Bet. 1991/92:KU4

Konstitutionsutskottets betänkande

1991/92:KU04

Länsdemokratifrågor

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservation

1991/92

KU4

Sammanfattning

I betänkandet behandlas sex motioner från allmänna

motionstiden 1991. Samtliga motioner avstyrks. Till betänkandet

har fogats en reservation (c, kds) samt en meningsyttring av

suppleant (v).

Motionerna

1990/91:K248 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c) vari yrkas

2. att riksdagen hos regeringen begär tillsättandet av en

parlamentarisk utredning om införande av länsdemokrati i

enlighet med vad som anförts i motionen.

1990/91:K501 av Claes Roxbergh m.fl. (mp) vari yrkas att

riksdagen hos regeringen begär att frågan om stärkt regionalt

självstyre i form av direktvalda regionala parlament utreds i

enlighet med vad som anförts i motionen.

1990/91:K617 av Rolf Kenneryd och Ivar Franzén (båda c) vari

yrkas att riksdagen hos regeringen begär att regeringen

skyndsamt utreder och framlägger förslag till inrättande av

länsparlament i enlighet med de riktlinjer centerpartiet

föreslagit.

1990/91:K625 av Börje Hörnlund m.fl. (c) vari med hänvisning

till vad som anförts i motion 1990/91:A491 yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om inrättande av länsparlament.

1990/91:K626 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om länsdemokrati i Stockholms län.

1990/91:Bo317 av Claes Roxbergh m.fl. (mp) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om att en självständig regional styrelseform

övervägs i civildepartementets arbete med att utveckla den

offentliga sektorn.

Utskottet

Motionerna

I motion 1990/91:K248 yrkande 2 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c)

yrkas att riksdagen begär att regeringen tillsätter en

parlamentarisk utredning med uppgift att utarbeta förslag om

införande av länsdemokrati.

Enligt motionen är det utmärkande för länsnivån att det inte

finns något samlat forum för debatt och beslut om länets

angelägenheter. Uppgifter är spridda men samtidigt är de olika

organens verksamhet ofta invävda i varandra på ett sätt, som gör

styrelsesystemet näst intill obegripligt för en bredare

allmänhet och som medför mycken byråkrati och stora

effektivitetsförluster.

I motionen erinras om att länsstyrelserna, som är statliga

organ, har fått allt större och alltmer allmänpolitiska

uppgifter. Tendensen har varit, vilket ytterligare markerades

vid den länsstyrelsereform som nu håller på att genomföras, att

alltmer av besluten läggs på landshövding och tjänstemän. Enligt

motionärerna är detta ur såväl demokrati- som

effektivitetssynpunkt en olycklig utveckling, som stämmer illa

mot allmänna deklarationer om decentralisering och om

nödvändigheten av ett ökat folkligt inflytande över planering

och beslut. Länsparlament, som bygger på de nuvarande folkvalda

landstingen, bör enligt motionärerna ta över och länsstyrelserna

avvecklas. Därmed får man i länen en organisation som

principiellt stämmer väl överens med den vi har på riksplanet

och i primärkommunerna. Med länsparlament av detta slag skulle

också nya möjligheter öppnas för en omfattande

decentralisering, inte bara från riksdag och regering, utan

också från centrala ämbetsverk.

En utredning om inrättande av länsparlament begärs också i

motionerna 1990/91:K617 av Rolf Kenneryd och Ivar Franzén (båda

c) samt 1990/91:K625 av Börje Hörnlund m.fl. (c). I den senare

motionen sägs att en omvandling av landstingen till

länsparlament skulle vara en demokratisk reform som gav de

folkvalda landstingen utökade befogenheter och ett övergripande

ansvar för länsfrågorna. Detta skulle skapa ett större

engagemang och vilja att lösa länens regionala problem. En stark

regional nivå är enligt motionärerna av största vikt i ett

alltmer omfattande EG-samarbete.

En regionaldemokratisk reform krävs också i motion

1990/91:K501 av Claes Roxbergh m.fl. (mp). Motionärerna anser

att en form av direktvalda regionala parlament bör inrättas, och

att dessa parlament bör överta nuvarande landstings,

länsstyrelsers och väsentliga delar av den centrala

förvaltningens uppgifter. Liknande synpunkter framförs i motion

1990/91:Bo317, även den av Claes Roxbergh m.fl. (mp). I den

senare motionen krävs att utöver det regionala "parlamentet"

även landshövdingarna skall utses genom direkta val.

