Bet. 1991/92:SfU4

Socialförsäkringsutskottets betänkande

1991/92:SFU04

Utlänningsnämnd m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Innehållsförteckning

1991/92

SfU4

Sammanfattning

Utskottet behandlar i betänkandet regeringens proposition

1991/92:30 om en särskild nämnd för utlänningsärenden och sex

motioner väckta med anledning av propositionen. Utskottet

tillstyrker att en sådan nämnd inrättas som en fristående

myndighet, utlänningsnämnden, med uppgift att överpröva vissa

utlänningsärenden. Den alldeles övervägande delen av de

utlänningsärenden som i dag beslutas av regeringen förs därmed

bort från regeringen. Den nya myndigheten föreslås starta sin

verksamhet den 1 januari 1992. Utskottet tillstyrker de

lagändringar som föreslås, liksom de riktlinjer för en ny

handläggningsordning som förordas i propositionen. Utskottet

avstyrker bifall till motionerna. --Meningsyttring (v) har

avgivits i denna del.

I betänkandet behandlas vidare ett antal motioner med yrkanden

om lättnader i bestämmelserna om rätt för utlänningar att arbeta

i Sverige under kortare eller längre tid. Utskottet avstyrker

bifall till motionerna med hänvisning bl.a. till pågående

överväganden inom regeringskansliet.

Utskottet behandlar slutligen tre motioner om

kvalifikationskraven för att erhålla svenskt medborgarskap och en

motion om en särskild högtidlighet för dem som förvärvat svenskt

medborgarskap. Utskottet avstyrker bifall även till dessa

motioner.

Propositionen

I proposition 1991/92:30 om en särskild nämnd för

utlänningsärenden har regeringen (arbetsmarknadsdepartementet)

föreslagit riksdagen

1. att godkänna de riktlinjer för en ny handläggningsordning

för utlänningsärenden som har förordats i propositionen,

2. att godkänna att en utlänningsnämnd med angivna uppgifter

inrättas den 1januari 1992,

3. att anta det i propositionen framlagda förslaget till lag

om ändring i utlänningslagen (1989:529),

4. att anta det i propositionen framlagda förslaget till lag

om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap.

Lagförslagen återfinns som bilaga till betänkandet.

Motionerna

Motioner väckta med anledning av propositionen

1991/92:Sf4 av Anita Johansson m.fl. (s) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att den nya utlänningsnämndens kansli bör lokaliseras

till Haninge kommun.

1991/92:Sf5 av Ylva Annerstedt (fp) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om lokalisering av den särskilda nämnden för utlänningsärenden

till Haninge.

1991/92:Sf6 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar att avslå förslaget till ny lydelse

av 7kap. 11§ andra stycket 3 utlänningslagen,

2. att riksdagen beslutar att 7kap. 11§ andra stycket 2

utlänningslagen skall ha följande lydelse: ------ ärendet

bedöms ha väsentlig betydelse för rikets säkerhet eller annars

för den allmänna säkerheten eller för rikets förhållande till

främmande makt eller mellanfolklig organisation,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om rätt för ordföranden att på nämndens

vägnar avgöra ärenden i sak,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om nödvändigheten av ett grundligt och

rättssäkert förfarande inför nämnden,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om muntlig handläggning hos nämnden,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om lekmännens insikter.

1991/92:Sf7 av Ulla Orring (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om kompetenskrav på att ordförandena i

utlänningsnämnden är eller har varit ordinarie domare,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om krav på muntlig handläggning.

1991/92:Sf8 av Maj-Inger Klingvall och Lars Stjernkvist (s)

vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om lokalisering av utlänningsnämnden till

Norrköping.

1991/92:Sf9 av Lena Boström (s) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

proposition 1991/92:30 om särskild nämnd för utlänningsärenden.

Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1991

1990/91:Sf296 av Sten Svensson m.fl. (m) vari yrkas

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om ändrade regler som gör det möjligt för

utländska tandläkarstuderande i Sverige att efter avlagd examen

arbeta som tandläkare i Sverige.

1990/91:Sf603 av Inger Schörling m.fl. (mp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att

Sverige bör vidta åtgärder för att göra det möjligt för de

baltiska folken att ta arbete i Sverige på samma villkor som

nordbor.

Motiveringen återfinns i motion 1990/91:U503.

1990/91:Sf609 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om en liberaliserad invandringspolitik,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om förutsättningar för erhållande av

arbetstillstånd,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att

en parlamentarisk arbetsgrupp bör tillsättas för att bedöma

grunderna för eventuell invandring samt bedöma hjälpbehovet i

främst de baltiska republikerna.

1990/91:Sf611 av Håkan Holmberg m.fl. (fp) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om feriearbete för baltiska ungdomar.

Motiveringen återfinns i motion 1990/91:U203.

1990/91:Sf616 av Ulf Melin (m) vari yrkas att riksdagen hos

regeringen begär förslag till lagstiftning som möjliggör för

företag att anställa utomnordisk arbetskraft under en begränsad

tid.

1990/91:Sf617 av Gullan Lindblad m.fl. (m) vari yrkas

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om svenskundervisning och svenskkunskaper.

1990/91:Sf626 av Åsa Domeij m.fl. (mp) vari yrkas

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i

utlänningslagen så att rätten att uppehålla sig i Sverige som

turist utökas till sex månader,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i

utlänningslagen så att rätt att befinna sig i Sverige automatiskt

ger rätt till arbetstillstånd.

Motiveringen återfinns i motion 1990/91:U511.

1990/91:Sf627 av Inger Schörling m.fl. (mp) vari yrkas

19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att

alla invandrare skall kunna ansöka om svenskt medborgarskap efter

tre år.

1990/91:Sf643 av Marianne Jönsson och Ingbritt Irhammar (c)

vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om feriearbetstillstånd för utländska

ungdomar.

1990/91:Sf644 av Göthe Knutson (m) vari yrkas att riksdagen hos

regeringen begär att varje länsstyrelse får i uppdrag att

arrangera en välkomstceremoni för nya medborgare på nationaldagen

den 6 juni.

1990/91:Sf645 av Göthe Knutson (m) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

krav på minimikunskaper i svenska för invandrare, som söker

svenskt medborgarskap.

1990/91:Sf646 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas

28. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att baltiska och polska ungdomar bör

tillåtas att arbeta i Sverige under sommaren.

1990/91:U666 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om nödvändigheten att vidta åtgärder för att

garantera att flyktingbarn i alla lägen behandlas humant.

Utskottet

Rätten att vistas i Sverige m.m.

Bestämmelser om rätten för utlänningar att vistas i och ha

anställning i Sverige finns i utlänningslagen (1989:529) och i

utlänningsförordningen (1989:547).

Med undantag för nordiska medborgare måste en utlänning ha

uppehålls- och arbetstillstånd för att arbeta i Sverige.

Uppehållstillstånd skall i vissa fall ges till en utlänning

enligt bestämmelserna om asyl. Uppehållstillstånd får vidare ges

om en utlänning har särskild anknytning till Sverige eller om han

av humanitära skäl bör få bosätta sig här. Detsamma gäller om han

har fått arbetstillstånd eller har sin försörjning ordnad på

något annat sätt. Regeringen får föreskriva att

uppehållstillstånd kan ges även i andra fall.

För utomnordiska medborgare som inte har uppehållstillstånd

gäller vidare enligt huvudregeln att de inte får besöka landet

utan visering. Från viseringsregeln finns emellertid vida

undantag.

Beslut om tillstånd och om återkallelse av tillstånd fattas

normalt av statens invandrarverk (SIV).

Utlänningar som saknar erforderliga tillstånd för vistelse i

Sverige får avvisas eller utvisas ur landet. Om en ansökan om

uppehållstillstånd avslås eller ett uppehållstillstånd återkallas

medan utlänningen befinner sig i Sverige skall i regel beslut

samtidigt meddelas om avvisning eller utvisning. Beslut om

avvisning, i vissa fall utvisning, fattas i regel av

invandrarverket. Utvisning av hänsyn till rikets säkerhet

beslutas av regeringen.

Den som är flykting enligt Genèvekonventionen kan få en

förklaring om detta (flyktingförklaring) antingen i samband med

att uppehållstillstånd beviljas eller därefter. Ett sådant

beslut, liksom beslut om resedokument, fattas av invandrarverket.

