Bet. 1991/92:UU11

Utrikesutskottets betänkande

1991/92:UU11

Effektiviteten i förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

1991/92

UU11

Sammanfattning

Detta betänkande behandlar riksdagens revisorers förslag

1991/92:11 angående effektiviteten i förvaltningen av svenskt

utvecklingsbistånd jämte motioner som väckts i anslutning till

revisorernas förslag.

Inledningsvis återges en sammanfattning av revisorernas

förslag. Därefter följer en uppräkning av de väckta motionerna

och avslutningsvis utskottets överväganden.

Sammanfattning av revisorernas förslag

Riksdagens revisorers granskning av effektiviteten i

förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd har i huvudsak

koncentrerats till det bistånd som administreras av SIDA och har

baserats på analys av såväl aktuella utredningar och rapporter

som interna SIDA-dokument. Därutöver har intervjuer ägt rum med

ett stort antal chefer och andra tjänstemän på SIDA samt med

företrädare för regeringskansliet och med ledamöter av SIDAs

styrelse. En särskild utredning om närkonsulterna på SIDA har på

revisorernas uppdrag genomförts av Ronnie Eklund, docent i

civilrätt vid Stockholms universitet.

Revisorerna har ägnat särskild uppmärksamhet åt mål- och

regelstrukturen, rollfördelningen i planeringen och

genomförandet av biståndet, samordningen, resursplaneringen samt

utvärderingsverksamheten.

Revisorerna har konstaterat att de medel som riksdagen anvisar

till utvecklingsbistånd i enlighet med enprocentsmålet inte

fullt ut kunnat utnyttjas för långsiktiga utvecklingsinsatser

eller katastrofbistånd. Stora reservationer har byggts upp, och

biståndsbegreppet har vidgats till att omfatta även andra

verksamheter. Riksdagens styrning och insyn försvagas av att

informationen i flera avseenden är ofullständig och av att

regeringen och SIDA har rätt att fatta beslut rörande

biståndsadministrationens storlek och biståndets fördelning

utöver de ramar som beslutas av riksdagen. För att komma till

rätta med dessa problem anser revisorerna bl.a. att regeringens

information till riksdagen behöver förbättras så att det klart

framgår i vilken utsträckning reservationsmedel är intecknade

eller disponibla för nya biståndsåtaganden, att allt

SIDA-bistånd som bygger på avtal med programländerna bör räknas

in i de s.k. landramarna eller på annat sätt fördelas i enlighet

med riksdagsbeslut och att kostnaderna för SIDAs administration

bör framgå av det av riksdagen beslutade förvaltningsanslaget.

Frågan om en förändrad anslagskonstruktion som tillgodoser dessa

synpunkter bör, enligt revisorernas mening, utredas närmare av

regeringen.

Revisorerna anser att regeringens styrning av SIDA bör vara

mera målinriktad och mindre detaljerad. Rollfördelningen mellan

utrikesdepartementet och SIDA behöver ses över, och regeringen

bör för riksdagen redovisa utrikesdepartementets egen roll som

handläggande biståndsorganisation och hur dess verksamhet följs

upp och kontrolleras.

Revisorerna har uppmärksammat en rad problem som rör SIDAs

inre arbete och förutsätter att SIDA och regeringen vidtar

åtgärder för att lösa dessa. Utvärderingsfunktionen på SIDA

behöver enligt revisorernas mening förstärkas, och formerna för

kontroll av hur mottagarländerna använder svenska biståndsmedel

bör tydligare regleras i avtalen mellan Sverige och

mottagarländerna. Det parlamentariska inslaget i SIDAs styrelse

är stort, och revisorerna anser att frågan om den

parlamentariska representationen i statliga myndigheters

styrelser bör utredas närmare.

Granskningen av SIDAs användning av s.k. närkonsulter har

visat att dessa, i strid med fattade riksdagsbeslut och

uttalanden från regeringen, i viss utsträckning utför

arbetsuppgifter av myndighetskaraktär. I några fall är dessutom

deras arbetsvillkor sådana att det kan ifrågasättas om SIDA går

fritt från arbetsgivaransvar. Revisorerna förutsätter att

utnyttjandet av närkonsulter på uppgifter av myndighetskaraktär

upphör och att SIDA tillser att konsulternas arbetsvillkor

utformas så att tveksamheter rörande SIDAs arbetsgivaransvar

inte kan uppstå.