I motion 1990/91:K626 av Olof Johansson m.fl. (c) behandlas

frågan om länsdemokrati i Stockholms län. Enligt motionärerna

råder det kaos i planeringen i Stockholms län. Alltför många

inbördes splittrade organ deltar i planeringsprocessen.

De starka aktörerna, storföretagen och staten, gör enligt

motionen som de vill, utan folklig påverkan. Som exempel pekas

på att arbetsplatsbyggandet under 1980-talet skett i områden

med överskott på arbetsplatser men ändå i dåliga

kollektivtrafiklägen. Resultatet har blivit en snabb ökning av

biltrafiken.

Enligt motionärerna kan det vara naturligt att i Stockholms

län påbörja en omläggning där länsstyrelsen sammanförs med

landstingen. Staten bör erbjuda Stockholms läns landsting att ta

över länsstyrelsens uppgifter och personal mot att staten ger

anslag till landstinget motsvarande dagens kostnader för

länsstyrelsen.

Bakgrund

I länsdemokratiutredningens betänkande (SOU 1982:24) Vidgad

länsdemokrati behandlades bl.a. förslag till förstärkt

samordning på regional nivå, ändringar i administrativa

förfaranden och årsredogörelser för utvecklingen i länen m.m.

I 1984 års budgetproposition (bil. 15, s. 39 ff.) konstaterade

civilministern att politisk enighet nåtts i huvudfrågan,

nämligen att man skulle undvika organisatoriska förändringar

mellan statlig förvaltning och kommunal självstyrelse samt att

man inom den statliga förvaltningen skulle öka samordningen och

därvid stärka länsstyrelsernas roll. Civilministern ställde sig

avvisande till ett förslag av kommittén om att vissa länsorgan

skulle ställas under ett starkt lekmannainflytande genom att

organens styrelser utom ordföranden skulle väljas av

landstingen. Civilministern var inte heller beredd att ställa

sig bakom vissa framlagda förslag till förstärkt samordning av

statlig verksamhet på regional nivå.

Under 1983/84 års riksmöte behandlade utskottet bl.a. en

partimotion av centerpartiet vari föreslogs att nya

betydelsefulla uppgifter skulle överföras till landstingen. I

två andra c-motioner i samma ärende förordades ett fortsatt

arbete med länsdemokratifrågorna på grundval av

länsdemokratiutredningens slutbetänkande.

Utskottet, som inte fann anledning att frångå det i

budgetpropositionen anlagda synsättet, avstyrkte motionerna (KU

1983/84:24 s.40).

Ett förslag till ny statlig regional förvaltningsorganisation

presenterades i proposition 1988/89:154. Förslaget byggde på den

försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning som bedrivits i

Norrbottens län sedan den 1 juli 1986.

Den av riksdagen beslutade reformen (1989/90:BoU4 och 9),

innebär bl.a. följande. Länsstyrelserna omorganiseras. De nya

länsstyrelsernas ansvarsområde innefattar de verksamheter som

tidigare bedrevs av länsvägnämnderna, länskolnämnderna,

lantbruksnämnderna samt de dåvarande länsstyrelserna. Viss del

av länsbostadsnämndens verksamhet ingår också i de nya

länsstyrelserna, som i övrigt får vidgade befogenheter i vad

avser kommunikationsområdet, skogsvården och trafiksäkerheten.

På vissa andra områden har ett vidgat samrådsförfarande införts.

Förtroendemannainflytandet i de nya länsstyrelserna skall

säkras genom inrättande av nämnder vid sidan av länsstyrelsernas

styrelse. I propositionen hade föreslagits inrättande av fem

obligatoriska nämnder. Riksdagen fann emellertid att det borde

överlåtas åt den enskilda länsstyrelsens styrelse att besluta om

vilken nämndorganisation som skulle knytas till länsstyrelsen

och hur den i så fall skall utformas. Detta gav riksdagen

regeringen till känna. Enligt ett annat tillkännagivande skall

nämnderna i förekommande fall väljas av länsstyrelsens styrelse,

nämnderna skall ha ett ojämnt antal ledamöter -- lägst fem och

högst elva inkl. ordföranden. Landshövdingen skall i

normalfallet vara ordförande. Reformen trädde i kraft den 1 juli

1991. I en gemensam reservation av centerpartiets och

miljöpartiets ledamöter i bostadsutskottet förordades avslag på

propositionen. I reservationen förordades att det fortsatta

reformarbetet skulle inriktas mot att begränsa den

centraliserade förvaltningen och att decentralisera uppgifterna

inom detta område så långt det är möjligt till regionala och

lokala organ.

