Bet. 1991/92:LU29

Lagutskottets betänkande

1991/92:LU29

Skadeståndsfrågor

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

1991/92

LU29

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet tre motioner som berör

miljöskadeförsäkringen, tre motionsyrkanden om det allmännas skadeståndsansvar

vid myndighetsutövning, ett motionsyrkande om statens skadeståndsansvar vid

affärsdrivande verksamhet, tre motionsyrkanden om skadestånd till bl.a.

brottsoffer, en motion som tar upp det ekonomiska ansvaret vid

kärnkraftsolyckor och en motion med krav på obligatorisk hemförsäkring.

Utskottet avstyrker bifall till motionerna.

Motionerna

1991/92:L602 av Johnny Ahlqvist och Börje Nilsson (s) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

miljöskadefond.

1991/92:L603 av Ulla-Britt Åbark och Anita Johansson (s) vari yrkas att

riksdagen ger regeringen i uppdrag att utreda frågan om obligatorisk

hemförsäkring.

1991/92:L604 av Bengt Silfverstrand och Ingvar Johnsson (s) vari yrkas att

riksdagen hos regeringen begär en översyn av miljöskadeförsäkringen.

1991/92:L605 av Kent Carlsson och Ulrica Messing (s) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

garantiavgifter för företag som använder sig av miljöfarliga kemikalier i sin

verksamhet.

1991/92:L606 av Kjell Johansson m.fl. (fp, m, c) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om behovet av att den enskilde tillförsäkras rätt till skälig

ersättning när han drabbas av skador eller förluster på grund av

myndighetsåtgärder,

2. att riksdagen hos regeringen begär tilläggsdirektiv till kommittén (Ju

1989:3) med uppgift att se över reglerna om det allmännas skadeståndsansvar i

enlighet med vad i motionen anförts.

1991/92:L608 av Lennart Daléus och Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

ett ökat ekonomiskt ansvar för anläggningsinnehavarna vid kärnkraftsolyckor.

1991/92:Ju818 av Sten Söderberg (-) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär att en genomgripande översyn av

nuvarande skadeståndslag görs i enlighet med vad i motionen anförts,

6. att skadeståndslagen bör ändras så att det klart framgår att bevisbördan

ej åligger brottsoffren,

7. att skadeståndslagen bör ändras så att brottsoffren får kraftigt höjd

ekonomisk ersättning.

1991/92:Sk808 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att den enskilde

måste få full ersättning när fel begås av myndigheter,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att ersättning bör

ges för psykiskt lidande.

Utskottet

Allmänt

Den grundläggande regeln om skadeståndsansvar på grund av eget vållande finns

i 2 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207). Detta lagrum innehåller den i Sverige

sedan länge gällande culparegeln, som innebär att var och en som uppsåtligen

eller av vårdslöshet vållar person- eller sakskada är skyldig att ersätta

skadan.

Regler om skadeståndets bestämmande finns i 5 kap. SkL. Den som har

tillfogats personskada kan enligt 5 kap. 1 § få ersättning både för ekonomisk

och för s.k. ideell skada. Som ekonomisk skada ersätts sjukvårdskostnader och

andra utgifter till följd av skadan samt förlorad arbetsförtjänst och framtida

inkomstförlust. Ideell skada gottgörs i form av ersättning för sveda och värk

samt lyte eller annat stadigvarande men. Sveda och värk avser skadeföljder

under den akuta sjukdomstiden medan lyte och men omfattar bestående lidande

eller obehag. Till ideell skada hänförs även vissa olägenheter i övrigt till

följd av skadan.

Miljöskadeförsäkringen

Gällande ordning

Den ovan redovisade culparegeln i 2 kap. 1 § SkL utgör den grundläggande

ansvarighetsregeln också vid miljöskador. År 1986 infördes en särskild

miljöskadelag (1986:225) som innehåller regler om skadeståndsrättsligt ansvar

vid olika slag av miljöskador. Ansvaret enligt miljöskadelagen avser person-

och sakskador samt ren förmögenhetsskada som inte är obetydlig. Lagen är

tillämplig när verksamhet på en fastighet orsakar skador i omgivningen genom

olika former av vatten-, mark- och luftföroreningar, buller, skakningar eller

andra liknande störningar. Ersättningsberättigade enligt lagen är inte blott de

som har direkt anknytning till intilliggande fastigheter utan också de som har

mera tillfällig anknytning till den skadegörande verksamhetens omgivning.

Om någon på grund av verksamhet av det slag som nämnts nyss förorsakar skador

i omgivningen skall han ersätta dessa även om han inte orsakat skadorna

avsiktligen eller genom vårdslöshet (s.k. strikt ansvar). I lagen görs undantag

från det strikta ansvaret för störningar som är av så vanligt slag att de

rimligen måste tålas. I första hand skall skadeståndsansvaret bäras av

fastighetsägaren men även nyttjanderättshavare eller andra som bedriver eller

har bedrivit miljöfarlig verksamhet på fastigheten är ansvariga.

