Bet. 1991/92:BoU10

Bostadsutskottets betänkande

1991/92:BOU10

Konkurrensen i den kommunala planeringen -- ändring i plan-

och bygglagen

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservation

Bilaga 1

1991/92

BoU10

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas proposition 1991/92:51 om en ny

småföretagspolitik, i den del som avser regeringens förslag till

ändring i plan- och bygglagen (1987:10), PBL, yrkande 1, samt

sex motioner. Utskottet föreslår med anledning av propositionen

och två av motionerna (m) och (nyd) att riksdagen antar ett

förslag till ändring i 5 kap. 7 § plan- och bygglagen.

Lagändringen syftar till att skapa bättre förutsättningar än

nuvarande regler ger för en effektiv konkurrens inom handeln.

Lagrådet har yttrat sig över förslaget. I enlighet med lagrådets

yttrande den 7 januari 1992 föreslår utskottet att ändringen

införs som ett nytt andra stycke i 5 kap. 7 § plan- och

bygglagen och att de nuvarande andra och tredje styckena därmed

blir tredje och fjärde styckena.

Utskottet föreslår också att riksdagen med anledning av

motionerna gör ett tillkännagivande till regeringen om att vissa

överväganden om ändringar i plan- och bygglagen kan behövas mot

bakgrund av den något förändrade synen på konkurrensens

betydelse. Övriga motioner avstyrks.

I en reservation (s) och en meningsyttring av suppleant (v),

som har fogats till betänkandet, föreslås att riksdagen inte

bifaller propositionen i nu behandlad del.

Propositionen

I propositionen föreslås en ändring i PBL i syfte att

stimulera konkurrensen genom bl.a. friare etableringsmöjligheter

för handeln, i synnerhet livsmedelshandeln. Förslaget innebär

att 1 kap. 5 § kompletteras med en bestämmelse av innebörden att

kommunerna i sin planering skall främja näringsfrihet och

effektiv konkurrens. Den lagtekniska lösningen som har valts --

att införa bestämmelsen redan i lagens inledningskapitel --

motiveras med att konkurrens kan vara såväl ett allmänt som ett

beaktansvärt enskilt intresse. Bestämmelsen sägs innebära "att

olika önskemål om att begränsa utbudet på marknaden, att

förhindra nya verksamhetsformer eller om särskilda

hänsynstaganden till befintliga företag inte bör ges utrymme i

planöverväganden eller i samband med bygglov". Regeringen anför

vidare att den genom uttalanden i förarbetena till PBL givna

möjligheten att detaljreglera handelsändamålet inte längre bör

stå till buds. Lagförslaget i propositionen har som bilaga 2

fogats till detta betänkande.

Motionerna

1991/92:N8 av Oskar Lindkvist m.fl. (s) vari yrkas att

riksdagen avslår proposition 1991/92:51 vad avser ändring i

plan- och bygglagen.

1991/92:N10 av Sonia Karlsson (s) vari yrkas att riksdagen

avslår förslaget om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) 1

kap. 5 §.

1991/92:N11 av Nic Grönvall (m) vari yrkas att riksdagen

beslutar att 5 kap. 7 § i plan- och bygglagen kompletteras med

en sista mening med följande lydelse: "Den får ej heller

användas för att begränsa fri konkurrens och näringsfrihet."

1991/92:N12 av Anita Gradin m.fl. (s) vari yrkas

1. att riksdagen avslår proposition 1991/92:51 (i den del

motionen rör förslaget om ändring i plan- och bygglagen).

1991/92:N13 av Rolf L Nilson m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om

ändring i plan- och bygglagen.

1991/92:N15 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas att

riksdagen beslutar om sådan ändring i plan- och bygglagen att de

som vill etablera lågprisbutiker garanteras sådan rätt.

Motionerna innehåller sammanfattningsvis följande.

I motion N12 (s) hävdas att nuvarande regler i PBL är fullt

tillräckliga för att näringsfrihet och effektiv konkurrens skall

kunna främjas. Motionärerna i motion N8 (s) befarar att utsatta

grupper skulle få begränsade möjligheter att tillgodogöra sig de

eventuella positiva effekter som kan komma ut av regeringens

förslag. De anser därför att kommunerna även i fortsättningen

skall ha möjlighet att avgöra vilken mark som bör reserveras för

handels- och industriändamål. Detta kan enligt deras bedömning

ske utan att konkurrensen begränsas. I motionen påpekas att den

föreslagna lagtekniska lösningen innebär att konkurrens främjas

inte bara när det gäller mark för detaljhandelsändamål utan för

alla de ändamål som regleras i lagen. Detta strider mot det

grundläggande syftet med planlagstiftningen, hävdas det. I

motion N10 (s) betonas att det finns risk för ytterligare

utflyttning av butiker från stadsdelscentra och bostadsområden

till mer externa lägen om möjligheten att reglera detaljhandeln

tas bort. Enligt motionären är nuvarande regler i PBL nödvändiga

för att uppnå en närservice som underlättar för konsumenterna

och för att få en trafikutveckling som är acceptabel ur

miljösynpunkt. I motion N13 (v) anförs att den föreslagna

ändringen mest är av demonstrativ karaktär. Motionärerna

ansluter sig till den bedömning som den tidigare regeringen

gjorde om möjligheten att tillämpa PBL utan

konkurrensbegränsande effekter.

I motion N11 (m) föreslås att lagen preciseras så att

lagstiftarens intentioner framgår tydligare. Detta bör ske genom

ett tillägg i 5 kap. 7 § PBL för att lokala, godtyckliga

tolkningar skall undvikas. I motion N15 (nyd) begärs att

lagtexten och motivuttalandena kompletteras så att en

"frifräsarrätt" garanteras. Detta för att undanröja den risk som

finns att detaljhandelsföretag som står utanför de s.k. blocken

och andra som vill etablera lågprisbutiker inte får en fullgod

garanti att kunna genomföra sina intentioner.