Regeringen beslöt våren 1991 att tillkalla en särskild

utredare (dir. 1991:31) med uppgift att göra en analys av den

offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad samt att göra en

perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur.

I direktiven erinras bl.a. om att det på några statliga

förvaltningsområden diskuteras om den nuvarande länsindelningen

är en lämplig grund för myndigheternas regionala indelning. Inom

delar av den statliga verksamheten finns ett intresse av att

skapa regionala enheter som omfattar flera län. Dessa regionala

enheter är dock sällan uppbyggda på likartat sätt utan varje

verksamhet strävar efter en egen regional indelning, vilket

medför problem när det gäller samordning och överblick.

I direktiven påpekas vidare att det förs en diskussion om

landstingens framtida roll och uppgifter. I denna diskussion

sätts ibland landstingens existens i fråga samtidigt som det

också förekommer förslag om att ge landstingen ett större ansvar

för regionens angelägenheter och utveckling.

Viktiga uppgifter för den statliga förvaltningen på regional

nivå bör enligt direktiven även i fortsättningen vara att

ansvara för samordning, uppföljning och utvärdering av

nationella mål samt att arbeta med länets utveckling.

Utredaren bör enligt direktiven på grundval av sina analyser

och överväganden göra en perspektivstudie med olika alternativ

för en framtida struktur av den offentliga verksamheten på

regional nivå. Utredaren bör så fullständigt som möjligt

redovisa konsekvenserna av de olika alternativen, bl.a. vad

gäller möjligheterna att uppnå skilda nationella mål,

effektivitet i resurshushållningen, medborgarinflytande och

förtroendevaldas arbetsvillkor.

Riksdagen har flera gånger tidigare avslagit motioner av samma

innebörd som de nu aktuella. Senast skedde det hösten 1990 i

betänkande 1990/91:KU3.

Bostadsutskottet behandlar i betänkande 1991/92:BoU4 två

motioner om förändrad regional indelning m.m.

Utskottets bedömning

Frågor rörande regionernas ställning och det medborgerliga

inflytandet över den regionala förvaltningsverksamheten har

enligt utskottet hög aktualitet. Inte minst gäller detta, som

påpekas i motion K625, till följd av det ökade EG-samarbetet.

Utredningen om den offentliga verksamhetens regionala

organisation har nyligen påbörjat sitt arbete. I

utredningsuppdraget ingår som nämnts att göra en

perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur

och att bl.a. redovisa konsekvenserna av de olika alternativen

vad gäller medborgarinflytande. Utskottet är mot den bakgrunden

inte berett att nu förorda någon förändring i huvudmannaskapet

för den nuvarande statliga regionala förvaltningen. Motionerna

K248, K501, K617, K625, K626 och Bo317 avstyrks.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionerna 1990/91:K248 yrkande 2,

1990/91:K501, 1990/91:K617, 1990/91:K625, 1990/91:K626 och

1990/91:Bo317.

res. (c, kds)

men. (v)

Stockholm den 7 november 1991

På konstitutionsutskottets vägnar

Thage G Peterson

Närvarande: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c),

Birger Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp),

Sören Lekberg (s), Torgny Larsson (s), Ingvar Svensson (kds),

Harriet Colliander (nyd), Ulla Pettersson (s), Inger René (m),

Henrik S Järrel (m), Elvy Söderström (s), Björn von der Esch (m)

och Odd Engström (s).

Från vänsterpartiet som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Reservation

Bertil Fiskesjö (c) och Ingvar Svensson (kds) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar

med "Utredningen om" och slutar med "Bo317 avstyrks" bort ha

följande lydelse:

Utskottet delar motionärernas uppfattning att det av olika

skäl är mycket angeläget att en reformering av styrelseformerna

på den regionala nivån genomförs. Den nuvarande ordningen är

otillfredsställande ur såväl demokrati- som

effektivitetssynpunkt. Den försvårar decentralisering av

beslutsfunktioner och motverkar möjligheterna till självständiga

initiativ i de olika regionerna.

I samband med EG-samarbetet betonas ofta den växande betydelse

olika regioner kan komma att få som självständigt agerande

enheter inom nationsgränserna och för samarbetet över dessa

gränser. De styrelseformer som finns i vårt land på regional

nivå är inte ägnade att underlätta och stimulera en sådan

samverkan.

