Bet. 1991/92:FiU34

Finansutskottets betänkande

1991/92:FIU34

Statsbudgetens utgifter för budgetåret 1992/93

Innehåll

Propositionen

Utskottet

Hemställan

1991/92

FiU34

Propositionen

I bilaga I:1 till proposition 1991/92:150

(kompletteringsproposition) har regeringen föreslagit riksdagen att

4. godkänna beräkningen av förändringar i anslagsbehållningarna för

budgetåret 1992/93,

5. godkänna beräkningen av Beräknat tillkommande utgiftsbehov,

netto för budgetåret 1992/93.

I kompletteringspropositionen framhålls att det får ankomma på

riksdagens finansutskott att göra justeringar för sådana förändringar

som inte kunnat beaktas i propositionen.

Utskottet

De samlade statsutgifterna ett visst budgetår utgör summan av

alla utgiftsanslag fördelade på 17 huvudtitlar,

förändringar i behållningar på reservationsanslag,

beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto.

I det följande kommenterar utskottet beräkningarna av dessa

budgetposter i statsbudgeten för budgetåret 1992/93.

Statsbudgetens utgiftsanslag

I budgetpropositionen beräknades medelsbehovet på

statsbudgetens närmare 700 anslag under budgetåret 1992/93 till 492,0

miljarder kronor.

Därefter har regeringen i 11 särpropositioner lagt fram förslag

för riksdagen som sammantagna ökar anslagsbehovet med netto 3,2

miljarder kronor. Det ökade medelsbehovet är främst föranlett av de

förslag regeringen fört fram i propositionerna

1991/92:102 om totalförsvaret (+1,1 mdr kr.)

1991/92:97 om främjande av biobränsleanvändningen (+0,6 mdr kr.)

1991/92:106 om vissa socialförsäkringsfrågor (+0,6 mdr kr.)

1991/92:91 om ombildning av Samhall till aktiebolag (+0,4 mdr kr.)

1991/92:75 om lärarutbildning (+0,2 mdr kr.)

Slutligen har regeringen i kompletteringspropositionen dels

föreslagit att anslaget till statsskuldräntor minskas med 1,0

miljarder kronor, dels förordat att vissa andra anslag höjs eller

sänks motsvarande en nettoökning på 0,5 miljarder kronor. Sålunda

föreslås bl.a. att ytterligare 3,4 miljarder kronor anvisas för olika

typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder samt att ytterligare 1,4

miljarder kronor sätts av för förläggningskostnader för invandrare.

Kompletteringspropositionen innehåller också förslag till nytt

statsbidragssystem för kommunsektorn som leder till att belastningen

på statsbudgetens utgiftsanslag minskar med netto 4,9 miljarder

kronor. De kommunalekonomiska förslagen påverkar också beräkningen av

den särskilda budgetposten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto,

som utskottet kommenterar längre fram i detta betänkande.

Med de kompletteringar som gjorts under våren 1992 uppgår därmed

regeringens och riksdagens förvaltningsstyrelses förslag till

medelsberäkning på utgiftsanslagen till sammanlagt 494,6 miljarder

kronor för budgetåret 1992/93. Det är 2,7 miljarder kronor mer än

motsvarande belopp i budgetpropositionen.

Utskottet har i efterföljande tabell ställt samman regeringens och

riksdagens förvaltningsstyrelses förslag till medelsberäkning med de

ändringar som riksdagen beslutat göra i dessa förslag. En mer

detaljerad redovisning av de ändringar som riksdagen vidtagit lämnas

i en bilaga till betänkandet.

Tabell. Sammanställning av riksdagens beslut med anledning av

regeringens förslag för budgetåret 1992/93

1 000-tal kr.

29>Av regeringen43>Av riksdagen57>Förändring

29>föreslaget 43>beslutat 57>Ökning (+)

29>belopp43>belopp57>Minskn. (-)