Bestämmelser om förvärv av svenskt medborgarskap återfinns i

lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap och i

medborgarskapskungörelsen (1969:235). Svenskt medborgarskap

förvärvas genom födelse, legitimation, naturalisation eller

anmälan. Föreskrifterna om naturalisation innebär att en

utlänning på ansökan kan upptas till svensk medborgare om han

fyllt 18 år, sedan fem år -- eller i fråga om medborgare i annat

nordiskt land sedan två år -- har hemvist här i riket samt har

fört en hederlig vandel. Avvikelse från dessa villkor kan ske

bl.a. om det skulle medföra gagn för riket att bevilja svenskt

medborgarskap. Beslut om naturalisation fattas av

invandrarverket.

Frågor om utlänningsnämnd

Allmänt

Bestämmelser om överklagande m.m. i utlänningsärenden finns i

7kap. utlänningslagen. Bestämmelser om överklagande m.m. i

medborgarskapsärenden finns i lagen om svenskt medborgarskap.

Invandrarverkets beslut om avvisning eller utvisning får

överklagas till regeringen. Verkets beslut om uppehålls- eller

arbetstillstånd eller om återkallelse av sådana tillstånd får

överklagas till regeringen om beslutet har meddelats i samband

med beslut om avvisning eller utvisning. Verkets beslut om

flyktingförklaring eller resedokument får också överklagas till

regeringen. Polismyndighets beslut om avvisning får överklagas

till invandrarverket.

Invandrarverkets beslut i medborgarskapsärenden överklagas

normalt hos regeringen.

Ett ärende kan också komma under regeringens prövning genom att

invandrarverket överlämnar det till regeringen. Så kan ske om

verket anser att särskilda skäl motiverar det.

I propositionen föreslås att en fristående myndighet,

utlänningsnämnden, inrättas för att fr.o.m. den 1 januari 1992

överpröva vissa -- den övervägande delen -- av de

utlänningsärenden som i dag avgörs av regeringen.

Bakgrunden till förslaget anges främst vara behovet att befria

regeringen från besvärsprövningen av det stora flertalet

utlänningsärenden. Syftet med en sådan åtgärd är att skapa ökat

utrymme för regeringen till reformarbete, aktiva insatser,

övergripande planering och prioritering inom området. Utöver

detta behov kan principiella skäl åberopas för att i synnerhet

sådana utlänningsärenden som innefattar en prövning av den på

Genèvekonventionen grundade rätten för en flykting att erhålla

asyl prövas av ett från regeringen oberoende organ.

Det föreslagna överprövningsorganet har enligt propositionen

utformats mot bakgrund av det förhållandevis betydande utrymmet

för lämplighetsbedömningar i frågor av denna art och av den

förutsatta styrningen av praxis från regeringens sida. Organet

har därför inte utformats som en domstol utan som en

förvaltningsmyndighet med beteckningen nämnd. I propositionen

hänvisas till att besvärsnämnder av sådant slag också har

inrättats i andra sammanhang, bl.a. inom försvars- och

utbildningsdepartementens verksamhetsområden.

Utlänningsnämndens och regeringens uppgifter

Utlänningsnämnden föreslås i princip överta de

överprövningsuppgifter enligt utlännings- och

medborgarskapslagstiftningen som i dag faller på regeringen.

Särskilt viktiga eller känsliga ärenden skall liksom enligt nu

gällande ordning kunna överlämnas till regeringen.

Det är framför allt i två kategorier av ärenden som

invandrarverket enligt nuvarande ordning brukar överlämna

avgörandet till regeringen. Den ena gruppen av ärenden är sådana

som anses ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för

allmän säkerhet. Den andra ärendegruppen kännetecknas av att

frågor om uppehållstillstånd är samtidigt anhängiga hos

regeringen och invandrarverket beträffande medlemmar av samma

familj eller att något annat liknande samband föreligger mellan

ärenden som på samma gång handläggs av regeringen och verket.

Slutligen förekommer det att invandrarverket till regeringen

lämnar över ett ärende vars utgång kan bli prejudicerande för

andra liknande ärenden. Även vissa enskilda fall av

utrikespolitisk betydelse eller annars av mycket speciell natur

har överlämnats till regeringen.

Vilka ärenden som skall kunna överlämnas till regeringen för

avgörande föreslås nu bli uttryckligt reglerat i lagen. Sådant

överlämnande föreslås kunna ske om ärendet bedöms ha

betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet

eller för rikets förhållande till främmande makt eller

mellanfolklig organisation, om det bedöms vara av särskild

vikt för ledning av tillämpningen av lagen att ärendet prövas av

regeringen, eller om synnerliga skäl annars talar för

regeringens prövning. Även utlänningsnämnden skall i dessa fall

kunna överlämna ett ärende till regeringen.

Ett ärende skall vidare kunna lämnas över av invandrarverket

eller utlänningsnämnden till regeringen om det på grund av

familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med

ett ärende som prövas av regeringen. I fall med sådant samband

skall ärenden också kunna överlämnas från invandrarverket till

nämnden.

Om invandrarverket har överlämnat ett ärende till regeringen

och ärendet faller inom utlänningsnämndens kompetensområde, skall

enligt förslaget regeringen ha skyldighet att höra nämnden, om

ärendet inte är synnerligen brådskande. Regeringen skall också

kunna överlämna ett hänskjutet ärende till nämnden för avgörande.

Lars Werner m.fl. (v) stöder i motion 1991/92:Sf6 inrättandet

av en utlänningsnämnd som i stället för regeringen skall

överpröva utlännings- och medborgarskapsärenden. Motionärerna

anser emellertid att den föreslagna regleringen inte kan godtas

vad gäller ärenden som har säkerhets- eller utrikespolitiska

beröringspunkter, och de begär (yrkande 2) att riksdagen skall

besluta att det för överlämnande av ett utlänningsärende med

hänsyn till rikets säkerhet skall krävas att betydelsen för

rikets säkerhet bedöms vara väsentlig. Motionärerna anser att det

inte heller kan godtas att ärenden skall få prövas av regeringen

i stället för av utlänningsnämnden av det skälet att ärendet

bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av

lagen eftersom det skulle leda till att ansvaret för praxis

splittras. De begär (yrkande 1) att riksdagen skall avslå

förslaget till ändring i utlänningslagen i denna del.

Som skäl för att behålla ordningen att ärenden i vilka

säkerhetsfrågor aktualiseras får överlämnas till regeringen för

avgörande framhålls i propositionen (s. 23) regeringens ansvar

för säkerhetsfrågor. I fråga om nuvarande praxis anges att ett

ärende som regel brukar överlämnas till regeringen, om

säkerhetspolisen av skäl sammanhängande med rikets säkerhet har

avstyrkt en ansökan om uppehållstillstånd eller lämnat särskilda

synpunkter i ärendet. Från säkerhetspolisens sida kan t.ex. ha

lämnats sådana uppgifter om utlänningens anknytning till en

underrättelseorganisation i främmande stat att en bedömning bör

göras av risken för att han här i landet ägnar sig åt spioneri

eller annan liknande verksamhet. Nuvarande praxis föreslås i det

väsentliga iakttas även i fortsättningen, och som det

betydelsefulla framhålls att regeringen får tillfälle att pröva

de från säkerhetssynpunkt viktiga eller tveksamma fallen.

I fråga om möjligheten att lämna över ärenden till regeringen

för prejudicerande avgöranden framhålls i propositionen (s. 24)

att det varit en utgångspunkt i samband med strävandena att

befria regeringen från överprövningsuppgifter att överlämnande av

ärenden till regeringen skall kunna ske för att regeringen skall

få tillfälle att utöva en styrning av praxis. -- De ärenden som

enligt hittills gällande ordning överlämnats till regeringen av

invandrarverket har ofta rört sig om fall då en ny grupp

asylsökande börjat uppträda och omständigheterna påkallar en i

princip likartad bedömning av vissa grundläggande förhållanden

som kan beräknas bli åberopade av ett stort antal sökande. Om det

i sådana fall är exempelvis en värdering av de politiska

förhållandena i ett visst främmande land som i praktiken blir av

avgörande betydelse för en stor grupp ärenden, är det självfallet

lämpligt att regeringen får tillfälle att avgöra ett eller ett

par typfall till ledning för bedömningen i övriga fall. Över

huvud taget gäller enligt propositionen att den praxis som

hittills har utbildat sig vad gäller överlämnande av ärenden till

regeringen i det väsentliga bör iakttas även i fortsättningen. --

Möjligheten att överlämna ärenden till regeringen bör enligt

propositionen reserveras för fall där utgången kan få omedelbar

betydelse för ett mycket stort antal fall eller annars har

särskild principiell vikt. När det är fråga om ett rent

lagtolkningsproblem eller ett renodlat rättstillämpningsspörsmål,

torde det enligt propositionen ytterst sällan vara befogat att

ett ärende överlämnas till regeringen. Sådana frågor bör som

regel ankomma på nämnden som slutinstans.

