Bet. 1991/92:KU12

Konstitutionsutskottets betänkande

1991/92:KU12

Normgivningsfrågor m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Propositionerna

Motionerna

Utskottet

Hemställan

1991/92

KU12

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet:

proposition 1990/91:100, bilaga 2, yrkande 2 -- vari

riksdagen bereds tillfälle att ta del av vad som anförts om

utvecklingen av den offentliga sektorn -- såvitt avser

avsnitt 5 om regelreformering och delegering,

proposition 1990/91:176 om ändring i lagen (1988:205) om

rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut jämte en

följdmotion,

motioner i normgivningsfrågor m.m. från den allmänna

motionstiden 1991.

Utskottet tillstyrker att rättsprövningslagen förlängs med

vissa justeringar. Vidare föreslås att lagen ses över i några

hänseenden. I övrigt avstyrks motionsyrkandena, i flera fall med

hänvisning till att utredningar övervägs. Slutligen föreslår

utskottet att regeringens redovisning i budgetpropositionen när

det gäller regelreformering och delegering läggs till

handlingarna.

Till betänkandet fogas en meningsyttring av vänsterpartiets

suppleant.

Propositionerna

Proposition 1990/91:100 bilaga 2, yrkande 2 vari riksdagen

bereds tillfälle att ta del av vad som anförts om utvecklingen

av den offentliga sektorn, såvitt avser avsnitt 5 om

regelreformering och delegering.

Proposition 1990/91:176 vari yrkas att riksdagen antar det i

propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i lagen

(1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

bilaga1.

Motionerna

Väckt med anledning av proposition 1990/91:176

1990/91:K97 av Anders Björck m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär skyndsam utredning om

hur ärenden kan flyttas från regeringen till

förvaltningdomstolarna,

2. att riksdagen beslutar att lagen om rättsprövning skall

gälla även beslut av arrendenämnd, hyresnämnd och

övervakningsnämnd,

3. att riksdagen beslutar att avgöranden som kan bli föremål

för rättsprövning skall vara försedda med besvärshänvisning på

sätt som anges i motionen,

4. att riksdagen beslutar att utrymmet för muntlig förhandling

vid rättsprövning skall ökas på sätt som anges i motionen,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om en genomgång av svensk lagstiftning i

avsikt att bringa den i överensstämmelse med de krav som

Sveriges anslutning till Europarådets konvention om de mänskliga

rättigheterna medför.

Från den allmänna motionstiden 1991

1990/91:K205 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas

9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att förstärka den enskildes möjligheter

att få beslut av regeringen och administrativa myndigheter

prövade av domstol genom rättsbesvär,

1990/91:K207 av Jan Sandberg (m) vari yrkas att riksdagen

beslutar införa en "lag om sunt förnuft" i enlighet med vad som

i motionen föreslagits.

1990/91:K213 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om anpassning av svensk lagstiftning till

internationella konventioner.

Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Jo705.

1990/91:K216 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om en genomgång av svensk lagstiftning i

avsikt att bringa den i överensstämmelse med de krav som

Sveriges anslutning till Europarådets konvention om de mänskliga

rättigheterna medför,

14. att riksdagen hos regeringen begär skyndsam utredning om

vilka ärenden som skall överflyttas från regeringen till

förvaltningsdomstolarna,

17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om principer för lagstiftningen,

18. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om tolkningsföreträde för enskild vid

tillämpning av ramlag eller generalklausul.

1990/91:K219 av Görel Thurdin och Per-Ola Eriksson (c) vari

yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om en omvänd generalklausul till skydd för

enskilda människor,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om en omvänd

generalklausul.

1990/91:K220 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om startande av ett projekt rörande

rättsekonomisk kostnads-/intäktsanalys vid lagstiftning.

1990/91:K224 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om lagrådets ställning och betydelse.

Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Sk636.

1990/91:K228 av Inger Schörling m.fl. (mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om alternativa metoder för konsekvensanalys,

2. att riksdagen hos regeringen begär att samhällsekonomiska

bedömningar -- konsekvensanalyser -- skall göras för de

lagförslag, propositioner och remisser som regeringen förelägger

riksdagen och andra organ,

3. att riksdagen beslutar att betänkanden som föreslår

ändringar i regler och lagar eller föreslår helt nya regler och

lagar skall innehålla konsekvensanalyser.

1990/91:K230 av Hans Leghammar m.fl. (mp) vari yrkas

1. att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning

med uppgift att utreda formerna för lobbyism i enlighet med vad

som anförts i motionen,

2. att riksdagen beslutar att regeringsföreträdare skall vara

skyldiga att föra tjänsteanteckningar vid sina möten med olika

intressenter/lobbyister.

1990/91:K232 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts angående utvärdering av konsekvenserna av

lagförslag.

Motiveringen återfinns i motion 1990/91:N254.

1990/91:K235 av Margit Gennser och Charlotte Cederschiöld

(båda m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen

till känna att frågor om rättssäkerhet och konstitutionell

kontroll bör utredas och prövas i ett sammanhang inom den ram

som har angivits i motionen.

1990/91:K240 av Charlotte Cederschiöld m.fl. (m) vari yrkas

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om en svensk EG-anpassning vad gäller

beslutsnivåer.

Motiveringen återfinns i motion 1990/91:A809.

1990/91:K242 av tredje vice talman Bertil Fiskesjö m.fl. (c)

vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär tillsättandet av

en parlamentarisk utredning om ökat rättsskydd genom

domstolsprövning av förvaltningsbeslut i enlighet med vad som

anförts i motionen.

1990/91:K311 av Hugo Andersson (c) vari yrkas

2. att riksdagen beslutar att ärenden skall kompletteras med

en konsekvensanalys enligt vad som anförts i motionen.

1990/91:K503 av Bo Holmberg m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om demokratisk styrning av statsförvaltningen och affärsverken.

1990/91:K703 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts angående subsidiaritetsprincipen.

Motiveringen återfinns i motion 1990/91:U504.

Utskottet

Rättsprövningsinstitutet

Inledning

I Sverige pågår en utveckling mot att förvaltningsärenden i

allt större utsträckning överprövas av domstolar, särskilt i

fall där inslaget av rättslig prövning överväger. Utskottet tar

närmare upp dessa frågor senare i detta betänkande. Den

utvecklingen stämmer väl överens med principerna i Europarådets

konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna (Europakonventionen).

En av bestämmelserna i konventionen gäller den enskildes rätt

att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade inför en

inhemsk domstol. Enligt artikel 6 skall nämligen envar, bl.a.

när det gäller att pröva hans civila rättigheter och

skyldigheter, vara berättigad till en opartisk och offentlig

rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk

domstol som har upprättats enligt lag.

Vid tiden för Sveriges anslutning till Europakonventionen 1952

ansågs att bestämmelserna i artikel 6 om rättegångsgarantier i

full utsträckning var täckta av rättegångsbalken. Det

förutsattes vid den tiden att artikeln endast åsyftade sådana

civila rättigheter och skyldigheter som traditionellt brukade

räknas till civilrätten.

Utvecklingen har emellertid efter hand visat att den

europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna anser att

även tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten, som

rör förhållandet mellan enskilda människor och det allmänna,

gäller civila rättigheter och skyldigheter i den mening som

avses i konventionen. I avsikt att anpassa den svenska

lagstiftningen till Europadomstolens praxis i fråga om artikel 6

antogs därför lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa

förvaltningsbeslut (prop. 1987/88:69, KU38, rskr. 189). Lagen

trädde i kraft den 1 juni 1988. Den är tidsbegränsad och skall

tillämpas på beslut som meddelats under tiden från

ikraftträdandet till utgången av år 1991. Genom lagen har det

överlämnats åt regeringsrätten att i vissa fall pröva om ett

förvaltningsbeslut står i överensstämmelse med gällande

rättsregler. Om domstolen finner att beslutet strider mot någon

rättsregel skall den upphäva beslutet.

Lagen upphör således att gälla med utgången av innevarande år.

Det förutsattes vid dess tillkomst att erfarenheter av

tillämpningen borde ge underlag för ett ställningstagande i

frågan om reglerna bör permanentas eller om de bör ändras i

något avseende (prop. 1987/88:69 s. 30).

Europadomstolens och kommissionens verksamhet m.m.

Riksdagen godkände våren 1991 att Sverige under ytterligare en

femårsperiod erkänner behörigheten för den europeiska domstolen

för de mänskliga rättigheterna när det gäller tvister om

tolkningen och tillämpningen av Europakonventionen (prop.

1990/91:79, UU 17, rskr. 162). I samband därmed redovisade

regeringen uppgifter bl.a. om domstolens verksamhet.

T.o.m. 1980 riktades klagomål mot Sverige i två fall, båda

målen avsåg rätten till föreningsfrihet. Domstolen fann

emellertid att någon kränkning av konventionen inte förelegat i

något av målen.

Under perioden 1981--1990 har domstolen meddelat dom i 17 mål

mot Sverige. I 14 av dessa mål har konventionsbrott

konstaterats. Sju av de fällande domarna rör enbart avsaknaden

av möjlighet till domstolsprövning av beslut som fattats av

svenska förvaltningsmyndigheter eller av regeringen och som har

ansetts röra den enskildes civila rättigheter enligt

konventionen. Kränkning i detta hänseende av artikel 6

konstaterades därutöver i två fall jämte kränkning av annan

artikel. Vidare har artikel 6 i två fall kränkts på annat sätt.

Två av de fällande domarna rör frågor i anslutning till

omhändertagande av barn enligt lagen (1980:621) med vissa

bestämmelser om vård av unga. De övriga fällande domarna rör

andra rättsområden.

Genom en dom i februari 1991 mot Sverige har ytterligare ett

fall av kränkning av artikel 6 konstaterats.