Riksdagens revisorer hemställer

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till förändrad

konstruktion av biståndsanslaget och förbättrad redovisning till

riksdagen i enlighet med vad revisorerna anfört,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

revisorerna anfört angående

regeringens styrning av SIDA och utrikesdepartementets roll

som handläggare av biståndsfrågor,

SIDAs administration,

utvärdering och kontroll av biståndet och

närkonsulter inom SIDA,

3. att riksdagen uppdrar åt riksdagsutredningen att pröva

frågan om riksdagsledamöternas representation i statliga

myndigheters styrelser.

Motionerna

1991/92:U3 av Charlotte Branting (fp) vari yrkas att riksdagen

med avslag på revisorernas förslag till konstruktion och

redovisning av biståndsanslaget som sin mening ger regeringen

till känna vad i motionen anförts om dessa frågor.

1991/92:U4 av Birger Hagård och Birgit Henriksson (m) vari

yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om behovet av att skyndsamt pröva

omfattningen av förvaltningen och målen för svenskt

biståndssamarbete,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i övrigt i motionen anförts rörande målen för en sådan

utredning.

1991/92:U5 av Lars Moquist m.fl. (nyd) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om en successiv övergång från

landprogrammerat bistånd till projektinriktat bistånd,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att

den bör informeras om de biståndsanslag som inte utnyttjas (s.k.

reservationer),

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om UDs avräkningsmodell vad avser kostnaderna

för ambassadernas arbete med biståndshandläggning,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att

frågan om särskilda näringslivsrepresentanter i SIDAs styrelse

bör utredas,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen sägs om information och redovisning av det svenska

utvecklingsbiståndet.

1991/92:U6 av Ylva Annerstedt (fp) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om en bättre analys och en bättre uppföljning av processen när

ansvar läggs över på mottagarländerna.

Utskottet

Utrikesutskottets skrivelse den 26 april 1990 har legat till

grund för riksdagsrevisorernas granskning av effektiviteten i

förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd. I skrivelsen

omnämns bl.a. administrativa kapacitetsproblem beträffande SIDAs

organisation i Sverige. Vidare fann utskottet det önskvärt att

bl.a. granska relationen mellan det sakanslag SIDA har att

administrera och SIDAs administrativa resurser. Skrivelsen

omnämnde också frågan om fördelning av SIDAs personalresurser.

Utskottet vill inledningsvis framhålla det positiva och

viktiga i att en från biståndsmyndigheterna oberoende granskning

av effektiviteten i förvaltningen av svenskt bistånd görs.

Utskottet vill i sammanhanget erinra om att flera av de punkter

revisorerna tar upp regelmässigt avhandlas också i samband med

utskottets behandling av budgetpropositionen.

Detta avsnitt har i det följande disponerats med utgångspunkt

från huvudförslagen som revisorerna lagt efter sin granskning.

Under varje delrubrik som följer i nummerordning nedan redogörs

för revisorernas förslag, för motionsyrkanden som väckts i

anslutning till revisorernas förslag samt för utskottets

ställningstagande.

Inom ramen för yrkande 1 i revisorernas förslag berörs

följande ämnen:

Redovisning och kontroll vad gäller reserverade medel i

biståndsanslaget

Fördelning av medel för landprogrammerade insatser resp.

bilateralt bistånd utanför landramarna

Fördelning mellan SIDAs förvaltningsanslag och sakanslag

Avräkning mot biståndsanslaget av kostnaderna för viss

ambassadpersonal.

Inom ramen för yrkande 2 i revisorernas förslag berörs

följande ämnen:

Regeringens styrning av SIDA och UDs roll som handläggare av

biståndsfrågor

SIDAs administration

Utvärdering och kontroll av biståndsverksamheten

Kontrollen av mottagarländernas användning av biståndsmedlen

Användning av s.k. närkonsulter i SIDAs verksamhet

I ett tredje yrkande berörs:

Parlamentariskt inslag i SIDAs styrelse.

1. Biståndsanslaget och redovisning till riksdagen

1.1. Redovisning och kontroll av reserverade medel

Revisorerna konstaterar att stora reservationer byggts upp

främst inom det multilaterala biståndet. En stor del av dessa

reservationsmedel utgörs av långsiktiga åtaganden som Sverige

ingått gentemot internationella utvecklingsfonden (IDA) samt de

afrikanska och asiatiska utvecklingsfonderna. Revisorerna

framför i sin rapport krav på förbättrad information till

riksdagen rörande reservationsmedlen och att regeringen

informerar riksdagen om i vilken utsträckning reservationsmedlen

är intecknade eller disponibla för nya biståndsåtaganden.