Genom ändringar i miljöskyddslagen (prop. 1987/88:85, JoU 23) infördes från

och med den 1 juli 1989 en obligatorisk miljöskadeförsäkring. Från försäkringen

lämnas ersättning för person- eller sakskador enligt miljöskyddslagen i sådana

fall då den för skadan ansvarige inte kan betala ersättningen eller då rätten

att utkräva skadestånd preskriberats. Ersättning utgår också då det inte kan

utredas vem som är ansvarig för skadan. Den som driver anmälnings- eller

tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet är skyldig att betala bidrag till

försäkringen. Försäkringen meddelas av ett miljöskadekonsortium som bildats av

försäkringsbolagen Folksam, Skandia, Wasa, Trygg-Hansa och

Länsförsäkringsbolagen.

Enligt miljöskyddslagen gäller bl.a. att den som utövar eller ämnar utöva

miljöfarlig verksamhet skall vidta de skyddsåtgärder och iaktta de

försiktighetsmått som skäligen kan fordras för att avhjälpa olägenheter. Detta

innebär att utövaren av en miljöfarlig verksamhet i princip är skyldig att

vidta skäliga återställningsåtgärder för att minska eller eliminera

inträffade skador på ett mark- eller vattenområde. Genom ovan nämnda ändringar

i miljöskyddslagen, som trädde i kraft den 1 juli 1989, klargjordes att

skyldigheten att avhjälpa olägenheter kvarstår även efter det att verksamheten

upphört.

Motionsmotiveringar

I motion L602 av Johnny Ahlqvist och Börje Nilsson (s) påpekas som

anmärkningsvärt att någon ersättning ännu inte betalats ut från försäkringen.

De premier som betalas in fonderas inte utan går enligt motionärerna direkt in

på konton hos de försäkringsbolag som administrerar försäkringen. Motionärerna

kritiserar också handläggningen av ärenden om ersättning och anser att

konsortiet och staten eller staten ensam i stället bör bilda en fond från

vilken ersättning utgår till den som drabbats av miljöskada.

Även i motion L604 av Bengt Silfverstrand och Ingvar Johnsson (s) understryks

det anmärkningsvärda i att det inte skett någon utbetalning från

miljöskadeförsäkringen. Motionärerna antar att enskilda personer som drabbats

av miljöskador saknat kännedom om möjligheten att få ut ersättning genom

försäkringen. En utvärdering av miljöskadeförsäkringen är mot den angivna

bakgrunden i hög grad påkallad.

I motion L605 av Kent Carlsson och Ulrica Messing (s) anförs att många

företag i sin dagliga verksamhet använder miljöfarliga kemikalier i olika

processer. Enligt motionärerna fungerar företagens handhavande av farliga

kemikalier och tillsynsmyndigheternas kontroll av hur detta sker i huvudsak

tillfredsställande. Om ett företag upphör med sin verksamhet är det emellertid,

anförs det i motionen, svårare att utkräva något ansvar för kvarlämnade

kemikalier och farliga restprodukter. Motionärerna föreslår en utredning

rörande ett system med garantiavgifter som betalas till en fond av företag som

bedriver verksamhet med miljöfarliga kemikalier. Från fonden skulle kunna

betalas kostnader för nödvändiga saneringsåtgärder efter företag som upphört

med sin verksamhet av olika anledningar.

Utskottets överväganden

Utskottet vill med anledning av de frågor som tas upp i motionerna erinra om

att regeringen, efter det att motionerna väcktes, beslutat tillkalla en

särskild utredare för att göra en översyn av reglerna om miljöskadeförsäkring

och för att lämna förslag till finansieringen av vissa åtgärder mot

miljöskador.

Enligt direktiven till utredningen (dir. 1992:13) skall utredaren utvärdera

och överväga formerna för miljöskadeförsäkringen. En försäkringslösning skall

utformas i enlighet med principen om att det i första hand är förorenaren som

bär ansvaret för sin verksamhet. Försäkringen skall träda in när ingen ansvarig

finns eller när denne inte kan bekosta nödvändiga åtgärder. En sådan subsidiär

ansvarighet bör enligt direktiven vara kollektiv. Utredaren skall också

överväga frågan om försäkringsvillkoren är i behov av ändring för att stärka de

enskildas rätt till ersättning. Det är, anförs det vidare, angeläget att som en

särskild fråga överväga om en miljöskadeförsäkring fortfarande skall vara

kopplad till viss lagstiftning som miljöskyddslagen eller om det är

verksamhetens farlighet som skall stå i centrum. I det senare fallet kan det

finnas fog för att försäkringen även skall omfatta verksamhet som inte bedrivs

på en fastighet.

När det gäller frågan om finansiering av vissa åtgärder mot miljöskador

anförs i direktiven att det finns anledning att -- utan att rubba principen om

förorenarens ansvar -- överväga frågan om miljöskadeförsäkringen bör utvidgas

till att avse en obligatorisk försäkring som kan utnyttjas vid

företagsnedläggelser när det nedlagda företaget inte kan betala

saneringskostnaderna. Utredaren bör även överväga andra möjligheter till

finansiering av saneringskostnader i nu angivna fall. Som exempel på en sådan

möjlighet nämns i direktiven att statens fordringar på ersättning för

saneringskostnader kan ges rätt till betalning med förmånsrätt vid en eventuell

konkurs.

