Bet. 1991/92:LU12

Lagutskottets betänkande

1991/92:LU12

Atomansvarighetslagen m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

1991/92

LU12

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet förslag från regeringen

(prop. 1991/92:31) om att riksdagen dels skall godkänna ett

protokoll rörande tillämpningen av två internationella

överenskommelser på atomansvarsområdet, nämligen

Wienkonventionen och Pariskonventionen, dels skall anta ett

förslag till ändring i den svenska atomansvarighetslagen.

Lagförslaget innebär att det högsta skadeståndsbelopp för vilket

innehavaren av en kärnkraftsanläggning svarar höjs från 800

milj.kr. till 1200 milj.kr. Vidare behandlas två motioner (c

resp. v) som väckts med anledning av propositionen och vari

framförs önskemål om höjning av gränsen för skadeståndsansvaret.

Utskottet tillstyrker bifall till regeringens förslag och

avstyrker bifall till motionerna. Till betänkandet har fogats

meningsyttring från v-suppleanten i utskottet.

Propositionen

I proposition 1991/92:31 föreslår regeringen

(justitiedepartementet) att riksdagen antar i propositionen

framlagda förslag till

1. att riksdagen godkänner det gemensamma protokollet rörande

tillämpningen av Wienkonventionen och Pariskonventionen,

2. att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget

till lag om ändring i atomansvarighetslagen (1968:45).

Motionerna

1991/92:L3 av John Andersson m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att

atomansvarighetslagen skall ändras så att obegränsat

skadeståndsansvar inträder för reaktorinnehav,

2. att riksdagen -- vid avslag på yrkande 1 -- beslutar att

svenska staten vid ett eventuellt reaktorhaveri i Sverige tar på

sig det fulla skadeståndsansvaret enligt vad som sägs i

motionen.

1991/92:L4 av Lennart Daléus och Birgitta Hambraeus (c) vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om det önskvärda i en höjning av

reaktorägarnas ekonomiska ansvar.

Utskottet

Internationella bestämmelser om ansvarighet för skador som

orsakats av atomolyckor finns i en år 1960 i Paris avslutad

konvention om skadeståndsansvar på atomenergins område

(Pariskonventionen). Konventionen jämte ett år 1963 avslutat

tilläggsprotokoll trädde i kraft år 1968. Pariskonventionen i

dess lydelse enligt tilläggsprotokollet har ratificerats av

Sverige jämte 13 andra västeuropeiska stater.

Enligt Pariskonventionen är innehavaren av en atomanläggning

ansvarig för skador som uppkommer i samband med driften av

anläggningen oberoende av vållande, dvs. på objektiv grund.

Ansvaret skall vara begränsat till visst belopp för varje olycka

och vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk garanti.

År 1963 avslutades i Bryssel en konvention om supplerande

statsansvar. Konventionen, som i det följande benämns

tilläggskonventionen, är ett komplement till

Pariskonventionen. Tilläggskonventionen jämte ett år 1964

avslutat tilläggsprotokoll trädde i kraft år 1974 och har numera

tillträtts av elva av Pariskonventionens stater.

Tilläggskonventionen syftar till en civilrättslig reglering av

frågan om ersättning av statsmedel vid stora olyckor. Enligt

tilläggskonventionen utgår supplerande ersättning av statsmedel

i den mån ansvarsbeloppet enligt Pariskonventionen inte förslår

till full ersättning åt de skadelidande. Ersättningssystemet

verkar i flera steg. Anläggningsinnehavarens ansvar utgör det

första steget. Eftersom ansvaret kan variera i de olika

konventionsstaterna, skall i ett andra steg den stat där

innehavarens anläggning är belägen bidra till att täcka skadorna

med upp till 70 miljoner särskilda dragningsrätter (en av

Internationella valutafonden använd beräkningsenhet) eller

omkring 560 miljoner svenska kronor. Till det tredje steget, som

omfattar intervallet 70--120 miljoner särskilda dragningsrätter,

skall de stater som är anslutna till tilläggskonventionen

gemensamt betala efter särskilt angiven beräkningsgrund.

År 1982 antog OECDs råd ett tilläggsprotokoll till

Pariskonventionen och ett tilläggsprotokoll till

tilläggskonventionen. Protokollen innebär bl.a. den ändringen

att den maximala ersättning som kan utgå av statsmedel höjts och

att samtliga beloppsgränser numera uttrycks i särskilda

dragningsrätter. Tilläggsprotokollen har tillträtts av Sverige

(prop. 1981/82:163, LU 1982/83:15). Protokollen har helt nyligen

trätt i kraft.

