ungdomar kräver. Eftersom det är fråga om

förhållandevis få personer som är i behov av sådan kvalificerad

vård är det enligt motionärerna lämpligt att koncentrera

resurserna och ha ett centralt intagningsförfarande. Den unges

vistelse på låsbar enhet måste kunna vara längre än två månader

för att garantera att ungdomarna inte avviker innan man hunnit

motivera dem till en mera ordnad livsföring, anförs det i

motionen. Vidare är det oacceptabelt att de unga redan efter

någon dag kan bli utskrivna från hemmet därför att de är

svårhanterliga. Möjligheten till utskrivning av sådana ungdomar

bör upphävas, anser motionärerna. (Motiveringen återfinns i

motion 1990/91:Ju827.)

I motion 1990/91:So44 av Daniel Tarschys m.fl. (fp)

hemställs om tillkännagivanden om att huvudmannaskapet för den

särskilda ungdomsvården bör återgå till staten (yrkande 1),

att de särskilda ungdomshemmen bör ombildas till

ungdomsvårdsskolor (yrkande 2) samt att förberedelser för

denna övergång bör inledas omedelbart (yrkande 3).

Propositionsförslaget är otillräckligt, anser motionärerna. De

föreslår en återgång till statligt huvudmannaskap såvitt avser

tvångsvården enligt LVU samt ett återinförande av

ungdomsvårdsskolorna. Motionärerna uppställer två krav på den

särskilda ungdomsvården, nämligen att det skapas ett

differentierat utbud av olika vårdmöjligheter samt att alla

ungdomar som bedöms vara i behov av tvångsvård skall kunna tas

emot. En centralisering bör eftersträvas. Alternativen är en

regional organisation eller en rikstäckande central

organisation. Motionärerna förordar att organisationen i vart

fall placeras hos staten snarare än hos kommunalförbund eller

regionvis sammanslutna landsting. De omedelbara insatser som

behövs är att överväga de terapeutisk-pedagogiska frågorna, de

ekonomiska och organisatoriska frågorna samt frågan hur det

framtida stödet till missbrukarvården skall utformas. Det är

enligt motionärerna angeläget att förberedelser inleds så snart

som möjligt. En övergång till det nya systemet bör kunna

genomföras under år 1992.

I motion 1990/91:So222 av Bengt Westerberg m.fl. (fp)

yrkas

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om institutionsvård av ungdomar (yrkande

10). Snabba insatser behövs för att ett differentierat

vårdutbud skall kunna erbjudas inte bara till utagerande

kriminella ungdomar. Framför allt tonårsflickor i kris, som ofta

är drogberoende, och vissa invandrarungdomar är i stort behov av

ett differentierat vårdutbud med förstärkt personalkompetens.

Lärarna vid de särskilda ungdomshemmen bör ha hög kompetens och

stor erfarenhet. Sedan hemmen övergick till kommunalt

huvudmannaskap har dock två tredjedelar av den undervisande

personalen lämnat sina tjänster. Vidare har omstruktureringen av

psykiatrin medfört att platser för sluten vård ofta saknas när

ungdomar, som befinner sig i gränsskiktet mellan socialtjänsten

och psykiatrin, behöver sluten psykiatrisk vård. Barn- och

ungdomspsykiatrins ansvar behöver klargöras, och

samarbetsrutiner måste utarbetas, anförs det i motionen.

Motionärerna är även beredda att pröva frågan om ett statligt

huvudmannaskap för vissa institutioner. De understryker vidare

vikten av målbeskrivning, behandlingsplan och utvärdering vid

alla former av samhällsvård.

I motion 1990/91:So279 av Britta Bjelle m.fl. (fp)

hemställs om ett tillkännagivande om hur organisationen för

omhändertagande av unga skall vara utformad (yrkande 2).

Motionärerna anför att det måste bedrivas ett bättre

förebyggande arbete för att hjälpa ungdomar, som håller på att

komma på glid. Det krävs mer reaktioner från samhället även vid

lindriga förseelser. Vidare anförs att fortbildningen av den

personal som är verksam vid olika typer av hem måste ses över,

för att utröna om den behöver förstärkas. För att häva bristen

på särskilda ungdomshem krävs ökad regional samverkan, sägs det

vidare. Ingen skall heller kunna "straffa ut sig" från LVU-vård.

Motionärerna föreslår att vissa LVU-hem med särskilt hög

bevakningsgrad inrättas, eventuellt med staten som huvudman.

(Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Ju823.)

I motion 1990/91:So45 av Lars Werner m.fl. (v) hemställs

om tillkännagivanden dels om åtgärder inom tvångsvården av unga

(yrkande 3), dels om ett överförande av tvångsvård av unga

till ett statligt huvudmannaskap (yrkande 5). Motionärerna

anför bl.a. att det behövs en samlad forsknings- och

behandlingsinsats för att finna alternativ och för att göra den

differentiering som behövs. Motionärerna anser att den

huvudmannaskapsförändring som företogs 1983 har lett till

avgörande försämringar; dels har man fastnat i en stereotyp

vårdideologi, dels föreligger svårigheter att differentiera

behandlingen. I ungdomsvårdsskoleorganisationen fanns trots allt

möjligheter till en mångfacetterad behandling. Motionärerna

anser att staten skall överta ansvaret för socialtjänstens

tvångsvård av unga.

I motion 1990/91:So46 av Hans Göran Franck m.fl. (s)

hemställs om ett tillkännagivande om ytterligare insatser för

missbrukar- och ungdomsvården. Det är enligt motionärerna

angeläget att regeringen återkommer med ytterligare förslag i

syfte att främst utveckla vården för de unga. Det gäller frågor

om platsdifferentiering, problem med utstraffning, samplanering

mellan regionerna och behandlingsinnehållet.

I motion 1990/91:So252 av Hans Göran Franck m.fl. (s)

yrkas

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som

anförts om åtgärder och resurser för en väsentlig utökning av

antalet vårdplatser på behandlingshem m.m. för svårt störda

ungdomar (yrkande 1) samt att riksdagen begär att regeringen

tillsätter en utredning om ansvarsfrågan för verksamheten

(yrkande 2). Det är enligt motionärerna väsentligt att få

fram fler behandlingshem och andra behandlingsmöjligheter med

den specialkompetens som behövs för att arbeta med svårt störda

ungdomar. Vården måste förändras och differentieras. Man måste

satsa på personalutveckling, och organisationen av vården måste

ses över. Man bör också satsa på projekt med mera individuella

vårdformer. Staten bör ge öronmärkta anslag för verksamheten,

och frågan om ansvaret för verksamheten på längre sikt bör

snabbt utredas.

I motion 1990/91:So47 av Rosa Östh m.fl. (c) yrkas

tillkännagivanden dels om ett ändrat huvudmannaskap för de

särskilda ungdomshemmen (yrkande 1), dels om statsbidragens

konstruktion (yrkande 2), dels om en utredning om behovet av

personalutveckling och utbildning till familjehemsföräldrar och

personal på elevhem (yrkande 3), dels om behovet av ökade

insatser för flickor i riskzonen (yrkande 4), dels om en

effektivare utslussning av unga kriminella och missbrukare

(yrkande 5) och dels om åtgärder för en aktiv drogpolitik

(yrkande 6). För att kunna garantera de vårdplatser som

behövs för ungdomar måste enligt motionärerna ett statligt

huvudmannaskap återinföras. Det behövs en vårdform där det finns

resurser och kompetens att under en begränsad tid ta hand om

ungdomar med särskilt svåra problem. En huvuduppgift för

beredningsgruppen bör vara att se över vårdorganisationen

utifrån kravet om en återgång till ett statligt huvudmannaskap.

Som en följd av detta bör man se över statsbidraget,

betalningsansvaret samt vårdinnehållet i en ny

organisationsform. Statsbidragen har enligt motionärerna inte

fungerat som styrinstrument när det gäller att stimulera

utbyggnaden av en differentierad vård för utsatta ungdomar. Den

föreslagna möjligheten att få anordningsbidrag torde inte

heller vara tillräcklig för att behovet av nya platser skall bli

tillgodosett. Resultatet blir att bidraget till driftskostnader

minskar med 75 milj.kr. samtidigt som dessa kostnader ökar

betydligt med regeringens förslag. När kommunbidraget sänks från

727 milj.kr. till ca 500 milj.kr., drabbas den kommun som

ambitiöst har satsat på öppenvård. Motionärerna finner det

vidare anmärkningsvärt att statsbidraget successivt har

urholkats sedan ansvaret för institutionsvården överfördes från

staten till landsting och kommuner. Motionärerna anser inte att

förslaget om ändrade statsbidrag är ändamålsenligt. I stället

bör statsbidragen anpassas till ett statligt huvudmannaskap för

de särskilda ungdomshemmen. Utbildningen om och förståelsen för

bl.a. psykiskt störda ungdomar som begår brott och kriminella

invandrarungdomar måste intensifieras. Bl.a. mot bakgrund av

detta bör en utredning göras om behovet av personalutveckling

och utbildning, anser motionärerna. I de starkt pojkdominerade

behandlingsgrupperna får flickorna ett alltför litet utrymme för

att bearbeta sina problem och få sina speciella vårdbehov

tillgodosedda, anförs det vidare. Det krävs ökade insatser,

bl.a. i form av särskilda behandlingshem för flickor.