En utvidgad miljöskadeförsäkring skulle enligt direktiven kunna komplettera

andra åtgärder för att ge allmänheten skydd mot skador orsakade av kemikalier.

Det bör utredas hur tillverkare, importörer och andra som hanterar kemikalier

kan åläggas att vara ansvarsförsäkrade för sin produkt i de fall de inte redan

har en ansvarsförsäkring. Utredaren bör undersöka om det finns behov av att

komplettera det nuvarande försäkringssystemet med en obligatorisk

ansvarsförsäkring och i så fall lämna förslag om hur en sådan försäkring bör

konstrueras.

Som framgår av den lämnade redogörelsen omfattas de frågor som aktualiseras i

motionerna av de direktiv som regeringen gett för en översyn av

miljöskadeförsäkringen. Någon riksdagens åtgärd med anledning av motionerna är

således inte påkallad, och utskottet avstyrker bifall till motionerna L602,

L604 och L605.

Det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning

Gällande ordning

SkL innehåller också särskilda regler om arbetsgivares s.k. principalansvar.

Enligt 3 kap. 1 § är arbetsgivare ansvarig för skada som vållas av hans

arbetstagare genom fel eller försummelse i tjänsten. Arbetsgivarens skyldighet

enligt detta lagrum omfattar inte endast enskilda arbetsgivare utan också det

allmänna. När t.ex. staten bedriver ekonomisk verksamhet svarar staten sålunda

på samma sätt som enskilda arbetsgivare för arbetstagarnas fel och

försummelser. Är det fråga om myndighetsutövning sträcker sig statens och

kommunernas ansvar längre än andra arbetsgivares. I enlighet härmed svarar det

allmänna inte bara för person- och sakskada utan också för ren

förmögenhetsskada när fel eller försummelse begåtts vid myndighetsutövning (3

kap. 2 § SkL). Däremot utgår i princip inte ersättning för ideell skada enligt

sistnämnda lagrum.

En utförlig redogörelse för innebörden av att felet eller försummelsen

vållats vid myndighetsutövning finns i lagutskottets betänkande 1990/91:LU27.

SkL gäller om annat inte är föreskrivet. Vid sidan av SkL finns vissa

specialregler som ålägger det allmänna ett längre gående skadeståndsansvar.

Dels är det fråga om regler som gäller oavsett om en skada uppstått vid

myndighetsutövning eller ej, t.ex. skadeståndsreglerna i miljöskadelagen och

datalagen, dels finns det regler som ålägger det allmänna ett ansvar för fel --

i objektiv mening -- som begåtts vid myndighetsutövning. Som exempel härpå

kan nämnas lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning. Här

förutsätts alltså inte som enligt SkL:s regler att någon tjänsteman varit

försumlig. Vidare utgår ersättning inte bara för ekonomisk skada utan även för

lidande. Ett annat exempel på regler om längre gående skadeståndsansvar för

staten för fel som begåtts vid myndighetsutövning utgörs av vissa bestämmelser

i jordabalken om fel begångna inom inskrivningsväsendet. I fråga om felaktiga

beslut om betalningssäkring har genom lagstiftning som trätt i kraft den 1

januari 1990 införts förbättrade möjligheter till ersättning för den som lider

ren förmögenhetsskada till följd av sådana beslut (prop. 1989/90:3, SkU1).

Motionsmotivering

I motion L606 av Kjell Johansson m.fl. (fp, m, c) kritiseras innebörden av

begreppet "myndighetsutövning". Enligt motionärerna är begreppet alltför

opreciserat, och det krävs ett alltför nära samband med myndighetsutövning för

att ansvar skall ifrågakomma. Starka skäl talar enligt motionärerna för att ge

den enskilde ökade möjligheter till skälig ersättning för skador och förluster

av både ekonomisk och personlig art som orsakas på grund av fel och försummelse

i myndighets verksamhet. En samlad lagstiftning på området -- med den

inriktning som skisseras i motionen -- bör snarast genomföras (yrkande 1).

I motion Sk808 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd), som handlar om rättssäkerhet

för skattebetalare, anförs bl.a. att skattelagstiftningen i allt högre grad

kommit att sätta de fiskaliska intressena i förgrunden och att perspektivet

måste ändras till den enskildes förmån. Om en person behandlas fel av

myndigheter måste han få full ekonomisk kompensation för den skada han drabbas

av (yrkande 2). Ersättning bör därvid ges även för psykiskt lidande (yrkande

3).

Utskottets överväganden

Motioner om det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning med samma

inriktning som de nu aktuella har behandlats av riksdagen vid ett flertal

tillfällen tidigare och därvid avslagits. När hithörande spörsmål prövades

våren 1989 (bet. 1988/89:LU31) förordade utskottet att frågan om det allmännas

skadeståndsansvar för fel eller försummelser i samband med myndighetsutövning

blev föremål för en utredning, vid vilken ämnets olika aspekter

förutsättningslöst och omsorgsfullt borde belysas. Vad utskottet anförde gav

riksdagen med anledning av motionerna som sin mening regeringen till känna.