00>Utgiftsanslag

00>Kungl. hov- och slottsstaterna 38>60 25052>60

25066>0

00>Justitiedepartementet38>17 849 37952>17 857 379

66>+8 000

00>Utrikesdepartementet38>17 534 71252>17 534 712

66>0

00>Försvarsdepartementet38>37 744 841 52>37 744 84166>0

00>Socialdepartementet38>131 043 300 52>131 013 300 66>-30

000

00>Kommunikationsdeparte-

00>03>mentet38>18 810 340 52>18 810 34066>0

00>Finansdepartementet 38>84 096 20252>84 061 201

66>-35 001

00>Utbildningsdepartementet 38>50 610 89452>50 912 437

66>+301 543

00>Jordbruksdepartementet38>7 730 414 52>7 730 414 66>0

00>Arbetsmarknadsdepartementet38>38 890 395 52>38 590 395

66>-300 000

00>Kulturdepartementet38>12 013 693 52>12 001 693 66>-12 000

00>Näringsdepartementet 38>4 225 045 52>4 295 485 66>+70 440

00>Civildepartementet 38>2 235 22452>2 250 224 66>+15 000

00>Miljö- och naturresurs-

00>03>departementet38>2 079 961 52>2 079 96166>0

00>Riksdagen och dess myndig-

00>03>heter 38>708 842 52>716 842 66>+8 000

00>Räntor på statsskulden, m.m. 38>69 000 000 52>69 000 000

66>0

00>Oförutsedda utgifter 38>1 000 52>1 000 66>0

00>Summa utgiftsanslag 38>494 634 492 52>494 660 474

66>+25 982

Av den bilagda sammanställningen framgår att riksdagen beslutat

ändra medelstilldelningen på sammanlagt 20 anslag. I 10 fall har

anslag höjts med sammanlagt 486 milj.kr. och i 8 fall minskats med

460 milj.kr. Dessutom har 2 förändringar sin grund i att medel

omfördelats från ett anslag till ett annat. En sådan förändring, som

alltså inte påverkar de samlade utgifterna, har skett inom

kulturdepartementets ansvarsområde.

De största anslagsökningarna är föranledda av att riksdagen på

förslag av utbildningsutskottet resp. kulturutskottet beslutat anvisa

ytterligare 200 resp. 100 milj.kr. till komvux och folkbildningen.

Som en direkt följd av dessa beslut har emellertid riksdagen på

förslag av finansutskottet minskat anslaget till

arbetsmarknadspolitiska åtgärder med 300 milj.kr.

På förslag av utbildningsutskottet har riksdagen beslutat att för

närvarande inte avveckla forskningsrådsnämnden, vilket regeringen

föreslagit. Till nämndens verksamhet har 79,3 milj.kr. anvisats.

Detta medelstillskott har huvudsakligen finansierats genom att

riksdagen inte följt regeringens förslag att anvisa 73,1 milj.kr.

till viss tvärvetenskaplig forskning.

De vidtagna förändringarna har inneburit att utgiftsanslagen har

ökat med 26 milj.kr. på riksdagens initiativ.

De förändringar som gjorts i utgiftsanslagen för budgetåret 1992/93

sedan budgetpropositionen lades fram kan sammanfattas på följande

sätt (milj.kr.).

Utgiftsanslag enligt budgetpropositionen 66>491

957

00>Förslag lämnade i särpropositioner 66>+ 3

189

00>Förslag lämnade i kompletteringspropositionen

00>03>statsskuldräntor 66>- 1

000

00>03>övriga anslag 66>+

489

00>Av riksdagen beslutade ändringar (se specifikation)

66>+26

Summa utgiftsanslag i statsbudgeten 66>494 660

Förändringar av anslagsbehållningar

För reservationsanslag gäller att en besparing får föras över till

efterföljande budgetår och användas vid en senare tidpunkt. Som en

följd härav kan utbetalningarna från ett reservationsanslag avsevärt

avvika från det belopp som anvisats av riksdagen. Summan av

avvikelserna på alla reservationsanslag registreras som en förändring

av anslagsbehållningarna.

En minskning av anslagsbehållningarna är liktydigt med att

utnyttjandet av reservationsmedel överstiger vad som anvisats

i form av reservationsanslag för det aktuella budgetåret. En del av

anslagsbehållningarna från tidigare år måste då tas i anspråk.

Minskningen registreras därför som en ökad belastning på

statsbudgetens utgiftssida. Omvänt gäller att en ökning av

anslagsbehållningarna innebär att utbetalningarna blir lägre än de

belopp som anvisats. Detta tas upp som en negativ post på

utgiftssidan.

I det reviderade budgetförslaget räknar föredraganden med att

anslagsbehållningarna kommer att minska med 4,5 miljarder kronor

under budgetåret 1992/93, dvs. det blir en ökad belastning på

budgeten av denna omfattning.

Utskottet gör ingen annan bedömning än föredraganden.

Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto

För att redan i statsbudgeten kunna redovisa en total

budgetbelastning, som så nära som möjligt ansluter till det väntade

utfallet, används en ospecificerad post kallad Beräknat tillkommande

utgiftsbehov, netto. På den förs sådana tillkommande utgifter och

inkomster upp, för vilka konkreta förslag ännu inte föreligger. Det

är endast det samlade saldot av alla tillkommande förändringar som

anges på Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. Man kan således

inte av denna post utläsa vilka enskilda förslag regeringen har

skuggat in och avser att lägga fram.

