Bet. 1991/92:JuU17

Justitieutskottets betänkande

1991/92:JUU17

Terroristlagstiftningen

Innehåll

Utskottet

Hemställan

1991/92

JuU17

Skrivelsen

I skrivelse 1991/92:79 har regeringen (kulturdepartementet)

till riksdagen överlämnat en redogörelse för tillämpningen av

lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med

internationell bakgrund (terroristlagen) under tiden den 1 juli

1990--den 30 juni 1991.

Utskottet

Bakgrund

Särskilda regler i syfte att bekämpa internationell terrorism

infördes i svensk lagstiftning år 1973 genom lagen (1973:162) om

särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med

internationell bakgrund. Lagen hade det primära syftet att göra

det möjligt att hindra presumtiva terrorister från att komma in

i eller stanna kvar i Sverige. Samtidigt syftade bestämmelserna

till att skapa möjlighet till särskild kontroll i de fall då

sådana utlänningar av humanitära skäl ändå måste beredas en

fristad här i landet. Lagen var tidsbegränsad.

År 1975 införlivades huvuddelen av lagens bestämmelser med den

då gällande utlänningslagen (1954:193). Samtidigt fick reglerna

om telefonavlyssning och vissa andra tvångsåtgärder bilda en

särskild lag, lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i

spaningssyfte i vissa fall, den s.k. spaningslagen. Lagen, som

var tidsbegränsad, gavs genom successiva beslut fortsatt

giltighet till den 1 juli 1989.

1954 års utlänningslag ersattes år 1980 av en ny lag till

vilken terroristbestämmelserna överfördes med i stort sett

oförändrat sakligt innehåll. Denna lag ersattes den 1 juli 1989

av utlänningslagen (1989:529). Samtidigt bröts

terroristbestämmelserna ut och kom att, tillsammans med

spaningslagens bestämmelser, bilda lagen (1989:530) om åtgärder

för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund

(terroristlagen). Lagen trädde i kraft den 1 juli 1989;

samtidigt upphörde spaningslagen att gälla (prop. 1988/89:86,

SfU19 och 22, rskr. 325; jfr 1988/89:JuU25). Terroristlagen

ersattes den 1 juli 1991 av lagen (1991:572) om särskild

utlänningskontroll (prop. 1990/91:118, JuU29, rskr. 298).

Regeringen har till riksdagen årligen lämnat redovisning för

tillämpningen av de aktuella bestämmelserna (se 1990/91:JuU11

s.2 och där gjord hänvisning). Den nu ifrågavarande skrivelsen

avser tillämpningen under tiden den 1 juli 1990--den 30 juni

1991.

Lagstiftningen

Inledning

Terroristbestämmelserna ger möjlighet att under speciella

förutsättningar ingripa med åtgärder som syftar till att minska

riskerna för att våldsdåd utförs i Sverige av internationellt

förgrenade terroristorganisationer.

I första hand är det fråga om möjligheter att från Sverige

avvisa eller utvisa en utlänning som bedöms vara presumtiv

terrorist. För de mycket speciella fall då utlänningen trots

beslut om avlägsnande tillåtits stanna i landet finns regler om

villkor för utlänningens vistelse här och om viss kontroll och

övervakning av honom.

Den i det följande lämnade redovisningen för

terroristlagstiftningen omfattar dels lagen (1989:530) om

åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund

(terroristlagen) som var i kraft t.o.m. den 30 juni 1991, dvs.

under den tid som omfattas av regeringens skrivelse, dels

lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll som, med

ikraftträdande den 1 juli 1991, ersatt terroristlagen.

Terroristlagen (1989:530)

Lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med

internationell bakgrund (terroristlagen) gällde t.o.m. den 30

juni 1991, dvs. under den tid som omfattas av den av regeringen

i skrivelsen lämnade redogörelsen.

Enligt terroristlagen skulle en utlänning avvisas vid

ankomsten till Sverige eller, om han redan uppehöll sig här,

utvisas om två förutsättningar var uppfyllda. För det första

skulle det finnas grundad anledning att anta att han tillhörde

eller verkade för en sådan organisation eller grupp som, med

hänsyn till vad som var känt om dess verksamhet, kunde befaras

utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för politiska

syften och därvid begå sådana handlingar här i landet --

organisationsrekvisitet. För det andra skulle det, med hänsyn

till vad som var känt om utlänningens tidigare verksamhet eller

i övrigt, föreligga fara för att han här i landet medverkade

till att använda våld, hot eller tvång för politiska syften --

det personliga rekvisitet. Beslut om avvisning eller utvisning

meddelades av regeringen.

En förutsättning för att den som av regeringen hade bedömts

vara terrorist skulle kunna avlägsnas ur landet var dock att det

inte förelåg något hinder enligt 8 kap. 1--4 §§ utlänningslagen

(1989:529) att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning.

Om så var fallet -- eller om beslutet av någon annan särskild

anledning inte borde verkställas -- skulle regeringen förordna

att verkställighet tills vidare inte fick ske (inhibition).