De föreslagna bestämmelserna om när utlänningsärenden skall få

överlämnas till regeringen innebär i stort sett att nuvarande

praxis lagfästs. Utskottet vill erinra om att utlänningsnämnden

utformats bl.a. med hänsyn till det betydande utrymmet för

lämplighetsbedömningar och om att dessa bedömningar i vissa fall

bör göras av ett organ med politiskt ansvar. Utskottet instämmer

i de bedömningar som gjorts i propositionen i fråga om

regeringens ansvar för avgöranden i säkerhetsfrågor och för

styrning av praxis. Med det anförda avstyrker utskottet bifall

till motion 1991/92:Sf6 yrkandena 1 och 2 och föreslår riksdagen

att anta regeringens förslag till lydelse av 7kap. 11§ andra

stycket utlänningslagen.

Regeringens förslag till ändringar i utlänningslagen har inte i

övrigt föranlett några motionsyrkanden om avslag, och utskottet

tillstyrker bifall till förslaget.

Beslutanderätten i naturalisationsärenden ankom på regeringen

fram till år 1969, då beslutanderätten i samtliga dessa ärenden

flyttades över till invandrarverket. Vissa slags ärenden, där det

föreligger särskilda skäl, kan överlämnas till regeringen, och

verkets beslut överklagas dit.

I propositionen föreslås att överklaganden av beslut i

naturalisationsärenden i fortsättningen skall göras till

utlänningsnämnden, medan avgörandet i en speciell grupp av

ärenden helt skall förbehållas regeringen. Det gäller de fall av

naturalisation i vilka de reguljära förutsättningarna inte

föreligger men det bedöms vara till gagn för riket att sökanden

upptas till svensk medborgare.

Ett naturalisationsärende skall enligt propositionen få

överlämnas av invandrarverket eller utlänningsnämnden till

regeringen för avgörande i fall som motsvarar vad som föreslås

gälla för ärenden enligt utlänningslagen, utom såvitt avser

överlämnande på grund av familjeanknytning eller liknande samband

med annat ärende. Ett ärende skall således få överlämnas till

regeringen om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet

eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande

till främmande makt eller mellanfolklig organisation, om det

bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av

lagen att ärendet prövas av regeringen, eller

om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning.

Ärenden om förklaring att någon är svensk medborgare föreslås i

fortsättningen prövas av utlänningsnämnden i stället för av

regeringen.

Regeringens förslag om ändring i lagen om svenskt medborgarskap

har inte föranlett något motionsyrkande, och utskottet

tillstyrker bifall till förslaget.

Det anförda innebär att riksdagen bör godkänna att en

utlänningsnämnd med i propositionen angivna uppgifter inrättas

den 1 januari 1992.

Utlänningsnämndens organisation

Utlänningsnämnden skall enligt regeringens förslag bestå av

ordförande och övriga ledamöter till det antal regeringen

bestämmer. För ordförande skall finnas ersättare. Ledamöter och

ersättare för ordförande skall utses av regeringen. Avsikten är

att minst tre ordförande och tre ersättare för ordförande skall

ingå i nämnden. Vidare avses ingå minst femton lekmän.

Ordförandena och ersättarna för dem skall vara jurister och ha

erfarenhet av tjänstgöring som domare eller annan likvärdig

erfarenhet.

I propositionen (s. 32) diskuteras frågan om det bör krävas att

ordföranden är eller har varit ordinarie domare. Därvid uttalas

att ett sådant kvalifikationskrav synes onödigt begränsa urvalet

när det gäller att finna personer lämpade för och intresserade av

en tjänstgöring av aktuellt slag. Däremot bör det krävas juridisk

utbildning och normalt även domarerfarenhet, och

kvalifikationskravet har formulerats efter huvudsakligt mönster

av vad som gäller i andra liknande sammanhang. Enligt

specialmotiveringen (s. 44) kan likvärdig erfarenhet gälla

exempelvis vetenskaplig meritering inom förvaltningsrätt eller

internationell rätt. Vidare kan avses kvalificerade jurister som

har stor praktisk erfarenhet av ifrågavarande ärenden men som

inte har genomgått domarutbildning.

I två motioner tas upp frågan om vilka krav som bör ställas på

ordförandens kvalifikationer. Ulla Orring (fp) i motion

1991/92:Sf7 yrkande 1, liksom Lena Boström (s) i motion

1991/92:Sf9 (delvis), begär ett tillkännagivande om att

ordförandena skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Utskottet vill understryka betydelsen av att ordförande och

ersättare för ordförande fyller högt ställda krav på kompetens

samtidigt som urvalet av personer som kan komma i fråga för

uppdraget inte onödigt begränsas. Den avvägning som gjorts i

propositionen innebär att domarerfarenhet normalt skall krävas,

men att annan likvärdig erfarenhet kan komma i fråga. Avvägningen

tillgodoser enligt utskottets mening de anspråk som bör ställas.

Utskottet avstyrker med det anförda bifall till motionerna Sf7

yrkande 1 och Sf9 i denna del.

I propositionen (s. 33) betonas vidare vikten av att

förtroendevalda lekmän får starkt inflytande när det gäller

nämndens beslutsfattande. Lekmännen avses bli utsedda på förslag

av de politiska partierna, och det anges vara en fördel om de

utses så att olika delar av landet blir representerade. Det

framhålls också (s. 38) som mycket väsentligt att nämnden

fortlöpande erhåller information om sådana förhållanden i

främmande länder som är av betydelse för dess prövningsuppgifter

och att lekmännen bör delas in i grupper med olika ansvarsområden

varigenom de kommer att få särskild erfarenhet av ärenden med

asylsökande från vissa bestämda delar av världen.

När nämnden sammanträder under medverkan av lekmän avses den

vara beslutför med ordförande och två lekmannaledamöter. För fall

som är av principiell betydelse eller som innebär att praxis

ändras avses nämnden kunna sammanträda i en utökad sammansättning

bestående av minst två ordförande eller ersättare och minst fyra

andra ledamöter. Den ordförande som är chef för nämnden

förutsätts normalt delta.

I fråga om nämndens beslutförhet uttalas i propositionen (s.

33) att ordföranden ensam bör få avgöra frågor om inhibition,

avvisning eller avskrivning och rättshjälp samt frågor som rör

ett ärendes beredning, och att sådana frågor utom såvitt avser

inhibition bör kunna delegeras till annan tjänsteman hos nämnden.

Även vid avgörandet av ett ärende i sak bör ordföranden kunna

meddela beslut på nämndens vägnar, under förutsättning att

prövningen är av enkel beskaffenhet. Enligt propositionen bör

nämnden under medverkan av lekmän kunna besluta om närmare

riktlinjer för när ordföranden ensam skall få fatta beslut. För

att ett ärende skall få avgöras i denna form bör dock alltid

krävas dels att det enligt ordförandens bedömning inte råder

någon som helst tvekan om ärendets utgång, dels att ärendet inte

innehåller vidlyftigt material av betydelse för prövningen.

Enligt propositionen ligger det vid avgörande av ärenden i sak

visserligen nära till hands att utgå från den ordningen att

lekmän alltid skall ingå, men det kan ifrågasättas om man

härigenom tar till vara medborgarinflytandet på det bästa sättet.