Yttranden

Näringsutskottet har med eget yttrande till bostadsutskottet

överlämnat propositionen såvitt den gäller förslaget till lag om

ändring i PBL samt motionerna i motsvarande delar.

Näringsutskottets yttrande bifogas detta betänkande som bilaga

3.

Bostadsutskottet beslöt den 19 december 1991 att inhämta

lagrådets yttrande över ett inom utskottet med anledning av

propositionen utarbetat förslag till lag om ändring i PBL.

Lagrådet avgav yttrande i ärendet den 7 januari 1992.

Yttrandet bifogas detta betänkande som bilaga 4.

Gällande rätt

PBL innehåller bestämmelser om planläggningen av mark och

vatten och bebyggelsemiljöns utformning; den fysiska

planeringen. Bestämmelserna syftar till att, såsom anges i 1

kap. 1 §, med beaktande av den enskilda människans frihet främja

en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala

levnadsförhållanden för människorna i dagens samhälle och för

kommande generationer. Vidare slås fast grundsatsen att fysisk

planering i första hand är en kommunal angelägenhet (det s.k.

kommunala planmonopolet). Kommunen bestämmer när och var en plan

skall göras. I inledningskapitlets 5 § sägs också att, om annat

inte är föreskrivet, allmänna och enskilda intressen skall

beaktas vid prövning av frågor enligt PBL. De allmänna

intressena preciseras i 2 kap. Där sägs i 1 § att planläggning

skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig

utveckling och ger förutsättningar för en från social synpunkt

god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö. Hänsyn skall

därvid tas till förhållandena i angränsande kommuner. Vidare

sägs i samma paragraf att mark- och vattenområden skall användas

för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med

hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov.

De allmänna intressena i 2 kap. 1 § skall beaktas även i

ärenden om bygglov och förhandsbesked.

I 2 kap. 4 § anges bl.a. att kommunen i den fysiska

planläggningen skall beakta behovet av mark bl.a. för

kommersiell service.

Den närmare regleringen av markens användning och bebyggelsen

sker genom en detaljplan. Bestämmelser om detta finns i 5 kap.

I kapitlets 3 -- 6 §§ finns regler om vad en detaljplan skall

innehålla. Det sägs bl.a. att kvartersmark för bebyggelse skall

redovisas och anges till gränserna samt att användningen skall

anges. I 7 och 8 §§ finns angivet vilka bestämmelser som får

redovisas i en plan. En detaljplan får innehålla bestämmelser om

byggnaders användning för bostäder, handel, industri m.m.

När det gäller handel är huvudregeln att detta ändamål inte

får preciseras ytterligare i detaljplanen. Detta för att

konkurrensen inom ramen för den kommunala planeringen skall ges

ett så fritt spelrum som möjligt. Enligt uttalanden i

förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 576) får dock vissa undantag ske

om det finns särskilda skäl. Till att börja med uttalades i

PBL-propositionen att handelsområden och industriområden fyller

olika behov och att det därför bör vara möjligt att i

detaljplanen dra en skarp gräns mellan sådana områden. Vidare

uttalades att det bör vara möjligt att i detaljplanebestämmelser

göra skillnad mellan partihandel och detaljhandel. Partihandel

bör enligt propositionen normalt hänföras till kategorin

industriändamål. Det ansågs också vara möjligt att precisera

handeln till att avse detaljhandel med skrymmande varor och till

detaljhandel med livsmedel. Samtidigt underströk

departementschefen att det är ett samhällsintresse att inte

onödigtvis begränsa konkurrensmöjligheterna. När det gäller

livsmedelshandeln ansågs i propositionen att den i vissa lägen

kan behöva begränsas eller förbjudas med hänsyn till kravet på

en lämplig samhällsutveckling. Därvid förutsattes att en

begränsning av ytan inte meddelas utan att det finns en

utredning som visar att begränsningar är nödvändiga för en

totalt sett ändamålsenlig handelsstruktur.

I 8 kap. finns bestämmelser om byggande. Bygglov krävs,

förutom när en byggnad uppförs eller ändras, också bl.a. för att

ta i anspråk eller inreda byggnader helt eller till viss del för

väsentligt annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har

använts eller för vilket bygglov har lämnats.

Vid en bygglovsprövning som avser endast ett ändrat

användningssätt kan kravet på parkeringsutrymmen beaktas.

Planbestämmelser om markanvändningen är bindande. I

PBL-propositionen (s. 678) uttalade departementschefen att det,

i de fall det finns detaljplanebestämmelser som närmare reglerar

handelsändamålet, bör stå klart att det krävs bygglov vid en

övergång mellan olika former av detaljhandel.

I 8 kap. 11 och 12 §§ regleras när bygglov skall beviljas.

Bygglov skall inom område med detaljplan ges bl.a. om åtgärden

inte strider mot detaljplan. Enligt 11 § sjätte stycket får

bygglov lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från

detaljplan eller fastighetsplan, om avvikelserna är förenliga

med syftet med planen.

Tidigare riksdagsbehandling

Konkurrensfrågorna särskilt inom livsmedelssektorn

aktualiserades i riksdagen våren 1991. Dåvarande regering

behandlade dessa frågor i proposition 1990/91:146 om ändringar i

PBL med anledning av bl.a. konkurrenskommitténs delbetänkande

SOU 1990:25 Konkurrensen inom livsmedelssektorn. Regeringen

betonade vikten av att kommunerna vid tillämpningen av PBL

verkade för att begränsningar av konkurrensen så långt möjligt

undviks. En tillämpning av PBL ansågs ge goda förutsättningar

för en lämplighetsprövning av markens användning utan att

konkurrensen i något väsentligt avseende sätts ur spel. Att

införa konkurrens som ett särskilt allmänt intresse i 2 kap. PBL

ansågs inte behövligt och skulle enligt propositionen medföra

att all konkurrens om mark skulle främjas. Någon ändring

föreslogs inte i PBL. Utskottet (1990/91:BoU17) och riksdagen

gjorde ingen annan bedömning än regeringen.