Genom den tolkning som domstolen har gett vissa av

konventionens bestämmelser har det, som nämnts, visat sig att

svensk rätt inte i alla delar stått i överensstämmelse med de

åtaganden som Sverige har gjort genom att ansluta sig till

konventionen. Domstolens avgörande har lett till

lagstiftningsåtgärder på några områden. Här kan nämnas ändringar

i expropriationslagen (1972:719) till följd av en dom 1982,

ändringar av häktnings- och anhållandereglerna i

rättegångsbalken samt att det nya prövningsförfarandet,

rättsprövning, har införts.

Domstolen har fram till årsskiftet 1990-1991 avkunnat 235

domar. Antalet avgjorda mål är emellertid inte lika stort,

eftersom domstolen ibland meddelar två domar i ett och samma

mål. Den ena avser huruvida kränkning föreligger, den andra

skadestånd i de fall kränkning konstaterats. Under perioden

1959--1975 avkunnades inte mer än 20 domar. Åren 1976--1990

avkunnades 215 domar. Antalet till domstolen hänskjutna mål

ökade markant från 1982. Då hänsköts 10 mål till domstolens

prövning, 1990 var det 61. De flesta av domstolens fällande

domar har meddelats i mål mot Storbritannien (27), Österrike

(15), Belgien (14), Sverige (14), Italien (13) och Nederländerna

(13).

I detta sammanhang förtjänar också nämnas något om

målutvecklingen i den europeiska kommissionen för de mänskliga

rättigheterna. Under konventionens fyrtioåriga historia har

antalet mål som kommissionen haft att behandla ökat avsevärt.

Åren 1955--1984 hade kommissionen att ta ställning till 11295

registrerade klagomål från enskilda personer. Under den senaste

femårsperioden har antalet sådana klagomål ökat till mer än

1000 per år. Åren 1988--1990 var antalet registrerade klagomål

1009, 1445 resp. 1657. Det bör emellertid noteras att inte

alla klagomål registreras. Kommissionen tillämpar ett summariskt

förfarande i sådana fall då framställningarna uppenbart inte kan

komma under dess prövning. I sådana fall läggs provisoriska

akter upp. Antalet sådana akter var 1988--1990 mellan 4000 och

5000 per år.

Av de vid utgången av 1990 registrerade klagomålen avsåg det

största antalet Frankrike (248), Storbritannien (236), Österrike

(159), Italien (154), Tyskland (146), Sverige (125),

Nederländerna (109) samt Schweiz (107). Övriga länder har färre

än 100 klagomål registrerade. För Sveriges del har en kraftig

ökning av antalet registrerade mål ägt rum sedan 1982. Under

åren 1980--1985 registrerades sålunda 11, 8, 18, 46, 51 resp. 64

klagomål mot Sverige. Åren 1986--1990 var motsvarande tal 68,

77, 88, 84 resp. 125.

Ett stort antal av de klagomål som riktats mot Sverige har

prövats av kommissionen utan att något brott mot konventionen

konstaterats. Åtskilliga har också avvisats av kommissionen av

formella skäl. I några fall har staten och den klagande träffat

överenskommelse i saken.

Den rättspraxis som utvecklas av konventionsorganen får allt

större betydelse för konventionsstaternas interna lagstiftning.

I de stater -- de flesta -- där konventionen utgör en del av den

nationella rätten påverkar konventionen och rättspraxis den

nationella rättstillämpningen direkt. Även i Sverige kan iakttas

att konventionsorganens avgöranden i ökad utsträckning tas i

beaktande vid tolkningen av svenska rättsregler. I

lagstiftningsarbetet är det numera inte ovanligt att resonemang

förs om konventionsförenligheten av sådana lagförslag som berör

den enskildes konventionsskyddade rättigheter. Utvecklingen av

praxis i Strasbourg måste således fortlöpande följas av

regeringen, varvid är att notera att det inte enbart är målen

mot Sverige som har betydelse. Också avgöranden i mål mot andra

stater kan innehålla bedömningar och tolkningar som har

betydelse för frågan om svensk rätt står i överensstämmelse med

konventionen.

Proposition 1990/91:176 och följdmotionen m.m.

Regeringsrätten skall, på ansökan av enskild part i ett sådant

förvaltningsärende som rör något förhållande som avses i 8 kap.

2 eller 3§ regeringsformen, pröva om avgörandet i ärendet

strider mot någon rättsregel. Rättsprövning kan gälla endast

sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot den enskilde.

Dessutom krävs att beslutet annars kan prövas av domstol endast

efter ansökan om resning och inte skulle ha kunnat överprövas i

annan ordning. Beslut av vissa nämnder är dock undantagna från

rättsprövning, liksom beslut i vissa typer av ärenden. Av

förarbetena till lagen framgår att regeringsrättens prövning

skall omfatta inte bara lagtolkning utan också faktabedömning

och bevisvärdering. Även kraven i 1 kap. 9§ regeringsformen om

allas likhet inför lagen samt om saklighet och opartiskhet bör

kunna prövas. Det är däremot inte avsett att rättsprövning skall

kunna ske av politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening.

I den nu föreliggande propositionen lämnas vissa statistiska

uppgifter. Av 152 mål om rättsprövning som kom in till

regeringsrätten under tiden den 1 juni 1988 t.o.m. den 15

januari 1991 hade vid den senare tidpunkten 105 avgjorts, varav

62 prövats i sak. I sex av dessa fall gjordes ändring med stöd

av rättsprövningslagen. I ytterligare ett fall avvisades

visserligen ansökan om rättsprövning, men regeringsrätten

beviljade i stället resning. I fyra av de sex fallen kan

regeringsrättens avgörande hänföras till formella brister eller

lagtolkningsfrågor i det överprövade beslutet. I de återstående

två avgörandena har regeringsrätten även gjort en faktabedömning

som inneburit att domstolen har kommit till ett motsatt resultat

i sak.

I propositionen berörs också den utveckling som innebär att

uppgiften att pröva överklagade förvaltningsbeslut på allt fler

områden har förts över från regeringen till

förvaltningsdomstolarna (jfr riksdagens riktlinjer 1984 för en

systematisk översyn av bl.a. reglerna om rätt att överklaga

ärenden till regeringen, prop. 1983/84:120, KU 23, rskr. 250).

Denna fråga har också tagits upp i ett avsnitt i 1991 års

budgetproposition, vilket behandlas i det följande.

Regeringen föreslår att rättsprövningslagens giltighetstid

förlängs med tre år. Som motiv för att inte nu ta ställning

till om rättsprövningslagen bör permanentas anförs, att

Europadomstolen ännu inte har prövat något klagomål över beslut

som har meddelats av regeringsrätten med stöd av

rättsprövningslagen. En fråga som inte heller kan anses avgjord

av Europadomstolen är om de nämnder som bl.a. enligt

rättsprövningslagen jämställs med domstolar godtas som sådana

vid tillämpningen av artikel 6. Till detta kommer, bland andra

omständigheter, att översynen av olika författningar, syftande

till att svensk rätt skall tillgodose Europakonventionens krav

på tillgång till domstolsprövning, ännu inte är avslutad.

Efter lagrådets hörande föreslås också de förtydliganden i 1

och 3§§ (avgränsningen av den prövning som regeringsrätten

skall göra) samt en justering i 5 § rättsprövningslagen

(felaktigheter som inte har någon betydelse för beslutet) som

framgår av bilaga 1. I dessa delar föreligger inte några

motioner.

I motion 1990/91:K97 av Anders Björck m.fl. (m) -- väckt med

anledning av proposition 1990/91:176 -- begärs dels en utredning

om hur ärenden kan flyttas från regeringen till

förvaltningsdomstolarna och en genomgång av svensk rätt för att

bringa den i överensstämmelse med de krav Europakonventionen

ställer, dels vissa ändringar i rättsprövningslagen. De förra

yrkandena (yrkandena 1 och 5) tas upp senare i detta betänkande.

Från rättsprövningslagens tillämpning undantas beslut av en

sådan nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars

ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare (2 §

första stycket). Lagen gäller -- vid sidan av andra undantag --

inte heller beslut av arrendenämnd, hyresnämnd och

övervakningsnämnd. Motionärerna begär att riksdagen beslutar

att rättsprövningslagen även skall gälla beslut av dessa senare

nämnder, yrkande 2, eftersom de enligt regeringsformens

terminologi är förvaltningsmyndigheter. Man kan enligt motionen

också hysa starka tvivel om den europeiska domstolen skulle

betrakta dessa organ som domstolar enligt konventionens krav, då

de inte är domstolar enligt svensk rätt.

Vid rättsprövningslagens tillkomst avstyrkte

utskottsmajoriteten (res. m, fp och c) motsvarande

motionsyrkande (KU 1987/88:38, s.6f.).

Här kan nämnas att reglerna om s.k. intresseledamöters

medverkan i bostadsdomstolen har ändrats (prop. 1990/91:98,

Ju26, rskr. 253) med anledning av ett avgörande 1989 i

Europadomstolen.

I motion K97 yrkas också att avgöranden som kan bli föremål

för rättsprövning skall vara försedda med

fullföljdshänvisning, yrkande 3. Motivet är att ansökan om

rättsprövning skall göras inom tre månader från beslutet (3 §

rättsprövningslagen). Vidare skall den som vill göra en

framställning till Europarådets kommission för de mänskliga

rättigheterna -- förutom att iaktta en sexmånadersfrist -- först

ha uttömt alla inhemska rättsmedel (artikel 26). Vid

rättsprövningslagens tillkomst ansåg utskottsmajoriteten (res. m

och dåvarande vpk) ett motsvarande motionsyrkande besvarat (KU

1987/88:38, s.8). Därvid hänvisades bl.a. till att möjligheten

till domstolsprövning ligger utanför den ordinarie

instansordningen samt att inte heller t.ex. s.k. kommunalbesvär

omfattades av bestämmelser om fullföljdshänvisning. Utskottet

förutsatte emellertid att frågan ägnades stor uppmärksamhet inom

justitiedepartementet sedan erfarenheter vunnits av den nya

lagstiftningen.