Det stora antal ärenden som man numera måste räkna med medför en

risk att lekmannaledamöterna kommer att drunkna i rutinbetonade

fall och i realiteten inte få det inflytande över

beslutsfattandet i de enskilda ärendena som är önskvärt. Om

lekmännens medverkan blir obligatorisk endast i de mera

svårbedömda fallen tas medborgarinflytandet bättre till vara och

nämndens verksamhet blir också lättare att administrera. Att i

enlighet härmed ärendets svårhetsgrad blir bestämmande för den

sammansättning som krävs för beslutförhet är ingen principiell

nyhet, utan denna ordning är, som påpekas i propositionen, vanlig

inte minst inom domstolsväsendet.

Lars Werner m.fl. (v) begär i motion 1991/92:Sf6 yrkande 6 ett

tillkännagivande om betydelsen av att de lekmän som ingår i

nämnden har goda insikter i och intresse för mänskliga

rättigheter och samhällsförhållanden i främmande länder.

Motionärerna motsätter sig vidare att ordföranden skall ha rätt

att ensam avgöra ärenden i sak, om prövningen är av enkel

beskaffenhet, eftersom en sådan ordning skulle göra det svårare

att hävda en annan mening än ordföranden i de ärenden där de

medverkar. I motionen begärs ett tillkännagivande härom

(yrkande3).

Liksom motionärerna anser utskottet att det är av stor

betydelse att de lekmän som ingår i utlänningsnämnden har goda

insikter i och intresse för mänskliga rättigheter och

samhällsförhållanden i främmande länder. Utskottet anser sig

kunna utgå från att betydelsen härav beaktas då lekmännen utses,

och något sådant tillkännagivande som avses i motion Sf6 yrkande

6 behövs därför inte. Utskottet anser vidare att de skäl som

anförts i propositionen för att en ordförande i vissa fall skall

kunna avgöra ärenden på nämndens vägnar har tyngd, och utskottet

avstyrker bifall också till yrkande 3 i motionen.

Utlänningsnämndens arbetsformer m.m.

Den särskilda regel som nu finns i utlänningslagen om

skyldighet för invandrarverket att i vissa fall göra en

omprövning av sina beslut skall behållas även efter inrättandet

av utlänningsnämnden.

I fråga om arbetsformerna i utlänningsnämnden understryks i

propositionen att det i huvudsak bör ankomma på nämnden själv att

bestämma om sina arbetsformer under hänsynstagande till allmänna

förvaltningsrättsliga principer. Tyngdpunkten i nämndens arbete

förutsätts, liksom i det gällande systemet, komma att ligga på

föredragning av ärendena, och det uttalas att vid sammanträdet

med nämnden föredragningen bör kunna i viss utsträckning

rationaliseras och inriktas på de i varje ärende betydelsefulla

eller tveksamma frågorna.

Enligt förvaltningslagen (1986:223) skall en part som vill

lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser

myndighetsutövning mot någon enskild få tillfälle till det, om

det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall

bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara muntlig. För

asylärenden vid invandrarverket finns en särskild regel om

muntlig handläggning. Enligt 11kap. 1§ utlänningslagen skall

det ingå muntlig handläggning i ett sådant ärende om det kan

antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett

snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även

annars företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan

handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om

uppehållstillstånd. -- I proposition 1988/89:86 med förslag till

utlänningslag m.m. framhölls att med muntlig handläggning avses

såväl informella telefonkontakter och sammanträffanden som mer

formella förhandlingar. I första hand förordades informella

sammanträffanden mellan verkets personal, utlänningen och, i

förekommande fall, dennes biträde. I den propositionen

diskuterades också frågan om att införa möjlighet till muntlig

handläggning även i regeringskansliet. Föredragande statsrådet

avvisade emellertid förslaget med motiveringen att alla

omständigheter av betydelse för avgörandet borde ha kommit fram

vid den muntliga handläggningen i verket och underlaget därför

borde vara komplett när verket fattade sitt beslut.

Den regel som styr inslaget av muntlighet i utlänningsnämndens

arbete skall enligt propositionen vara densamma som i dag gäller

för invandrarverket. I nu föreliggande proposition uttalas (s.

39) att det inte är möjligt att vidhålla tidigare synsätt i fråga

om muntlighet vid överprövning när ärendena nu skall överprövas

av en förvaltningsmyndighet i stället för av regeringen och att

det över huvud taget är svårt att anföra synpunkter hänförliga

till ärendenas art som argument mot muntlig behandling. Vad som

kan åberopas mot muntlig handläggning är snarast att det stora

antalet ärenden medför risk för en oöverkomlig belastning och

alltför stor tidsutdräkt, om ärendena mera regelmässigt skulle

avgöras efter muntlig handläggning. Muntliga inslag i förfarandet

hos nämnden kan emellertid enligt propositionen i en del fall

förstärka både rättssäkerheten och effektiviteten. Kompletterande

uppgifter kan lämnas omedelbart och de frågor dessa kan ge upphov

till blir genast besvarade. Vidare påpekas att ett inslag av

muntlighet inte behöver ta sig uttryck endast i formella muntliga

förhandlingar, utan också i mer informella telefonkontakter och

sammanträffanden. -- Vid tillämpning av regeln måste enligt

propositionen beaktas att nämnden är en överinstans och att det

väsentliga materialet normalt redan har presenterats innan

ärendet kommer in till nämnden. Detta medför att muntlig

handläggning inte kan bli tillnärmelsevis lika vanlig hos nämnden

som hos verket.

I motion 1991/92:Sf6 av Lars Werner m.fl. (v) kritiseras

uttalandena i propositionen om att föredragningen vid

nämndsammanträdena bör kunna rationaliseras och inriktas på de i

ärendet betydelsefulla eller tveksamma frågorna och att frågan om

muntlig handläggning inte uppmärksammats mer i propositionen.

Motionärerna begär tillkännagivanden om nödvändigheten av ett

grundligt och rättssäkert förfarande inför nämnden (yrkande 4)

och om betydelsen av muntligt förfarande för att garantera

rättssäkerheten (yrkande5).

Frågan om muntlig handläggning tas upp även i motionerna

1991/92:Sf7 (yrkande 2) av Ulla Orring (fp) och 1991/92:Sf9

(delvis) av Lena Boström (s). Dessa motionärer anser att muntlig

handläggning bör vara regel i stället för undantag både hos

invandrarverket och hos utlänningsnämnden och begär ett

tillkännagivande om att lagrummet bör ändras så att utlänningen

får rätt till muntlig handläggning vid avgörande av frågan om

uppehållstillstånd när han så begär.

Såvitt avser föredragning av ärenden vid utlänningsnämndens

sammanträden har utskottet inte några invändningar mot

uttalandena i propositionen att sådan föredragning inriktas på de

i ärendet betydelsefulla eller tveksamma frågorna. Liksom vid

andra avgöranden av ärenden efter föredragning kommer emellertid

urvalet av vilka frågor föredragningen bör inriktas på att vara

en grannlaga uppgift. Utskottet utgår från att nämnden vid

bestämmande av sin organisation och sina arbetsformer även

beaktar denna fråga och dess stora betydelse för rättssäkerheten.

-- Utskottet godtar också den bedömning av regleringen av

muntligt förfarande hos utlänningsnämnden som gjorts i

propositionen.

Frågan om muntlig handläggning vid invandrarverket behandlade

utskottet senast i sitt av riksdagen godkända betänkande

1990/91:SfU14. Utskottet underströk därvid vikten av att gällande

regler om muntlig handläggning följdes. Konstitutionsutskottet,

som under föregående riksmöte granskade bl.a. tillämpningen av

bestämmelsen om muntlig handläggning, underströk i sitt

betänkande 1990/91:KU30 att syftet med den aktuella bestämmelsen

var att uppnå en ökad användning av muntligt förfarande i

asylärenden för att åstadkomma både säkrare beslutsunderlag och

möjligen också snabbare handläggning. Det förhållandet att

regeringen återförvisat några ärenden bl.a. med hänvisning till

bristen på muntlighet borde enligt konstitutionsutskottet leda

till att muntlig handläggning i ökad utsträckning skulle komma

till stånd. -- Socialförsäkringsutskottet anser alltjämt att

reglerna för muntlig handläggning vid invandrarverket är till

fyllest. Utskottet vill åter understryka vikten av att gällande

regler följs.

Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna Sf6

yrkandena 4 och 5, Sf7 yrkande 2 och Sf9 i denna del.

Utlänningsnämnden förutsätts enligt propositionen samarbeta med

FNs flyktingkommissariat (UNHCR). Samarbetet avses kunna innebära

både remiss i enskilda ärenden och fortlöpande samråd i frågor av

mera övergripande art.