De beloppsgränser som gäller enligt de två konventionerna

jämte de båda tilläggsprotokollen är följande. Den stat vari den

skadevållande anläggningen är belägen ansvarar enligt

ersättningssystemets andra steg sammanlagt med ett belopp av

högst 175 miljoner särskilda dragningsrätter (ca 1,4 miljarder

svenska kronor). Ersättning enligt tredje steget utgår med

sammanlagt högst 300 miljoner särskilda dragningsrätter (ca 2,4

miljarder kronor).

Bestämmelser om ansvar för atomskador finns för svensk del i

atomansvarighetslagen (1968:45). Till grund för lagen ligger

Pariskonventionen och tilläggskonventionen jämte

tilläggsprotokollen. De bestämmelser i atomansvarighetslagen som

grundar sig på 1982 års tilläggsprotokoll har dock inte satts i

kraft i avvaktan på protokollens ikraftträdande. Sedan 1982 års

tilläggsprotokoll numera trätt i kraft avser regeringen enligt

uppgift i propositionen att också sätta de angivna

bestämmelserna i atomansvarighetslagen i kraft.

Reglerna i atomansvarighetslagen innebär att

atomanläggningsinnehavaren -- efter en ändring som trädde i

kraft den 1 januari 1989 -- svarar med ett belopp på 800

milj.kr. för varje olycka. Tidigare gällde en gräns på 500

miljoner kronor. Ansvaret skall vara täckt av en obligatorisk

försäkring, som skall motsvara 120% av ansvarsbeloppet, eller

av någon annan ekonomisk garanti. Den högsta sammanlagda

ersättning som för närvarande utgår enligt lagen (första--tredje

steget) är i enlighet med tilläggskonventionsbestämmelserna

begränsad till 120 miljoner dragningsrätter eller ca 960

miljoner kronor per olycka. Gränsen mellan andra och tredje

steget har inte tagits in i atomansvarighetslagen eftersom

gränsdragningen har betydelse endast för det inbördes

förhållandet mellan konventionsstaterna.

Utöver de nu nämnda, av konventionerna föranledda reglerna om

betalningsansvar har i atomansvarighetslagen förts in ett fjärde

steg som innebär ett civilrättsligt ansvar för svenska staten.

Gränsen för statsansvaret är satt så att det sammanlagda

beloppet som står till förfogande för dem som lider skada på

grund av driften av en atomanläggning uppgår till 3miljarder

kronor per olycka. För ansvaret enligt detta fjärde steg gäller

vissa i atomansvarighetslagen närmare angivna inskränkningar. Av

33§ atomansvarighetslagen följer vidare att i de fall

ersättningsbeloppen enligt lagen inte räcker till för att

uppkomna skador skall kunna ersättas fullt ut kan ytterligare

gottgörelse utgå av statsmedel. Grunderna för sådan särskild

gottgörelse skall fastställas genom särskild lagstiftning.

Pariskonventionen jämte de olika tilläggen syftar till en

regional reglering i Västeuropa av atomansvarighetsfrågorna. Ett

mera världsomfattande syfte har den atomansvarighetskonvention

som antogs vid en konferens i Wien år 1963 och som utarbetats

inom IAEA (International Atomic Energy Agency). Wienkonventionen

har hittills tillträtts av 14 stater, varav endast tre

europeiska, nämligen Jugoslavien, Polen och Ungern. Liksom

Pariskonventionen föreskriver Wienkonventionen ett strikt

skadeståndsansvar för anläggningshavaren. De båda konventionerna

överensstämmer i många avseenden men det finns också åtskilliga

skillnader mellan dem. Sverige har inte tillträtt

Wienkonventionen av främst den anledningen att ett tillträde

till både den och Pariskonventionen skulle medföra rättstekniska

problem som inte vägdes upp av Sveriges intresse att tillträda

Wienkonventionen (se prop. 1968:25 med förslag till

atomansvarighetslag m.m. s. 58 f.).

År 1988 tillkom i Wien ett protokoll som länkar samman Wien-

och Pariskonventionerna. Protokollet har hittills undertecknats

av ett tjugotal stater, däribland av Danmark, Finland, Norge och

Sverige. Genom protokollet utvidgas tillämpningsområdet för de

båda konventionerna på så sätt att ansvaret enligt den ena

konventionen gäller också till förmån för de skadelidande i

stater som är anslutna till det andra konventionssystemet. I

protokollet har intagits en lagvalsregel som anger vilken av

konventionerna som skall tillämpas vid varje särskilt skadefall.