I en reservation (m, fp) föreslogs att kommunernas möjligheter

att styra detaljhandeln skulle begränsas. I en annan reservation

(m, fp) föreslogs att konkurrens skulle införas i 2 kap. PBL som

ett allmänt intresse.

Konkurrenskommitténs betänkande m.m.

Frågan om kommunernas roll vid nyetableringar av detaljhandel

har uppmärksammats i olika sammanhang de senaste åren. Statens

pris- och konkurrensverk har på uppdrag av konkurrenskommittén

belyst frågan om PBLs tillämpning vid handelsetableringar (SOU

1990:25 s. 339 ff.). Slutsatsen av utredningen, som hänför sig

till insamlade uppgifter under i huvudsak september månad 1989,

blev att kommunerna inom ramen för det kommunala planmonopolet

kan styra och kontrollera handelns etableringar på ett sätt som

får konkurrenseffekter. Genom t.ex. ändamålsbestämmelser i

detaljplaner kan kommunerna tillåta eller förhindra tillkomsten

av handelsetableringar.

Konkurrenskommittén, som behandlade frågan i delbetänkandet

(s. 266--268) anförde bl.a. att kommunerna i ökad utsträckning

bör beakta konkurrensfrågor i samband med etablering av nya

butiker och särskilt behovet av nyetablering av lågprisföretag

och specialbutiker utanför de etablerade kedjorna.

Konkurrensintresset bör enligt kommittén därvid givetvis vägas

mot övriga allmänna intressen bl.a. i form av nya

servicefaktorer. Om det visar sig att kommunerna inte beaktar

konkurrensen vid sin planläggning ansåg kommittén att det kan

finnas skäl att tydligare markera intresset av konkurrens genom

att i lagen också nämna detta. Olika typer av åtgärder för att

förbättra förutsättningarna för konkurrens och etablering av nya

butiker diskuterades i konkurrenskommitténs huvudbetänkande SOU

1991:59 Konkurrens för ökad välfärd (del 2 s. 316--323).

I regeringsförklaringen den 4 oktober 1991 gav den nya

regeringen uttryck för behovet av etableringsfrihet för butiker.

Utskottet

Utskottet delar regeringens bedömning att handeln bör ges

friare etableringsmöjligheter och att konkurrensen inom handeln

bör tillmätas större betydelse i den kommunala

planeringsprocessen. Näringsutskottet har i sitt yttrande givit

uttryck för en liknande uppfattning. Utskottet vill emellertid

föreslå en annan lagteknisk lösning än regeringens i avsikt att

uppnå det eftersträvade syftet.

Enligt bestämmelsen i 2 kap. 1 § skall, som framgått ovan,

planläggning ske så att den främjar en från allmän synpunkt

lämplig utveckling. Vad som därvid får innefattas i en lämplig

samhällsutveckling blir beroende av de förändringar i samhället

som sker. Även om konkurrensintresset inte särskilt pekats ut i

2 kap. bör det inte råda något tvivel om att en planläggning som

skall främja en från allmän synpunkt lämplig utveckling också

måste sträva efter att tillgodose konsumenternas intressen av en

väl fungerande konkurrens. En väl fungerande konkurrens inom

handeln är enligt utskottets mening ett berättigat

samhällsintresse. Det är angeläget att slå fast att

konkurrensintresset är ett bland andra allmänna intressen som

kommunen måste ta hänsyn till i den fysiska planeringen och vid

lokalisering av bebyggelse.

Utskottet vill, med instämmande i regeringsförslaget,

framhålla att någon förändring inte avses i det kommunala

planmonopolet. Kommunen skall även fortsättningsvis ha ansvaret

för när och var planläggning skall ske och ha möjlighet att

utforma en i kommunen önskvärd utveckling inom ramen för

bestämmelserna i PBL. Det innebär såsom framgår av 2 kap. 1 §

bl.a. att markområden skall användas för de ändamål som de är

mest lämpade för. Lämplighetsprövningen sker med en rad

hänsynstaganden till sådana frågor som de boendes hälsa,

möjlighet att ordna va- och trafikförsörjning m.m.

Utskottet delar också regeringens uppfattning att kommunernas

möjligheter att närmare precisera detaljhandeln i planer bör

inskränkas i förhållande till den ordning som gäller i dag.

Utskottet vill emellertid i stället för en ändring i 1 kap. 5 §

PBL föreslå en ändring i PBL som mera direkt ger uttryck för

syftet med lagändringen, nämligen att uppnå effektiv konkurrens

inom främst detaljhandeln. I lagrådsremissen föreslog utskottet

att ändringen skulle göras i 5 kap. 7 § tredje stycket PBL och

utformas som en begränsning i kommunens möjlighet att meddela

sådana bestämmelser om byggnaders användning som kan motverka en

effektiv konkurrens. Lagrådet har inte haft någon erinran mot

den lagtekniska lösningen eller själva lydelsen av den

föreslagna föreskriften. Lagrådet har däremot ansett att

regleringen blir tydligare och systematiskt riktigare om

föreskriften i stället placeras som ett fristående andra stycke

i 5 kap. 7 §. Utskottet delar lagrådets uppfattning. Andra och

tredje styckena i paragrafens nuvarande lydelse blir därmed i

fortsättningen tredje och fjärde styckena.

Till följd av den av utskottet föreslagna lagändringen kommer

kommunerna inte längre att ha möjlighet att i detaljplan

precisera handelsändamålet till en viss form av handel. Den

nuvarande möjligheten att i detaljplan särskilt reglera

detaljhandel med livsmedel och detaljhandel med skrymmande varor

kommer således inte att finnas kvar. Genom den av utskottet

föreslagna ändringen kommer bättre förutsättningar än i dag att

finnas för att en effektiv konkurrens skall kunna uppnås. En

övergång mellan olika former av handel kommer också att

underlättas. Utskottet vill när det gäller partihandel dock

påpeka att någon ändring inte avses i vad det gäller möjligheten

att hänföra partihandel till industriändamål.