Enligt 20§ förvaltningslagen (1986:223) är myndigheter

skyldiga att vid ett ärendes avgörande lämna en

beslutsmotivering. Undantag gäller om beslutet inte går någon

part emot, om det av annan anledning är uppenbart obehövligt att

upplysa om skälen eller om det är nödvändigt med hänsyn till

rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller

ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande, eller

om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma

skälen.

Tidigare kritik mot att beslut i utlänningsärenden var

bristfälligt motiverade bemöttes med invändningen att

beslutsmotiveringar lämnades i den utsträckning som var möjlig

med hänsyn till sekretessreglerna. För att beslutsmotivering

skulle kunna lämnas i större utsträckning även i

utlänningsärenden utan att känsliga uppgifter om utlänningens

personliga förhållanden skulle röjas genom att de togs in i

beslutet gjordes därför i samband med införandet av 1989 års

utlänningslag en ändring i sekretesslagen. Ändringen innebär att

den sekretess i utlänningsärenden som föreskrivs i 7kap. 14§

andra stycket sekretesslagen (1980:100) skall gälla för uppgifter

i skälen till ett beslut. Detta innebär att en uppgift om en

enskilds personliga förhållanden är sekretessbelagd, om det inte

står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller

någon honom närstående lider men. -- Beslut i ärenden rörande

visering, arbetstillstånd och tidsbegränsat uppehållstillstånd är

även i fortsättningen undantagna från kravet på

beslutsmotiveringar (11kap. 3§ utlänningslagen).

I nu föreliggande proposition hänvisas till att i förarbetena

till utlänningslagen underströks det angelägna med så klargörande

motiveringar som möjligt för beslut i de ärenden som inte

undantagits i 11kap. 3§ utlänningslagen. Som skäl för detta

anfördes bl.a. att klara motiveringar ökar allmänhetens

förtroende för myndigheternas objektivitet och förkortar

handläggningstiderna genom att eljest nödvändiga förklaringar som

måste ges i efterhand till fattade beslut kan undvikas.

Föredragande statsrådet delar denna syn på beslutsmotiveringar.

Av tradition har motiveringarna till dessa beslut på samma sätt

som gäller för flertalet övriga beslut av regeringen hållits

kortfattade och ofta i huvudsak bestått av hänvisningar till

olika lagrum. För den särskilda nämnden bör det enligt statsrådet

bli naturligt att skriva fylliga och klargörande motiveringar,

och hon anser detta vara en klar fördel.

I motion 1991/92:Sf9 (delvis) av Lena Boström (s) begärs också

ett tillkännagivande om behovet av fylliga och klargörande

beslutsmotiveringar i utlänningsnämnden.

Önskemålet om fylliga och klargörande beslutsmotiveringar i

utlänningsnämnden har särskilt uppmärksammats i propositionen.

Motion Sf9 bör inte heller i denna del föranleda något riksdagens

uttalande.

Utskottet har ovan avstyrkt bifall till motionsyrkanden som

berör handläggningsordningen för utlänningsärenden. Vad i övrigt

anförts i propositionen om handläggningsordningen har inte

föranlett något motionsyrkande, och utskottet föreslår att

riksdagen godkänner de förordade riktlinjerna för en ny

handläggningsordning.

Tre motioner berör frågan om lokaliseringen av

utlänningsnämndens kansli. I motionerna 1991/92:Sf4 av Anita

Johansson m.fl. (s) och 1991/92:Sf5 av Ylva Annerstedt (fp)

begärs tillkännagivanden om att nämnden bör lokaliseras till

Haninge kommun, och i motion 1991/92:Sf8 av Maj-Inger Klingvall

och Lars Stjernkvist (s) begärs ett tillkännagivande om att

nämnden bör lokaliseras till Norrköping.

I propositionen uttalas att frågan om var nämnden exakt skall

lokaliseras får lösas i ett annat sammanhang, men att den av

rekryteringsskäl och på grund av behovet av kontakter med skilda

delar av regeringskansliet dock bör lokaliseras till Stockholm

eller Stockholms omedelbara närhet.

Frågan om var utlänningsnämndens kansli bör placeras bör enligt

utskottets uppfattning avgöras av regeringen. Motionerna Sf4, Sf5

och Sf8 bör därför inte föranleda något uttalande av riksdagen.

Övriga frågor väckta i motioner

Rättshjälp

Rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1972:429) kan lämnas genom

offentligt biträde. Sådan rättshjälp lämnas i vissa särskilt

angivna typer av mål och ärenden, bl.a. i ärenden om avvisning

enligt utlänningslagen, dock ej i ärenden hos polismyndighet om

inte utlänningen hållits i förvar längre tid än tre dagar.

Biträde skall förordnas, om det inte måste antas att behov av

biträde saknas.

Rättshjälp beviljas och biträde förordnas av den myndighet som

handlägger ärendet. Denna ordning gäller sedan den 1 juli 1989

normalt även i utlänningsärenden. I ett ärende hos

invandrarverket beslutar således invandrarverket. I ärende hos en

polismyndighet får polismyndigheten endast bevilja rättshjälp,

medan avslag skall beslutas av rättshjälpsmyndigheten.

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) anförde i en

skrivelse den 1 februari 1991 till justitieministern att den nya

ordningen för utseende av offentliga biträden i utlänningsärenden

syntes belastad med avsevärda brister. DO föreslog i skrivelsen

bl.a. att beslut i frågor om rättshjälp i utlänningsärenden

skulle flyttas från invandrarverket till den nya

rättshjälpsmyndigheten samt att sökandens önskemål om vem som

skulle förordnas och att dennes lämplighet för uppdraget skulle

beaktas bättre vid förordnande av offentligt biträde.

I motion 1991/92:Sf9 (delvis) hänvisar Lena Boström (s) till

DOs skrivelse och begär ett tillkännagivande om att frågor om

rättshjälp i utlänningsärenden snarast bör flyttas över från

invandrarverket till rättshjälpsmyndigheten.

Frågan om vilken myndighet som skall besluta i

rättshjälpsfrågor behandlades senast i utskottets av riksdagen

godkända betänkande 1990/91:SfU14. Utskottet redogjorde där för

bakgrunden till att beslutanderätten den 1 juli 1989 flyttades

från rättshjälpsnämnderna till invandrarverket. Utskottet

konstaterade därefter att frågan aktualiserats inom

regeringskansliet genom en skrivelse från DO till

justitieministern och att beredning av frågan pågick inom

regeringskansliet. I avvaktan på resultatet av denna beredning

ansåg utskottet att någon riksdagens åtgärd i denna fråga inte

var påkallad.

Remissbehandlingen av DOs skrivelse har nu avslutats. Beredning

av ärendet pågår fortfarande inom regeringskansliet. Utskottet

anser alltjämt att resultatet av beredningen bör avvaktas, och

utskottet avstyrker därmed bifall till motion Sf9 i denna del.

Flyktingbarn

FNs generalförsamling antog i november 1989 en konvention om

barnets rättigheter. Konventionen innehåller bestämmelser avsedda

att tillförsäkra barn grundläggande rättigheter och att bereda

barn skydd mot övergrepp och utnyttjande. Sverige undertecknade

som en av de första staterna konventionen, och den har numera

trätt i kraft.

I motion 1990/91:U666 anför Lars Werner m.fl. (v) att det är

Sveriges naturliga skyldighet att leva upp till konventionens

stadgar och att de barn som är särskilt utsatta i vårt land

framför allt är flyktingbarnen. Här finns enligt motionärerna

många exempel på myndighetsövergrepp, och särskild uppmärksamhet

måste därför riktas på flyktingbarnens rättigheter i vårt land.

Motionärerna begär (yrkande 2) ett tillkännagivande om

nödvändigheten att vidta åtgärder för att garantera att

flyktingbarn i alla lägen behandlas humant.