Med anledning av riksdagens begäran tillkallade regeringen år 1989 en

kommitté (Ju 1989:03) för att se över reglerna om det allmännas

skadeståndsansvar. Enligt direktiven till utredningen (dir. 1989:52) skall en

förutsättningslös och allsidig analys göras av i vilken utsträckning det

allmänna bör svara för skador som uppkommer för enskilda i samband med

myndighetsutövning. Kommittén bör därvid undersöka bl.a. om ansvaret bör vidgas

så att det inte krävs ett lika nära samband med myndighetsutövningen som för

närvarande. Vidare bör kommittén enligt direktiven undersöka om det på vissa

särskilda rättsområden bör införas ett strikt skadeståndsansvar för det

allmänna i samband med myndighetsutövning. Direktiven nämner här särskilt

verksamheter där myndigheten har rätt att vidta tvångsåtgärder av olika slag.

En annan uppgift för kommittén anges vara att undersöka om ersättning bör

bestämmas under hänsynstagande till även andra omständigheter än sådana som har

rent ekonomisk betydelse. Utredningen är vidare oförhindrad att ta upp andra

frågor om det allmännas skadeståndsansvar och framlägga förslag i dessa.

I linje med vad utskottet tidigare uttalat vid prövning av liknande

motionsyrkanden (se bl.a. bet. 1990/91:LU27) vill utskottet framhålla att de

aktualiserade spörsmålen ryms inom ramen för det uppdrag som kommittén för att

se över reglerna om det allmännas skadeståndsansvar har. Lika litet nu som

tidigare är något förnyat tillkännagivande om utredningsarbetets bedrivande

motiverat. Vad särskilt gäller de frågor som tas upp i motion Sk808 vill

utskottet även peka på att regeringen nyligen beslutat tillkalla en kommitté

för att se över rättssäkerheten vid beskattningen. En av kommitténs

huvuduppgifter är enligt direktiven (dir. 1992:27) att lägga fram förslag som

stärker den enskildes ställning vid betalningssäkring enligt lagen (1978:880)

om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. I direktiven anförs att

de ändringar som gjordes i betalningssäkringslagen med verkan fr.o.m. år 1990

visserligen gick i rätt riktning men inte var tillräckligt långtgående. Detta

gäller särskilt de i och för sig välmotiverade regler som infördes om

skadestånd i anledning av beslut om betalningssäkring. Risken för betydande

skada för den enskilde är enligt direktiven större i fråga om betalningssäkring

än i flertalet andra delar av den statliga förvaltningsverksamheten. Detta

talar starkt för att den enskilde kompenseras fullt ut när han drabbas av skada

eller merkostnader på grund av ett sådant beslut.

Med hänvisning till vad som nu anförts avstyrker utskottet bifall till

motionerna L606 yrkande 1 samt Sk808 yrkandena 2 och 3.

Statens skadeståndsansvar vid affärsdrivande verksamhet

Gällande ordning

När staten driver affärsmässig verksamhet och därmed kan jämställas med en

privat näringsidkare gäller i princip samma allmänna civilrättsliga regler i

rättsförhållandet mellan staten och en enskild person som i rättsförhållanden

mellan näringsidkare eller mellan näringsidkare och konsumenter. Vid

avtalsförhållanden i allmänhet är det en huvudregel att dröjsmålsskador och

andra förmögenhetsskador i princip skall ersättas fullt ut. Finns det särskilda

regler för vissa rättsområden träder de i stället för de allmänna

civilrättsliga principerna. SkL:s bestämmelser är tillämpliga endast om inte

annat är föreskrivet i författning eller föranleds av avtal eller i övrigt

följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden.

Villkor som rör rättsförhållandet mellan myndigheter och enskilda kan ha

karaktären av avtal mellan resp. myndighet och den enskilde och/eller vara

reglerade i författningar, vilket innebär att staten ensidigt bestämt dessa

villkor.

I den mån villkoren har avtalskaraktär kan dessa prövas med stöd av

civilrättslig och näringsrättslig lagstiftning. Den civilrättsliga regleringen

tar i första hand sikte på enskilda fall och ger anvisningar för lösning av

konkreta tvister medan den näringsrättsliga lagstiftningen främst skyddar

konsumentkollektivet som sådant och möjliggör en sanering av marknaden för

framtiden.

Regeringen, eller myndighet efter regeringens bemyndigande, kan utfärda

författningar som innehåller villkor för den verksamhet som myndigheten

bedriver. I den mån föreskrifterna i en sådan författning saknar avtalskaraktär

och sålunda är av offentligrättslig art torde det inte vara möjligt att

tillämpa vare sig civilrättslig eller näringsrättslig lagstiftning vid en tvist

mellan myndigheten och den enskilde i frågor som regleras i dessa föreskrifter.