Inom IAEA påbörjades år 1989 ett arbete med en revision av

Wienkonventionen. Arbetet bedrivs sedan våren 1990 av IAEAs

ständiga utskott för civilrättsligt ansvar vid

kärnkraftsolyckor. Avsikten är att en konferens om revision av

Wienkonventionen skall äga rum under 1992/93.

Även Pariskonventionen och 1963 års tilläggskonvention ses för

närvarande över. Arbetet härmed bedrivs inom OECDs särskilda

atomenergiorgan NEA (Nuclear Energy Agency). En fråga som därvid

har aktualiserats är gränsen för anläggningsinnehavarens ansvar.

NEA har år 1990 rekommenderat de stater som är anslutna till

Pariskonventionen att sätta upp som mål att de i möjlig mån

skall höja det belopp med vilket anläggningsinnehavaren skall

ansvara till minst 150 miljoner särskilda dragningsrätter eller

ca 1,2 miljarder svenska kronor. NEA har också rekommenderat

staterna att överväga ett förenklat system för att anpassa

ansvarsbeloppet för anläggningsinnehavaren till kapaciteten på

försäkringsmarknaden.

I januari 1991 träffades en överenskommelse mellan

socialdemokraterna, folkpartiet liberalerna och centern rörande

riktlinjer för energipolitiken. I överenskommelsen, den s.k.

Partiledaröverenskommelsen om energipolitiken, tas upp bl.a.

frågan om kärnkraftsindustrins skadeståndsansvar vid en

eventuell kärnkraftsolycka. Därvid framhålls att en höjning av

ansvarsbeloppet bör genomföras. Samtidigt konstateras att det

för närvarande inte torde vara förenligt med Pariskonventionen

att ålägga anläggningsinnehavaren ett obegränsat ansvar men att

regeringen med hänsyn till frågans vikt aktivt bör driva frågan

om ett vidgat ansvar i internationella sammanhang.

I propositionen föreslås att riksdagen nu skall godkänna det

gemensamma protokollet rörande tillämpningen av Wienkoventionen

och Pariskonventionen. Mot bakgrund av

partiledaröverenskommelsen och NEAs rekommendation föreslås

vidare att atomansvarighetslagen ändras så att ansvarsbeloppet

för innehavare av atomanläggningar höjs till 1200 miljoner

kronor.

I motion L3 av John Andersson m.fl. (v) hävdas att

kärnkraftsindustrin bör bära det fulla skadeståndsansvaret för

kärnkraftsolyckor. Motionärerna är medvetna om att försäkringar

inte kan tecknas för ett obegränsat skadeståndsansvar och anser

att i den situationen det endast finns två alternativ, nämligen

att staten antingen ikläder sig det fulla skadeståndsansvaret

eller ser till att verksamheten upphör. Motionärerna begär ett

tillkännagivande om sådan ändring i atomansvarighetslagen att

reaktorinnehavare åläggs ett obegränsat skadeståndsansvar. I

andra hand yrkar motionärerna att riksdagen skall besluta om att

svenska staten skall ta på sig det fulla skadeståndsansvaret vid

ett reaktorhaveri i Sverige.

Även i motion L4 av Lennart Daléus och Birgitta Hambraeus (c)

understryks det omotiverade i att kärnkraftsindustrin endast bär

ett begränsat ekonomiskt ansvar för eventuella skadeverkningar.

Motionärerna hänvisar till att den nuvarande ansvarbegränsningen

har motiverats av dels hänsynen till våra internationella

förpliktelser, dels den bristande kapaciteten på

försäkringsmarknaden. Enligt motionärerna föreskriver dock inte

de internationella överenskommelserna att anläggningsinnehavaren

måste ha en ansvarsförsäkring. Också andra former av ekonomiska

garantier är godtagbara. Vidare påpekas att kapaciteten på

försäkringsmarknaden i och för sig medger att

ansvarsförsäkringar tecknas för betydligt högre belopp än den

föreslagna beloppsgränsen för anläggningsinnehavaren. Huvuddelen

av det tillgängliga försäkringsutrymmet tas emellertid i anspråk

för försäkringar av anläggningsinnehavarnas egendom. I motionen

begärs ett tillkännagivande om det önskvärda i en höjning av

reaktorinnehavarnas ekonomiska ansvar.

Med anledning av motionerna vill utskottet understryka att det

självfallet är angeläget att skadeståndsreglerna på

atomansvarighetsområdet är utformade så att de som drabbas av en

eventuell olycka inom kärnkraftsindustrin får full ersättning

för sina skador. De svenska bestämmelserna om skadeståndsansvar

vid atomolyckor är också förhållandevis förmånliga för de

skadelidande vid en jämförelse med vad som gäller i många andra

länder som tillträtt Pariskonventionen. Vid varje olycka svarar,

som nämnts ovan, svenska staten och anläggningsinnehavaren

gemensamt för skadeståndsanspråk på tillhopa 3 miljarder kr.

