Bet. 1991/92:LU17

Lagutskottets betänkande

1991/92:LU17

Permutation

Innehåll

Sammanfattning

Motionen

Utskottet

Hemställan

Bilaga

1991/92

LU17

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet en motion om förenklad handläggning vid

permutation av fonder. Utskottet har inhämtat remissyttranden över motionen

från kammarkollegiet och Sveriges advokatsamfund. Remissyttrandena har intagits

i bilaga till betänkandet.

Utskottet avstyrker bifall till motionen.

Motionen

1990/91:L402 av Kjell Nordström m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen hos

regeringen begär förslag till nytt förenklat förfarande vid permutation av

fonder i enlighet med vad som anges i motionen.

Utskottet

Gällande ordning

Man brukar skilja mellan självständiga och osjälvständiga stiftelser. En

självständig stiftelse anses komma till genom att egendom ställs under

särskild förvaltning för att såsom självständig förmögenhet fortvarande tjäna

ett visst ändamål. En osjälvständig stiftelse uppkommer genom att ett

existerande rättssubjekt -- ofta en statlig eller kommunal myndighet --

tillförs medel som skall bilda en fond och användas för visst, av stiftaren

angivet ändamål.

Stiftelser kan tjäna många olika ändamål. Till stiftelserna hör i första hand

den stora grupp av stiftelser, tidigare kallade "fromma stiftelser", som

uppkommit främst genom donationer av enskilda för allmännyttiga ändamål såsom

understöd av fattiga, barnavård och sjukvård, undervisning och vetenskaplig

forskning m.m. Många av dessa stiftelser har mycket begränsade tillgångar medan

ett mindre antal har betydande förmögenheter. Förvaltningen är ibland

fristående och i andra fall anförtrodd kommuner, sjukvårdsinrättningar,

utbildningsanstalter eller liknande. Vidare finns ett stort antal pensions- och

personalstiftelser. Stiftelseformen har även kommit till användning för

ekonomisk verksamhet av olika slag.

Några särskilda lagregler av civilrättslig natur om stiftelser finns inte.

Däremot finns en viss offentlig kontroll över stiftelser i lagen (1929:116) om

tillsyn över stiftelser (tillsynslagen).

Ändamålet med en stiftelse bestäms av stiftelseurkunden, dvs. den handling

varigenom stiftelsen inrättats. Om bestämmelserna i stiftelseurkunden inte

längre kan uppfyllas därför att förhållandena ändrats eller bestämmelserna

blivit uppenbart stridande mot utfärdarens avsikter eller om det annars

föreligger särskilda skäl, kan bestämmelserna ändras eller upphävas enligt

permutationslagen (1972:205). Avser permutation ändring av ändamålet med en

stiftelse skall det nya ändamålet motsvara det ursprungliga så nära som

möjligt. Permutationslagen är tillämplig inte bara på föreskrifter i ett

stiftelseförordnande utan även på bestämmelser som enskild meddelat i gåvobrev,

testamente eller liknande handling. Ärenden om permutation handläggs av

fideikommissnämnden när det gäller fideikommiss och i övrigt av

kammarkollegiet. När det är fråga om stiftelser med betydande tillgångar eller

ärenden av särskild vikt från allmän synpunkt prövas dock frågan av regeringen.

Motionsmotivering

I motion L402 anges att de flesta kommuner och landsting förfogar över

tusentals olika fonder samt att huvudparten av dessa fonder har mycket små

belopp att förvalta och ofta har tillkommit under helt andra

samhällsförhållanden än nuvarande. Ärenden om permutation beträffande sådana

fonder tar i dag orimlig tid beroende på långa väntetider hos kammarkollegiet.

Kommunfullmäktige resp. landstingsmöte bör därför enligt motionen få pröva

permutationsärenden av fonder med tillgångar på upp till exempelvis tre

basbelopp, och ärenden som avser högre belopp skulle kunna avgöras av t.ex.

länsstyrelse.

Utredningsarbete

Frågan om en översyn av lagstiftningen om stiftelser har varit aktuell sedan

lång tid tillbaka. År 1975 tillkallades på riksdagens begäran

stiftelseutredningen (Ju 1975:01) med uppdrag att företa en sådan översyn.