En ändring i 5 kap. 7 § plan- och bygglagen som

tillgodoser de ovannämnda intentionerna har som bilaga 1 fogats

till detta betänkande. Ändringen föreslås träda i kraft den 1

april 1992.

Den ovan föreslagna lagändringen blir tillämplig vid antagande

av en detaljplan efter ikraftträdandet. Lagrådet har i sitt

yttrande berört frågan om vilka regler som kan anses gälla i de

fall övergångsbestämmelser saknas och en detaljplan, som

antagits före ikraftträdandet men överklagats, skall prövas i

högre instans efter denna tidpunkt. Enligt utskottets mening bör

i detta fall gälla -- i enlighet med vad som framgår av

rättspraxis inom förvaltningsrätten -- att den föreslagna

lagändringen skall iakttas vid en sådan prövning. Någon särskild

övergångsbestämmelse erfordras därför inte.

Utskottet vill vidare anföra följande. Det kan enligt

utskottets mening inte anses tillfredsställande att den något

förändrade synen på konkurrensens betydelse inte får

genomslagskraft också i gällande planer. Denna fråga kan behöva

övervägas i ett större sammanhang. Det bör således prövas vilka

lagstiftningsåtgärder utöver den nu föreslagna som lämpligen bör

vidtas för att motverka konkurrensbegränsningar i dessa fall. En

fråga som kan behöva utredas i detta sammanhang är vilka

åtgärder som kan erfordras för att förenkla en övergång mellan

olika former av detaljhandel. Det kan också finnas anledning att

överväga om det är lämpligt eller nödvändigt att ändra

bygglovsreglerna. Det bör överlåtas åt regeringen att bedöma i

vilka former dessa nu förordade ytterligare överväganden bör

ske. Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge

regeringen till känna.

Utskottet förordar sammanfattningsvis att riksdagen med

anledning av regeringens förslag och motionerna N11 (m) och N15

(nyd) samt med avslag på motionerna N8 (s), N10 (s) och N12 (s)

yrkande 1, detta yrkande i denna del, och motion N13 (v) yrkande

1 antar det förslag till lag om ändring i PBL som framgår av

bilaga 1 till detta betänkande och som sin mening ger regeringen

till känna vad utskottet anfört om ytterligare överväganden.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande ändring i plan- och bygglagen och ytterligare

överväganden

att riksdagen med anledning av proposition 1991/92:51 yrkande

1 och motionerna 1991/92:N11 och 1991/92:N15 samt med avslag på

motionerna 1991/92:N8, 1991/92:N10, 1991/92:N12 yrkande 1, detta

yrkande i denna del, och motion N13 yrkande 1 antar det förslag

till lag om ändring i PBL som framgår av bilaga 1 till detta

betänkande och som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört om ytterligare överväganden.

res. (s)

Stockholm den 16 januari 1992

På bostadsutskottets vägnar

Agne Hansson

I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Oskar Lindkvist

(s), Knut Billing (m), Bertil Danielsson (m), Magnus Persson

(s), Erling Bager (fp), Ulf Lönnqvist (s), Mikael Odenberg (m),

Rune Evensson (s), Ulf Björklund (kds), Dan Eriksson i Stockholm

(nyd), Britta Sundin (s), Lars Stjernkvist (s), Birgitta

Carlsson (c) och Nils T Svensson (s).

Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har Eva Zetterberg (v) närvarit vid den

slutliga behandlingen av ärendet.

Reservation

Ändring i plan- och bygglagen och ytterligare överväganden

Oskar Lindkvist, Magnus Persson, Ulf Lönnqvist, Rune Evensson,

Britta Sundin, Lars Stjernkvist och Nils T Svensson (alla s)

anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6

börjar med "Utskottet delar" och på s. 7 slutar med "ytterligare

övervägande" bort ha följande lydelse:

Konkurrensen inom handeln är viktig. Detta betonades bl.a. i

motivuttalanden till propositionen om plan- och bygglagen och

därefter i proposition 1990/91:146 och utskottets betänkande

1990/91:BoU17 våren 1991. Även om konkurrensintresset inte

särskilt pekats ut i 2 kap. PBL kan det enligt utskottets

uppfattning inte anses råda någon tvekan om att en planläggning

som skall främja en från allmän synpunkt lämplig utveckling

också måste sträva efter att tillgodose konsumenternas intressen

i form av en väl fungerande konkurrens. En väl fungerande

konkurrens inom handeln är ett väl berättigat konsument- och

samhällsintresse. Någon lagändring i PBL behövs emellertid inte

för att detta intresse skall kunna tillgodoses i rimlig

utsträckning.

Såsom den tidigare regeringen betonade i den nyss nämnda

propositionen våren 1991 är det väsentligt att kommunernas

planer inte i onödan ges en sådan detaljeringsgrad att en

vitaliserande nyetablering av handeln förhindras. Den möjlighet

som nuvarande ordning ger att i särskilda fall reglera olika

former av handel bör emellertid bibehållas. Kommunernas

planläggning och lokalisering av bebyggelse skall ju främja en i

alla avseenden lämplig samhällsutveckling. Det förutsätter att

hänsyn tas till många olika och också motstridiga intressen. Så

t.ex. bör butiksstrukturen vara sådan att konsumenterna kan

välja mellan ett allsidigt sammansatt utbud av varor och

tjänster. En etablerings effekter på omgivningen måste också

vägas in. Inte minst viktigt är att det finns butiker där

konsumenterna bor. Närbutiker i bostadsområden måste kunna leva

vidare. Om möjligheten att reglera olika former av detaljhandel

tas bort finns det en uppenbar risk för att den viktiga

närservicen kommer att mer eller mindre försvinna till förmån

för en ökad externetablering. De svaga grupperna i samhället --

inte sällan barnfamiljer, äldre och handikappade -- kommer att

ha små möjligheter att tillgodogöra sig de eventuella positiva

effekter som en friare etablering kan ge enskilda konsumenter.