Den grundläggande bristen är att det inom länen sedan gammalt

finns en uppdelning av ansvaret för länets angelägenheter på en

lång rad organ. De viktigaste av dessa är landstinget och

länsstyrelsen men därutöver finns det en rik och svåröverskådlig

flora av samarbetsorgan.

Det utmärkande för länsnivån är således att det inte finns

något samlat forum för debatt och beslut om länets

angelägenheter. Uppgifterna är spridda men samtidigt är också de

olika organens verksamheter invävda i varandra på ett sätt som

gör styrelsesystemet näst intill obegripligt för en bredare

allmänhet, vilket försvårar ett meningsfullt ansvarsutkrävande

och leder till onödig byråkrati och stora

effektivitetsförluster.

Behovet av en reformering är således stort och påträngande.

Målsättningen för reformarbetet bör -- som framhålls i

motionerna -- vara att ett folkvalt regionalt organ, ett

länsparlament, får det samlade ansvaret för regionens utveckling

på alla de områden där det krävs initiativ och politiska beslut

och verkställighet av dessa beslut.

De reformer som genomförts under senare år har gått i motsatt

riktning, vilket bl.a. inneburit att länsstyrelsen, det statliga

organet, fått allt vidare uppgifter inom områden som naturligen

borde ligga inom ett folkvalt regionalt organ. Det innebär

således en ökad statlig styrning i regionala frågor. Det är en

utveckling som bör brytas.

Länsparlament, som i princip bygger på de nuvarande folkvalda

landstingen, bör ta över det samlade ansvaret. Därmed får man i

regionerna en organisation som principiellt stämmer väl överens

med den som nu finns på riksplanet och i primärkommunerna.

Med länsparlament av detta slag kommer också nya möjligheter

att öppnas för en omfattande decentralisering, inte bara från

riksdag och regering utan också från centrala ämbetsverk. En del

av dessa kan avvecklas helt. Regionerna kommer att få större

självständighet och ökad bestämmanderätt över de egna

angelägenheterna. Därmed kommer också medborgarnas engagemang

för den egna regionen. Förutsättningarna för debatt, insyn och

ansvarsutkrävande blir helt andra än vad de nu är.

I vissa delar av landet är det av vikt att också en översyn av

den regionala indelningen sker så att en bättre överensstämmelse

än nu vad gäller näringsliv, kommunikationer och

utbildningsväsende med geografisk omfattning kan åstadkommas. Så

bör man t.ex. överväga att sammanföra Skåne till en regional

enhet.

Utskottet anser, i likhet med motionärerna, att regeringen

snarast bör tillsätta en utredning, som utarbetar förslag i de

frågor som här har berörts. Eventuellt bör utredningen också

överväga lämpligheten av en försöksverksamhet med vidgad

länsdemokrati i något län på sätt som föreslås i motion K626.

Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

att riksdagen med bifall till motion 1990/91:K248 yrkande 2

och med anledning av motionerna 1990/91:K501, 1990/91:K617,

1990/91:K625, 1990/91:K626 och 1990/91:Bo317 som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet anfört.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet,

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i

utskottet.

Johan Lönnroth (v) anför:

Enligt min mening bör de centrala statliga myndigheternas

storlek och inflytande minska och landstingen omvandlas till

regionala parlament som övertar länsstyrelsernas och de statliga

länsorganens politiska uppgifter. Detta innebär att jag i stort

sett ansluter mig till motionerna 1990/91:K625 av Börje Hörnlund

m.fl. (c), 1990/91:K248 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c),

1990/91:K617 av Rolf Kenneryd och Ivar Franzén (c) samt till

1990/91:K501 av Claes Roxbergh m.fl. (mp) i dessa delar.

Jag instämmer också med förslaget i motion 1990/91:K626 av

Olof Johansson m.fl. (c) att det kan vara naturligt att påbörja

en sådan omläggning i Stockholms län.

Vidare anser jag liksom motion 1990/91:Bo317 av Claes Roxbergh

m.fl. (mp) att landshövdingarna (ordföranden i länstinget) skall

vara direktvalda.

Det regionala parlamentet bör heta "länsting" och ha

verksamhetsområden i enlighet med det av vänsterpartiets

styrelse den 13--14 april 1991 antagna programmet "Länsting --

program för regional demokratisering".

Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet borde ha

hemställt:

att riksdagen med bifall till motionerna 1990/91:K626 och

1990/91:Bo317 samt med anledning av motionerna 1990/91:K248

yrkande 2, 1990/91:K501, 1990/91:K617 och 1990/91:K625 som sin

mening ger regeringen till känna vad ovan anförts.