Denna fråga tas upp i motion U3 (fp) som anger att revisorerna

gett en bild av en obalans mellan förmågan att avsätta 1 % av

BNI till u-hjälp och svårigheterna att omvandla dessa medel till

konkreta biståndsinsatser. Motionären menar att detta ger en

missvisande bild. I själva verket motsvarar dessa reservationer

skuldsedlar till IDA och de regionala utvecklingsfonderna, och

dessa skuldsedlar är inte ett mått på Sveriges förmåga att

utnyttja 1 % av BNI till praktiskt bistånd. Motionären vill

avstyrka revisorernas förslag på denna punkt.

I motion U5 (nyd) anges att, med tanke på det omättliga behov

av biståndsinsatser som finns, det inte är rimligt att SIDA

eller UD fritt kan förfoga över reservationerna eller att dessa

ackumuleras bara för att det krävs särskilt riksdagsbeslut för

pengarnas användning. I motionen föreslås att SIDA eller UD så

snart man erhåller kännedom om att anvisade pengar inte kommer

att unyttjas åläggs rapportera därom till riksdagen.

Utskottet konstaterar att vissa icke utbetalade biståndsmedel

byggts upp inom biståndet, främst inom anslaget C 1. Bidrag till

internationella biståndsprogram. De outbetalade medel som under

ett antal år byggts upp under multilaterala anslag hänför sig

till internationella åtaganden Sverige gjort om bidrag till

olika multilaterala biståndsprogram, i första hand till

Världsbankens internationella utvecklingsfond (IDA). Principen

har varit att i varje års budget anslå en summa motsvarande det

totala svenska årsbidraget. Eftersom IDA inte begär att få

tillgång till medel förrän de behövs för utbetalning för

projekt, erläggs bidraget i form av en skuldsedel i riksbanken.

De medel som härigenom byggts upp utgör inte reservationer i

egentlig mening, utan medlen är utfästelser gentemot IDA och

ligger också till grund för fondens kreditåtaganden gentemot

låntagarländer redan innan de utbetalats.

Utskottet gör bedömningen att uppbyggnaden av outbetalade

medel är en följd av den anslagsteknik som tillämpats. Utskottet

har inte sett anledning dra slutsatsen att uppbyggnaden av

outbetalade medel skulle bero på en oförmåga i den svenska och

internationella biståndsförvaltningen att förverkliga

biståndsinsatser i den omfattning som uppfyllandet av

enprocentsmålet påkallar. Tvärtom anser utskottet att

utvecklingen i u-länderna visar att ett stort behov av

biståndsinsatser av hög kvalitet föreligger.

Utskottet anser att målsättningen bör vara en så hög

överensstämmelse som möjligt mellan enprocentsmålet som är ett

anslagsmål och de faktiskt utbetalade biståndsmedlen. Det är

dock rimligt att en viss eftersläpning när det gäller takten i

utbetalningarna inträffar från tid till annan eftersom

utbetalningstakten inte alltid helt kan förutses. Det är i detta

sammanhang viktigt att biståndsmyndigheterna hela tiden ser

kraven på högsta möjliga kvalitet i biståndet som vägledande.

Utskottet noterar att regeringen i samband med

budgetpropositionen 1990/91:100, bilaga 10, introducerade ett

nytt budgeteringssystem i syfte att minska mängden icke

utbetalade IDA-medel. Metoden innebär att man inte längre anslår

ett belopp motsvarande det totala svenska årsbidraget, dvs. i

enlighet med Sveriges utfästelser på de årliga

skuldsedlarna. I stället anslås summan av motsvarande

årskontantbidrag och IDAs beräknade årsdragningar från

skuldsedeln avseende den senaste påfyllnaden. Härigenom byggs

inga nya reserver upp samtidigt som det existerande beloppet

outnyttjade medel minskar i takt med att dragningarna från

tidigare fondpåfyllnader fortsätter. IDAs möjligheter att göra

kreditutfästelser påverkas inte.

Utskottet ser positivt på denna omläggning av budgettekniken.

Utskottet anser det vara en fördel om motsvarande omläggning

också kunde omfatta andra poster inom C 1-anslaget som har

aktualitet i detta sammanhang, t.ex. de regionala

utvecklingsfonderna.

Utskottet betonar vikten av en tydlig och utförlig redovisning

till riksdagen vad gäller outbetalade medel samt noterar att

regeringen avser pröva hur redovisningen kan förtydligas och

göras mer lättillgänglig i kommande budgetpropositioner.