Vidare begärs i följdmotionen att riksdagen beslutar att

utrymmet för muntlig förhandling vid rättsprövning -- som

lagrådet har förordat -- skall utökas, yrkande 4, eftersom den

nuvarande ordningen sannolikt inte uppfyller Europakonventionens

krav.

Också denna fråga var uppe vid rättsprövningslagens tillkomst.

Därvid anförde utskottsmajoriteten (res. m, fp och c) med

anledning av motsvarande motionsyrkande, vilket avstyrktes (KU

1987/88:38, s.7f.), bl.a. att frågan om utökad möjlighet

till muntlig förhandling inte kunde ses isolerad för

rättsprövningsinstitutet, utan har betydelse också för andra

delar av rättskipningen. Mot bakgrund av att den europeiska

domstolen ännu inte hade prövat frågan ansåg utskottet vidare

att det inte då fanns tillräckliga skäl att föreslå annan

ordning i ärenden om rättsprövning än som gällde vid

handläggning av andra mål i regeringsrätten.

I proposition 1990/91:176 diskuteras åter möjligheterna till

muntlig förhandling inför regeringsrätten i ett mål enligt

rättsprövningslagen. Enligt 9 § förvaltningsprocesslagen

(1971:291) är förfarandet i regeringsrätten i princip

skriftligt. I handläggningen får ingå muntlig förhandling

beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för

utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Frågan

om muntlig förhandling avgörs således diskretionärt av

regeringsrätten. Enligt lagrådet torde artikel 6 i

Europakonventionen allmänt ha tolkats så att den ger part rätt

till en muntlig förhandling inför domstol. De fall som föranlett

osäkerhet har enligt lagrådet främst gällt rätten att, efter ett

muntligt förfarande i första instans, påfordra en ny muntlig

förhandling i överinstansförfarandet. Lagrådet ansåg att en rätt

till muntlig förhandling i rättsprövningsförfarandet bör skrivas

in i lagen så snart som möjligt.

Det föredragande statsrådet erinrar om frågans komplexitet

samt om väntade avgöranden från Europadomstolen som kan komma

att kasta ljus över frågan. Vidare kan inte frågan om rätt till

muntlig förhandling ses isolerad från förvaltningsprocessen i

övrigt. Domstolsutredningen skall enligt sina direktiv (dir.

1989:56) slutföra sitt arbete före utgången av 1991. Den har

bl.a. till uppgift att, i belysning av den utveckling som skett

när det gäller tolkningen av Europakonventionen, se över

reglerna om rätt för part att få till stånd muntlig förhandling

i förvaltningsprocessen. Mot denna bakgrund samt då

förvaltningsprocesslagen ger regeringsrätten utrymme att hålla

muntlig förhandling föreslås i propositionen inte någon

särlösning i fråga om möjligheterna till muntlig förhandling

såvitt gäller rättsprövningsförfarandet.

De tre aviserade domarna, alla rörande utebliven muntlig

förhandling i hovrätt i brottmål, meddelades den 29 oktober

1991. I ett fall ansågs Sverige ha brutit mot konventionens

artikel 6.

Utskottets bedömning

Utskottet har inte någon erinran vare sig mot att

rättsprövningslagens giltighetstid förlängs eller mot föreslagna

ändringar i lagen. En av de genom följdmotionen väckta frågorna

som -- med anledning av meddelade fällande domar i

Europadomstolen -- kräver närmare överväganden är

förutsättningarna för att få till stånd muntlig förhandling inom

ramen för rättsprövningsinstitutet. Detta kan emellertid, som

utskottet redan tidigare uttalat, inte ses isolerat för

rättsprövningslagens del. Ändrade regler vid allmänna domstolar

och förvaltningsdomstolar på denna punkt kan -- beroende på hur

de utformas -- få omfattande konsekvenser för domstolarna.

Sådana frågor måste analyseras ingående. Domstolarnas uppgifter

och arbetssätt -- däremot inte deras organisation, jfr dir.

1991:94 -- övervägs för närvarande av domstolsutredningen (Ju

1989:06).

Domstolsutredningen har till uppgift att bl.a. se över

reglerna om rätt för part att få till stånd muntlig förhandling

i förvaltningsprocessen, särskilt i belysning av den utveckling

som skett när det gäller tolkningen av artikel 6 i

Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna

och de grundläggande friheterna.

Enligt utskottets mening bör regeringen -- i anslutning till

behandlingen av domstolsutredningens förslag eller i annat

lämpligt sammanhang -- pröva förutsättningarna att, som också

lagrådet förordat, vidga möjligheten till muntlig förhandling i

rättsprövningsförfarandet. Därvid bör även på de i motion K97

anförda skälen åter studeras möjligheterna och effekterna av att

låta rättsprövningslagen också gälla beslut av arrendenämnd,

hyresnämnd och övervakningsnämnd. Detsamma gäller frågan om

fullföljdshänvisning i samband med avgöranden som kan bli

föremål för rättsprövning. Vad utskottet nu har anfört bör

riksdagen med anledning av motion K97 yrkandena 2, 3 och 4 som

sin mening ge regeringen till känna.

Principer för lagstiftningen m.m.

Motionerna

I motion K216 av Carl Bildt m.fl. (m) begärs ett

tillkännagivande till regeringen om principer för

lagstiftningen, yrkande 17. De enskildas villkor bör i så liten

utsträckning som möjligt regleras av det allmänna. Rättssäkerhet

och integritet skall tillmätas största betydelse samt balans

föreligga mellan offentliga och enskilda intressen. Lagar skall

stiftas i överensstämmelse med grundlagar och

Europakonventionen.

Enligt samma motion, yrkande 18, bör användningen av

ramlagstiftning och generalklausuler begränsas. Sådana lagar kan

visserligen inte undvikas, men när tvekan uppstår om deras

tillämpning bör de -- i mål eller ärenden mellan enskilda och

det allmänna -- tolkas till den enskildes förmån, således ett

tolkningsföreträde för den enskilde.

Görel Thurdin och Per-Ola Eriksson (båda c) efterlyser i

motion K219 yrkandena 1 och 2 ett principbeslut av riksdagen

samt ett förslag från regeringen om en omvänd generalklausul

till skydd för enskilda människor för att stärka

rättssäkerheten. Det är enligt motionärerna viktigt att

samhället tar sitt ansvar då samhällets företrädare har gjort

fel och detta fel orsakat någon medborgare stor skada.

Motion K207 av Jan Sandberg (m) gäller en lag om sunt förnuft.

Motionären begär en lag, till skydd mot orimliga effekter av

lagar och regler, som sätter den enskildes bästa före det

allmännas.

I motion K240 av Charlotte Cederschiöld m.fl. (m) -- med

motiveringen i motion A809 -- begärs EG-anpassning på så sätt

att fler beslut tas på en lägre nivå än för närvarande. Ett

medlemskap i EG innebär visserligen att vissa frågor måste

behandlas övernationellt. Gemenskaperna har emellertid också en

subsidiaritetsprincip. Den innebär att andra beslut skall tas på

lägsta möjliga nivå, således ett slags decentralisering.

Den nyss nämnda principen är bakgrunden också till motion K703

yrkande 2 -- med motiveringen i motion U504 -- av Carl Bildt

m.fl. (m). De anser att subsidiaritetssynsättet måste prägla

omfattningen av politiska beslut. Individer, familjer och andra

institutioner i samhället skall själva avgöra alla de frågor som

bäst sköts utanför den politiska sfären.

Bakgrund

I de senaste årens budgetpropositioner har regeringen lämnat

riksdagen redogörelser för arbetet med att begränsa reglerna i

samhället och höja reglernas kvalitet. Redogörelserna har också

behandlat strävandena att delegera beslutanderätten i

förvaltningsärenden från regeringen till domstolar och andra

myndigheter.

Som ett inslag i en motsvarande redogörelse i 1991 års

budgetproposition (prop. 1990/91:100, bilaga 2, avsnitt 5) har

statsrådsberedningen på grundval av uppgifter från departementen

gjort en sammanställning av resultat som har nåtts och projekt

som har inletts efter den förra redogörelsen.

I en annan sammanställning, som civildepartementet har gjort

och som gäller regelbeståndet och regelregistreringen, redovisas

uppgifter om antalet författningar i Svensk författningssamling

(SFS), om antalet regler i myndigheternas regelförteckningar och

om arbetet med att registrera regler i databaser.

I propositionen avses med regelreformering såväl att begränsa

regelfloran som att höja kvaliteten på regler. Ett program för

god regelkvalitet redovisas. Bl.a. framhålls betydelsen av

omsorgsfull konsekvensanalys för att nå god regelkvalitet.

Vidare berörs regeringens kontroll av regelgivning med stöd av

bemyndiganden på myndighetsnivå. En punkt gäller

regeluppföljning i de fördjupade anslagsframställningar som

myndigheterna vart tredje år skall lämna till regeringen. I

dessa skall i princip alla regler som har betydelse för en

myndighets verksamhet analyseras med avseende på sina

konsekvenser. Begränsningsförordningen (1987:1347) och

förordningen (1990:986) om tekniska regler ålägger myndigheterna

att göra konsekvensanalyser och att underställa regeringen

föreskrifter i vissa fall. Dessutom erinras om de nya villkoren

för regelgivningen som följer av anpassning till EGs

regelsystem.