Kommunerna och därmed skattebetalarna kan komma att åsamkas

ökade kostnader för hemtjänst o.d. Det kan också befaras att

bostadsområdena kommer att utarmas både socialt och kulturellt

och naturligtvis också kommersiellt. Det är enligt utskottets

mening ytterst viktigt att kommunerna även i fortsättningen får

avgöra om det i det enskilda fallet finns anledning att

precisera vilken form av handel som bör tillåtas. Naturligtvis

skall dock som regel handelsändamålet inte preciseras

ytterligare i detaljplaner, och möjligheten att begränsa

livsmedelsförsäljning bör användas mycket restriktivt. Utskottet

förutsätter att kommunerna uppmärksammar konkurrensfrågorna vid

handelsetableringar och så långt möjligt främjar en effektiv

konkurrens genom etablerings- och näringsfrihet.

Som inledningsvis anförts bör någon ändring i PBL inte göras.

Gällande lagstiftning och motivuttalanden i PBL-propositionen

och i betänkandet BoU 1986/87:1 bör även fortsättningsvis gälla

vid bedömningen av konkurrensfrågorna i den fysiska planeringen.

Utskottet förordar sammanfattningsvis att riksdagen med

anledning av motionerna N8 (s), N10 (s), N12 (s) yrkande 1,

detta yrkande i denna del, och motion N13 (v) yrkande 1 avslår

regeringens förslag samt motionerna N11 (m) och N15 (nyd).

dels att momentet i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

beträffande ändring i plan- och bygglagen och ytterligare

överväganden

att riksdagen med anledning av motionerna 1991/92:N8,

1991/92:N10, 1991/92:N12 yrkande 1, detta yrkande i denna del,

ocht motion 1991/92:N13 yrkande 1 avslår proposition 1991/92:51

yrkande 1 och motionerna 1991/92:N11 och 1991/92:N15.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet,

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i

utskottet.

Eva Zetterberg (v) anför:

Jag instämmer i den till detta betänkande fogade

reservationen.

Bostadsutskottets

Förslag till

Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)

Bilaga 1

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 7 § plan- och bygglagen

(1987:10)1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

7 §2

Utöver vad som enligt 3 § skall redovisas i detaljplanen får i

planen meddelas bestämmelser om

1. i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 5 § första

stycket, 6 § första stycket 2 och 3, andra stycket samt tredje

stycket 2, 8 § första och tredje styckena samt 9 § första och

andra styckena,

2. den största omfattning i vilken byggande över och under

markytan får ske och, om det finns särskilda skäl med hänsyn

till bostadsförsörjningen eller miljön, även den minsta

omfattning i vilken byggandet skall ske,

3. byggnaders användning, varvid för bostadsbyggnader kan

bestämmas andelen lägenheter av olika slag och storlek,

4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra

anläggningar och tomter, varvid ombyggnadsbestämmelser enligt 3

kap. 10 § tredje stycket, skyddsbestämmelser för byggnader som

avses i 3 kap. 12 § och rivningsförbud för sådana byggnader får

meddelas,

5. vegetation samt markytans utformning och höjdläge,

6. användning och utformning av allmänna platser för vilka

kommunen inte skall vara huvudman,

7. stängsel samt utfart eller annan utgång mot allmänna

platser,

8. placering och utformning av parkeringsplatser, förbud att

använda viss mark eller byggnader för parkering samt skyldighet

att anordna utrymme för parkering, lastning och lossning enligt

3 kap. 15 § första stycket 6,

9. tillfällig användning av mark eller byggnader, som inte

genast behöver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen,

10. markreservat för allmänna ledningar, energianläggningar

samt trafik- och väganordningar,

11. skyddsanordningar för att motverka störningar från

omgivningen och, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna

värden för störningar genom luftförorening, buller, skakning,

ljus eller annat sådant som prövas enligt miljöskyddslagen

(1969:387),

12. principerna för fastighetsindelningen och för inrättande

av gemensamhetsanläggningar.

Bestämmelser om byggnaders

användning enligt första

stycket 3 får inte utformas

så att en effektiv

konkurrens motverkas.

1 Lagen omtryckt 1987:246. 2

Senaste lydelse 1991:604.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

I detaljplanen får även

meddelas bestämmelser om

exploateringssamverkan enligt

6 kap. 2 §. Om en

detaljplan antas efter det att

ett exploateringsbeslut enligt

lagen (1987:11) om

exploateringssamverkan har

vunnit laga kraft, skall det

anges i planen om den skall

genomföras enligt nämnda

lag. Skall mark tas i

anspråk från någon

fastighet vars ägare inte

deltar i samverkan, skall

planen innehålla uppgift

därom.

Planen får inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt med

hänsyn till syftet med den.

Denna lag träder i kraft den 1 april 1992.

Propositionens lagförslag

Förslag till

Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)

Bilaga 2

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 5 § plan- och bygglagen

(1987:10)1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

5 §

Vid prövning av frågor Vid prövning av frågor

enligt denna lag skall både enligt denna lag skall både

allmänna och enskilda allmänna och enskilda

intressen beaktas, om inte intressen beaktas, om inte

annat är föreskrivet. annat är föreskrivet.

Näringsfrihet och en

effektiv konkurrens skall

främjas.

Denna lag träder i kraft den 1 februari 1992.

1 Lagen omtryckt 1987:246.

Näringsutskottets yttrande

1991/92:NU4y

Bilaga 3

Ändring i plan- och bygglagen

Till bostadsutskottet

Till näringsutskottet har hänvisats proposition 1991/92:51 om

en ny småföretagspolitik och de motioner som har väckts med

anledning av denna. Näringsutskottet överlämnar propositionen

såvitt den gäller (1) förslag till ändring i plan- och bygglagen

(1987:10, PBL) samt motionerna i motsvarande delar till

bostadsutskottet -- under förutsättning av dess medgivande --

med det yttrande som här följer.