1.2. Fördelning av bilateralt bistånd över landramar resp.

andra biståndsprogram

Revisorerna anger i sitt förslag att genomslaget av riksdagens

beslut försvagas av att regeringen och SIDA, utan hörande av

riksdagen, kan utnyttja olika anslagsposter så att det

bilaterala biståndet till programländerna kraftigt överstiger de

av riksdagen beslutade landramarna. Enligt revisorernas mening

bör huvudprincipen vara att allt SIDA-bistånd med undantag för

katastrofbistånd och bistånd genom enskilda organisationer skall

ingå i landramarna eller fördelas på annat sätt i enlighet med

riksdagsbeslut.

Denna fråga berörs i motion U3 (fp). I motionen anges att

betydande bistånd utöver landramarna gått till programländerna.

Motionären anser dock att det finns ett betydande värde i att

kunna göra särskilda insatser på områden som Sverige prioriterar

samt att riksdagen varit pådrivande för att exempelvis

miljöanslaget skulle återinföras. Revisorerna har enligt

motionen inte anfört några argument för att t.ex. demokrati- och

miljöanslagen inte alls skulle kunna användas för extrainsatser

i programländer och inte heller för att ämnesanslagen skulle

avskaffas. Därför bör inte riksdagen binda sig för den

huvudprincip som revisorerna förespråkar.

Motion U5 (nyd) berör indirekt denna fråga. I motionens

yrkande 1 anförs att en successiv övergång från landprogrammerat

bistånd till projektinriktat bistånd bör ske.

Utskottet konstaterar att andelen av det svenska bilaterala

biståndet via landramar successivt minskat under en följd av år.

Dels beror detta på att antalet mottagarländer utanför

landramskretsen ökat, dels går ett betydande bistånd som

kanaliseras via andra anslagsposter än landramarna till

programländerna. Sådant bistånd till programländerna har

kanaliserats bl.a. genom anslagsposten för katastrofer, för

skuldlättnadsåtgärder i samband med strukturanpassningsprogram

samt genom särskilda anslagsposter exempelvis för

demokratifrämjande insatser och för miljövård.

Utskottet anser att de beslut som fattats angående biståndet

utanför landramarna varit väl underbyggda och motiverats av att

särskilda behov av ämnesinriktade insatser identifierats, såväl

bland programländerna som utanför denna krets. Det är naturligt

att bistånd utanför landramarna men till bl.a. programländerna

även i fortsättningen bör kunna ges för vissa angelägna ändamål

som exempelvis miljövård, demokratifrämjande insatser och stöd

till strukturanpassning. Samtidigt vill utskottet betona

landramarnas betydelse för långsiktiga insatser till de

fattigare mottagarländerna.

Utskottet vill i detta sammanhang understryka betydelsen av en

klargörande redovisning till riksdagen av de olika

anslagsposternas innehåll. Det är väsentligt att riksdagen ges

goda möjligheter att få en helhetsbild över de totala

biståndsflöden som går till ett visst land, vilket varit ett av

syftena med revisorernas förslag på denna punkt.

1.3. Fördelning mellan SIDAs förvaltningsanslag och sakanslag

Revisorerna har ägnat frågan om SIDAs förvaltningskostnader

stor uppmärksamhet. Revisorerna påpekar i sitt förslag att SIDA

kan disponera över biståndsanslaget för att finansiera vissa

delar av sina administrationskostnader. Härigenom blir enligt

revisorerna riksdagens beslut om förvaltningsanslagets storlek

inte styrande för dimensioneringen av administrationen. Enligt

revisorerna försvåras riksdagens styrning av

biståndsadministrationens storlek ytterligare av att sambandet

mellan biståndsvolym och personalbehov inte redovisas för

riksdagen. Kostnaderna för SIDAs administration bör enligt

revisorerna framgå av förvaltningsanslaget.

Sakanslagsanställningar bör utnyttjas med restriktivitet. Enligt

revisorerna ankommer det på regeringen att meddela särskilda

instruktioner till SIDA i denna fråga och kontrollera att

reglerna följs.

Motion U4 (m) berör delvis detta område. I motionen sägs att

kostnaderna för SIDAs administration skall framgå av riksdagens

anslagsbeslut. Vidare anges att det är oacceptabelt för

riksdagen att regeringen disponerar över biståndsanslaget så att

därav betalas exempelvis byggandet av svenska ambassader eller

en alltför stor kader av personal. Enligt motionen bör en

utredning för att studera förvaltningen av bistånd tillsättas.