Inom kommunikationsområdet bedriver statliga verk, som regel i

monopolställning, verksamhet som omfattas av särskilda skadeståndsregler och

sålunda inte av SkL:s bestämmelser eller av allmänna civilrättsliga regler.

Dessa särskilda skadeståndsregler gäller för statens järnvägar, postverket och

televerket.

Motionsmotivering

I motion L606 av Kjell Johansson m.fl. (fp, m, c) anförs att det bör råda

likställighet i skadeståndshänseende mellan staten då den driver

affärsverksamhet och enskilda näringsidkare. Motionärerna hänvisar till den

särskilde utredare som sett över formerna för postens och televerkets

kundvillkor och anser att utredningen om det allmännas skadeståndsansvar bör

ges tilläggsdirektiv för en översyn av samtliga affärsverk i linje med den

översyn som sålunda gjorts för postens och televerkets vidkommande (yrkande 2).

Utskottets överväganden

Villkoren för statens affärsdrivande verksamhet har aktualiserats under

senare tid genom utredningsarbete i olika sammanhang. I propositionen (prop.

1990/91:87) om näringspolitik för tillväxt redovisas vissa bedömningar och

förslag angående utvecklingen av statens affärsdrivande verksamhet. I fråga om

affärsverken anges att de förvaltar viktiga delar av samhällets infrastruktur.

De arbetar i stor utsträckning på marknader där inslagen av konkurrens blir

allt större. Samtidigt sker en internationalisering av de nationella

marknaderna där affärsverken bedriver sin verksamhet. Beträffande televerket

anförs att internationaliseringen av teletjänstmarknaden och den ökande

konkurrensen kräver en förändrad associationsform. Alternativen är därvid

aktiebolagsformen eller en utvecklad affärsverksform. I fråga om postverket

anförs att förutsättningarna för och konsekvenserna av en bolagisering av

postverket bör -- i sammanhang med att förutsättningarna och formerna för

postverkets verksamhet i sin helhet utreds -- klarläggas inom ramen för ett

regelverk som lämnar utrymme för samhällspolitiska åtaganden.

Vid riksdagsbehandlingen av den näringspolitiska propositionen anförde

trafikutskottet att den av regeringen föreslagna översynen av postverkets

verksamhet syntes angelägen och tillstyrkte förslaget (bet. 1990/91:TU28).

Utskottet tillstyrkte också regeringens förslag om televerkets associationsform

och anförde att starka skäl synes tala för att televerket ombildas till

aktiebolag. Varje ändring bör dock -- ville utskottet understryka -- ske på ett

sådant sätt att riksdagens insyn i och inflytande över televerket som

telepolitiskt instrument säkerställs.

Utskottet vill även peka på att regeringen i maj 1991 beslutat tillkalla en

särskild utredare för att utarbeta förslag till den lagstiftning och den

ändrade reglering i övrigt som behövs på telekommunikationsområdet. Enligt

direktiven till utredaren (1991:34) är en grundläggande utgångspunkt att staten

genom en telelag skall ges förutsättningar att styra och kontrollera

verksamheten på telekommunikationsområdet så att gällande telepolitiska mål kan

uppfyllas. Utredaren skall också lägga fram förslag om att återstående delar av

televerkets myndighetsutövning, frånsett den på radioområdet som behandlas i

särskild ordning, flyttas över till någon annan myndighet. I direktiven sägs

vidare att utredaren vid utarbetandet av sitt förslag bör beakta tele- och

postkundsutredningens förslag i dess betänkande (SOU 1990:100) Avtalsvillkor

eller föreskrifter. En rättslig översyn av postens och televerkets kundvillkor.

I sistnämnda betänkande, som för närvarande övervägs inom regeringskansliet,

föreslås bl.a. att privaträttsliga avtalsvillkor bör användas i postens och

televerkets affärsverksamhet medan föreskrifter bör användas när affärsverken

utför uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Förslagen innebär att

avtalslagens bestämmelser och det civilrättsliga regelsystemet i övrigt, t.ex.

allmänna skadeståndsregler, skall gälla för de avtal som posten och televerket

sluter med sina kunder.

I årets budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 7) anförs bl.a. att de

fortsatta övervägandena beträffande postverkets verksamhet bör inriktas på en

bolagisering av postverket under förutsättning av att vissa frågor kring bl.a.

den regionala servicen kan lösas. Infrias dessa förutsättningar kan enligt

propositionen postverket bolagiseras den 1 januari 1993. Vidare understryks att

regeringen har för avsikt att välja aktiebolagsformen för televerket och att

även televerket kommer att bolagiseras den 1 januari 1993. Därvid kommer

förutsättningarna för ett framtida privat ägande i bolaget att övervägas.

Det ankommer inte på lagutskottet att ta ställning till frågor om

bolagisering av statens affärsdrivande verksamhet. Om statsmakterna fattar

beslut om privaträttsliga associationsformer för affärsverken får det

emellertid till konsekvens att verksamheten kommer att vara underkastad samma

regler i bl.a. skadeståndshänseende som gäller för andra näringsidkare. I den

mån särskilda skadeståndsrättsliga regler erfordras för exempelvis postens och

televerkets verksamhet måste de fastställas i lag. Riksdagen får då tillfälle

att ta ställning till frågan. Med hänvisning till det anförda och till de

förslag som framlagts av tele- och postkundsutredningen anser utskottet att

yrkande 2 i motion L606 inte bör föranleda någon riksdagens vidare åtgärd.