Vad gäller regelbeståndet och regelregistreringen kan noteras

att registreringen av normgivningsbemyndiganden (jfr senast

granskningsbetänkandet 1990/91:KU30, s.28 f.) successivt

utvidgas att omfatta också regeringens bemyndiganden. Här bör

även omnämnas en granskning som riksdagens revisorer för

närvarande gör av riksdagens informationsbehov i fråga om

normgivningsbemyndiganden.

Beträffade omfattningen av samhällets regler framgår av

budgetpropositionen 1990/91:100 bilaga 2, avsnitt 5 (s.82 ff.)

att antalet grundförfattningar i december 1990 i stort sett höll

sig kvar på samma nivå som föregående år, vilken var den lägsta

på 20 år, ca3600. De regelförteckningar som myndigheterna

gav in till regeringen tillsammans med sina

anslagsframställningar hösten 1990 innehöll 14400 titlar, en

minskning med 1200 sedan hösten 1989.

Utskottet har vid flera tidigare tillfällen behandlat

motionsyrkanden rörande principer för lagstiftningen

motsvarande det som tas upp i motion K216 yrkande 17 såvitt nu

är i fråga. Senast behandlades frågan i betänkandet 1990/91:KU7.

Utskottsmajoriteten (res. m) vidhöll sina tidigare

ställningstaganden att det inte fanns skäl att vidta någon

särskild åtgärd med anledning av motionsyrkandet. Därvid har

bl.a. hänvisats till att arbetet med att begränsa och förenkla

reglerna i samhället ges hög prioritet inom regeringskansliet.

Med ramlagstiftning avses vanligtvis lagar varigenom det

överlåts åt regeringen och myndigheter att bestämma det sakliga

innehållet i en lag genom utfyllande föreskrifter eller åt

rättstillämpande organ att ge lagen ett närmare innehåll genom

praxis. Vid tolkning av ramlagar -- liksom andra

författningsbestämmelser -- tas hänsyn till olika faktorer,

bl.a. spelar förarbeten en viktig roll. När det gäller sådan

lagstiftning har utskottet tidigare uttalat (KU 1983/84:24) att

en minskad användning av ramlagstiftning bör vara ett led i

strävandena att förenkla och rationalisera regelsystemet.

Beträffande frågan om tolkningsföreträde har

framhållits att en av de principer som redan används i

lagtolkningssammanhang är att regler som ålägger bördor eller

pålagor skall tolkas snävt. Utskottsmajoriteten (res. m)

avstyrkte i betänkandet 1990/91:KU7 också ett motionsyrkande

rörande tolkning av ramlag och generalklausul till förmån för

den enskilde motsvarande motion K216 yrkande 18.

Här kan nämnas om att regeringen, bl.a. mot bakgrund av ett

riksdagsbeslut (1990/91:LU27, rskr. 262), den 17 oktober 1991

har beslutat om ersättning ex gratia med 1 milj. kr. till Halvar

Alvgard samt att efterge en fordran på 120000 kr. för

rättegångskostnader. Alvgard får ersättningen, trots att staten

enligt domstolsavgöranden inte är skadeståndsskyldig, på grund

av vad han fått utstå på grund av myndighetsingripanden mot

honom, och hans förhållanden har åberopats som ett exempel i

motionerna K207 och K219.

Subsidiaritetsprincipen är en EG-rättslig princip av

innebörd att politiska beslut bör fattas på lägsta effektiva

nivå. Avgöranden som inte behöver träffas övernationellt skall

således i stället äga rum på nationell eller lägre nivå. Det har

i en rapport till EG-parlamentet föreslagits att principen

generellt skall skrivas in i Romfördraget (jfr artikel 130 R,

punkt 4; the Community shall take action relating to the

environment to the extent to which the objectives referred to in

paragraph 1 can be attained better at Community level than at

the level of the individual Member States).

Utskottets bedömning

Vad först angår principerna för lagstiftningen vill

utskottet erinra om att det i regeringskansliet fortlöpande

pågår arbete med att begränsa och förenkla regelsystemet. I

detta sammanhang bör också den internationella aspekten hållas i

minnet. Redan EES-avtalet leder till förändringar av svenska

regler och reser delvis nya krav i samband med regelgivning.

Det är enligt utskottets mening angeläget att strävandena att

begränsa och förenkla regelsystemet fortsätter och

intensifieras. Utskottet förutsätter att därvid också beaktas

att de enskildas villkor bör regleras av det allmänna i minsta

möjliga utsträckning. Det är enligt utskottet självfallet också

av största betydelse att kraven på rättssäkerhet och integritet

iakttas i samband med samhällets regelgivning.

Med det anförda är enligt utskottets mening motionerna K216

yrkande 17 såvitt nu är i fråga samt K240 och K703 yrkande 2

tillgodosedda. Något särskilt initiativ från riksdagens sida med

anledning av motionerna är inte erforderligt, varför

motionsyrkandena avstyrks.

Användningen av ramlagstiftning och generalklausuler m.m.

ger inte sällan upphov till tolkningsfrågor. I några av

motionerna föreslås att sådana författningar och stadganden

generellt skall tolkas till den enskildes förmån eller att en

omvänd generalklausul införs för att stärka rättssäkerheten för

enskilda. Med anledning av dessa motioner får utskottet

framhålla att ramlagstiftning och generalklausuler inte helt kan

undvaras. Emellertid bör, som utskottet tidigare har uttalat, en

minskad användning av ramlagstiftning vara ett led i strävandena

att förenkla och rationalisera regelsystemet. Utskottet är

däremot inte berett att för närvarande förorda generella regler

om tolkning av generalklausuler etc. eller om en särskild lag

till skydd mot orimliga effekter av lagar och regler. Motion

K207 avstyrks således.

Utredningen (Ju 1989:03) om det allmännas skadeståndsansvar

har till huvuduppgift att analysera i vilken utsträckning det

allmänna bör svara för skador som uppkommer för enskilda i

samband med myndighetsutövning. Enligt vad utskottet har erfarit

övervägs i regeringskansliet tilläggsdirektiv till denna

utredning, varigenom de synpunkter som kommit till uttryck i

motionerna K216 yrkande 18 samt K219 yrkandena 1 och 2 får anses

beaktade. Någon riksdagens åtgärd erfordras därför inte och

motionsyrkandena avstyrks.

Beredningen av lagstiftningsärenden m.m.

Motionerna

I motion K216 yrkande 17 av Carl Bildt m.fl. (m) begärs

ytterligare ett tillkännagivande till regeringen. Det gäller nu

att nya lagar och ändringar i bestående lagar måste vara väl

förberedda samt åtföljas av en utvärdering av konsekvenser och

kostnader för enskilda, företag och statsmakterna.

Med hänsyn till att regleringar är kostsamma och i vissa fall

onödiga begär Carl Bildt m.fl. (m) i motion K232 yrkande 1 --

med motiveringen i motion N254 -- vidare att förekomsten och

konsekvenserna av regler inom olika områden utreds systematiskt,

följt av en avreglering. Dessutom skall även enligt denna motion

varje förslag till ny lag åtföljas av en utvärdering av

konsekvenser och kostnader för enskilda individer, företag och

statsmakterna.

Bengt Harding Olson (fp) beskriver i motion K220

rättsekonomins och den samhällsekonomiska

kostnads-intäktsanalysens utveckling samt ekonomiska analysers

betydelse som grund för lagstiftning. Kompetensen på detta

område inom landet borde tas bättre till vara vid lagstiftning

genom ett brett upplagt rättsekonomiskt projekt på vetenskaplig

grund och med praktisk inriktning.

Även motion K228 av Inger Schörling m.fl. (mp) handlar om

konsekvensanalyser. Motionärerna anser att dessa inte har fått

tillräckligt genomslag i Sverige. De efterlyser alternativa

metoder för sådana analyser (yrkande 1), att samhällsekonomiska

bedömningar skall göras för regeringsförslag (yrkande 2) samt

att riksdagens betänkanden om nya eller ändrade regler skall

innehålla konsekvensanalyser (yrkande 3).

Också motion K311 yrkande 2 av Hugo Andersson (c) gäller

konsekvensanalyser. Ärenden i riksdagen bör, utöver

lagrådsgranskning, innefatta en sådana analys med utgångspunkt i

beslutets eventuella påverkan på miljön, regionalpolitiken,

fördelningspolitiken, säkerhetspolitiken, den enskildes

integritet, samhällsekonomin och inom andra områden av

övergripande karaktär.

Bengt Westerberg m.fl. (fp) tar i motion K224 yrkande 1 -- med

motiveringen i motion Sk636 -- upp lagrådets ställning och

betydelse. Det har enligt motionen förekommit fall där

kontroversiella lagförslag inte har underställts lagrådets

granskning och att dess kritik eller t.o.m. avstyrkande inte

beaktats. Mot denna bakgrund framhålls det angelägna i att

regeringen, i avsaknad av annan opartisk prövning av förestående

riksdagsbeslut, visar stor respekt för lagrådets synpunkter.

I motion K230 av Hans Leghammar m.fl. (mp) begärs dels en

utredning av formerna för lobbyism (yrkande 1), dels att

regeringsföreträdare skall göra tjänsteanteckningar vid möten

med lobbyister eller intressenter (yrkande 2). Om inte den

ökande lobbyismen granskas, kan enligt motionärerna den

grundlagsskyddade fria opinionsbildningen och de demokratiska

beslutsformerna komma i fara.

Bakgrund

Kraven när det gäller beredningen av regeringsärenden

finns grundlagsfäst såvitt avser remissväsendet (7 kap. 2 §

regeringsformen). Den interna beredningen i övrigt av

regeringsärenden inom departementen och regeringen är lika litet

som kommittéväsendet grundlagsreglerat. Ansvaret för beredningen

av ett regeringsärende faller på det statsråd som har att

föredra ärendet vid regeringssammanträde eller i övrigt besluta

i ärendet.