Motion U5 (nyd) tar också upp dessa frågor. I motionen betonas

vikten av att riksdagen får en korrekt bild av

förvaltningsanslaget såväl för SIDAs verksamhet som för UDs.

Utskottets bedömning är att användningen av sakanslag för

finansiering av kostnader av förvaltningskaraktär är relativt

vanligt förekommande.

Det kan i detta sammanhang noteras att regeringen och i några

särskilda fall riksdagen gentemot SIDA medgivit att anlita

personal över sakanslag. Utskottet delar revisorernas syn att om

en betydande andel förvaltningskostnader finansieras över andra

anslag går det styrande och kontrollerande syftet med ett

särskilt riksdagsbeslut om förvaltningsanslaget förlorat.

Samtidigt konstaterar utskottet att gränsdragningen mellan vad

som anses vara förvaltningskostnader resp. kostnader av annat

slag kan vara svår att dra inom biståndsverksamheten.

Mot denna bakgrund anser utskottet att frågan om fördelningen

av kostnader på sakanslag resp. förvaltningsanslag bör bli

föremål för översyn. I översynen bör ändamålsenligheten i

nuvarande anslagskonstruktion prövas.

Vad som ovan anförts om sakanslag och förvaltningsanslag bör

ges regeringen till känna.

1.4. Avräkning av kostnaderna för ambassadpersonal

Revisorerna ifrågasätter om de belopp som avräknas inte

innebär att biståndet bekostar mer än sin egen andel. Regeringen

bör redovisa hur tjänstemännen utnyttjas samt undersöka

förutsättningarna för en samordning av verksamheten med SIDAs

personalplanering.

I yrkande 4 i motion U5 (nyd) anges att uppmärksamhet måste

riktas mot frågan om avräkningarna av kostnaden för

ambassadpersonal. I motion U3 (fp) anges att det är rimligt att

regeringen ger en redovisning beträffande avräkningen av

kostnaderna för ambassadpersonal mot biståndsanslaget.

Såsom anges i revisorernas förslag anser utskottet att

principen bör vara att biståndet bär sina egna kostnader vilket

innebär att biståndet skall bekosta sin andel av

utrikesförvaltningen. Syftet med den metod för avräkning som för

närvarande tillämpas är också detta. Utskottet anser att

avräkningen av kostnader för ambassadpersonal skall ske på

sådant sätt att avräkningen motsvarar det faktiska

resursutnyttjandet. Utskottet utgår från att en redovisning sker

i denna del i samband med budgetpropositionen. Det kan noteras

att denna fråga hänger nära samman med UDs organisation.

Beträffande redovisning och kontroll av reserverade medel,

fördelning av bilateralt bistånd över landramar resp. andra

biståndsprogram samt avräkning av kostnaderna för

ambassadpersonal utgår utskottet från att regeringen vidtar

erforderliga åtgärder i enlighet med vad som ovan anförts.

Utskottet anser att motion U3 (fp), berörd del av yrkandena 1

och 2 i motion U4 (m) och yrkandena 1, 3, 4 och 6 i motion U5

(nyd) får anses tillgodosedda med det ovan anförda. Någon

ytterligare åtgärd av riksdagen bedöms inte påkallad i denna

del.

Härmed avstyrks motion U3 (fp), berörd del av yrkandena 1 och

2 i motion U4 (m) och yrkandena 1, 3, 4 och 6 i motion U5 (nyd).

2. Förvaltningen av svenskt bistånd m.m.

2.1. Regeringens styrning av SIDA och UDs roll som handläggare

av biståndsfrågor

Enligt revisorerna bör regeringens styrning av SIDA vara mer

målinriktad och mindre detaljerad. Tyngdpunkten bör i högre grad

än för närvarande ligga på klara direktiv och krav på

resultatredovisning. Detta innebär bl.a. enligt revisorernas

rapport att UD överlåter åt SIDA att fatta beslut om insatser

och omdisponeringar inom sektoravtalen. Revisorerna anser också

att rollfördelningen mellan SIDA och UD är oklar i vissa

avseenden och att arbetsformerna behöver ses över.

I motion U4 (m) tar motionärerna fasta på revisorernas förslag

och yrkar att regeringens styrning av SIDA bör vara mera

målinriktad och mindre detaljerad, vilket enligt motionen

innebär att rollfördelningen mellan UD och SIDA bör omfördelas.

I motionen föreslås också en översyn av svenskt

biståndssamarbete inkl. utredning om relationen mellan

biståndsorganet och regeringen.