Efter beslut av regeringen upphörde utredningen med sitt arbete år 1983 och

överlämnade därvid som resultat av arbetet ett antal promemorior.

Därefter har stiftelselagstiftningen varit föremål för översyn inom

justitiedepartementet. Detta arbete har bedrivits även mot bakgrund av vissa

förslag som den år 1979 tillsatta utredningen angående översyn av den statliga

fondförvaltningen m.m. (översynsutredningen) lämnat. I delbetänkandet (SOU

1984:60) Generell permutation av donationsbestämmelser hade översynsutredningen

sålunda föreslagit en särskild lag om generell permutation av

förvaltningsföreskrifter beträffande donationsmedel som förvaltas av annat än

statligt organ. Vidare hade föreslagits en lag om upplösande av vissa statligt

förvaltade donationsfonder. Betänkandet remissbehandlades och överlämnades

därefter till justitiedepartementet för vidare handläggning.

Översynen inom justitiedepartementet av stiftelselagstiftningen har

resulterat i departementspromemorian (Ds Ju 1987:14) Stiftelser Förslag till

lag om stiftelser.

Promemorians lagförslag innehåller såväl civilrättsliga regler som

bestämmelser om förvaltningen av en stiftelse. I sistnämnda hänseende föreslås

bl.a. en särskild regel om att gemensam placering av två eller flera

stiftelsers förmögenheter i princip alltid skall få ske.

Lagförslaget innehåller också bestämmelser om ändring av föreskrifterna i ett

stiftelseförordnande. Förslaget innebär i detta avseende ingen ändring av de

gällande materiella förutsättningarna för att få ändra, upphäva eller

tillfälligt åsidosätta en av stiftaren meddelad föreskrift. Däremot föreslås

det ändrade former för prövning av permutationsärenden avseende

stiftelseförordnanden. Enligt förslaget bibehålls därvidlag kravet på

medgivande från en myndighet när det är fråga om ändringar som avser

stiftelsens ändamål. Tillstånd krävs vidare när det gäller avvikelser från

sådana centrala föreskrifter i förordnandet som handlar om hur stiftelsens

förmögenhet skall vara placerad, om stiftelsens förvaltningsform samt om hur

styrelsen eller förvaltaren skall utses eller hur styrelsen skall vara

sammansatt. Frågor om tillstånd bör enligt förslaget liksom hittills prövas av

kammarkollegiet och i vissa fall av regeringen. För ändringar av föreskrifter i

stiftelseförordnandet som inte är av så central natur som nu nämnts krävs

däremot i fortsättningen inte något tillstånd.

Lagförslaget innehåller också bestämmelser om att styrelsen eller förvaltaren

för en stiftelse kan besluta om att upplösa stiftelsen och förbruka

tillgångarna för ett ändamål som så nära som möjligt motsvarar det

ursprungliga. Som förutsättningar för ett sådant beslut uppställs enligt

förslaget att stiftelsen är grundad för mer än 50 år sedan, att tillgångarna

inte har kunnat användas för sitt ändamål under en sammanhängande tid av fem år

samt att värdet av tillgångarna vid utgången av de tre senaste räkenskapsåren

har varit lägre än 20 000 kr.

Promemorian har remissbehandlats och bereds för närvarande i

regeringskansliet.

Sammanfattning av remissyttranden

Utskottet har inhämtat remissyttranden över motionen från kammarkollegiet och

Sveriges advokatsamfund.

Kammarkollegiet anser att motionärernas förslag om ändrat

prövningsförfarande i permutationsärenden innebär att förvaltning, tillsyn och

rättstillämpning i stiftelsefrågor delvis samlas på en hand och reser från

principiell synpunkt invändningar mot en sådan ordning. Även

effektivitetssynpunkter talar enligt kollegiet mot den decentraliserade

beslutsordning som motionärerna föreslår. Med en sådan ordning inställer sig,

framhåller kollegiet, också frågan hur en enhetlig och konsekvent

rättstillämpning skall kunna vidmakthållas. Kollegiet hänvisar vidare till att

dess balans i permutationsärenden har sjunkit kraftigt under senare år och att

denna tendens bör hålla i sig. De långa handläggningstiderna beror enligt

kollegiet även till en del på brister i det ingivna materialet som det ofta tar

lång tid att få åtgärdade. Kollegiet anser att ett decentraliserat

beslutssystem i sig inte leder till någon förbättring i detta sistnämnda

hänseende. Det pågående lagstiftningsarbetet inom stiftelseområdet bör enligt

kollegiet inte föregripas genom att man bryter ut frågan om ett förändrat

permutationsförfarande för vissa typer av fonder till särskild behandling.