Skadestånd till brottsoffer

Motionsmotivering

I motion Ju818 av Sten Söderberg (-), som handlar om brottsoffrens

återupprättelse, anförs att domstolarnas fria bedömning av om oaktsamhet

föreligger i det enskilda fallet kraftigt försämrat den skadelidandes

möjligheter till skadestånd. Enligt äldre rätt inträdde, påpekas det,

skadeståndsansvar så snart ett orsakssamband mellan handling och skada kunnat

konstateras. Numera har i stället bevisbördan helt lagts på den skadelidande i

frågan om oaktsamhet föreligger eller inte. Mot bakgrund av det anförda anser

motionären att en genomgripande översyn bör göras av SkL (yrkande 1). I samband

därmed bör övervägas att ta bort bevisbördan för huruvida oaktsamhet föreligger

från den skadelidande (yrkande 6). Vidare bör lagen ändras så att brottsoffer

kan få kraftigt höjd ekonomisk ersättning (yrkande 7).

Utskottets överväganden

Utskottet konstaterar att önskemålet i motionen om höjd ekonomisk ersättning

till brottsoffer (yrkande 7) i allt väsentligt avser det ideella skadeståndets

storlek. Som utskottet påpekat då motioner rörande ersättningsnivån vid ideell

skada tidigare prövats (se senast bet. 1989/90:LU25), utgör spörsmålet en av de

huvudfrågor som övervägs av den år 1988 tillkallade kommittén om ideell skada

(Ju 1989:01). I avvaktan på resultatet av utredningsarbetet är det lika litet

nu som tidigare erforderligt med något särskilt uttalande i saken från

riksdagens sida, och utskottet avstyrker bifall till motionsyrkandet.

Vad härefter angår motionärens yrkanden i övrigt kan utskottet i och för sig

dela uppfattningen att brottsoffrens ställning behöver stärkas också på andra

sätt än genom en höjning av skadeståndsbeloppens storlek. Motionärens förslag

innebär emellertid genomgripande förändringar av hela det skadeståndsrättsliga

regelsystemet och kommer att få återverkningar inte bara då skadestånd skall

utgå vid brottsliga gärningar utan också i alla andra fall. Så långtgående

åtgärder är utskottet inte berett att förorda.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet bifall till motion Ju818

yrkandena 1, 6 och 7.

Ekonomiskt ansvar vid kärnkraftsolyckor

Gällande ordning m.m.

Internationella bestämmelser om ansvarighet för skador som orsakats av

atomolyckor finns i en år 1960 i Paris avslutad konvention om skadeståndsansvar

på atomenergins område (Pariskonventionen). Konventionen jämte ett år 1963

avslutat tilläggsprotokoll trädde i kraft år 1968. Pariskonventionen i dess

lydelse enligt tilläggsprotokollet har ratificerats av Sverige jämte 13 andra

västeuropeiska stater.

Enligt Pariskonventionen är innehavaren av en atomanläggning ansvarig för

skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen oberoende av

vållande, dvs. på objektiv grund. Ansvaret skall vara begränsat till visst

belopp för varje olycka och vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk

garanti.

År 1963 avslutades i Bryssel en konvention om supplerande statsansvar.

Konventionen, som i det följande benämns tilläggskonventionen, är ett

komplement till Pariskonventionen. Tilläggskonventionen jämte ett år 1964

avslutat tilläggsprotokoll trädde i kraft år 1974 och har numera tillträtts av

elva av Pariskonventionens stater. Enligt tilläggskonventionen utgår

supplerande ersättning av statsmedel i den mån ansvarsbeloppet enligt

Pariskonventionen inte förslår till full ersättning åt de skadelidande.

År 1982 antog OECD:s råd ett tilläggsprotokoll till Pariskonventionen och ett

tilläggsprotokoll till tilläggskonventionen. Protokollen innebär bl.a. den

ändringen att den maximala ersättning som kan utgå av statsmedel höjts.

Tilläggsprotokollen har tillträtts av Sverige (prop. 1981/82:163, LU

1982/83:15). Protokollen har helt nyligen trätt i kraft.

Bestämmelser om ansvar för atomskador finns för svensk del i

atomansvarighetslagen (1968:45). Till grund för lagen ligger

Pariskonventionen och tilläggskonventionen jämte tilläggsprotokollen.

Reglerna i atomansvarighetslagen innebär att atomanläggningsinnehavaren --

efter en ändring som trädde i kraft den 1 januari 1992 (prop. 1991/92:31, LU12)

-- svarar med ett belopp på 1200 milj.kr. för varje olycka. Tidigare gällde

en gräns på 800 milj.kr. Ansvaret skall vara täckt av en obligatorisk

försäkring, som skall motsvara 120% av ansvarsbeloppet, eller av någon annan

ekonomisk garanti.