Återanpassningen till ett liv utan droger och kriminalitet

kräver en väl utvecklad samverkan mellan socialtjänst,

arbetsförmedling, skola och bostadsförmedling m.m. Särskilda

utslussningshem med akut- och utredningsplatser, öppen- och

slutenvård bör finnas i större skala, sägs det i motionen.

Hemmen bör behålla ett formellt ansvar för den unge under en

längre tid än vad som tillämpas för närvarande. Motionärerna

betonar vidare vikten av förebyggande insatser såsom kampanjer

mot drogmissbruk, bättre droginformation i skolor och på

arbetsplatser, åtgärder mot langning m.m.

I motion 1990/91:So276 av Olof Johansson m.fl. (c) yrkas

ett

tillkännagivande om en differentiering av ungdomshemmen,

utbyggnad av verksamheten vid ungdomshemmen med öppenvård,

vikten av utökning av hemmens nuvarande upptagningsområden och

om statens övergripande ansvar för verksamheten (yrkande

13). Utvecklingen tyder enligt motionärerna på att staten bör

återta ett övergripande ansvar för att LVU-hemmen byggs ut i en

sådan omfattning att de kan erbjuda erforderlig vård för de

ungdomar som behöver sådan. (Motiveringen återfinns i motion

1990/91:Ju821.)

En motion, nämligen 1990/91:So45 av Lars Werner m.fl. (v),

behandlar vissa frågor som rör missbrukarvården. I motionen

hemställs om tillkännagivanden dels om behovet av mindre

institutioner (yrkande 1), dels om särskilda hem för kvinnor

(yrkande 2) och dels om tvångsvård av vuxna (yrkande 4).

Även på LVM-hemmen har det enligt motionärerna blivit svårt att

differentiera vården. Antalet platser på de olika hemmen har

betydelse för behandlingsresultatet, och därför måste staten

börja reglera platsantalet, anförs det. Om kvinnor och män

vårdas tillsammans är risken uppenbar att kvinnorna blir fast i

sin beroendesituation. Det bör därför finnas fler alternativa

hem för enbart kvinnor. Motionärerna är inte främmande för en

återgång till statligt huvudmannaskap, när det gäller tvångsvård

för vuxna missbrukare. Eftersom det råder platsbrist i hela

vårdkedjan, ifrågasätter dock motionärerna behovet av tvångsvård

över huvud taget. Ett avskaffande av tvångsvård för denna

kategori är tänkbar, menar motionärerna.

I proposition 1987/88:147 om tvångsvård av vuxna missbrukare

m.m. med förslag till ny LVM-lag ansåg departementschefen

beträffande frågan om tvång att situationen för de tunga

missbrukarna var så allvarlig att den motiverade en utvidgad

användning av tvångsvård, främst när det gäller missbrukare i

åldrarna närmast över 20 år. För en del av de unga missbrukarna

är tvångsvård det enda alternativet till total utslagning och

för tidig död, anfördes det.

Socialutskottet (SoU 1987/88:25) uttalade bl.a. att

tvångsvården skall syfta till att ge den enskilde motivation

till fortsatt behandling i frivilliga former. Utskottet anslöt

sig till vad som anfördes i propositionen om att tvångsvården

skall ses som ett led i en längre tids behandling där huvuddelen

av insatserna sker inom ramen för frivillig vård. Vidare anslöt

sig utskottet till propositionens förslag om en utvidgad

användning av tvångsvård. Utvecklingen på missbrukarområdet är

så oroande att åtgärder måste vidtas för att rädda tunga

missbrukare, som avvisar alla erbjudanden om vård, från att få

sitt liv helt förstört, ansåg utskottet (s. 6 f.) (res. vpk).

I propositionen framhölls att ett statligt huvudmannaskap för

LVM-hemmen från vissa synpunkter kan framstå som logiskt.