I 3 kap. 2 § riksdagsordningen finns bestämmelser som rör

innehållet i vissa propositioner. Bl.a. stadgas att proposition

med förslag om nytt eller väsentligen höjt anslag eller om

sådana riktlinjer för viss statsverksamhet som avses i 9 kap.

7§ regeringsformen (dvs. princip- och organisationsbeslut) bör

innehålla uppskattning av framtida kostnader för det ändamål som

förslaget avser.

Bostadsutskottet har i ett ärende om vissa bostadspolitiska

frågor (prop. 1986/87:48, BoU7) uttalat att en utgångspunkt

beträffande regeringens förslag till riksdagen bör vara att i

propositionerna beräkningar lämnas avseende de kostnader

förslagen innebär. Att en sådan ordning tillämpas har enligt

bostadsutskottet i princip stöd i riksdagsordningen. En

redovisning av kostnaderna får anses motiverad bl.a. som

underlag för en meningsfull riksdagsbehandling. Det fanns enligt

bostadsutskottets mening anledning för riksdagen att underrätta

regeringen om vikten av att kommande förslag innehåller sådana

uppskattningar som tas upp i det diskuterade avsnittet av

riksdagsordningen. Riksdagen beslöt att som sin mening ge

regeringen till känna vad bostadsutskottet anfört beträffande

redovisning av kostnaderna för förslag i propositioner.

I sammanhanget skall också nämnas, att om riksdagen anser att

beslutsunderlaget bör kompletteras, kan det berörda utskottet

enligt 4 kap. 10 § riksdagsordningen inhämta upplysningar och

yttranden. Detta kan äga rum genom regelrätta remissförfaranden

eller slutna eller offentliga utfrågningar.

Att konsekvensutredningar i regelgivningssammanhang skall

belysa effekterna av regeln, både ekonomiska och andra

konsekvenser, har framhållits i bilaga 2 till 1991 års

budgetproposition (prop. 1990/91:100). I propositionen sägs

bl.a. att konsekvensutredningar är av stor betydelse för ett

ändamålsenligt beslut, samtidigt som de på sikt blir en grund

för jämförelser i den uppföljning av regler som är en väsentlig

del i den nya budgetprövningen.

Genom verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU29, rskr.

226) har dragits upp vissa riktlinjer för hur arbetet med att

utforma lagar och andra förskrifter skall bedrivas. Innan

föreskrifter beslutas skall man så långt möjligt bedöma vilka

kostnader och övriga effekter som tillämpningen kan leda till

för staten, kommunerna och den privata sektorn (prop. s.28

ff.).

Behovet av konsekvensanalyser har betonats också i andra

sammanhang. Enligt begränsningsförordningen (1987:1347) skall

myndigheterna utreda och dokumentera kostnadsmässiga och andra

konsekvenser av regelförslag. Riksrevisionsverket har haft i

uppdrag att följa upp detta. Kommittéerna har genom de särskilda

kommittédirektiven (dir. 1984:5) ålagts att lämna väl

genomarbetade kostnadsberäkningar som tar hänsyn till alla

kostnader för olika intressenter (staten, kommunerna,

socialförsäkringssektorn, företagen och enskilda), såväl direkta

som indirekta. Även andra viktigare konsekvenser skall belysas.

För regeringskansliets del finns ett cirkulär (C1989:7) från

statsrådsberedningen samt finans- och civildepartementen där

varje departement ges ett ansvar för att konsekvensutredningar

görs i de författningsärenden som handläggs inom departementet.

Konsekvensanalyser kan, som berörts, också ha betydelse vid

utvärdering och uppföljning av beslut (jfr bl.a. 1990/91:KU43 om

regeringens skrivelse med redogörelse för behandlingen av

riksdagens skrivelser till regeringen).

För att avge yttranden över lagförslag skall det enligt 8 kap.

18§ regeringsformen finnas ett lagråd med domare i högsta

domstolen och regeringsrätten. Lagrådsremiss beslutas av

regeringen. Möjlighet finns också för riksdagsutskott att höra

lagrådet med stöd av 4 kap. 10§ riksdagsordningen.

Vilka lagförslag som i princip bör lagrådsgranskas anges i

8kap. 18§ regeringsformen. Yttrande bör inhämtas innan

riksdagen beslutar lag som tillhör någon av de där angivna

kategorierna, dvs. grundlag om tryckfriheten, lag om begränsning

av rätten att ta del av allmänna handlingar, annan lag som angår

begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna,

lag om kommunal beskattning, lag om svenskt medborgarskap och

civilrättslig lag, offentligrättslig lag som gäller åligganden

för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga

eller ekonomiska förhållanden samt lag om rättskipningen och

förvaltningen (11 kap. regeringsformen).

Det är inte all lagstiftning som blir aktuell för granskning

av lagrådet. Grundlagsregeln om när lagrådet bör höras har

försetts med några undantag. För det första är regeln tillämplig

bara om den föreslagna lagen är viktig för enskilda eller från

allmän synpunkt. Vidare kan remiss till lagrådet underlåtas om

lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans

beskaffenhet eller om remissen skulle fördröja

lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle

uppkomma. I de fall regeringen, utan att ha inhämtat lagrådets

yttrande, föreslår riksdagen att stifta lag som tillhör någon av

de uppräknade kategorierna skall regeringen samtidigt redovisa

skälen till att lagrådet inte har hörts. Underlåtenhet att

remittera ett lagförslag till lagrådet när så bör ske påverkar

emellertid inte giltigheten av en lag. En domstol eller annat

offentligt organ kan således inte med stöd av sin

lagprövningsrätt underlåta att tillämpa en lag enbart av det

skälet att förslaget inte har lagrådsgranskats.

Nuvarande system, med skärpta krav på lagrådsgranskning,

trädde i tillämpning den 1 januari 1980. Konstitutionsutskottet

uttalade i sitt av riksdagen godkända betänkande (KU 1978/79:39,

rskr. 359) att det nya systemet för lagrådsgranskning kunde

karakteriseras som ett mellanting mellan ett obligatoriskt

system och ett system med en helt fakultativ granskning.

Härigenom kunde enligt utskottet undvikas risken för att ett

uteblivet hörande av lagrådet över ett förslag till en lag leder

till att lagen i efterhand genom lagprövning åsidosätts i

rättstillämpningen. Utskottet underströk att det alltid i sista

hand ankommer på riksdagen att avgöra om lagrådet skall höras

över ett lagförslag eller inte. Enligt utskottet borde det nya

systemet leda till att lagrådet, inom ramen för sin kapacitet,

får granska alla de lagförslag som behöver dess granskning men

inga andra.

Inriktningen av lagrådsgranskningen regleras också i

regeringsformen. Lagrådets uppgift är att undersöka hur ett

lagförslag förhåller sig till grundlagarna och till

rättsordningen i övrigt samt hur förslagets föreskrifter

förhåller sig till varandra och till rättssäkerhetens krav.

Lagrådet skall vidare överväga om förslaget är utformat så att

det kan antas tillgodose angivna syften och vilka problem som

kan uppstå vid tillämpningen.

Frågor i anslutning till lobbyism har behandlats tidigare

i riksdagen (KU 1982/83:9). Syftet i motioner av företrädare för

dåvarande vpk var att få till stånd en granskning samt

begränsning av eller förbud mot lobbyföretag.

Utskottsmajoriteten (res. vpk) erinrade om det omfattande arbete

som i etapper bedrivits för att reformera och stärka de

demokratiska fri- och rättigheterna samt

tryckfrihetsförordningens regler om rätt för enskild att ta del

av allmänna handlingar hos myndighet. Ytterligare erfarenheter

av dessa reformer borde avvaktas. Särskilt framhölls beträffande

tanken på förbud mot lobbyföretag att i ett samhälle som det

svenska -- med dess tradition av en fri och öppen debatt -- bör

risken med ett lobbysystem inte överdrivas. De dittillsvarande

erfarenheterna gav inte anledning att överväga åtgärder från

statsmakternas sida.

I maktutredningens i juni 1990 framlagda huvudrapport

Demokrati och makt i Sverige (SOU 1990:44) konstateras, bl.a.

mot bakgrund av en undersökning av svenska företag som politiska

påtryckare, att aktiviteten ökar och att påverkansmetoderna

utvecklas samt att verksamheten professionaliseras. Vidare blir

opinionspåverkan allt viktigare. Utredningen noterar en ökad

användning av lobbying och opinionsbildning. Vidare anges att

regeringskansliets kontakter med enskilda företag, således

utanför intresseorganisationerna, är särskilt omfattande inom

områdena miljö, energi, industri och kommunikationer.

Vad slutligen angår frågan om dokumentation

(tjänsteanteckningar) från möten med intressenter (lobbyister)

kan det finnas anledning att skilja på allmän information och

uppgifter som lämnas inför regeringsbeslut i

förvaltningsärenden. Av 15 § förvaltningslagen (1986:223) följer

en skyldighet för myndigheter att anteckna uppgifter som

tillförs ett ärende och som kan ha betydelse för ärendets utgång

om ärendet avser myndighetsutövning mot enskild.

Förvaltningslagen gäller visserligen inte för ärenden i

regeringen, men de bör dock i möjligaste mån handläggas enligt

samma regler som gäller för underordnade myndigheter (prop.

1985/86:80, s. 57). I Bruna boken, en handbok om

förvaltningslagens tillämpning i regeringskansliet som utgivits

av statsrådsberedningen, sägs att departementen bör tillämpa

förvaltningslagens regler om anteckning av uppgifter även i

regeringsärenden samt att det ibland kan vara lämpligt att

anteckna också annat än det myndigheterna är skyldiga till,

t.ex. uppgifter i ärenden som inte avser myndighetsutövning mot

någon enskild. Därutöver anges, beträffande s.k. uppvaktningar

hos statsråd, att det ofta är lämpligt att göra anteckningar om

vad som då förekommit samt om vilka som varit närvarande.