Härutöver bär svenska staten ett civilrättsligt ansvar enligt

atomansvarighetslagen. Av 33§ atomansvarighetslagen följer vidare att i de

fall ersättningsbeloppen enligt lagen inte räcker till för att uppkomna skador

skall kunna ersättas fullt ut kan ytterligare gottgörelse utgå av statsmedel.

Pariskonventionen jämte de olika tilläggen syftar till en regional reglering

i Västeuropa av atomansvarighetsfrågorna. Ett mera världsomfattande syfte har

den atomansvarighetskonvention som antogs vid en konferens i Wien år 1963 och

som utarbetats inom IAEA (International Atomic Energy Agency). Liksom

Pariskonventionen föreskriver Wienkonventionen ett strikt skadeståndsansvar för

anläggningshavaren. De båda konventionerna överensstämmer i många avseenden men

det finns också åtskilliga skillnader mellan dem. Sverige har inte tillträtt

Wienkonventionen av främst den anledningen att ett tillträde till både den och

Pariskonventionen skulle medföra rättstekniska problem som inte vägdes upp av

Sveriges intresse att tillträda Wienkonventionen.

År 1988 tillkom i Wien ett protokoll som länkar samman Wien- och

Pariskonventionerna. Protokollet har hittills undertecknats av ett tjugotal

stater, däribland av Danmark, Finland, Norge och Sverige. Genom protokollet

utvidgas tillämpningsområdet för de båda konventionerna på så sätt att ansvaret

enligt den ena konventionen gäller också till förmån för de skadelidande i

stater som är anslutna till det andra konventionssystemet. Riksdagen beslutade

hösten 1991 att godkänna det gemensamma protokollet rörande tillämpningen av

Wienkonventionen och Pariskonventionen (prop. 1991/92:31, LU12).

Inom IAEA påbörjades år 1989 ett arbete med en revision av Wienkonventionen.

Arbetet bedrivs sedan våren 1990 av IAEA:s ständiga utskott för civilrättsligt

ansvar vid kärnkraftsolyckor. Avsikten är att en konferens om revision av

Wienkonventionen skall äga rum under 1992/93.

Även Pariskonventionen och 1963 års tilläggskonvention ses för närvarande

över. Arbetet härmed bedrivs inom OECD:s särskilda atomenergiorgan NEA (Nuclear

Energy Agency). En fråga som därvid har aktualiserats är gränsen för

anläggningsinnehavarens ansvar. NEA har också rekommenderat staterna att

överväga ett förenklat system för att anpassa ansvarsbeloppet för

anläggningsinnehavaren till kapaciteten på försäkringsmarknaden.

Motionsmotivering

I motion L608 av Lennart Daléus och Birgitta Hambraeus framhålls att det

behövs en höjning av reaktorägarnas ekonomiska ansvar vid kärnkraftsolyckor.

Sverige har möjlighet att internationellt få till stånd en höjning av ansvaret

genom att försöka påverka de stater som anslutit sig till Pariskonventionen.

Det föreligger inte heller, påpekas det, några hinder för Sverige att på egen

hand ändra atomansvarighetslagen så att ansvarsbeloppen höjs till rimligare

nivå än i dag. I och med att Sverige godkänt det gemensamma protokollet för

tillämpning av Wienkonventionen och Pariskonventionen har regeringen även

möjlighet att påverka de stater som ratificerat Wienkonventionen. Motionärerna

anser också att preskriptionstiden för skadeståndsanspråk enligt

Pariskonventionen bör förlängas. Vidare bör den särskilda regeln i konventionen

om befrielse för anläggningsinnehavaren från skadeståndsansvar vid olyckor som

orsakas av krigshandling eller naturkatastrof ses över.

Utskottets överväganden

Motioner om det ekonomiska ansvaret vid kärnkraftsolyckor har behandlats av

riksdagen vid ett flertal tillfällen tidigare, senast hösten 1991 i samband med

den ovannämnda propositionen 1991/92:31, vari också föreslogs att det högsta

skadeståndsbelopp för vilket innehavaren av en kärnkraftsanläggning svarar höjs

från 800 milj.kr. till 1200 milj.kr. (bet. 1991/92:LU12). Som utskottet

underströk i sistnämnda betänkande är det självfallet angeläget att

skadeståndsreglerna på atomansvarighetsområdet är utformade så att de som

drabbas av en eventuell olycka inom kärnkraftsindustrin får full ersättning för

sina skador. De svenska bestämmelserna om skadeståndsansvar vid atomolyckor är

också förhållandevis förmånliga för de skadelidande vid en jämförelse med vad

som gäller i många andra länder som tillträtt Pariskonventionen. När det gäller

den mera principiella frågan om skadeståndsansvaret för innehavare av

kärnkraftsanläggningar vidhåller utskottet sin uppfattning att ansvaret för

atomskador i första hand bör bäras av kärnkraftsindustrin. Det beslut som

riksdagen fattade hösten 1991 om en höjning av beloppsgränsen för

anläggningsinnehavarens ansvar innebär också att ett större ekonomiskt ansvar

lyfts över på kärnkraftsindustrin. Av väsentlig betydelse för frågan om var

gränsen för anläggningshavarens ansvar skall dras blir, som utskottet tidigare

påpekat, därför möjligheten att täcka ansvarigheten genom försäkringar eller

andra ekonomiska garantier.