Kritiken i motionen är allmänt hållen, och några exempel på

myndighetsövergrepp ges inte. Utskottet brukar varje år behandla

ett antal motioner om behandlingen av barn som asylsökande och

som flyktingar. Senast skedde detta i betänkandena 1990/91:SfU13

och SfU14, och utskottet underströk därvid vikten av att dessa

barns situation uppmärksammas. Som utskottet framhöll i båda

dessa betänkanden har socialstyrelsen på regeringens uppdrag

sammanställt en rapport, Flyktingbarn i Sverige 1990/91, som

sammanfattar aktuell kunskap och redovisar socialstyrelsens

bedömning av tillgångar och brister. Den innehåller också förslag

till vad som kan göras för att åstadkomma ett bättre mottagande

och en bättre omsorg om barn och ungdomar som kommer som

asylsökande och flyktingar till vårt land och avses utgöra

underlag för regeringens, landstingens, kommunernas samt olika

myndigheters och organisationers fortsatta utvecklingsarbete med

flyktingbarnen i fokus. -- Utskottet konstaterar att regeringen

uppmärksammar frågan om flyktingbarnens situation och anser

därför att något riksdagens uttalande med anledning av motion

U666 yrkande 2 inte är påkallat.

Arbetstillstånd m.m.

Som nämnts ovan finns bestämmelser om rätten för utlänningar

att vistas i och ha anställning i Sverige i utlänningslagen

(1989:529) och i utlänningsförordningen (1989:547).

Som också nämnts ovan måste med undantag för nordiska

medborgare en utlänning ha uppehålls- och arbetstillstånd för att

arbeta i Sverige. Tillstånd utfärdas av statens invandrarverk.

Arbetsmarknadsstyrelsen beslutar om riktlinjer för bedömningen av

ärenden om arbetstillstånd. Invandrarverket och

arbetsmarknadsstyrelsen har träffat överenskommelser om olika

yrkesgrupper som kan tillåtas arbetskraftsinvandra.

Invandrarverket skall i arbetstillståndsärenden samråda med

länsarbetsnämnden, om ansökan i ärendet inte skall avslås. Sådant

samråd anses dock ha skett om invandrarverket följt

arbetsmarknadsstyrelsens riktlinjer.

I vissa fall gäller undantag från kravet på arbetstillstånd.

Detta kan vara fallet vid arbete under kortare vistelser om högst

tre månader för vissa yrkesutövare och för sådana utländska

studerande som beviljats uppehåll i Sverige för studier och

arbetar under tiden den 15 maj--den 15 september.

Arbetstillstånd ges för viss tid och får avse ett visst slag

eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor som

behövs.

Den utomnordiska arbetskraftsinvandringen har varit reglerad

under de senaste decennierna i enlighet med de riktlinjer för den

samlade invandrarpolitiken som riksdagen antog år 1968 (prop.

1968:142, SU 1968:196, rskr. 405) och som sedan i tillämpliga

delar fastställts vid 1983/84 års riksmöte (prop. 1983/84:144,

SfU30, rskr. 410). Riktlinjerna förutsätter en reglering av den

utomnordiska arbetskraftsinvandringen, dels därför att

invandrarna skall ges möjlighet att leva under samma betingelser

som befolkningen i övrigt, dels därför att möjligheterna till

sysselsättning för kvinnorna, de äldre och de handikappade inte

får försämras genom oreglerad invandring. Uppkommande

arbetskraftsbehov skall därför i första hand fyllas genom

utnyttjande av de arbetsmarknadspolitiska medel som står till

buds innan tillstånd till arbetskraftsinvandring ges. Prövningen

av arbetskraftsbehovet skall ske i ett långt perspektiv, och

utländsk arbetskraft får inte användas som en regulator av

arbetskraftstillgången. Dessutom förutsätts att

arbetsmarknadsstyrelsen, efter hörande av arbetsmarknadens

parter, ger allmänna riktlinjer för tillståndsärendenas bedömning

med hänsyn till läget på arbetsmarknaden. I proposition

1983/84:144 anförde föredragande statsrådet att det mot bakgrund

av den dittillsvarande utvecklingen och den dåvarande

sysselsättningssituationen saknades anledning att räkna med något

egentligt behov för Sveriges del av arbetskraftsinvandring under

överskådlig tid. Det var angeläget att här i landet bosatta

arbetssökande samt nordbor i första hand tillgodoses när

arbetstillfällen finns. Hon ansåg därför att

arbetskraftsinvandring i fortsättningen borde tillåtas endast i

undantagsfall och sedan det genom arbetsförmedlingens aktiva

medverkan har visat sig att ett uppkommet arbetskraftsbehov inte

kan tillgodoses genom arbetskraft som finns i Sverige. Som

undantag från principen att utomnordisk arbetskraftsinvandring

inte bör vara tillåten nämns i propositionen främst

nyckelfunktioner inom industrin och näringslivet i övrigt samt

inom vissa andra samhällsområden. Vidare nämns personer som

behövs för kvalificerad forskning, produktutveckling eller

introduktion av en ny teknologi, liksom inom det kulturella

området. Även andra undantag bör enligt propositionen kunna göras

under särskilda förhållanden.

Regeringen uppdrog i beslut den 10 januari 1991 åt

arbetsmarknadsstyrelsen och invandrarverket att genomföra

förändringar avseende hanteringen av vissa arbetstillstånd.

Förändringarna innebär att ett mer generellt och förenklat

säsongarbetstillstånd för tre månader har ersatt den tidigare

tillståndsformen för feriearbetande utländska studerande samt de

olika mellanformer för kortvariga tillfälliga arbetstillstånd som

vuxit fram de senaste åren. Det nya systemet bygger liksom det

tidigare på att arbetsmarknadsmyndigheterna fastställer

branschvisa kvoter efter samråd med parterna på arbetsmarknaden.

Hanteringen av dessa tillståndsärenden kan efter ändring i

utlänningsförordningen fr.o.m. den 15 februari 1991 (SFS 1991:29)

och bemyndigande av invandrarverket skötas av länsarbetsnämnderna

i stället för av invandrarverket.

I motion 1990/91:Sf609 av Carl Bildt m.fl. (m) anför

motionärerna att mot bakgrund bl.a. av att Europa på sikt blir en

öppen arbetsmarknad för alla dess invånare bör Sverige visa

större öppenhet än i dag, när det gäller att bevilja tillstånd

för utländsk arbetskraft. Motionärerna anser att den nuvarande

inställningen till sådan invandring är alltför restriktiv och

begär ett tillkännagivande om en liberaliserad invandringspolitik

(yrkande 1). Motionärerna anser vidare att det bör vara möjligt

för medborgare som inte omfattas av den gemensamma

arbetsmarknaden att erhålla arbetstillstånd under förutsättning

att arbete är ordnat, och tillståndet bör kunna vara av såväl

permanent som tillfällig natur. De begär ett tillkännagivande

härom (yrkande 2). Slutligen begärs i motionen ett

tillkännagivande om att en parlamentarisk arbetsgrupp bör

tillsättas för att bedöma grunderna för eventuell invandring och

bedöma hjälpbehovet i främst de baltiska republikerna (yrkande

3). Ulf Melin (m) anser i motion 1990/91:Sf616 att företag som

inte får sitt behov av arbetskraft tillgodosett av

arbetsförmedling etc. bör ges möjlighet att med egna åtgärder och

med en viss automatik anställa utomnordisk arbetskraft under en

begränsad tid, och han begär att förslag till sådan lagstiftning

skall läggas fram.

I andra motioner tas upp frågor om tillstånd att arbeta i

Sverige i mer speciella situationer. Sten Svensson m.fl. (m)

begär i motion 1990/91:Sf296 yrkande 3 ett tillkännagivande om

angelägenheten av att utländska tandläkarstuderande i Sverige,

som efter avlagd examen vill verka här, också tillåts göra detta.

Marianne Jönsson och Ingbritt Irhammar (c) begär i motion

1990/91:Sf643 ett tillkännagivande om att feriearbete och arbete

inom trädgårdsnäringen bör undantas från kravet på

arbetstillstånd. Åsa Domeij m.fl. (mp) begär i motion

1990/91:Sf626 att regeringen skall lägga fram förslag till

lagändring så att rätten att uppehålla sig i Sverige som turist

utökas till sex månader (yrkande 2) samt att de som har rätt att

uppehålla sig i Sverige som turister också skall få rätt att

lönearbeta (yrkande3).