Utskottets bedömning

Konstitutionsutskottet har under senare år vid flera

tillfällen tagit upp frågan om konsekvensanalyser, bl.a. i

betänkandet 1990/91:KU7. Då framhöll utskottet åter vikten av

ordentliga konsekvensanalyser. Utskottet hänvisade bl.a. till

att frågan behandlats i statsrådsberedningens checklista för

regelgivare (PM 1990:2). Utskottsmajoriteten avstyrkte motioner

om konsekvensanalyser (res. m resp. c och mp) med hänvisning

till det arbete som bedrivs i regeringskansliet men uttalade att

det kunde finnas anledning att i granskningsarbetet återkomma

med en undersökning av konsekvensanalyser i framlagda

propositioner.

Som ett led i 1990/91 års granskning beredde

konstitutionsutskottet övriga riksdagsutskott tillfälle att

yttra sig om förekomsten och utformningen av konsekvensanalyser

i propositioner framlagda under 1990. Sammanfattningsvis gav

yttrandena uttryck för att det finns behov av bättre

konsekvensanalyser. Det var enligt konstitutionsutskottets

mening angeläget att i första hand propositioner som innehåller

förslag till ny lagstiftning innehåller konsekvensanalyser

(1990/91:KU30). Mot bakgrund av det arbete som bedrivs inom

regeringskansliet för att i större utsträckning åstadkomma

tillräckliga konsekvensanalyser i propositionerna kunde det

emellertid antas att de brister som noterats kommer att minska i

framtiden. Det fanns också enligt utskottets mening anledning

att även fortsättningsvis följa frågan i granskningsarbetet.

Mot bakgrund av de regler och uttalanden som har redovisats

samt med hänsyn till vad utskottet anfört om principer för

lagstiftningen utgår utskottet från att behovet av genomarbetade

konsekvensanalyser följs med uppmärksamhet inom

regeringskansliet. Det föreligger enligt utskottets mening

därför inte för närvarande anledning till ytterligare riksdagens

åtgärder med anledning av motionerna K216 yrkande 17 såvitt nu

är i fråga och K232 yrkande 1. Inte heller vad angår arten och

omfattningen av konsekvensanalyserna m.m. finner utskottet

anledning till något initiativ med anledning av motionerna K220,

K228 yrkandena 1, 2 och 3 samt K311 yrkande 2. De angivna

motionsyrkandena avstyrks följaktligen.

Ett motsvarande motionsyrkande som det nu aktuella om

lagrådet avstyrktes vid föregående riksmöte (1990/91:KU7).

När det gäller lagrådsgranskningens inriktning och omfattning

uttalade konstitutionsutskottet i betänkandet KU 1978/79:39 att

förslaget till nya regler för granskningen borde prövas mot

bakgrund av vissa utgångspunkter om vilka i stort sett allmän

enighet förelåg. En väsentlig sådan utgångspunkt var, anförde

utskottet, att lagrådets verksamhet upplevdes som ett värdefullt

led i arbetet på att få fram fullgoda lagförslag. Granskningen i

lagrådet hade enligt utskottet setts som en garanti för att

rättssäkerhetsintresset och kravet på enhetlighet, konsekvens

och klarhet iakttas. Som en annan utgångspunkt angavs att

granskningen uteslutande borde ägnas åt lagförslagens juridiska

sida och sålunda aldrig omfatta deras allmänna politiska

grunder.

Enligt utskottets mening har lagrådet som rådgivande organ

till regering och riksdag en mycket viktig funktion i

lagstiftningsarbetet. Brister i den beredning som föregått en

lagrådsremiss har ibland påpekats av lagrådet och i vissa fall

lett till att regeringen avstått från att lägga fram en

proposition. I andra fall har lagrådets yttrande lett till

nödvändiga klarlägganden i propositioner och

utskottsbetänkanden.

Som framhållits i motion K224 yrkande 1 är det självfallet

angeläget att stor respekt visas för lagrådets synpunkter. Det

saknas -- bl.a. med hänsyn till att utskottet sedan lång tid

årligen granskar regeringens remittering av lagförslag till

lagrådet (jfr senast granskningsbetänkandet 1990/91:KU30) och

att denna granskning har lett till kritiska påpekanden av olika

slag -- anledning utgå från annat än att regeringen hör lagrådet

i alla de fall då det erfordras samt noggrant överväger dess

uttalanden. Det är enligt utskottets mening därför inte

motiverat med något tillkännagivande till regeringen och

motionsyrkandet kan avstyrkas.

Beträffande lobbyism m.m. finner utskottet inte skäl till

någon riksdagens åtgärd. Motion K230 avstyrks således vad gäller

såväl en utredning om lobbyism (yrkande 1) som särskilda regler

om vissa tjänsteanteckningar (yrkande 2).

Införlivande av Europakonventionen m.m.

Motionerna

Fyra motioner gäller anpassning till eller införlivande med

svensk rätt av dels den tidigare berörda europeiska konventionen

angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna, dels andra internationella

konventioner.

Carl Bildt m.fl. (m) vill i motion K216 yrkande 13 få till

stånd en genomgång av svensk lagstiftning för att bringa den i

överensstämmelse med de krav som Sveriges anslutning till

Europakonventionen för med sig. Motivet är att konventionen inte

har gjorts direkt tillämplig för svenska domstolar och

myndigheter samt att Sverige vid flera tillfällen har fällts av

Europadomstolen. Vidare bör möjligheterna att införliva

konventionen i svensk rätt genom inkorporering utredas. Därmed

skulle svenska domstolar och andra myndigheter vara ålagda att

uppfylla konventionens krav. Samma yrkande finns i följdmotionen

K97 yrkande 5 av Anders Björck m.fl. (m) samt -- såvitt nu är i

fråga -- i motion K235 av Margit Gennser m.fl. (m); yrkandet i

övrigt i den senare motionen kommer att behandlas i ett senare

betänkande.

Motsvarande synpunkter på anpassning av den inhemska

lagstiftningen, då beträffande andra konventioner, förs fram av

Bengt Westerberg m.fl. (fp) i motion K213 -- med motiveringen i

motion Jo705. Därvid nämns Bernkonventionen om skydd för Europas

flora och fauna samt dess växt- och boplatser (vilka behöver

skyddas bättre i naturvårdslagen), Ramsarkonventionen om skydd

för våtmarker av internationell betydelse (vars skydd enligt

2kap. naturresurslagen inte är tillräckligt) samt

Washingtonkonventionen om den internationella handeln med hotade

djur och växter (ökade resurser till naturvårdsverket för

artskydd och forskning om naturvårdsbiologi).

Bakgrund

Internationella konventioner binder folkrättsligt de

avtalsslutande staterna som sådana. Ett stort antal

internationella överenskommelser berör bara de avtalsslutande

staternas inbördes rättigheter och skyldigheter och har alltså

inte någon direkt rättsverkan för enskilda medborgares

förhållanden. Som exempel kan nämnas överenskommelser om

internationellt samarbete, om utbyte av upplysningar inom ett

visst område, om deltagande i internationellt samarbete eller om

hänskjutande till skiljedom av tvist om innehållet i en

folkrättslig regel. Det internationella samarbetet resulterar

dock också ofta i att de avtalsslutande parterna i en

överenskommelse åtar sig förpliktelser, vilkas fullgörande berör

myndigheter och enskilda. Sverige tillämpar ett system som utgår

från att det fordras särskilda internrättsliga föreskrifter för

att bestämmelserna i en internationell överenskommelse skall

kunna tillämpas inom landet. Det innebär, att i den mån

åtagandena i en överenskommelse i dessa fall inte överensstämmer

med den interna rättsordningen, måste denna ändras eller

kompletteras.

Införlivande i svensk rättsordning kan enligt praxis ske genom

transformering eller inkorporering. Vid transformering omarbetas

den internationella överenskommelsen eller de delar av den som

saknar motsvarighet i svensk rätt till svensk författningstext.

Inkorporering innebär att det i lag eller annan författning

föreskrivs att konventionens bestämmelser direkt gäller i

Sverige. Konstitutionsutskottet har uttalat att både

transformations- och inkorporationsmetoden får anses godtagbara

från konstitutionell synpunkt (KU 1984/85:4y).

Utskottet uttalade senast hösten 1990 (1990/91:KU7) att det

självfallet är angeläget att åtaganden i internationella

konventioner uppfylls. Detta innebär dock inte att åtagandena

alltid måste ha en motsvarighet i svensk rätt. Det framhölls

också att det inte alltid är självklart vad som i svensk rätt

skall anses vara en motsvarighet till ett konventionsåtagande.

En annan sak är att det är en grundläggande princip att

regeringen och myndigheterna skall känna till konventioner och

andra internationella åtaganden som har betydelse i

handläggningen av ärenden. Mot den angivna bakgrunden ansåg

utskottet att riksdagen inte borde besluta att samtliga

internationella konventioner som ingåtts av Sverige skall ha

motsvarighet i den nationella svenska rätten.

Med anledning av fp-motionen kan nämnas att jordbruksutskottet

(betänkandet 1990/91:JoU30 om miljöpolitiken) i anslutning till

ett uttalande i proposition 1990/91:90 om en god livsmiljö

funnit det önskvärt att frågan om inlemmande i det svenska

rättssystemet av internationella överenskommelser på

miljöområdet utreds inom regeringskansliet (bet. s.127).