Med anledning av vad som anförs i motionerna vill utskottet återigen

understryka vikten av att regeringen noga följer utvecklingen på området och

efter hand som förhållandena medger ett ökat skadeståndsansvar för

anläggningsinnehavaren återkommer med förslag till riksdagen i saken. Det kan

därvid finnas anledning för regeringen att, som utskottet också tidigare

påpekat, ta upp överläggningar med kärnkraftsindustrin i syfte att framtida

kapacitetsökningar på försäkringsmarknaden främst skall ställas till förfogande

för höjningar av ansvarsförsäkringarna och därmed också möjliggöra en höjning

av det belopp med vilket anläggningshavaren ansvarar. I sammanhanget vill

utskottet även framhålla det angelägna i att regeringen även verkar på det

internationella planet och tar till vara de möjligheter som finns till

förbättringar av ansvarssystemet vid atomskador. Såväl Wienkonventionen som

Pariskonventionen och 1963 års tilläggskonvention ses för närvarande över inom

IAEA resp. NEA, bl.a. med avseende på om inskränkningen av reaktorägarnas

ansvar kan vidgas. Även de frågor som motionärerna tar upp om preskription av

skadeståndsanspråk och begränsning av reaktorägarnas ansvar i vissa situationer

är, enligt vad utskottet inhämtat, föremål för överväganden inom IAEA.

Något särskilt tillkännagivande från riksdagens sida med anledning av

motionen är med hänsyn till vad som anförts inte nödvändigt. Utskottet

avstyrker därför bifall till motion L608.

Obligatorisk hemförsäkring

I motion L603 av Ulla-Britt Åbark och Anita Johansson (s) hänvisas till att

det inte finns något krav på obligatorisk hemförsäkring för hyresgäster. Vid

brand eller annan skada där hemförsäkring saknas får hyresgästen själv stå för

kostnaderna

vilket kan drabba denne mycket hårt. Enligt motionärerna bör vid tecknande av

hyreskontrakt som obligatoriskt ingå att man tecknar en hemförsäkring.

Utskottet vill understryka att det självfallet är angeläget att så många som

möjligt har en hemförsäkring som skyddar mot oförutsedda utgifter för skador

till följd av t.ex. brand eller läckage i bostaden. Enligt utskottets mening

kan det emellertid inte gärna komma i fråga att införa krav på obligatorisk

hemförsäkring. I första hand måste det ankomma på var och en att själv avgöra

om och i vilken utsträckning han eller hon vill skaffa sig försäkringsskydd i

olika avseenden. Utskottet vill dock i sammanhanget peka på en tendens som

tycks vara för handen att allt fler väljer att inte ha individuella

försäkringar, t.ex. hemförsäkring. En bidragande orsak till denna utveckling är

säkerligen att försäkringspremierna för många upplevs som alltför höga. Det är

därför viktigt att premiesättningen liksom försäkringsvillkoren i övrigt

utformas på ett sådant sätt att konsumenterna bedömer det som gynnsamt att

skaffa sig försäkringsskydd. Det ankommer dock inte på utskottet att i

förevarande sammanhang uttala sig närmare i denna fråga. Utskottet nöjer sig

med att peka på bl.a. det fortlöpande samarbete som konsumentverket och

finansinspektionen har med försäkringsbranschen för att förbättra

konsumenternas ställning på försäkringsområdet.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet bifall till motion L603.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande miljöskadeförsäkringen

att riksdagen avslår motionerna 1991/92:L602, 1991/92:L604 och 1991/92:L605,

2. beträffande det allmännas skadeståndsansvar

att riksdagen avslår motionerna 1991/92:L606 och 1991/92:Sk808 yrkandena 2

och 3,

3. beträffande skadestånd till brottsoffer

att riksdagen avslår motion 1991/92:Ju818 yrkandena 1, 6 och 7,

4. beträffande skadeståndsansvaret vid kärnkraftsolyckor

att riksdagen avslår motion 1991/92:L608,

5. beträffande obligatorisk hemförsäkring

att riksdagen avslår motion 1991/92:L603.

Stockholm den 23 april 1992

På lagutskottets vägnar

Maj-Lis Lööw

I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Holger Gustafsson (kds),

Margareta Gard (m), Owe Andréasson (s), Bengt Harding Olson (fp), Inger Hestvik

(s), Bengt Kronblad (s), Bertil Persson (m), Gunnar Thollander (s), Richard

Ulfvengren (nyd), Stig Rindborg (m), Carin Lundberg (s), Lennart Fridén (m),

Hans Stenberg (s) och Stina Eliasson (c).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i

utskottet, har suppleanten John Andersson (v) närvarit vid den slutliga

behandlingen av ärendet.