Utskottet vill inledningsvis betona behovet av ett väl

fungerande samarbete mellan UDs biståndsavdelning och SIDA.

Biståndet är en del av svensk utrikespolitik, och UD har att

samordna utrikespolitiken. Inom ramen för detta samarbete anser

utskottet att det bör finnas en klar och väldefinierad

arbetsfördelning mellan UD och SIDA. Det är därför viktigt att

regelbundet studera och överväga formerna för samarbetet. Det är

positivt att en särskild arbetsgrupp inrättats mellan UD och

SIDA för att föreslå hur respektive roller kan utövas

effektivare. Utskottet bedömer att den nya budgetprocessen med

treårig budgetering (fördjupad anslagsframställning) innebär en

utveckling i den riktning revisorerna anger, dvs. att

regeringens styrning än mer koncentreras till de övergripande

frågorna samt att detaljstyrningen rationaliseras. Utskottet har

erfarit att regeringen i den kommande budgetpropositionen bl.a.

avser beröra frågan om att till SIDA delegera rätt att besluta

om insatsavtal inom ramen för ett av regeringen ingånget

samarbetsavtal. Arbetet som bedrivits och som redovisats för

riksdagen när det gäller riktlinjer för områden som Afrika och

Latinamerika jämte arbetet med landprofiler kan också ses i

detta sammanhang.

Utskottet vill hänvisa till två utredningar som under senare

tid tagit upp organisatoriska frågor inom biståndet, nämligen

biståndsorganisationsutredningen (SOU 1990:17) samt studien Bra

Beslut -- Om effektivitet och utvärdering i biståndet

(Ds 1990:63).

Beträffande UDs roll som handläggare av bistånd har utskottet

tolkat denna roll i stora drag så att UDs ansvar är att

handlägga stöd (generellt basbudgetstöd) till internationella

organisationer och delta i styrningen av dessa.

SIDAs roll beträffande det multilaterala biståndet är främst

att ansvara för ändamålsbestämda bidrag normalt i form av

projektstöd. Detta stöd utgår från SIDAs önskemål att utnyttja

en internationell organisations kunnande och kompetens för

specifika insatser i ett visst land.

Utskottet vill i sammanhanget hänvisa till den parlamentariska

utredningen om det multilaterala biståndet som tillkom efter

beslut i utskottet. Utredningen avlämnade sitt betänkande under

1991 och tog upp frågorna om organisationen av den multilaterala

biståndsverksamheten inkl. UDs roll.

Det faktum att en arbetsfördelning etablerats mellan UD och

SIDA när det gäller det multilaterala biståndet hindrar givetvis

inte att dessa frågor inkl. frågan om UDs egen roll som

handläggande biståndsorganisation fortlöpande studeras och

övervägs mot bakgrund av behovet att anpassa organisationen till

den föränderliga verkligheten. Riksdagen får tillfälle att

vidare behandla denna fråga i samband med regeringens

redovisning av utredningen om det multilaterala biståndet vilket

skall ske i samband med budgetpropositionen för 1992/93.

Utskottet vill i sammanhanget peka på att regeringskansliets

revisionskontor har att granska regeringskansliet. I första hand

görs redovisningsrevision, men revisionskontoret kan också ta

upp frågor rörande arbetsformer och effektivitet.

2.2. SIDAs administration

Under denna rubrik anger revisorerna att SIDA har hög

personalrörlighet, oklara ledningsfunktioner och chefsroller

samt saknar kriterier för fördelningen mellan SIDAs huvudkontor

och biståndskontoren. Revisorerna ser det som positivt att SIDA

nyligen vidtagit åtgärder för att komma till rätta med några av

problemen men förutsätter att regeringen och SIDAs verksledning

även i övrigt vidtar de åtgärder som kan anses påkallade samt

att riksdagen informeras om de resultat som uppnås.

Motion U4 (m) tar upp denna fråga genom att ange behovet av en

översyn av svenskt biståndssamarbete avseende förvaltningen av

svenska biståndsanslag samt anför att SIDAs inre arbete bör

omorganiseras.

Utskottet konstaterar att den övergripande frågan om

effektivitet i förvaltningen av svenskt bistånd varit föremål

för ett stort antal översyner och utredningar. Årligen förs

också en diskussion om dessa frågor i anslutning till

behandlingen av budgetpropositionen. Utskottet har i detta

sammanhang inte möjlighet att föra en detaljerad diskussion när

det gäller de specifika punkter som revisorerna tagit upp

beträffande SIDA. Eftersom revisorerna pekat på viktiga frågor

när det gäller biståndets administration, ser utskottet det som

naturligt att regeringen i lämpligt sammanhang närmare

kommenterar dessa punkter, exempelvis i budgetpropositionen.