Motionerna

De motioner som har väckts med anledning av proposition

1991/92:51 och, helt eller i angivna delar, med detta yttrande

överlämnas till bostadsutskottet är följande:

1991/92:N8 av Oskar Lindkvist m.fl. (s) vari yrkas att

riksdagen avslår proposition 1991/92:51 vad avser ändring i

plan- och bygglagen.

1991/92:N10 av Sonia Karlsson (s) vari yrkas att riksdagen

avslår förslaget om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)

1kap. 5§.

1991/92:N11 av Nic Grönvall (m) vari yrkas att riksdagen

beslutar att 5kap. 7§ i plan- och bygglagen kompletteras med

en sista mening med följande lydelse: "Den får ej heller

användas för att begränsa fri konkurrens och näringsfrihet."

1991/92:N12 av Anita Gradin m.fl. (s) såvitt gäller yrkandet

(1 delvis) att riksdagen avslår proposition 1991/92:51.

1991/92:N13 av Rolf L Nilson m.fl. (v) såvitt gäller yrkandet

(1) att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring

i plan- och bygglagen.

1991/92:N15 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas att

riksdagen beslutar om sådan ändring i plan- och bygglagen att de

som vill etablera lågprisbutiker garanteras sådan rätt.

Näringsutskottet

Plan- och bygglagen (1987:10, PBL) innehåller bestämmelser som

ger kommunerna rätt att fatta beslut i frågor om dels

planläggning av mark och vatten (det s.k. kommunala

planmonopolet), dels byggande. I lagens inledande bestämmelser

sägs att, vid prövning av frågor enligt denna lag, både allmänna

och enskilda intressen skall beaktas, om inte annat är särskilt

föreskrivet (1kap. 5 §). De allmänna intressena preciseras i

det följande kapitlet; planläggningen skall ske så att den

främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling och ger

förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-,

arbets-, trafik- och fritidsmiljö (2kap. 1§).

Den närmare regleringen av markens användning och bebyggelse

sker genom en s.k. detaljplan. Regler härom finns i 5 kap. En

detaljplan får innehålla bestämmelser om byggnaders användning

för bostäder, handel, industri m.m. När det gäller handel är

huvudregeln att detta ändamål -- med hänsyn till att

konkurrensen inom ramen för den kommunala planeringen skall ges

ett så fritt spelrum som möjligt -- inte får preciseras i

detaljplanen. Enligt uttalanden i förarbetena (prop. 1985/86:1

s. 576) får emellertid vissa kategorier regleras särskilt,

nämligen dels partihandel, dels detaljhandel med skrymmande

varor resp. med livsmedel. Bestämmelser om byggande finns i

8kap. Bygglov krävs bl.a. för uppförande av byggnader och för

ianspråktagande av sådana för väsentligt annat ändamål än det

för vilket byggnaden senast har använts.

Frågan om ökat hänsynstagande till konkurrensintresset

aktualiserades i riksdagen våren 1991. I betänkandet (SOU

1990:25) Konkurrensen inom livsmedelssektorn hade föreslagits

att konkurrens skulle införas som ett av de allmänna intressen

som preciseras i 2 kap. PBL. Regeringen betonade i proposition

1990/91:146 om ändringar i plan- och bygglagen vikten av att

kommunerna vid tillämpningen av PBL verkar för att begränsningar

av konkurrensen så långt möjligt undviks. Uttalanden i lagens

förarbeten ger dock tillräckligt goda förutsättningar för att

konkurrensintresset skall tillgodoses, ansåg regeringen; den

föreslog därför inte någon ändring i lagen. Bostadsutskottet och

riksdagen anslöt sig till regeringens ståndpunkt

(1990/91:BoU17). En reservation (m, fp) avgavs.

I proposition 1991/92:51 lägger den nytillträdande regeringen

fram förslag om en ny småföretagspolitik. Under rubriken

Effektivare konkurrens föreslås att 1 kap. 5§ PBL kompletteras

med en bestämmelse av innebörden att kommunerna i sin planering

skall främja näringsfrihet och effektiv konkurrens.Den

lagtekniska lösning som har valts -- att bestämmelsen införs

redan i lagens inledningskapitel -- motiverar regeringen med att

konkurrens kan vara såväl ett allmänt intresse som ett

beaktansvärt enskilt intresse. De i förarbetena till PBL angivna

möjligheterna till reglering av handelsändamålet bör, enligt

regeringens mening, inte längre stå till buds.

I sex motioner, väckta med anledning av propositionen, finns

yrkanden som rör detta ämne. I fyra av dem tar motionärerna helt

eller delvis avstånd från förslaget medan i de övriga två läggs

fram förslag som syftar till mer långtgående liberalisering i

detta avseende.

Nuvarande regler i PBL är fullt tillräckliga för att

näringsfrihet och effektiv konkurrens skall kunna främjas,

hävdas i motion 1991/92:N12 (s). Motionärerna yrkar avslag på

regeringens förslag till lagändring. Det gör även upphovsmännen

till motion 1991/92:N8 (s). Om propositionens krav på konkurrens

skulle resultera i fler livsmedelsbutiker i samma bostadsområde

skulle förslaget kunna accepteras, menar de; erfarenheter visar

dock att följden kan bli den motsatta. Motionärerna befarar

dessutom att utsatta grupper skulle få begränsade möjligheter

att tillgodogöra sig de eventuella positiva effekter som kan

komma ut av den nya bestämmelsen. De anser därför att kommunerna

även i fortsättningen skall ha möjlighet att avgöra vilken mark

som bör reserveras för handels- och industriändamål. Detta kan

ske, hävdar de, utan att konkurrensen begränsas. Samtidigt

påpekas att den föreslagna lagtekniska lösningen innebär att

konkurrens främjas när det gäller mark inte bara för

detaljhandelsändamål utan för alla de ändamål som regleras i

lagen. Detta måste, säger motionärerna, strida mot det

grundläggande syftet med planlagstiftningen. Lagändringen

avstyrks även i motion 1991/92:N10 (s). Där betonas att det

finns risk för ytterligare utflyttning av butiker från

stadsdelscentra och bostadsområden till mer externa lägen om

kommunerna frånhänds möjligheten att reglera detaljhandeln.