Tvångsvårdens roll i missbrukarvården -- dess syfte, de

situationer i vilka tvångsvård skall aktualiseras, vårdtidens

längd etc. -- fastställs av statsmakterna genom beslut i

regering och riksdag. Villkoret för att lagen skall tillämpas i

verkligheten är dock att de kommunala huvudmännen ställer

erforderliga vårdresurser till förfogande. Så har dock inte

skett i tillräcklig omfattning, anfördes det. Det finns

emellertid, anfördes det vidare, vissa allvarliga invändningar

mot en återgång till statligt huvudmannaskap för LVM-hemmen. Det

är av central betydelse att utslussningen från hemmen och

uppföljningen av tvångsvården i andra vårdformer förbättras.

Tvångsvården måste ses som ett inslag i ett långvarigt

behandlingsprogram, anfördes det. Om LVM-vården gavs statligt

huvudmannaskap -- till skillnad från övriga vårdresurser --

skulle den avskiljas från resten av vården, och den nödvändiga

samordningen mellan tvångsvården och annan vård skulle

ytterligare försvåras, sades det vidare. LVM-hemmen borde

således, enligt departementschefens mening, även i

fortsättningen ha landstingskommuner eller kommuner som

huvudmän. Utskottet ansåg att ansvarsfördelningen mellan

staten och kommuner och landsting i huvudsak tedde sig

ändamålsenlig (s. 21) (res. m).

I årets budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 7, s.

166) anges att socialstyrelsen har lämnat stöd till stiftelsen

Kvinnoforum som initierat utvecklings- och utvärderingsinsatser

när det gäller vården av kvinnliga missbrukare. Socialstyrelsen

har också gett stöd för att utveckla behandlingshem för

kvinnliga missbrukare. Under de senaste åren har ett drygt

tiotal sådana hem kommit i gång. Fortsatt uppmärksamhet bör ges

åt problemet med missbruk av alkohol och narkotika bland

kvinnor, anförs det. En del av anslaget för utvecklings- och

försöksverksamhet bör enligt propositionen användas för detta

ändamål. Initiativ bör tas för att fortsätta utvecklingen av

vården för kvinnliga missbrukare. Särskilt bör gravida

missbrukares vårdbehov uppmärksammas. Av socialutskottets

betänkande (1990/91:SoU12) framgår det att regeringen har

för avsikt att uppdra åt socialstyrelsen att analysera behovet

av särskilda stöd- och vårdinsatser för kvinnliga missbrukare.

Utskottets bedömning

Kommunen har ansvaret för att barn och ungdom som befinner sig

i riskzonen får skydd och stöd och -- om det behövs -- vård och

fostran utanför det egna hemmet. Behovet av hem för vård eller

boende inom varje landstingskommun skall enligt

socialtjänstlagen tillgodoses av landstingskommunen och

kommunerna i området. Detta gäller även de särskilda

ungdomshemmen, som före 1983 stod under statligt huvudmannaskap.

Landstingskommunen och kommunerna skall gemensamt upprätta en

plan över behovet av hem för vård eller boende och fördelningen

av ansvaret för att inrätta hemmen.

Trots dessa skyldigheter för kommuner och landsting och trots

statsbidragen till vården har de växande behoven hos de svårast

störda ungdomarna inte klarats. Redan 1987 konstaterade JO att

gällande regelsystem leder utvecklingen bort från den grupp

ungdomar som systemet är satt att skydda. JO konstaterade bl.a.