Utskottet konstaterar att SIDA i likhet med andra svenska

ämbetsverk är föremål för revision av RRV.

2.3. Utvärdering och kontroll

Revisorerna konstaterar att SIDAs utvärderingar är många och

av hög kvalitet men anger också att de alltför sällan ägnas åt

att utvärdera resultat samt att ansvaret för utvärderingar i hög

grad ligger på samma personer som ansvarar för genomförandet av

de insatser som utvärderas. Vidare anförs att vissa delar av

biståndet inte följs upp tillräckligt. Revisorerna anser att

utvärderingsfunktionen på SIDA bör förstärkas och att

utvärderingsgruppen borde ges en starkare ställning gentemot

sektorbyråerna.

Utskottet berörde frågan om utvärdering i biståndet bl.a. i

betänkande 1990/91:UU15. Däri anges att mekanismerna för

uppföljning och erfarenhetsuppbyggnad ständigt måste förbättras.

I första hand bör ett fortlöpande utvärderingsarbete bedrivas

inom de olika biståndsorganen. Det kan dock, enligt betänkandet,

finnas fördelar med en fristående utvärderingsfunktion för att

komplettera det arbete som görs av de enskilda biståndsorganen,

i enlighet med vad som föreslås i rapporten Bra Beslut

(Ds 1990:63). Det kan nämnas att SIDA tillstyrkt förslaget om en

fristående utvärderingsorganisation.

Utskottet noterar det breda stödet för en fristående

utvärderingsfunktion samt avvaktar de förslag som regeringen

skall lägga med anledning av ovannämnda utredningsarbete.

2.4. Kontroll av mottagarländernas användning av biståndsmedel

Revisorerna anser att formerna för kontroll av hur

mottagarländerna använder svenska biståndsmedel bör regleras i

avtal mellan Sverige och respektive land. Revisorerna noterar

att det avsnitt i regleringsbrevet som reglerar dessa frågor har

utformats på sådant sätt att bestämmelserna tolkats olika av

SIDA och RRV. Revisorerna anser att texten i regleringsbrevet

bör ändras så att det framgår vilken tolkning som är den

korrekta. Revisorerna anser att RRVs granskningsrätt bör skrivas

in i biståndsavtalen med mottagarländer och mellanstatliga

organisationer.

I motion U6 (fp) yrkas att regeringen bör ålägga SIDA att

mycket snabbare än nu reagera för missbruk och att klarare

utvärdera och fortlöpande följa upp processen när ansvar läggs

över på mottagarländerna.

Utskottet anser att frågan om uppföljning av biståndet i

mottagarländerna bör vara föremål för fortlöpande utvärderingar

när det gäller måluppfyllelse, effektivitet etc. i enlighet med

vad som anfördes bl.a. i utskottets betänkande 1990/91:UU15.

Härutöver bör man i biståndet också ställa krav på revisioner.

Detta kan göras dels genom att krav ställs på mottagarlandets

egen revisionsorganisation, dels genom att revisioner kan göras

från svensk sida. I regleringsbrevet formuleras detta enligt

följande:

Den som beviljats statsbidrag skall på begäran ge

riksrevisionsverket tillfälle att granska hur bidrag av

statsmedel används av mottagare och därvid lämna verket de

uppgifter som behövs för granskningen.

Granskning av verksamhet eller verksamhetsområde med annat

land eller mellanstatlig organisation som huvudman skall ske i

enlighet med överenskommelser reglerade i bilateralt avtal med

mottagarland eller i avtal med mellanstatlig organisation.

Sådana avtal skall innehålla bestämmelser som reglerar

uppföljning, utvärdering och revision av verksamhet eller

verksamhetsområde.

Enligt vad utskottet erfarit är regeringskansliets tolkning av

detta att biståndsavtalen bör utformas på sådant sätt att RRV

ges granskningsrätt. Granskningsrätten skall utövas inom ramen

för de avtal som träffas med internationella biståndsorgan och

mottagarländer. Utskottet utgår från att regeringen tar upp

denna fråga med SIDA och redovisar sin syn beträffande

granskningsrätten. Utskottet förutsätter att regelmässigt samråd

sker mellan RRV och SIDA om formerna för hur granskningar

lämpligen skall genomföras.