Vad särskilt angår inkorporering av Europakonventionen i

svensk rätt har detta behandlats av utskottet vid ett flertal

tillfällen. Senast i betänkandet 1990/91:KU7 hänvisade utskottet

(res. m) till tidigare uttalanden om att svensk lagstiftnings

förenlighet med ingångna konventioner fortlöpande borde bevakas

inom regeringskansliet och att det inte fanns anledning att

frångå den bedömning riksdagen gjort i samband med behandlingen

av de förslag till grundlagsändringar som byggde på 1973 års

fri- och rättighetsutrednings arbete. Riksdagen ställde sig då

bakom utredningens åsikt att en inkorporering inte borde ske.

Utskottets bedömning

Enligt vad konstitutionsutskottet har inhämtat övervägs för

närvarande i regeringskansliet att tillsätta en utredning med

uppgift bl.a. att pröva lämpligheten av att i vidare mån än som

nu är fallet ge internationella konventioner, främst

Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna, motsvarighet i

den svenska rätten. Det kan framhållas att denna fråga kan få

ökad aktualitet genom att EG-domstolen räknar skyddet för

grundläggande mänskliga rättigheter till de allmänna

rättsprinciper vilka den lägger till grund för sina avgöranden.

Genom den utredning som övervägs -- samt den översyn på

miljöområdet som jordbruksutskottet berört -- tillgodoses

motionerna K97 yrkande 5, K213, K216 yrkande 13 och K235 såvitt

nu är i fråga. Det föreligger därför inte anledning till någon

riksdagens åtgärd med anledning av dessa motionsyrkanden, vilka

således avstyrks.

Rätten till domstolsprövning

Motionerna

Carl Bildt m.fl. (m) tar i motion K216 yrkande 14 upp behovet

av en utredning som syftar till att föra över prövningen av

olika ärenden från regeringen eller förvaltningsmyndighet till

domstol som slutinstans. Härigenom skulle enligt motionärerna

rättssäkerhetsgarantierna öka, vilket har betydelse med tanke på

såväl Europakonventionen som ett framtida EG-medlemskap.

Följdmotionen K97 yrkande 1 av Anders Björck m.fl. (m) gäller

också en utredning om hur ärenden kan flyttas från regeringen

till förvaltningsdomstolarna. Motionärerna har som tidigare

framgått inte motsatt sig att rättsprövningslagen förlängs. Ett

bättre alternativ vore emellertid enligt dem att

förvaltningsdomstolar principiellt ersätter administrativa

myndigheter, inkl. regeringen, som instans för överklaganden,

därigenom skulle konventionens krav klart uppfyllas.

I motion K242 av tredje vice talmannen Bertil Fiskesjö m.fl.

(c) begärs en parlamentarisk utredning om ökat rättsskydd genom

domstolsprövning av förvaltningsbeslut. Motiven är två. Det ena

är allmänna rättsskyddsprinciper, den enskildes rättstrygghet,

särskilt som förvaltningen har expanderat kraftigt. Det andra

skälet är de förpliktelser som Sverige har enligt

Europakonventionen. Dessa gör det nödvändigt med att införa

någon form av generell möjlighet till domstolskontroll av

förvaltningsbeslut, varvid erinras om att Sverige har förlorat

flera mål i Europadomstolen. Motionärerna påminner om att

motsvarande motionsyrkande tidigare avfärdats med pågående

översynsarbete. När nu rättsprövningslagen förlängs och det

förutskickade översynsarbetet inte har slutförts, är det

motiverat att frågan utreds under parlamentarisk medverkan.

Även i motion K205 yrkande 9 av Bengt Westerberg m.fl. (fp)

begärs förstärkta möjligheter för enskilda att få beslut av

regeringen och administrativa myndigheter prövade av domstol.

Rättsprövningslagen tar endast sikte på vissa typer av

förvaltningsavgöranden. Det är, vid sidan av avreglering och

överflyttning av ärenden från myndigheter till domstolar --

oberoende av Europakonventionens krav -- angeläget att utveckla

och förbättra rättssäkerheten genom en i princip generell

överprövningsmöjlighet, rättsbesvär. Därmed avses en parallell

på det statliga området till laglighetsprövning av kommunala

avgöranden, således en prövning av besluts rättsenlighet vid

domstol.

Bakgrund

Av redogörelsen i bilaga 2, avsnitt 5 till 1991 års

budgetproposition framgår att delegeringsarbetet, dvs. arbetet

med att befria regeringen från ärenden av löpande karaktär,

fortsätter och antalet regeringsärenden 1989 hade minskat

ytterligare (jfr dock för 1990 granskningsbetänkandet

1990/91:KU30, s.12 f.). Bl.a. redovisas vilka grupper av

överklaganden som har flyttats över till kammarrätterna. I andra

fall har instansordningen skurits av eller ärenden vilka

regeringen prövat som första instans delegerats. Ett förslag som

återges är att flertalet utlännings- och medborgarskapsärenden

hos regeringen skall föras över till en särskild nämnd (jfr

numera prop. 1991/92:30 om att inrätta en utlänningsnämnd).

Bland förslagen finns också sådana där det är aktuellt att

flytta prövningen av överklaganden från regeringen till

förvaltningsdomstolar med hänsyn till bl.a. Europakonventionens

krav på tillgång till domstolsprövning. Det framhålls att alla

möjligheter att befria regeringen från ärenden av löpande

karaktär bör uppmärksammas och tas till vara.

Utskottet har tidigare vid flera tillfällen behandlat

motionsyrkanden om förhållandet mellan Europakonventionen och

rätten till domstolsprövning i Sverige, under förra riksmötet i

betänkandet 1990/91:KU7. Utskottet hänvisade till de översyner

som pågår inom regeringskansliet och som har lett till att en

rad ärendegrupper flyttats över till domstolarna, vilket ligger

i linje med utskottets tidigare uttalanden om att svensk

lagstiftnings förenlighet med ingångna konventioner fortlöpande

bör bevakas inom regeringskansliet. Mot denna bakgrund och med

hänsyn till att resultatet av det översynsarbete som pågick

beträffande lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

borde avvaktas, ansåg utskottsmajoriteten att någon särskild

åtgärd med anledning av motionerna om domstolsprövning inte

erfordrades (res. m, fp resp. c var för sig).

Utskottets bedömning

Enligt vad konstitutionsutskottet har erfarit pågår i

regeringskansliet överväganden om en utredning som bl.a. skall

avse möjligheterna till domstolsprövning av förvaltningsbeslut.

Utskottet utgår från att i detta sammanhang också -- utöver vad

som följer av det löpande delegeringsarbetet --

förutsättningarna att föra över handläggningen av

förvaltningsärenden från regeringen till förvaltningsdomstol

eller annan judiciell prövning kommer att prövas. Genom detta

tillgodoses motionerna K97 yrkande 1, K205 yrkande 9, K216

yrkande 14 och K242. Utskottet anser mot denna bakgrund att det

inte behövs någon riksdagens åtgärd med anledning av

motionsyrkandena, vilka därför avstyrks.

Demokratisk styrning av statsförvaltningen och affärsverken

Motionen

Motion K503 av Bo Holmberg m.fl. (s) avser demokratisk

styrning av statsförvaltningen och affärsverken. Motionärerna

hävdar att den strävan som finns hos allt fler statliga

myndigheter att på egen hand bestämma om sin regionala

organisation och hos affärsverken att ombildas till aktiebolag,

kan skapa problem. De menar att denna utveckling kan komma att

försvåra en effektiv målstyrning och uppföljningen av

demokratiskt fattade beslut. Motionärerna förordar en helhetssyn

på den regionala statsförvaltningen och hävdar att bristande

samordning på regional nivå har lett till problem inom bl.a.

sjukförsäkringen och vården. De ifrågasätter också hur den s.k.

bolagiseringen av affärsverken kommer att påverka genomförandet

av de regionalpolitiska målsättningar som fastställts av riksdag

och regering. Enligt motionärerna kan utvecklingen mot en

bolagisering av affärsverken bl.a. leda till att medborgarna i

olika delar av landet inte ges likvärdig service i fråga om

post, tele, vägar och kommunikationer. Likaledes anser de att

den i och för sig positiva övergången till generella bidrag och

målstyrning av den kommunala sektorn kan medföra problem vad

gäller uppföljningen av nationella målsättningar. Det kan också

leda till skillnader i den kommunala servicen.

Mot bakgrund av detta förordar motionärerna en bred översyn i

syfte att studera utvecklingen och förbättra faktaunderlaget på

en rad områden. Översynen bör avse den demokratiska styrningen

av statsförvaltningen och affärsverken, deras regionala

organisation, hur de tar sitt regionalpolitiska ansvar samt

faktaunderlaget angående målstyrning, resultatuppföljning,

kvalitet och effektivitet m.m. i den offentliga sektorn. I

översynen bör också ingå en studie av de åtgärder som kan behöva

vidtas i syfte att stärka det demokratiska inflytandet över

statsförvaltningen.

Bakgrund

Regeringen har tillsatt en utredare för en analys av den

offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad (dir. 1991:31). I

direktiven till denna utredning anförde civilministern bl.a.

följande:

Sedan början av 1970-talet pågår en reformering av den

statliga förvaltningen på regional nivå. Genom 1971 års

länsförvaltningsreform stärktes länsstyrelsernas

samordningsansvar samtidigt som en lekmannastyrelse infördes i

länsstyrelsen. Länsstyrelsernas samordnande roll har stärkts

ytterligare genom riksdagens beslut (prop. 1988/89:154, 1989/90

BoU:4, rskr. 89) om en ny regional förvaltning med en förstärkt

länsstyrelse fr.o.m. den 1 juli 1991.