Atomansvarighetslagen medger dessutom att skadestånd i särskilda

fall utgår med belopp som överstiger de i lagen angivna

gränserna. Grunderna för ersättningen skall då fastställas genom

lagstiftning. I Tyskland är enligt tillgängliga uppgifter det

maximala ersättningsbeloppet ca 3,6 miljarder kronor, i

Nederländerna ca 3,2 miljarder samt i Frankrike 2,5 miljarder

kronor. Beträffande svenska statens särskilda ansvar vill

utskottet erinra om att utskottet åtskilliga gånger tidigare

uttalat sig till förmån för en höjning av beloppsgränsen och

utgått från att regeringen skulle ta upp frågan (se senast bet.

1989/90:LU29). I den nu aktuella propositionen framhåller

föredragande statsrådet att resultatet av den pågående

revisionen av Wienkonventionen kan få betydelse för utformningen

av den svenska statens ansvar och att det därför finns skäl att

avvakta något innan förslag rörande statsansvaret föreläggs

riksdagen. Utskottet har i och för sig intet att erinra mot det

anförda men vill betona att det är angeläget att regeringen tar

initiativ till ändring av atomansvarighetslagen i förevarande

hänseende så snart som det föreligger ett tillfredsställande

beslutsunderlag.

Vad härefter angår den mera principiella frågan om

skadeståndsansvaret för innehavare av kärnkraftsanläggningar

vill utskottet -- i linje med vad som tidigare anförts vid

behandlingen av likartade motionsyrkanden -- som sin

grundinställning uttala att ansvaret för atomskador i första

hand bör bäras av kärnkraftsindustrin. Utskottet ser därför med

tillfredsställelse att regeringen nu lagt fram förslag om en

höjning av beloppsgränsen för anläggningsinnehavarens ansvar.

Förslaget innebär att ett större ekonomiskt ansvar lyfts över på

kärnkraftsindustrin och ligger därmed väl i linje med

tankegångarna i motionerna. Som utskottet tidigare framhållit --

och som också påpekas i partiledaröverenskommelsen -- torde

det emellertid inte vara förenligt med Pariskonventionen att

ålägga anläggningsinnehavaren ett obegränsat ansvar. Att Sverige

skulle lämna konventionen och därmed ställa sig utanför det

ersättningssystem som gäller i Västeuropa bör inte komma i

fråga. Vi måste därför bibehålla en begränsning av

ansvarighetsbeloppet. Av väsentlig betydelse för frågan om var

gränsen för anläggningshavarens ansvar skall dras blir därför

möjligheten att täcka ansvarigheten genom försäkringar eller

andra ekonomiska garantier. Av propositionen framgår att

kapaciteten på försäkringsmarknaden för närvarande medger att

ett belopp på 1200 miljoner kronor. ansvarsförsäkras med

bibehållande av egendomsskyddet för kärnkraftsindustrin. Det

skall då också beaktas att försäkringen enligt 23 §

atomansvarighetslagen som regel måste tecknas så att den

motsvarar 120% av ansvarighetsbeloppet.

På grund av det anförda tillstyrker utskottet att den

föreslagna lagändringen genomförs. Samtidigt vill utskottet

understryka vikten av att regeringen noga följer utvecklingen på

området och efter hand som förhållandena medger ett ökat

skadeståndsansvar för anläggningsinnehavaren återkommer med

förslag till riksdagen i saken. En fråga som enligt utskottets

mening därvid bör ägnas särskild uppmärksamhet är det i motion

L4 upptagna spörsmålet om kärnkraftsindustrins egendomsskydd.

Sett med allmänhetens ögon kan det te sig föga rimligt om -- som

motionärerna hävdar -- den helt övervägande delen av

försäkringskapaciteten tas i anspråk för försäkringar av

själva kärnkraftsanläggningarna och endast en mindre del kan

disponeras för ansvarsförsäkringar till de skadelidandes skydd.

Mot denna bakgrund kan det finnas anledning för regeringen att

ta upp överläggningar med kärnkraftsindustrin i syfte att

framtida kapacitetsökningar på försäkringsmarknaden främst skall

ställas till förfogande för höjningar av ansvarsförsäkringarna

och därmed också möjliggöra en höjning av det belopp med vilket

anläggningshavaren ansvarar. I sammanhanget vill utskottet också

framhålla det angelägna i att regeringen även verkar på det

internationella planet och tar till vara de möjligheter som

finns till förbättringar av ansvarssystemet vid atomskador.