att nuvarande regler om resurs- och planeringsansvar äventyrar

socialtjänstlagens målsättning att hemmen för särskilt noggrann

tillsyn, dvs. de särskilda ungdomshemmen, skall utgöra en

särskilt kvalificerad resurs för de mest utsatta ungdomarna. År

1988 uttalade utskottet vid olika tillfällen sin oro för att

statsbidragssystemet kunde ha negativa effekter, framför allt

för vården av de mest utsatta ungdomarna. Därefter har det

framkommit att socialnämnderna under samma år vid minst 500

tillfällen förgäves ansökte om plats vid särskilda ungdomshem

för ca 150 ungdomar. Mellan åren 1988 och 1990 skedde trots

detta en minskning av platsantalet med 85 platser. I början av

år 1990 uttalade utskottet att man ansåg att situationen var

helt oacceptabel. Ungdomar som behöver kvalificerad vård får,

konstaterade utskottet, över huvud taget ingen vård, eller vård

som är helt otillfredsställande. Utskottet underströk i

sammanhanget bl.a. vikten av noggrann diagnostik, tillgång på

platser och en väl differentierad vård. Vidare påtalades

nödvändigheten av en samverkan på riksnivå. Utskottet uttalade

bl.a. att garantier måste skapas för att en länsövergripande

planering verkligen ledde till önskat resultat. Vad utskottet

uttalade gav riksdagen regeringen till känna. Vid den

rikstäckande behovsinventering som socialstyrelsen genomförde

sommaren 1990 framkom att det fanns behov av 150--200 nya

platser vid de särskilda ungdomshemmen, utöver redan planerad

utbyggnad. Styrelsen tydliggjorde att det, förutom kvantitativa

brister, även saknas förmåga att tillgodose alla de skiftande

vård- och behandlingsbehov som klienterna har.

Hösten 1990 gjorde riksdagen åter ett tillkännagivande till

regeringen om den otillfredsställande situation som råder, när

det gäller vård och behandling av svårt störda ungdomar.

De bristfälliga institutionella vårdresurserna är således väl

kända hos ansvariga instanser. Trots detta har den nödvändiga

utbyggnaden och differentieringen av institutionsvården inte ägt

rum. Vid en av utskottet nyligen anordnad utfrågning har såväl

Landstingsförbundet som Kommunförbundet gjort klart att

nuvarande regelsystem och organisation lägger hinder i vägen för

en sådan utbyggnad.

Under utskottsutfrågningen framförde de båda kommunförbunden

krav på en huvudmannaskapsförändring. Motiven var dels att mer

statsbidrag behövs till vården, dels att staten är bättre lämpad

att sköta tvångsvården för de unga. I detta sammanhang framhölls

behovet av nationell planering och differentiering av vården.

Denna förändrade ståndpunkt från de båda kommunförbunden har

betydelse för utskottets ställningstagande. Det verkar svårt att

uppnå flera -- och mer differentierade -- platser med ett

kommunalt huvudmannaskap. Riksperspektivet får inte tillräckligt

genomslag i nuvarande organisation.

Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att staten är mer

lämpad som huvudman för tvångsvården i de särskilda

ungdomshemmen. Ett principbeslut härom bör nu fattas och

omedelbara åtgärder därefter vidtas för att förbereda en sådan

överföring.

Det är framför allt två krav som måste uppställas. För det

första måste alla ungdomar som behöver tvångsvård kunna beredas

plats för sådan vård. För det andra måste det finnas ett väl

differentierat utbud av olika vårdmöjligheter. Även den

minoritet av svårbehandlade och svagt motiverade ungdomar som i

många fall uppvisar ett avancerat lagstridigt beteende måste

kunna få vård. Drogberoende tonårsflickor, invandrarungdomar med

multiproblembakgrund och psykiskt störda ungdomar behöver ett

särskilt anpassat vårdutbud med adekvat personalkompetens.

Ett skäl för att överge det tidigare statliga huvudmannaskapet

för ungdomsvårdsskolorna var att ett ändrat huvudmannaskap

skulle göra det möjligt att utnyttja befintliga

institutionsresurser mera flexibelt. Så har emellertid inte

blivit fallet. Uppdelningen på olika typer av ansvar --

vårdansvar, kostnadsansvar, behandlingsansvar och resursansvar

-- för de olika huvudmännen har kommit att försvåra ett

effektivt utnyttjande av resurserna. Det delade ansvaret mellan

kommuner och landsting för att anordna platser samt för drift

och planering av institutionsvården har också visat sig leda

till oklarheter. Det står nu klart att det behövs ett samlat

ansvar för de särskilda ungdomshemmen. Det har också visat sig

att landstinget är ett för litet upptagningsområde. För att

åstadkomma ett mer effektivt utnyttjande av resurserna och en

bättre differentiering krävs en samordning för hela riket. Det

är nödvändigt att inrätta hem som har hela landet som

upptagningsområde. En central inskrivning och fördelning av

vårdbehövande ungdomar på de särskilda ungdomshemmen behövs.

Dessutom bör vissa hem med särskilt hög bevakningsgrad inrättas

för att vård även skall kunna ges till de svårast störda

ungdomarna.

För att undvika ytterligare fördröjning av den nödvändiga

utbyggnaden bör en huvudmannaskapsförändring ske snarast.