I kompletteringspropositionen föreslås att posten Beräknat

tillkommande utgiftsbehov, netto förs upp med --20 miljarder kronor

för budgetåret 1992/93. I budgetpropositionen angavs samma post till

--7 miljarder kronor. Förändringen sammanhänger enligt föredraganden

främst med de förslag som lagts fram i kompletteringspropositionen om

den kommunala ekonomin.

Företrädare för finansdepartementet har inför utskottet uppgivit

att regeringen under Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto har

skuggat in planerade men i detalj ännu inte preciserade förslag till

inkomstökningar och inkomstminskningar som tillsammans väntas öka

statsbudgetens inkomster med netto 30 miljarder kronor. Detta

inkomsttillskott förklaras bl.a. av

övergångseffekter av ändrat statsbidragssystem till kommunerna (16

mdr kr.),

aviserat förslag om två karensdagar i sjukförsäkringen (3 mdr kr.),

planerad indragning från delpensionsfonden (1 mdr kr.) utöver den

indragning på 7 miljarder kronor som regeringen föreslagit i

budgetpropositionen.

På motsvarande sätt har på Beräknat tillkommande utgiftsbehov,

netto förts upp olika förslag till besparingar och utgiftsökningar

som sammantagna väntas öka statsbudgetens utgifter med netto 10

miljarder kronor. Denna utgiftsökning förklaras bl.a. av att

regeringen avser att låta staten helt ta över ansvaret för de

kommunala bostadstilläggen (KBT) och bostadsbidragen (4 mdr kr.) samt

av behov av allmän reserv för kommande tilläggsbudgetar och andra

tillkommande utgifter.

Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto redovisas på

statsbudgetens utgiftssida. Alla tillkommande inkomstförändringar

förs därför upp med omvända förtecken, dvs. en inkomstökning tas upp

som en negativ post, medan ett inkomstbortfall -- som på budgetsaldot

har samma återverkningar som en utgiftsökning -- förs upp som en

positiv post.

Nettot av det väntade inkomsttillskottet på 30 miljarder kronor och

utgiftsökningen på 10 miljarder kronor förklarar därför varför

Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto har tagits upp med --20

miljarder kronor i kompletteringspropositionen.

Som framgått av den redovisning som utskottet lämnat i betänkandet

om statsbudgetens inkomster (1991/92:FiU33) har riksdagen motsatt sig

regeringens förslag att avveckla delpensionsförsäkringen. Riksdagen

har i det sammanhanget bl.a. beslutat att engångsvis dra in 8,3

miljarder kronor från delpensionsfonden till statsbudgeten, dvs. 1,3

miljarder kronor mer än vad regeringen föreslagit i

budgetpropositionen. Eftersom regeringen har lagt in en motsvarande

extra indragning i Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto bör

denna indragning på 1 miljard kronor lyftas ut.

Riksdagen har vidare biträtt regeringens förslag till

rekonstruktion av Nordbanken (prop. 1991/92:153, NU36, rskr. 352).

Banken ägs för närvarande till 77,3 % av staten. Förslagen innebär

bl.a. att staten för en beräknad kostnad av 2 050 milj.kr. skall

förvärva resterande aktier i Nordbanken. Regeringen har också

bemyndigats att till ett nominellt belopp på 20 miljarder kronor

förstärka den finansiella basen för i första hand Securum AB som är

ett av Nordbanken nybildat dotterbolag.

I propositionen äskas inga medel för de planerade insatserna. I

stället föreslås att de väntade kostnaderna skall belasta anslaget

Vissa räntekostnader m.m. under sjunde huvudtiteln. Det är ett

förslagsanslag som på statsbudgeten förts upp med ett formellt belopp

på 1000 kr.

Enligt finansutskottets mening går det för närvarande inte att

uppskatta de slutliga kostnaderna för rekonstruktionen av Nordbanken,

ej heller hur de kommer att fördela sig över tiden. Det är dock

rimligt att anta att i vart fall kostnaderna för förvärvet av

återstoden av aktierna i Nordbanken kommer att falla ut under nästa

budgetår. Utskottet föreslår därför att kostnaden läggs in i Beräknat

tillkommande utgiftsbehov, netto, som alltså av denna anledning bör

ökas med ytterligare 2 miljarder kronor.

Utskottets förslag till jämkningar innebär således att Beräknat

tillkommande utgiftsbehov, netto bör föras upp med --17 miljarder

kronor.

Utskottet vill i anslutning härtill framhålla följande. Det finns

ett legitimt behov för regeringen att innan förslag finns utarbetade

i detalj eller när förhandlingar pågår med utomstående inte

specificera de förväntade effekterna på statbudgeten. Däremot är det

av stort värde att de beaktas under posten Beräknat tillkommade

utgiftsbehov, netto, när statsbudgeten upprättas.