Regeringen förutsätter i direktiven att den statliga

förvaltningen på regional nivå även fortsättningsvis skall svara

för samordning, uppföljning och utvärdering av nationella mål

samt arbeta med länets utveckling. Utredaren har till uppgift

att mot bakgrund av en fortsatt decentralisering och inriktning

på mål- och resultatstyrning analysera dessa funktioner och hur

pågående och förväntande förändringar inom olika samhällsområden

påverkar förutsättningarna för fördelningen av arbetsuppgifter

mellan central, regional och lokal nivå. Utredaren skall också

belysa de regionala samarbetsmönstren och de regionala

indelningarna. Regeringen anger i direktiven att utredaren bör

föreslå olika alternativ för en framtida struktur av den

offentliga verksamheten på regional nivå. Utredaren bör så långt

som möjligt ange konsekvenserna av de olika alternativen bl.a.

vad avser möjligheten att uppnå nationella mål, effektivt

resursutnyttjande, medborgarinflytande och de förtroendevaldas

arbetsvillkor. Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 1

oktober 1992.

Formerna för uppföljning och utvärdering av den statliga

verksamheten är också under omprövning. Talmanskonferensen har

på grundval av ett betänkande av konstitutionsutskottet

(1989/90:KU36) tillsatt den s.k. riksdagsutredningen som har

till uppgift att undersöka hur en ökad samordning av utskottens

och riksdagsrevisorernas verksamhet kan åstadkommas. I uppdraget

ingår också en översyn av revisorernas organisation och

resurser. Utskottet underströk i samband därmed vikten av att

riksdagen ägnar ökad uppmärksamhet åt att följa upp och

utvärdera resultaten av de politiska besluten.

På regeringens uppdrag har en särskild utredare (dir. 1990:19)

sett över verksamheten vid de s.k. stabsmyndigheterna i syfte

att förbättra stödet till effektiviseringen av den statliga

verksamheten. Utredningen presenterade sitt förslag i maj 1991.

I betänkandet, Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner

(SOU 1991:40), framhåller utredaren att när myndigheter får

ökade befogenheter att avgöra hur verksamheten skall bedrivas

och resultatstyrning skall ersätta en detaljerad budget- och

regelstyrning måste verksamheten granskas av en stark, obunden

och opartisk revision. Utredaren föreslår en omorganisation av

den revision som faller under regeringen.

I sin helhet berör utredarens förslag en rad statliga

myndigheter och avser att medföra en klar åtskillnad mellan de

myndigheter som lämnar stöd och service till statliga

myndigheter och de som har till uppgift att på regeringens

vägnar genomföra revisioner och tillhandahålla information. Han

finner det t.ex. lämpligt att skilja den del av

riksrevisionsverket (RRV) som handhar revisionen från de delar

inom RRV som utfärdar regler och ger information och stöd till

de statliga myndigheterna. Utredningen har remissbehandlats och

bereds nu i regeringskansliet. I sammanhanget bör också nämnas

att finansutskottet (1991/92:FiU2) uttalat att det nya

styrningssystemet och förnyelsearbetet i den statliga

verksamheten förutsätter en stark, obunden och effektiv

revision. Riksdagen följde utskottet.

För att förbättra kunskaperna om förändringarna i den

offentliga sektorn föreslår regeringen i proposition 1991/92:16

angående forskning om den offentliga sektorn en satsning på

grundläggande forskning om ledning, styrning, organisation och

utvärdering av denna sektor. Regeringen föreslår att det

inrättas centra för forskning om offentlig sektor i Stockholm

och i Göteborg, dessutom föreslår regeringen ett nationellt

forskningprogram administrerat av

Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet (HSFR). Dessa

förslag utgör ett led i den satsning på forskning om offentlig

sektor som riksdagen tidigare beslutat om (prop. 1989/90:90,

FiU28, rskr. 329). Universiteten i Stockholm och Göteborg har

föreslagit att forskningen skall inriktas på teman som den

offentliga sektorn och medborgarna, utvärderingen av offentlig

verksamhet samt den offentliga sektorns ledning, styrning och

organisation. Enligt regeringen motiveras denna satsning bl.a.

av det kunskapsbehov som skapas genom de förändringar och den

förnyelse som pågår inom offentlig sektor. Finansutskottet

(1991/92:FiU4) har tillstyrkt propositionen. Riksdagen följde

utskottet.

Utskottets bedömning

Den offentliga sektorns organisation och verksamhet har under

senare år genomgått stora förändringar. Det pågår på en rad

områden utvärdering på grundval av dessa förändringar. Två

områden som är föremål för översyn är den regionala

organisationen av statsförvaltningen samt den statliga

revisionens organisation och omfattning. Riksdagen har dessutom

tillstyrkt en ökad satsning på forskning om den offentliga

sektorn.

Det är enligt utskottets mening angeläget att utifrån

demokratiska utgångspunkter fortlöpande granska utvecklingen

inom den offentliga sektorn. Utskottet förutsätter att regering

och riksdag fortlöpande ägnar hithörande frågor största

uppmärksamhet. Någon särskild åtgärd med anledning av motionen

är inte erforderlig. Yrkandet i motion K503 avstyrks

följaktligen.

Proposition 1990/91:100, bilaga 2, delvis

I budgetpropositionen 1990/91:100, bilaga 2, Utveckling av

offentlig sektor, lämnas i avsnitt 5 en i några avsnitt i detta

betänkande redan berörd redogörelse för arbetet med

regelreformering och delegering.

Utskottet har, utan ställningstagande i sak utöver vad som

framgår av det tidigare anförda, tagit del av regeringens

redovisning.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande proposition 1990/91:176

att riksdagen antar förslaget till lag om ändring i lagen

(1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut,

2. beträffande beslut av vissa nämnder, fullföljdshänvisning

och muntlig förhandling

att riksdagen med anledning av motion 1990/91:K97 yrkandena 2,

3 och 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet

har anfört,

men. (v) - delvis

3. beträffande principerna för lagstiftningen

att riksdagen avslår motionerna 1990/91:K216 yrkande 17 såvitt

nu är i fråga samt 1990/91:K240 och 1990/91:K703 yrkande 2,

4. beträffande ramlagstiftning och generalklausuler m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1990/91:K207, 1990/91:K216

yrkande 18 samt 1990/91:K219 yrkandena 1 och 2,

5. beträffande konsekvensanalyser

att riksdagen avslår motionerna 1990/91:K216 yrkande 17 såvitt

nu är i fråga, 1990/91:K220, 1990/91:K228 yrkandena 1, 2 och 3,

1990/91:K232 yrkande 1 samt 1990/91:K311 yrkande 2,

6. beträffande lagrådet

att riksdagen avslår motion 1990/91:K224 yrkande 1,

7. beträffande lobbyism m.m.

att riksdagen avslår motion 1990/91:K230 yrkandena 1 och 2,

men. (v) - delvis

8. beträffande införlivande av Europakonventionen m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1990/91:K97 yrkande 5,

1990/91:K213, 1990/91:K216 yrkande 13 och 1990/91:K235 såvitt

nu är i fråga,

9. beträffande rätten till domstolsprövning

att riksdagen avslår motionerna 1990/91:K97 yrkande 1

1990/91:K205 yrkande 9, 1990/91:K216 yrkande 14 och

1990/91:K242,

10. beträffande styrningen av statsförvaltningen m.m.

att riksdagen avslår motion 1990/91:K503,

11. beträffande proposition 1990/91:100, bilaga 2, yrkande 2

såvitt avser avsnitt 5 om regelreformering och delegering

att riksdagen lägger propositionen i denna del till

handlingarna.

Stockholm den 26 november 1991

På konstitutionsutskottets vägnar

Thage G Peterson

I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil

Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Hans Nyhage (m), Catarina

Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Sören Lekberg (s), Torgny

Larsson (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd),

Ulla Pettersson (s), Inger René (m), Henrik S Järrel (m), Elvy

Söderström (s) och Ingela Mårtensson (fp).

Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet,

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i

utskottet.

Johan Lönnroth anför:

Enligt vänsterpartiets mening är de genom motion 1990/91:K97

väckta frågorna om vidgade möjligheter till muntlig förhandling

i rättsprövningsförfarandet, om att rättsprövningslagen också

bör gälla beslut av arrendenämnd, hyresnämnd och

övervakningsnämnd samt om fullföljdshänvisning i samband med

avgöranden som kan bli föremål för rättsprövning av sådan vikt

att regeringen skyndsamt bör lägga fram förslag i dessa

hänseenden för riksdagen. Utskottet hade därför med anledning av

motion 1990/91:K97 yrkandena 2, 3 och 4 bort föreslå att

riksdagen som sin mening gett regeringen detta till känna.

I likhet med utskottet anser vänsterpartiet att det inte finns

skäl till någon riksdagens åtgärd med anledning av motion

1990/91:K230 yrkande 1 om att utreda formerna för lobbyism; den

bör alltså avstyrkas. Däremot är det enligt vår mening -- inte

minst från kontrollsynpunkt t.ex. i granskningssammanhang --

angeläget att formella regler införs om skyldighet att göra

tjänsteanteckningar när regeringsföreträdare i sin

tjänsteutövning träffar olika intressenter samt om att dessa

anteckningar skall tillföras akten i ärendet. Utskottet hade

därför med anledning av motion 1990/91:K230 yrkande 2 bort

föreslå att riksdagen som sin mening gett regeringen detta till

känna.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom.

2 resp. 7 borde ha hemställt:

2. beträffande beslut av vissa nämnder, fullföljdshänvisning

och muntlig förhandling

att riksdagen med anledning av motion 1990/91:K97 yrkandena 2,

3 och 4 som sin mening ger regeringen till känna vad ovan har

anförts i denna del,

7. beträffande lobbyism m.m.

att riksdagen med avslag på motion 1990/91:K230 yrkande 1 och

med anledning av motion 1990/91:K230 yrkande 2 som sin mening

ger regeringen till känna vad ovan har anförts i denna del.

Bilaga 1