Utskottet anser sålunda att förändringen skall vara genomförd

under 1992. Regeringen bör utan dröjsmål i samråd med berörda

myndigheter och organisationer utreda och förbereda erforderliga

åtgärder. Bl.a. måste de ekonomiska och organisatoriska frågorna

skyndsamt ses över. Frågor om vårdens innehåll och utveckling,

befintlig kompetens i det direkta vårdarbetet,

personalutveckling och möjligheter till effektiv eftervård bör

också penetreras. Förutsättningar måste skapas för en fortsatt

god kontakt mellan de särskilda ungdomshemmen och den övriga

öppna och slutna socialtjänsten. Det finns skäl att överväga ett

fortsatt kommunalt betalningsansvar för verksamheten för att

motverka en överströmning till den statliga vården av enbart

ekonomiska skäl. Frågan om hur det framtida stödet till

missbrukarvården skall utformas måste givetvis också övervägas i

sammanhanget. Även frågor som rör missbrukarvårdens innehåll och

utformning kan komma att behöva belysas ytterligare.

En viss utbyggnad av institutionsvården har redan planerats,

konstaterar utskottet. Ett principbeslut om en kommande

huvudmannaskapsförändring får inte leda till att denna utbyggnad

avstannar, utan det är angeläget att utbyggnaden kan fortgå i

den takt som planerats. Utskottet har erfarit att

kommunförbunden är ense med utskottet om det angelägna i att den

planerade utbyggnaden verkligen kommer till stånd. Förbunden har

också under hand meddelat utskottet att man aktivt kommer att

medverka till platsutbyggnad och därmed till en smidig övergång

av huvudmannaskapet.

Regeringen bör snarast återkomma till riksdagen med förslag i

enlighet med de riktlinjer utskottet nu angett. Vad utskottet nu

anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna med

anledning av samtliga i betänkandet aktuella motioner.

För att den planerade utbyggnaden inte skall stanna av

tillstyrker utskottet propositionens förslag om införande av ett

anordningsbidrag. Det finns enligt utskottets mening inte

anledning att nu i övrigt göra några ändringar i det avtal om

statsbidragets konstruktion som har träffats mellan staten och

de båda kommunförbunden för åren 1991 och 1992. Utskottet

avstyrker sålunda bifall till propositionens förslag i övrig

del.

Det är enligt utskottets mening angeläget att de investeringar

som nuvarande huvudmän fortsättningsvis kommer att göra beaktas

i samband med de ekonomiska överläggningar som nu tar vid mellan

staten och dessa huvudmän samt att garantier skapas för att

huvudmännen kompenseras för sådana investeringar vid den

kommande ekonomiska regleringen parterna emellan.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande omorganisation av institutionsvården

att riksdagen med anledning av proposition 1990/91:96 och

motionerna 1990/91:So43, 1990/91:So44, 1990/91:So45,

1990/91:So46, 1990/91:So47, 1990/91:So222 yrkande 10,

1990/91:So252 yrkandena 1 och 2, 1990/91:So276 yrkande 13,

1990/91:So279 yrkande 2 samt 1990/91:So287 yrkandena 1--3 som

sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

2. beträffande omläggning av statsbidraget

att riksdagen med anledning av proposition 1990/91:96

godkänner vad utskottet anfört.

Stockholm den 18 april 1991

På socialutskottets vägnar

Daniel Tarschys

Närvarande: Daniel Tarschys (fp), Bo Holmberg (s), Anita

Persson (s), Aina Westin (s), Ulla Tillander (c), Ingrid

Andersson (s), Per Stenmarck (m), Rinaldo Karlsson (s), Ingegerd

Anderlund (s), Ingrid Hemmingsson (m), Rosa Östh (c), Gudrun

Schyman (v), Anita Stenberg (mp), Jan Andersson (s), Maj-Inger

Klingvall (s), förste vice talman Ingegerd Troedsson (m) och

Barbro Westerholm (fp).

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Propositionen 3

Motionerna 3

Motioner väckta med anledning av propositionen 3

Motioner väckta under allmänna motionstiden 1991 4

Utskottet 5

Statsbidrag till missbrukarvård och ungdomsvård -- en bakgrund

5

Gällande bestämmelser 5

Huvudmannaskapet 6

Statsbidraget 9

Utredningar 10

Tidigare riksdagsbehandling 14

Propositionen 16

Motionerna 19

Utskottets bedömning 24

Hemställan 27