2.5. Närkonsulter inom SIDA

Revisorerna har funnit att s.k. närkonsulter i viss

utsträckning utnyttjas för arbetsuppgifter av

myndighetskaraktär. I några fall har revisorerna funnit att

närkonsulternas arbetsvillkor är sådana att det inte kan anses

uteslutet att de enligt lagen om anställningsskydd bör betraktas

som arbetstagare snarare än uppdragstagare. Utnyttjandet av

närkonsulter på uppgifter av myndighetskaraktär bör upphöra och

SIDA bör tillse att formerna för konsultutnyttjandet i övrigt är

sådana att tveksamheter rörande konsulternas status inte

uppstår.

I motion U4 (m) anförs att närkonsulternas ställning måste

prövas.

Utskottet noterar att SIDA upphandlar konsulter i en betydande

omfattning och att syftet med upphandlingen är att

tillhandahålla det specialistkunnande och den kompetens som

efterfrågas inom biståndsverksamheten. Utskottet finner det

naturligt och positivt att SIDA genom konsultupphandling

tillgodogör sig sådant kunnande genom ett brett utnyttjande av

den svenska och den internationella resursbasen. Utskottet vill

i sammanhanget understryka att upphandling skall ske enligt

gällande regler för tjänsteupphandling samt så att tvivel inte

uppstår om vem som är arbetsgivare. SIDA skall inte ta på sig

något arbetsgivaransvar utan upphandla konsulterna för

avgränsade uppdrag. SIDA kan dock inte avhända sig ansvaret för

de beslut som kan bli följden av konsulternas arbete. I

betänkande UU 1987/88:20 anförde utskottet att SIDA inte skall

behöva anlita konsulter för uppgifter av myndighetskaraktär.

Beträffande regeringens styrning av SIDAs och UDs roll som

handläggare av biståndsfrågor, SIDAs administration, utvärdering

och kontroll, kontroll av mottagarländernas användning av

biståndsmedel samt närkonsulter inom SIDA utgår utskottet från

att regeringen vidtar erforderliga åtgärder i enlighet med vad

som ovan anförts. Utskottet anser att berörd del av yrkandena 1

och 2 i motion U4 (m) och motion U6 (fp) får anses tillgodosedda

med det ovan anförda. Någon ytterligare åtgärd av riksdagen

bedöms inte påkallad i detta hänseende.

Härmed avstyrks berörd del av yrkandena 1 och 2 i motion U4

(m) och motion U6 (fp).

3. Parlamentarisk representation i SIDAs styrelse

Revisorerna konstaterar att den parlamentariska

representationen i SIDAs styrelse är starkare än i de flesta

andra verksstyrelser. Revisorerna anser att frågan om den

parlamentariska representationen i statliga myndigheters

styrelser bör utredas närmare, t.ex. av den särskilt tillsatta

riksdagsutredningen.

I motion U5 (nyd) anges att frågan om särskilda

näringslivsrepresentanter i SIDAs styrelse bör utredas.

Frågan om styrelserepresentation i ämbetsverk behandlades i

verksledningskommittén (prop. 1986/87:99) och i riksdagens

konstitutionsutskotts betänkande 1986/87:29. Riksdagen

fastställde vissa riktlinjer för ledningen av statliga verk.

Utskottet är inte berett att nu vidta förändringar i dessa

riktlinjer.

Utskottet anser inte att någon ytterligare åtgärd är påkallad

i denna del.

I enlighet härmed avstyrks yrkande 5 i motion U5 (nyd).

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av revisorernas förslag 1991/92:11

och med avslag på motion 1991/92:U3, yrkandena 1 och 2 i motion

1991/92:U4, yrkandena 1, 3, 4, 5 och 6 i motion 1991/92:U5 samt

motion 1991/92:U6 som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört.

Stockholm den 28 november 1991

På utrikesutskottets vägnar

Daniel Tarschys

I beslutet har deltagit: Daniel Tarschys (fp), Nic

Grönvall (m), Alf Wennerfors (m), Mats Hellström (s), Karl-Erik

Svartberg (s), Inger Koch (m), Nils T Svensson (s), Lars Moquist

(nyd), Karl-Göran Biörsmark (fp), Kristina Svensson (s), Berndt

Ekholm (s), Ulla-Britt Åbark (s), Birgitta Hambraeus (c), Hans

Göran Franck (s) och Fanny Rizell (kds).

Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Seija Viitamäki-Carlsson

(v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.