Den föreslagna ändringen i PBL visar sig vara mest av

demonstrativ karaktär, heter det i motion 1991/92:N13 (v).

Motionärerna ansluter sig till den bedömning som den tidigare

regeringen gjorde beträffande effektiviteten hos gällande

bestämmelser och motivuttalanden i fråga om tillvaratagande av

konkurrensintresset.

Tvivel om att den föreslagna ändringen i PBL räcker för att

tillgodose det i propositionen angivna syftet om fri konkurrens

uttrycks i motion 1991/92:N11 (m). Motionären förespråkar att

lagen preciseras så att lagstiftarens intentioner framgår

tydligare. Något utrymme för lokala, godtyckliga tolkningar får

inte finnas.

Även om lagen kompletteras enligt regeringens förslag kvarstår

dock en risk att detaljhandelsföretag som står utanför de s.k.

blocken och andra som vill etablera lågprisbutiker inte får en

fullgod garanti att kunna genomföra vad de har avsett, är

innebörden i motion 1991/92:N15 (nyd). Motionärerna begär därför

att såväl lagtexten som motivuttalandena kompletteras i syfte

att en sådan "frifräsarrätt" garanteras.

Enligt näringsutskottets mening har konkurrensförhållandena en

avgörande betydelse för möjligheterna att konsumenternas

intresse av effektivitet och dynamik i produktion och

distribution skall tillgodoses. En redovisning från statens

pris- och konkurrensverk -- åberopad av konkurrenskommittén i

dess tidigare nämnda betänkande -- liksom erfarenheter i övrigt

tyder på att kommuner har tillämpat PBLs bestämmelser på ett

sätt som har begränsat konkurrensen inom detaljhandeln. Detta

har i sin tur inneburit avsevärda nackdelar för konsumenterna i

form av minskad prispress och begränsad valfrihet i fråga om

varuutbudet men också mer generellt när det gäller realiserande

av nya affärsidéer eller verksamhetsformer i övrigt inom

detaljhandeln.

Näringsutskottet finner det orimligt att frågor om varuutbud

och tillgänglighet för detalj- och partihandel skall styras

genom politiska beslut. I stället är det, menar utskottet,

konsumenterna som genom sina val av inköpsställe m.m. skall ha

avgörandet när det gäller handelns lokalisering och därmed dess

verksamhetsformer. Enligt ett sådant synsätt -- som ligger i

linje med marknadsekonomins grundprinciper -- måste när det

gäller handeln konkurrensen tillmätas en avsevärt större

betydelse i den kommunala planeringsprocessen. Mot den nu

angivna bakgrunden delar näringsutskottet regeringens

uppfattning att det finns tungt vägande skäl att de intressen

som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av

bebyggelse kompletteras med intresset av effektiv konkurrens.

Näringsutskottet vill starkt understryka vikten av att lagtexten

utformas så att det inte råder tvivel av något slag om syftet

med lagändringen, nämligen att kommunerna inte skall ha

möjlighet till styrning och kontroll av handelsetableringar.

Effektiv konkurrens skall sålunda främjas genom etablerings- och

näringsfrihet. Genom komplettering av lagen i nu nämnt avseende

torde motionerna 1991/92:N11 (m) och 1991/92:N15 (nyd) bli i

allt väsentligt tillgodosedda. Näringsutskottet finner sålunda

angeläget att riksdagens beslut utformas i enlighet med vad nu

sagts. Följaktligen kan utskottet inte ansluta sig till

motionerna 1991/92:N12 (s), 1991/92:N8 (s), 1991/92:N10 (s) och

1991/92:N13 (v), den förstnämnda såvitt gäller det nu behandlade

ämnet.

Stockholm den 3 december 1991

På näringsutskottets vägnar

Rolf Dahlberg

I beslutet har deltagit: Rolf Dahlberg (m), Anita Gradin

(s), Per-Richard Molén (m), Axel Andersson (s), Birgitta

Johansson (s), Kjell Ericsson (c), Bo Finnkvist (s), Karin

Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Göran Hägglund (kds),

Bengt Dalström (nyd), Leif Marklund (s), Olle Lindström (m),

Mats Lindberg (s) och Gudrun Norberg (fp).

Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Rolf L Nilson (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Avvikande mening

Anita Gradin, Axel Andersson, Birgitta Johansson, Bo

Finnkvist, Reynoldh Furustrand, Leif Marklund och Mats Lindberg

(alla s) anser att den del av yttrandet som börjar med "Enligt

näringsutskottets" och slutar med "behandlade ämnet" bort ha

följande lydelse:

Inledningsvis vill näringsutskottet instämma i att konkurrens

inom handeln är viktig. Utskottet tar emellertid bestämt avstånd

från det förslag om ändring i PBL som läggs fram i

propositionen. Den beskrivning av lagens tillämpning som lämnas

ger en starkt överdriven bild. Näringsutskottet anser -- i

motsats till regeringen -- att gällande regler i PBL är

ändamålsenliga när det gäller att tillvarata intresset av

näringsfrihet och effektiv konkurrens.

Om det föreslagna tillägget till lagtexten görs finns det,

enligt näringsutskottets uppfattning, en uppenbar risk för att

närservicen i bostadsområdena ytterligare tunnas ut. Ökad s.k.

externetablering kommer med största sannolikhet att underlättas

vid ett genomförande av förslaget. Härigenom skulle svagare

grupper -- t.ex. barnfamiljer, äldre och handikappade utan bil

-- få begränsade möjligheter att tillgodogöra sig de eventuella

positiva effekter som kan komma ut av den föreslagna

bestämmelsen. Näringsutskottet finner därför motiverat att

kommunerna även i fortsättningen har möjlighet att avgöra vilken

mark som bör reserveras för handels- och industriändamål. Inget

hindrar, menar utskottet, en kommun att samtidigt tillvarata

konkurrensintresset. Utskottet vill särskilt hänvisa till de

förarbetsuttalanden om konkurrensintresset som gjordes redan vid

lagens införande.