Sveriges advokatsamfund ställer sig positivt till ett förenklat

förfarande vid permutation av fonder. Frågan om den närmare utformningen av ett

sådant förfarande bör emellertid föregås av utredning.

Utskottets överväganden

I likhet med motionärerna anser utskottet att det finns anledning att

överväga om det nuvarande förfarandet vid permutation av fonder kan förenklas.

Förslag med denna inriktning har också framlagts i den ovan redovisade

promemorian. En proposition på grundval av förslaget i promemorian kan enligt

vad utskottet inhämtat väntas bli framlagd under hösten 1992. Regeringens

ställningstagande i frågan bör inte föregripas genom några uttalanden från

riksdagens sida. Riksdagen bör således inte nu vidta någon åtgärd med anledning

av motion L402, och utskottet avstyrker bifall till motionen.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motion 1990/91:L402.

Stockholm den 4 februari 1992

På lagutskottets vägnar

Maj-Lis Lööw

I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Holger Gustafsson (kds), Per

Stenmarck (m), Margareta Gard (m), Bengt Harding Olson (fp), Inger Hestvik (s),

Bengt Kronblad (s), Gunnar Thollander (s), Lars Andersson (nyd), Lena Boström

(s), Stig Rindborg (m), Carin Lundberg (s), Lennart Fridén (m), Hans Stenberg

(s) och Stina Eliasson (c).

Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i

utskottet, har suppleanten John Andersson (v) närvarit vid den slutliga

behandlingen av ärendet.

Remissyttranden över motion 1990/91:L402

Bilaga

På lagutskottets begäran har yttrande över motionen avgivits av

kammarkollegiet och Sveriges advokatsamfund. Remissinstanserna har därvid

anfört följande.

Kammarkollegiet

Kammarkollegiet har i andra sammanhang tillstyrkt att stiftelser med mindre

kapital skall få förbrukas. Snarlika förslag om detta har lagts fram dels av

utredningen angående översyn av den statliga fondförvaltningen m.m. i

delbetänkandet (SOU 1984:60) Generell permutation, dels i

justitiedepartementets promemoria (Ds Ju 1987:14) Stiftelser Förslag till lag

om stiftelser. Med dessa förslag skulle en kommun själv kunna bilda samfonder

av fonder med likartat ändamål och ringa kapital. Någon lagstiftning i linje

med förslagen har dock ännu inte kommit till stånd. Effekterna av en

delegering av beslutsfunktionen -- i enlighet med förslaget i den remitterade

motionen -- måste därför bedömas utifrån gällande regelsystem och

rättstillämpning. Enligt förarbetena till permutationslagen är den huvudsakliga

uppgiften för den myndighet som har att pröva fråga om permutation att se till

att stiftarens intentioner följs så nära som möjligt. Avsikten med lagen var

inte att åstadkomma någon ändring i den praxis som Kungl. Maj:t tidigare

utbildat (prop 1972:8 s. 28 ff). Rättstillämpningen är således utpräglat

praxisbunden (se även LU 1974:7 och 1979/80:30).

Förslaget i motionen tar sin utgångspunkt i att "kommuner och landsting

förfogar över tusentals olika fonder" och mynnar ut i att kommunfullmäktige

respektive landstingsmöte själva skulle ges möjlighet att genomföra permutation

upp till visst gränsbelopp och länsstyrelsen för fonder därutöver. Ur

principiell synpunkt ser kollegiet den komplikationen att förvaltning, tillsyn

och rättstillämpning delvis kan komma att ligga inom samma intressesfär. I

förbigående vill kollegiet påpeka att kommuner och landsting enligt

stiftelserättsliga grunder inte förfogar över fonderna. Dessa skall

förvaltas enligt sina stadgar och tillgodose det särskilda ändamål för vilket

de inrättats. De är i förhållande till kommun och landsting självständiga

rättssubjekt.