Något särskilt tillkännagivande från riksdagens sida med

anledning av motionerna kan med hänsyn till vad som ovan anförts

inte anses nödvändigt. Utskottet avstyrker därför bifall till

motionerna L3 och L4.

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag om godkännande

av det gemensamma protokollet rörande tillämpningen av

Wienkonventionen och Pariskonventionen. Som påpekas i

propositionen innebär det fördelar för de skadelidande att de

båda konventionssystemen länkas samman.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande atomansvarighetslagen m.m.

att riksdagen dels godkänner det gemensamma protokollet

rörande tillämpningen av Wienkonventionen och Pariskonventionen,

dels antar regeringens förslag till lag om ändring i

atomansvarighetslagen (1968:45),

2. beträffande framtida höjning av beloppsgränsen

att riksdagen avslår motionerna 1991/92:L3 och 1991/92:L4.

men. (v)

Stockholm den 21 november 1991

På lagutskottets vägnar

Maj-Lis Lööw

I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Holger

Gustafsson (kds), Per Stenmarck (m), Margareta Gard (m), Inger

Hestvik (s), Bengt Kronblad (s), Bertil Persson (m), Gunnar

Thollander (s), Lars Andersson (nyd), Lena Boström (s), Stig

Rindborg (m), Carl B Hamilton (fp), Inga-Britt Johansson (s),

Stina Eliasson (c) och Lars Stjernqvist (s).

Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten John Andersson (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet,

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i

utskottet.

John Andersson (v) anför:

Enligt min mening finns det inte någon anledning att

beträffande kärnkraftsindustrin göra några avsteg från vad som

gäller för andra företag, nämligen att de själva skall stå för

alla skador som verksamheten leder till. Sveriges anslutning

till Pariskonventionen och därmed till kravet på försäkring

innebär dock vissa komplikationer när det gäller att ålägga

kärnkraftsindustrin ett obegränsat eller radikalt utökat ansvar.

Samtidigt måste det emellertid beaktas att enorma skador kan

uppstå vid en kärnkraftsolycka. Tjernobylkatastrofen beräknas

hittills ha kostat mellan 200 och 300 miljarder kronor, och

konsekvenserna för Sveriges del enbart uppgår till 1 miljard

kronor. Naturskyddsföreningen har bedömt att skadeståndsansvaret

vid kärnkraftsolyckor inte bör understiga 800 miljarder kronor.

Med hänsyn till att skadorna sålunda vida kan överstiga

nuvarande beloppsgräns på 3 miljarder kronor och till det

principiellt felaktiga i att kärnkraftsindustrin tillåts utgöra

undantag från regeln att varje bransch inom näringslivet skall

bära sina egna kostnader är det synnerligen viktigt att inga

vägar som kan leda till uppnåendet av ett utökat ansvar lämnas

oprövade. Det finns exempel på att det redan i dag är faktiskt

möjligt att belasta anläggningsinnehavare med ett högre ansvar

än vad som gäller enligt den svenska lagstiftningen. I vissa

andra länder har man nämligen, utan hinder av Pariskonventionen,

kunnat ålägga innehavarna att ansvara med ett mycket högre

belopp än vad som gäller för svenskt vidkommande. I motion L4

har pekats på några andra vägar. En fråga som bör uppmärksammas

särskilt är att kapaciteten på försäkringsmarknaden väl medger

att ansvarsförsäkringar tecknas för väsentligt högre

ansvarsbelopp än 1200 miljoner kronor. Huvuddelen av

försäkringsutrymmet tas dock i anspråk för försäkring av

reaktorinnehavarnas egen egendom och endast en bråkdel blir över

för ansvarsförsäkringar. Sett med allmänhetens ögon är detta

inte rimligt, och en kraftig höjning av ansvarsförsäkringarna

bör därför genomföras. Om emellertid kärnkraftsindustrin trots

allt inte kan åläggas ett obegränsat skadeståndsansvar finns det

som anförs i motion L3 bara två alternativ, nämligen att svenska

staten tar på sig det fulla ansvaret eller att verksamheten får

upphöra.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom.

2 borde ha hemställt:

2. beträffande framtida höjning av beloppsgränsen

att riksdagen med bifall till motion 1991/92:L3 och med

anledning av motion 1991/92:L4 som sin mening ger regeringen

till känna vad som ovan anförts.

I proposition 1991/92:31 framlagt lagförslag

Bilaga