Bengt Westerberg m.fl. (fp) anser i motion 1990/91:Sf646 att

det vore en gest av solidaritet och gott grannskap att utan

större krångel låta baltiska och polska ungdomar arbeta i Sverige

under sommaren, och motionärerna begär (yrkande 28) ett

tillkännagivande om detta. Håkan Holmberg m.fl. (fp) begär i

motion 1990/91:Sf611 yrkande 2 ett tillkännagivande om att en

viss andel inom ramen för det s.k. feriearbetstillståndet bör

reserveras för baltiska ungdomar.

Inger Schörling m.fl. (mp) begär i motion 1990/91:Sf603 yrkande

1 ett tillkännagivande om att Sverige bör vidta åtgärder för att

göra det möjligt för baltiska medborgare att arbeta i Sverige på

samma villkor som nordbor.

Som utskottet påpekade i betänkande 1990/91:SfU4 har inom

arbetsmarknadsdepartementet gjorts en kartläggning av

arbetskraftsinvandringen. I detta arbete, som avser såväl

långtids- som korttidsanställningar, ingick också att överväga

hur riktlinjer och kriterier för arbetskraftsinvandringen skulle

kunna förändras. På uppdrag av den förutvarande regeringen

gjordes år 1990 en utredning om förutsättningarna för och

inriktningen av en sammanhållen flykting- och

immigrationspolitik. Utredningens överväganden och förslag lades

fram i betänkandet (SOU 1991:1) Flykting- och

immigrationspolitiken och innefattade även överväganden rörande

förhållandet mellan arbetskraftsinvandring och

flyktinginvandring. Den förutvarande regeringen lade också i

proposition 1990/91:195 om aktiv flykting- och

immigrationspolitik m.m. fram förslag för riksdagen på grundval

av utredningsbetänkandet. Propositionen återkallades av den

nuvarande regeringen (skr. 1991/92:27). -- Av regeringens

skrivelse 1990/91:77 om invandrar- och flyktingpolitiken framgick

att en särskild arbetsgrupp bildats inom regeringskansliet med

uppgift att följa och bedöma utvecklingen i Östeuropa med

avseende på invandring, och att regeringen med stor uppmärksamhet

följde utvecklingen i Sovjetunionen och i Central- och Östeuropa.

I fråga om olika former av bistånd och specialregler för de

baltiska staterna och deras medborgare vill utskottet också

erinra om bl.a. följande. Regeringen beslöt i juni 1990 om ett

program för praktiktjänstgöring i Sverige för personer från de

baltiska republikerna företrädesvis avseende unga personer och

praktikarbete under kortare tid. I Nordiska ministerrådets

arbetsprogram för Baltikum och Östeuropa som antogs den 9 oktober

1990 slås fast att stipendier skall inrättas för att låta

ungdomar från de baltiska republikerna komma till Norden för att

studera eller praktisera. Frågan om stöd till de baltiska

staterna diskuterades senast vid en frågestund i riksdagens

kammare den 5 november, varvid utrikesministern uppgav att inom

regeringskansliet för närvarande förbereds en rad olika åtgärder

för att främja handel och investeringar i de baltiska staterna.

Utskottet anser med hänsyn till det anförda att de frågor om

arbetstillstånd m.m. som tas upp i motionerna hittills varit väl

uppmärksammade inom regeringskansliet, och utskottet utgår från

att överväganden pågår. Utskottet anser därmed att några

riksdagens tillkännagivanden av de slag som begärs i motionerna

Sf296 yrkande 3, Sf603 yrkande 1, Sf609 yrkandena 1--3, Sf611

yrkande 2, Sf616, Sf626 yrkandena 2 och 3, Sf643 och Sf646

yrkande28 inte behövs.

Svenskt medborgarskap

Bestämmelser om förvärv av svenskt medborgarskap återfinns som

nämnts ovan i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap och i

medborgarskapskungörelsen (1969:235).

Enligt medborgarskapslagen förvärvas svenskt medborgarskap

genom födelse, legitimation, naturalisation eller anmälan.

Föreskrifter om naturalisation finns i 6§

medborgarskapslagen. En utlänning kan på ansökan upptas till

svensk medborgare om han fyllt 18 år, sedan fem år -- eller i

fråga om medborgare i annat nordiskt land sedan två år -- har

hemvist här i riket samt har fört en hederlig vandel. Avvikelse

från dessa villkor kan ske om det skulle medföra gagn för riket,

om sökanden förut varit svensk medborgare, om sökanden är gift

med en svensk medborgare eller om det annars med hänsyn till

sökandens förhållanden finns särskilda skäl att bevilja svenskt

medborgarskap.

I motion 1990/91:Sf627 yrkande 19 begär Inger Schörling m.fl.

(mp) ett tillkännagivande om att alla invandrare bör kunna ansöka

om svenskt medborgarskap efter tre år.

Riksdagen har tidigare avstyrkt motioner om en sänkning av det

lagstadgade hemvistkravet för förvärv av svenskt medborgarskap.

Senast skedde detta vid föregående riksmöte på förslag av

utskottet i betänkande 1990/91:SfU3. Utskottet redogjorde därvid

för de skäl som legat till grund för en sänkning av kravet på

hemvisttid från sju år till fem år enligt beslut av 1975/76 års

riksmöte (prop. 1975/76:136, InU44, rskr. 400). Bl.a. hade en

förändring motiverats av att dispens lämnades i sådan

utsträckning att lagtexten kommit att i allt mindre grad ge en

rättvisande bild av gällande förutsättningar för förvärv av

svenskt medborgarskap och att kravet på hemvisttidens längd inte

borde sättas högre än vad som erfarenhetsmässigt behövs för att

utlänningar i allmänhet skall hinna inlemmas i det svenska

samhället. Utskottet fann med beaktande jämväl av möjligheterna

att erhålla dispens från hemvistkravet att riksdagen inte borde

bifalla det då förevarande motionsyrkandet om en sänkning av

hemvistkravet till tre år.

Utskottet anser att riksdagen bör vidhålla sitt tidigare

ställningstagande och avstyrker bifall till motion Sf627

yrkande19.

De uppställda villkoren för medborgarskap genom naturalisation

innehåller inte något krav på kunskaper i svenska språket.

Gullan Lindblad m.fl. (m) anför i motion 1990/91:Sf617 att

kunskaper i landets språk är bland det viktigaste när det gäller

integreringen i ett nytt samhälle samt begär ett tillkännagivande

(yrkande 4) om behovet av svenskundervisning och svenskkunskaper

för den som skall bli svensk medborgare. Göthe Knutson (m) begär

i motion 1990/91:Sf645 ett tillkännagivande om krav på

minimikunskaper i svenska för invandrare som söker svenskt

medborgarskap. I båda motionerna förespråkas möjlighet till

undantag vid hög ålder eller eventuellt handikapp.

Riksdagen har under en följd av år och senast på förslag av

utskottet i betänkande 1990/91:SfU3 avslagit en motsvarande

motion. Utskottet har därvid framhållit att det är utomordentligt

viktigt för den enskilde invandraren att ha kunskaper i svenska

språket och att man på allt sätt bör underlätta för invandrarna

att få sådana kunskaper. Utskottet har också framhållit att barn

som invandrar hit ofta snabbt lär sig svenska, medan föräldrarna,

och då särskilt de hemarbetande kvinnorna, kanske aldrig gör

det. Personer som invandrar vid hög ålder kan kanske ha stor

svårighet att lära sig svenska. Mot denna bakgrund var det enligt

utskottets mening varken rimligt eller möjligt att ställa krav på

kunskaper i svenska språket som en förutsättning för rätt till

svenskt medborgarskap.

Utskottet, som än en gång vill framhålla den utomordentliga

betydelsen för den enskilde invandraren av att ha kunskaper i

svenska språket och att det på allt sätt bör underlättas för

invandrarna att få sådana kunskaper, anser att riksdagen bör

vidhålla sin tidigare uppfattning och avstyrker bifall till

motionerna Sf617 yrkande 4 och Sf645.

När någon efter ansökan om naturalisation blir svensk

medborgare utfärdar invandrarverket ett skriftligt bevis om det.

I motion 1990/91:Sf644 av Göthe Knutson (m) begärs att varje

länsstyrelse skall få i uppdrag att arrangera en

välkomstceremoni för nya medborgare på nationaldagen den 6

juni.