Handläggning av permutationsärenden är en kvalificerad verksamhet som kräver

förhållandevis lång inskolning. Det är fråga om en ramlagstiftning och praxis

är omfattande och detaljrik. Även när det är fråga om fonder med ett litet

kapital är utredningsmaterialet inte sällan svårhanterligt, gammalt och

vidlyftigt. Detta, i kombination med att det för flertalet kommuner och

landsting trots allt rör sig om få ärenden, talar ur effektivitetssynpunkt mot

en decentraliserad beslutsordning. -- Med en decentraliserad beslutsordning

inställer sig också frågan hur en enhetlig och konsekvent rättstillämpning

skall kunna vidmakthållas. Någon form av överprövningsmöjlighet krävs. Då det i

permutationsärenden inte finns ett uttalat tvåpartsförhållande rymmer frågan om

överprövning, för att säkerställa en enhetlig rättstillämpning, systematiska

svårigheter.

Kammarkollegiets permutationssektion har under flera år arbetat under svåra

förhållanden. Detta framgår bl.a. av kollegiets yttrande 1989-10-18 till

riksdagens ombudsmän (Jo Dnr 2261-1989) och kollegiets anslagsframställningar.

Kollegiet har under de senaste åren vidtagit ett flertal åtgärder för att uppnå

en effektivare ärendehandläggning och förkorta väntetiderna. Åtgärderna har

haft effekt. Balanserna har sjunkit kraftigt, vilket framgår av bilaga 1.

Andelen äldre oavgjorda ärenden har också minskat betydligt, se bilaga 2.

Mot bakgrund av uppnådda resultat hyser kollegiet förhoppningen att

handläggningstiderna under det kommande budgetåret skall krympa ytterligare.

Kollegiet vill tillägga att de långa handläggningstiderna inte enbart kan

läggas kollegiet till last. Många förvaltare av fonder har en bristfällig

kunskap inom området. Till en del kan detta säkert tillskrivas den

ofullständiga lagstiftningen. Mycket tid går åt att vägleda ingivarna och förmå

dessa att komma in med erforderligt utredningsmaterial. Inte sällan får

kollegiet trots påminnelser vänta halvårsvis eller mera på begärda

kompletteringar. Kollegiet kan inte se att ett decentraliserat beslutssystem i

sig skulle leda till någon förbättring i detta avseende.

Kollegiet anser sammanfattningsvis att vad som anförts i motionen inte utgör

skäl att föregripa det pågående lagstiftningsarbetet inom stiftelseområdet och

bryta ut frågan om ett förändrat permutationsförfarande för vissa typer av

fonder.

Ärendetillströmning och genomströmning

Period Ing. balans Inkomna Avgjorda Utg. balans

ärenden ärenden

831001-840331 268 170 199 239

840401-840930 239 191 149 281

841001-850331 281 173 188 266

850401-850930 266 145 158 253

851001-860331 253 182 166 269

860401-860630 269 78 57 290

860701-861231 290 125 160 255

870101-870630 255 160 123 292

870701-871231 292 163 102 353

880101-880630 353 154 89 418

880701-881231 418 128 163 383

890101-890630 383 164 155 392

890701-891231 392 144 166 370

900101-900630 370 141 199 312

900701-901231 312 184 177 319

910101-910527 319 147 244 222

Åldern på icke avgjorda permutationsärenden

Antal ärenden

äldre än 8 år 8-7 år 7-6 år 6-5 år 5-4 år 4-3 år 3-2 år 2-1 år

1987-02-25 1 1 0 1 13 9 26 60

1988-02-19 2 0 1 11 6 22 40 65

1989-02-17 1 1 7 4 12 30 41 96

1990-02-15 1 4 2 4 15 26 38 59

1991-02-28 0 1 1 3 10 24 21 61

1991-06-13 0 0 0 1 5 8 20 34

I flera av de äldre ärendena har delbeslut meddelats och kollegiet avvaktar

kompletterande utredningar.

Sveriges advokatsamfund

Advokatsamfundet ställer sig positivt till att ett förenklat förfarande

införs vid permutation av fonder. Utformningen av ett sådant förenklat

förfarande bör föregås av utredning och kartläggning av frågans omfattning och

av möjliga handläggningsformer.