Avvisnings- eller utvisningsbeslutet samt förordnandet om

inhibition skulle prövas på nytt när det fanns skäl därtill. Om

ett beslut om avvisning eller utvisning inhiberats fick

regeringen besluta om inskränkningar och villkor i fråga om

utlänningens vistelseort (s.k. kommunarrest), byte av bostad och

anställning samt anmälningsplikt.

En sådan utlänning som det här gäller kunde under sin vistelse

i landet bli föremål för viss kontroll och övervakning, t.ex.

kunde polisen besluta om husrannsakan och domstol besluta om

hemlig teleavlyssning.

Lagstiftningen innehöll vidare bl.a. straffbestämmelser för

den som bröt mot sådana av regeringen meddelade föreskrifter om

vistelseort och anmälningsskyldighet.

Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, som trädde i

kraft den 1 juli 1991, ersatte terroristlagen (1989:530) och en

bestämmelse i utlänningslagen (1989:529) om utvisning med hänsyn

till rikets säkerhet.

Enligt lagen om särskild utlänningskontroll skall en utlänning

kunna utvisas om det med hänsyn till vad som är känt om hans

tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att

han kommer att begå eller medverka till en brottslig gärning som

innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften -- det

personliga rekvisitet. Finns grund för avvisning eller utvisning

enligt utlänningslagens regler skall dock i första hand dessa

bestämmelser tillämpas. -- Organisationsrekvisitet har

utmönstrats ur lagstiftningen.

I motsats till terroristlagen skall inte endast risken för

terrorhandlingar här i landet beaktas, utan även risk för

brottslig gärning i en främmande stat kan numera beaktas. Detta

gäller dock inte en sådan gärning i främmande stat som har

övervägande karaktär av politiskt brott.

I den nya lagen finns bestämmelser om inhibition av

verkställighet av utvisningsbeslut som överensstämmer med

tidigare regler.

Till lagen om särskild utlänningskontroll överfördes

bestämmelsen att regeringen skall ompröva utvisningsbeslutet och

beslutet om inhibition när det finns skäl till det. Bestämmelsen

har kompletterats på så sätt att rikspolisstyrelsen har ålagts

att årligen anmäla till regeringen om det finns skäl att ompröva

ett beslut om utvisning som har inhiberats.

Möjlighet att besluta om s.k. kommunarrest finns inte längre

kvar. Det är inte heller längre möjligt att föreskriva villkor

om byte av bostad och anställning. Däremot finns en bestämmelse

om anmälningsplikt kvar, dvs. en skyldighet för utlänningen att

på vissa tider anmäla sig hos en polismyndighet. Möjligheterna

till husrannsakan, hemlig teleavlyssning m.fl. tvångsåtgärder i

spaningssyfte finns alltjämt kvar, men användningen av dessa

tvångsmedel har gjorts beroende av att regeringen beträffande

varje utlänning förordnar härom. Förutsättningarna för att i det

särskilda fallet tillgripa tvångsmedel har skärpts.

Ett beslut av regeringen om anmälningsplikt eller ett beslut

av regeringen att tvångsmedelsbestämmelserna får tillämpas skall

ha en giltighetstid på högst tre år, räknat från dagen för

beslutet om utvisning. För att ett sådant beslut skall ges

längre varaktighet krävs att det finns risk för att utlänningen

även i fortsättningen kommer att medverka till terroraktioner.

Regeringens beslut i terroristärenden skall i de flesta fall

föregås av förhandling inför domstol. Om ärendet är synnerligen

brådskande kan förhandling undvaras. För att stärka domstolens

roll i terroristärenden skall domstolen på begäran av regeringen

avge yttrande. Yttrandet är dock inte bindande för regeringen.

Vad gäller beslut om anmälningsplikt och om befogenhet att

tillämpa tvångsmedelsbestämmelserna efter treårsfristens utgång

skall allmän domstol på ansökan av rikspolisstyrelsen pröva

sådana frågor. Domstolens beslut skall ha en giltighetstid på

högst tre år. Någon yttersta tidsgräns för åtgärder av det här

slaget finns inte. Domstolens beslut kan överklagas av såväl

utlänningen som rikspolisstyrelsen.

Regeringens skrivelse

Den vid regeringens skrivelse fogade redogörelsen bygger på

skrivelser från rikspolisstyrelsen och utrikesdepartementet. Av

redogörelserna framgår följande.

Regeringen har under perioden med stöd av terroristlagen

utvisat fyra personer med palestinskt ursprung tillhörande

palestinska organisationer eller verkande för sådana. Fråga om

åtgärder mot ytterligare en person aktualiserades samtidigt, men

denne lämnade Sverige frivilligt.

De särskilda möjligheterna till hemlig teleavlyssning m.m.,

som efter tillstånd av rätten kan företas med stöd av

terroristlagen, har inte använts.

År 1984 beslutade regeringen med stöd av 47 § utlänningslagen

(1980:376) att nio turkiska medborgare, medlemmar av Kurdistans

arbetarparti (PKK), skulle utvisas ur Sverige. Eftersom

verkställighetshinder ansågs föreligga beslöt regeringen att

utvisningsbesluten tills vidare inte skulle verkställas.