De principer som i dag tillämpas vid redovisningen av tillkommande

inkomster och utgifter på statsbudgeten kan emellertid bidra till att

onödigtvis försvåra överblicken över statsbudgetens utveckling.

Möjligheterna att göra olika typer av analyser kan också begränsas.

Den främsta anledningen till detta är att såväl inkomstökningar och

inkomstminskningar som utgiftsökningar och utgiftsminskningar

redovisas samlat under en gemensam post.

Är, som i den nu aktuella statsbudgeten, Tillkommande utgiftsbehov,

netto uppförd med ett stort negativt belopp går det inte att utläsa

om regeringen avser att genomföra betydande utgiftsnedskärningar

eller stora inkomstförstärkningar. Även om båda åtgärderna har samma

effekt på budgetsaldot är det, för att rätt kunna bedöma den

fortsatta utvecklingen, av intresse att veta om förstärkningen skall

genomföras som en utgiftsnedskärning eller som en

inkomstförstärkning.

Det uppstår också lätt en begreppsförvirring när en inkomstökning

redovisas som en negativ utgift på en budgetpost kallad Beräknat

tillkommande utgiftsbehov, netto, vilken finns uppförd på

statsbudgetens utgiftssida. Varken benämning eller placering antyder

att det bakom saldot kan dölja sig även inkomstförändringar.

När en inkomstökning redovisas som en negativ utgift får det också

till följd att såväl statsbudgetens inkomster som dess utgifter

redovisas med ett lägre belopp än vad som skulle framkommit vid en

bruttoredovisning. I ett läge när de redovisade statsinkomsterna

väntas minska med 29,4 miljarder kronor mellan budgetåren 1991/92 och

1992/93 är det av intresse att veta att detta är en skenbar effekt,

eftersom 29 miljarder kronor i form av väntade inkomstökningar under

budgetåret 1992/93 inte redovisas på statsbudgetens inkomstsida utan

ligger inskuggade i Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto.

De problem som utskottet här har berört skulle undanröjas om man

går över till att redovisa alla tillkommande inkomstförändringar för

sig under en samlingspost på statsbudgetens inkomstsida och alla

tillkommande utgiftsförändringar för sig på statsbudgetens

utgiftssida.

Utskottet finner det naturligt att regeringen mot bakgrund av de

erfarenheter som vunnits under senare år närmare prövar möjligheterna

att gå över till en sådan lösning.

De samlade statsutgifterna

Sammanfattningsvis beräknar utskottet statsutgifterna för

budgetåret 1992/93 på följande sätt (milj.kr.).

00>Statsutgifter 1992/93 41>Budgetför- 66>Utskottet

00> 41>slag i

00> 41>prop. 150

00>Utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor 50>430 09951>*

66>425 660

00>03>Statsskuldräntor 50>69 000 66>69

000

00>03>Förändringar i anslagsbehållningar 50>4 500

66>4 500

00>03>Beräknat tillkommande utgiftsbehov,

00>05>netto 50>-20 000 66>-17

000

Summa statsutgifter 50>483 599 66> 482 160

* Beloppet som är hämtat ur kompletteringspropositionen (bil. I:1

s. 47) överensstämmer inte med motsvarande värden tidigare i detta

betänkande. Framför allt beror detta på att regeringen därefter har

minskat anslaget till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m.m. med

ytterligare 4,1 miljarder kronor.

Utskottet har i betänkandet 1991/92:FiU33 beräknat statsbudgetens

inkomster under budgetåret 1992/93 till 381 983 milj.kr. Utskottet

beräknar således att det på statsbudgeten för samma budgetår

uppkommer ett underskott på 100 177 milj.kr.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande förändringar i anslagsbehållningar

att riksdagen godkänner den i proposition 1991/92:150 bilaga I:1

mom. 4 redovisade beräkningen av Förändringar i anslagsbehållningar

för budgetåret 1992/93,

2. beträffande beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto

att riksdagen med anledning av proposition 1991/92:150

bilaga I:1 mom. 5 godkänner vad utskottet anfört om beräkningen av

Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto för budgetåret 1992/93.

Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast en

bordläggning.

Stockholm den 10 juni 1992

På finansutskottets vägnar

Per-Ola Eriksson

I beslutet har deltagit:

Per-Ola Eriksson (c),

Hans Gustafsson (s),

Lars Tobisson (m),

Bengt Wittbom (m),

Allan Larsson (s),

Roland Sundgren (s),

Per Olof Håkansson (s),

Tom Heyman (m),

Lisbet Calner (s),

Stefan Attefall (kds),

Bo G Jenevall (nyd),

Arne Kjörnsberg (s),

Sonia Karlsson (s),

Lennart Hedquist (m) och

Olle Schmidt (fp).