Även denna fråga har tidigare behandlats, senast i utskottets

av riksdagen godkända betänkande 1990/91:SfU3. Utskottet fann då

inte anledning frångå sin tidigare uppfattning att -- med hänsyn

till det stora antalet utländska medborgare som beviljas svenskt

medborgarskap -- skälen mot att åter införa en ceremoni vid

förvärv av svenskt medborgarskap var avsevärt starkare än skälen

för ett sådant förslag. Utskottet erinrade dock ånyo om att

kommunerna har möjlighet att, om de så finner lämpligt, anordna

en högtidlighet för sådana kommuninvånare som beviljats svenskt

medborgarskap.

Utskottet finner fortfarande inte anledning att föreslå en

statligt arrangerad ceremoni vid förvärv av svenskt

medborgarskap. Utskottet vill ånyo framhålla att det står

kommunerna fritt att anordna en sådan ceremoni. Såvitt utskottet

erfarit sker detta redan i vissa kommuner.

Utskottet avstyrker bifall till motion Sf644.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande överlämnande av ärenden till

regeringen

att riksdagen med avslag på motion

1991/92:Sf6 yrkandena 1 och 2 antar det i proposition 1991/92:30

framlagda förslaget till lag om ändring i utlänningslagen

(1989:529) såvitt avser 7kap. 11§ andra och tredje styckena,

men. -- delvis (v)

2. beträffande ändring i övrigt i

utlänningslagen och lagen om svenskt medborgarskap

att riksdagen

dels antar de i proposition 1991/92:30

framlagda förslagen till

a) lag om ändring i utlänningslagen

(1989:529) i vad förslaget inte berörts ovan under moment 1,

b) lag om ändring i lagen (1950:382) om

svenskt medborgarskap,

dels godkänner att en utlänningsnämnd

med i propositionen angivna uppgifter inrättas den 1 januari

1992,

3. beträffande kvalifikationskrav för

utlänningsnämndens ordförande

att riksdagen avslår motionerna 1991/92:Sf7

yrkande 1 och 1991/92:Sf9 i denna del,

4. beträffande handläggningsordning för

utlänningsärenden

att riksdagen med avslag på motionerna

1991/92:Sf6 yrkandena 3--6, 1991/92:Sf7 yrkande 2 och 1991/92:Sf9

i denna del godkänner de riktlinjer för en ny

handläggningsordning för utlänningsärenden som har förordats i

proposition 1991/92:30,

men. -- delvis (v)

5. beträffande utlänningsnämndens

lokalisering

att riksdagen avslår motionerna

1991/92:Sf4, 1991/92:Sf5 och 1991/92:Sf8,

6. beträffande beslut om rättshjälp

att riksdagen avslår motion 1991/92:Sf9 i

denna del,

7. beträffande flyktingbarn

att riksdagen avslår motion 1990/91:U666

yrkande2,

8. beträffande arbetstillstånd för utländsk

arbetskraft m.m.

att riksdagen avslår motionerna

1990/91:Sf296 yrkande 3, 1990/91:Sf603 yrkande 1, 1990/91:Sf609

yrkandena 1--3, 1990/91:Sf611 yrkande 2, 1990/91:Sf616,

1990/91:Sf626 yrkandena 2 och 3, 1990/91:Sf643 och 1990/91:Sf646

yrkande28,

9. beträffande krav för att bli svensk

medborgare

att riksdagen avslår motionerna

1990/91:Sf617 yrkande 4, 1990/91:Sf627 yrkande 19 och

1990/91:Sf645,

10. beträffande högtidlighet för nyblivna

svenska medborgare

att riksdagen avslår motion 1990/91:Sf644.

Stockholm den 21 november 1991

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Gullan Lindblad

I beslutet har deltagit: Gullan Lindblad (m), Doris Håvik

(s), Margit Gennser (m), Börje Nilsson (s), Lena Öhrsvik (s),

Hans Dau (m), Nils-Olof Gustafsson (s), Pontus Wiklund (kds),

Leif Bergdahl (nyd), Gustaf von Essen (m), Maud Björnemalm (s),

Widar Andersson (s), Ingela Mårtensson (fp), Rune Backlund (c)

och Monica Widnemark (s).

Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Berith Eriksson (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet,

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.

Berith Eriksson (v) anför:

Vad gäller överlämnande av ärenden till regeringen för

avgörande på den grunden att ärendet har betydelse för rikets

säkerhet eller annars allmän säkerhet eller för rikets

förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation

bör det krävas att betydelsen är väsentlig. Vad gäller

överlämnande på den grunden att ärendet bedöms vara av särskild

vikt för ledning av rättstillämpningen kan en regel som innebär

att ärendet prövas av regeringen i stället för av

utlänningsnämnden leda till en uppsplittring av ansvaret för

praxisbildningen. Sådana ärenden bör därför handläggas av

utlänningsnämnden.

I fråga om de i utlänningsnämnden ingående lekmännen bör

framhållas betydelsen av att de har goda insikter i och intresse

för mänskliga rättigheter och samhällsförhållanden i främmande

länder. Vidare innebär en ordning som gör att ordföranden har

rätt att meddela beslut på nämndens vägnar vid avgörandet av ett

ärende i sak att lekmännen får svårare att hävda en annan mening

än ordföranden i de ärenden där de medverkar. Lekmän bör därför

alltid medverka vid avgörande av ärenden i sak. I fråga om

föredragningen vid nämndens sammanträden måste iakttas att

förfarandet blir tillräckligt grundligt och rättssäkert, och på

sikt bör ett kontradiktoriskt förfarande eftersträvas. Rätten

till muntligt förfarande är utomordentligt betydelsefull för att

garantera rättssäkerheten, och eftersom den gällande bestämmelsen

om muntlig handläggning hos invandrarverket nästan aldrig

tillämpas är det orimligt att samma regel skall gälla för

handläggningen hos nämnden. Bestämmelsen om muntlig handläggning

bör ändras så en utlänning får rätt till sådan handläggning när

frågan om uppehållstillstånd avgörs, om han begär det.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom.

1 och 4 borde ha hemställt:

1. beträffande överlämnande av ärenden till regeringen

att riksdagen med bifall till motion

1991/92:Sf6 yrkandena 1 och 2 antar det i proposition 1991/92:30

framlagda förslaget till lag om ändring i utlänningslagen

(1989:529) såvitt avser 7kap. 11§ andra och tredje styckena

med den ändringen att lagrummen erhåller följande lydelse:

Invandrarverket eller utlänningsnämnden får

med eget yttrande överlämna ett ärende till regeringen för

avgörande om

1. ärendet på grund av familjeanknytning

eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt

denna lag som prövas av regeringen,

2. ärendet bedöms ha väsentlig betydelse

för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för

rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig

organisation, eller

3. synnerliga skäl annars talar för

regeringens prövning.

Har invandrarverket överlämnat ett ärende i

fall som avses i andra stycket 3 och skulle beslut av verket i

ärendet ha kunnat överklagas till utlänningsnämnden, skall

regeringen, om hinder inte möter på grund av att ärendet är

synnerligen brådskande, höra utlänningsnämnden innan den avgör

ärendet. Regeringen får överlämna ett sådant ärende till nämnden

för avgörande.

4. beträffande handläggningsordning för utlänningsärenden

att riksdagen med bifall till motion

1991/92:Sf6 yrkandena 3--6 och med anledning av motionerna

1991/92:Sf7 yrkande 2 och 1991/92:Sf9 i denna del,

dels som sin mening ger regeringen till

känna vad ovan anförts,

dels i övrigt godkänner de riktlinjer

för en ny handläggningsordning för utlänningsärenden som har

förordats i proposition 1991/92:30,

Propositionens lagförslag

Bilaga

Innehållsförteckning

Sammanfattning1

Propositionen 1

Motionerna2

Motioner väckta med anledning av

propositionen2

Motioner väckta under allmänna motionstiden

19913

Utskottet4

Rätten att vistas i Sverige m.m.4

Frågor om utlänningsnämnd5

Allmänt5

Utlänningsnämndens och regeringens uppgifter 6

Utlänningsnämndens organisation9

Utlänningsnämndens arbetsformer m.m.11

Övriga frågor väckta i motioner14

Rättshjälp14

Flyktingbarn15

Arbetstillstånd m.m. 16

Svenskt medborgarskap19

Hemställan 20

Meningsyttring av suppleant22

Bilaga Propositionens lagförslag24