Näringsutskottet finner det angeläget att påpeka att den

förespråkade lagtekniska lösningen innebär mycket långtgående

effekter, som i vissa hänseenden inte torde vara avsedda. Såsom

har påtalats i en motion från socialdemokraterna betyder det att

konkurrensintresset skulle tillmätas särskild vikt inte bara när

det gäller detaljhandel utan i fråga om all markanvändning.

Enligt näringsutskottets mening står en sådan lösning i strid

med de grundläggande syftena med planlagstiftningen, nämligen

att de olika intressena i samhället skall på saklig grund kunna

vägas mot varandra varvid intressen som en god social och fysisk

miljö ges en särskild tyngd.

Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet proposition

1991/92:51 såvitt den avser ändring i plan- och bygglagen liksom

motionerna 1991/92:N11 (m) och 1991/92:N15 (nyd). De övriga

motionsyrkandena tillstyrks sålunda i den del som avser den nu

behandlade frågan.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet,

vilket inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.

Rolf L Nilson (v) anför:

I allt väsentligt instämmer jag i de synpunkter som framförs i

den avvikande mening som har fogats till detta yttrande.

LAGRÅDET

Bilaga 4

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1992-01-07

Närvarande: justitierådet Bengt Rydin, regeringsrådet Stig von

Bahr, justitierådet Inger Nyström.

Enligt protokoll vid sammanträde den 19 december 1991 har

riksdagens bostadsutskott beslutat inhämta lagrådets yttrande

över ett inom utskottet utarbetat förslag till ändring i plan-

och bygglagen (1987:10).

Förslaget har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn

Rose Thorsén.

Förslaget föranleder följande yttrande av lagrådet:

Bostadsutskottets lagrådsremiss är föranledd av regeringens

proposition 1991/92:51 om en ny småföretagspolitik, vari

regeringen bl.a. har lagt fram ett förslag till lag om ändring i

plan- och bygglagen. I propositionen föreslås ett tillägg till 1

kap. 5 § i den lagen. Där anges nu att vid prövning av frågor

enligt plan- och bygglagen både allmänna och enskilda intressen

skall beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet. Enligt

tillägget skall näringsfrihet och en effektiv konkurrens

främjas. Den föreslagna regeln har således fått sin plats i

lagens inledande kapitel med övergripande bestämmelser. Av

uttalanden i propositionen framgår emellertid att syftet med det

föreslagna tillägget är mer preciserat, nämligen att handeln ges

friare etableringsmöjligheter och att konkurrensen inom handeln

tillmäts större betydelse i den kommunala planeringsprocessen.

Den av bostadsutskottet föreslagna lagtekniska lösningen för

att uppnå samma syfte utgår från förutsättningen att

konkurrensintresset är ett bland andra allmänna intressen som

kommunen skall beakta och att detta kan utläsas redan av den

gällande bestämmelsen i 1 kap. 5 §. Den effektiva konkurrens

inom främst detaljhandeln som eftersträvas uppnås enligt

utskottet bäst genom att regleringen i stället tas in i 5 kap.,

som handlar om detaljplan och områdesbestämmelser. Den av

utskottet föreslagna regeln har utformats som en begränsning i

kommunens möjlighet att meddela bestämmelser om byggnaders

användning.

Lagrådet har inte något att erinra mot den sålunda valda

lagtekniska lösningen.

När det gäller den närmare utformningen av lagförslaget har

lagrådet inget att invända mot själva lydelsen av den föreskrift

som utskottet har föreslagit. Regleringen blir emellertid

tydligare och systematiskt riktigare om föreskriften i stället

placeras som ett fristående andra stycke i 5 kap. 7 §. I

enlighet härmed föreslår lagrådet att andra stycket i paragrafen

ges denna lydelse:

"Bestämmelser om byggnaders användning enligt första stycket 3

får inte utformas så att en effektiv konkurrens motverkas."

Andra och tredje styckena i paragrafens nuvarande lydelse blir

därmed i fortsättningen tredje och fjärde styckena.

Det föreslagna tillägget till 5 kap. 7 § skall enligt remissen

träda i kraft den 1 mars 1992. Några särskilda

övergångsbestämmelser har inte utarbetats.

Avsaknaden av övergångsbestämmelser innebär till en början att

det föreslagna förbudet mot att vid meddelande av bestämmelser

om byggnaders användning motverka effektiv konkurrens blir

tillämpligt i fråga om detaljplaner som antas efter utgången av

februari 1992. Den omständigheten att arbetet med utformningen

av en detaljplan i allt väsentligt kan ha utförts före

ikraftträdandet saknar alltså betydelse.

Olika uppfattningar kan däremot hävdas vad gäller den

föreslagna konkurrensregelns tillämplighet på detaljplaner som

antagits före ikraftträdandet men som till följd av överklagande

prövas i högre instans efter denna tidpunkt. Såvitt framgår av

rättspraxis synes inom förvaltningsrätten som allmän princip

gälla att en myndighet eller domstol skall tillämpa de

föreskrifter som är i kraft när prövningen sker. Denna princip

anses gälla även vid prövning av besvär över beslut som har

fattats före ikraftträdandet av de föreskrifter som gällde vid

besvärsprövningen. (Se bl.a. RÅ 1988 ref 132 och Rå 1991 ref 1.)

Det anförda ger vid handen att den föreslagna regeln om

konkurrens skall iakttas vid detaljplaneprövning som sker efter

utgången av februari 1992 även om planen ursprungligen antagits

dessförinnan. Ett överklagande kan med andra ord leda till ett

byte av de materiella regler som skall ligga till grund för

utgången i ärendet. Om utskottet har åsyftat en annan ordning,

krävs enligt lagrådets mening en särskild övergångsbestämmelse.

Lagrådet vill slutligen påpeka att den senaste lydelsen av 5

kap. 7 § är SFS 1991:604 varigenom första stycket 1 och 8 har

ändrats.