Regeringen föreskrev vidare att sådana inskränkningar som avsågs

i 48 § första stycket samma lag skulle gälla för samtliga.

Regeringen, som redan den 31 augusti 1989 upphävde

utvisningarna beträffande två av de turkiska medborgarna och

samtidigt mildrade inskränkningarna för två andra, har i beslut

den 11 oktober 1990 upphävt alla föreskrifterna utom avseende

anmälningsplikten för sex av de turkiska medborgarna.

Antalet internationella terroristdåd har fortsatt att sjunka

under perioden. Trots ett förhöjt hot från olika

terroristgrupper, särskilt i samband med Iraks invasion av

Kuwait, har det inte heller inträffat någon terroraktion i

vilken ett stort antal människor skulle ha dödats eller skadats.

Sverige eller svenska intressen utomlands har inte varit

förstahandsmål för terroristattacker. Dock har beredskapen

avseende de i Gulfkrisen inblandade ländernas intressen skärpts

i Sverige under vissa perioder.

Efter Palestine Liberation Fronts misslyckade attack mot

stränderna i Israel i maj 1990 uppsköt USA dialogen med PLO som

följd av organisationens vägran att fördöma attacken.

Utvandringen av judar från Sovjetunionen till Israel samt Irans

dödsdom över författaren Salman Rushdie bidrog också till att

det under sommaren 1990 utfärdades varningar för terroristdåd, i

första hand i Mellersta Östern och Europa.

Hotbilden skärptes ytterligare efter Iraks invasion av Kuwait

den 2 augusti 1990. Saddam Hussein och en rad palestinska

grupper hotade med terroristattacker mot västländerna, Israel

och de moderata arabstaterna.

Farhågorna för en terrorvåg besannades dock inte ens efter

FN-koalitionens ingripande mot Irak i januari 1991. Antalet

terroristincidenter eller utförda terroristdåd som har kunnat

hänföras till Gulfkrisen har visserligen varit ganska stort. De

dåd som har kommit till utförande har emellertid varit mindre

allvarliga.

En av förklaringarna till den relativt låga aktiviteten från

terroristgruppernas sida kan vara den starkt förhöjda

beredskapen mot terrordåd som vidtogs världen runt. En annan är

det omfattande internationella samarbetet i kampen mot

terrorism. Vad avser Irak har förmodligen förstörandet av

kommunikationsnätet i Bagdad samt utvisningar från västvärlden

av omkring 200 irakiska agenter bidragit. En ytterligare

förklaring utgörs av demokratiseringen i Sovjetunionen och

Östeuropa under de senaste åren och dessa länders indragna stöd

till och skydd av olika terroristgrupper.

Även om hotbilden vid halvårsskiftet 1991 framstår som

gynnsammare än på många år får risken för terroristaktioner på

sikt anses fortsatt stor. För den framtida utvecklingen kommer

resultatet av fredskonferensen om Mellersta Östern att ha en

avgörande betydelse.

Utvecklingen i Sovjetunionen, Jugoslavien och Turkiet har inte

lett till att utomstående drabbats genom terroristdåd.

Utskottets överväganden

Utskottet vill inledningsvis rent allmänt uttala att utskottet

finner redogörelserna från rikspolisstyrelsen och

utrikesdepartementet värdefulla, och utskottet anser att de

framgent bör hållas på minst samma nivå vad gäller både

redovisning av konkreta, enstaka händelser och analys av den

internationella utvecklingen. Det sagda gäller också

betydelsefullare lagändringar i länder som är av särskilt

intresse i dessa sammanhang.

Redan i samband med terroristlagstiftningens tillkomst år 1973

framhöll utskottet att ett utmärkande drag i den intensifierade

terroristverksamheten var att den har internationell anknytning

och att bakom aktionerna inte sällan står internationellt

vittförgrenade, välorganiserade grupper (JuU 1973:18 s. 13 f).

Utskottet har därefter, senast förra året (1990/91:JuU11),

uttalat att utskottet saknar anledning att göra en annan

bedömning än att sådana särskilda regler som

terroristlagstiftningen innehåller alltjämt behövs.

Utskottet gör inte någon annan bedömning nu. Med dessa

uttalanden bör regeringens skrivelse läggas till handlingarna.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande tillämpning av terroristlagstiftningen

att riksdagen lägger skrivelse 1991/92:79 till handlingarna.

Stockholm den 17 mars 1992

På justitieutskottets vägnar

Britta Bjelle

I beslutet har deltagit:

Britta Bjelle (fp),

Lars-Erik Lövdén (s),

Jerry Martinger (m),

Göthe Knutson (m),

Ulla-Britt Åbark (s),

Bengt-Ola Ryttar (s),

Ingbritt Irhammar (c),

Birthe Sörestedt (s),

Birgit Henriksson (m),

Liisa Rulander (kds),

Karl Gustaf Sjödin (nyd),

Göran Magnusson (s),

Lars Sundin (fp),

Sigrid Bolkéus (s) och

Kent Carlsson (s).