Bet. 1992/93:FöU2

Försvarsutskottets betänkande

1992/93:FÖU02

Höjd beredskap

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Utskottet

Hemställan

Bilaga 1

1992/93

FöU2

I betänkandet behandlas förslag som regeringen -- efter

föredragning av försvarsministern, statsrådet Björck -- har

förelagt riksdagen i proposition 1992/93:76 om höjd beredskap.

Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.

Sammanfattning

I betänkandet tillstyrker utskottet regeringens förslag till

en ny lag om höjd beredskap. Den nya lagen ersätter lagen

(1960:513) om beredskapstillstånd.

Lagförslaget innebär att regeringen bemyndigas besluta om höjd

beredskap i en utsträckning som fullt utnyttjar de möjligheter

som 13 kap. 6 § regeringsformen ger. Beredskapsgraderna

begränsas till två, nämligen skärpt beredskap och högsta

beredskap. Enligt lagförslaget ges också regeringen möjlighet

att begränsa en beredskapshöjning till viss del av landet eller

till viss verksamhet.

Vidare föreslås ändring i ett flertal fullmaktslagar i avsikt

att skapa enhetlighet när det gäller förutsättningarna för att

de skall träda i tillämpning.

Härutöver föreslås att lagen (1939:174) om tillverkning,

införsel och försäljning av gasskyddsmateriel upphävs.

Utskottet föreslår att de nya reglerna, utom lagen om

upphävande av lagen (1939:174) om tillverkning, införsel och

försäljning av gasskyddsmateriel, träder i kraft den 1 juli

1993.

Propositionen

I propositionen föreslås att riksdagen antar förslagen till

1. lag om höjd beredskap

2. lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967),

3. lag om ändring i lagen (1966:413) om vapenfri tjänst,

4. lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74),

5. lag om ändring i lagen (1964:63) om kommunal beredskap,

6. lag om ändring i lagen (1981:1216) om kyrklig beredskap,

7. lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102),

8. lag om ändring i lagen (1939:299) om förbud i vissa fall

mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m.,

9. lag om ändring i lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om

fraktfart med svenska fartyg,

10. lag om ändring i lagen (1957:684) om betalningsväsendet

under krigsförhållanden,

11. lag om ändring i lagen (1957:686) om taxeringsväsendet

under krigsförhållanden m.m.,

12. lag om ändring i lagen (1959:73) med vissa bestämmelser om

inländsk försäkringsrörelse vid krig m.m.,

13. lag om ändring i lagen (1959:74) med vissa bestämmelser om

utländsk försäkringsrörelse här i riket vid krig m.m.,

14. lag om ändring i allmänna tjänstepliktslagen (1959:83),

15. lag om ändring i lagen (1960:22) om statlig

krigsförsäkring,

16. lag om ändring i lagen (1962:627) om vissa åtgärder för

utnyttjande av vattenkraft vid krig m.m.,

17. lag om ändring i krigshandelslagen (1964:19),

18. lag om ändring i lagen (1976:600) om offentlig

anställning,

19. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),

20. lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),

21. lag om ändring i lagen (1983:953) om säkerhetsskydd i

riksdagen,

22. lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125),

23. lag om ändring i patientjournallagen (1985:562),

24. lag om upphävande av lagen (1939:174) om tillverkning,

införsel och försäljning av gasskyddsmateriel.

Regeringens lagförslag har fogats till betänkandet som

bilagorna 1--24.

Utskottet

Bakgrund

Behovet att modernisera nuvarande beredskapslagstiftning

behandlades av 1984 års försvarskommitté. Denna ansåg det vara

väsentligt att olika beredskapshöjande åtgärder kan beslutas i

rätt tid och genomföras smidigt. Den ansåg vidare det vara

angeläget att kommuner och landsting, på motsvarande sätt som

statliga myndigheter, redan i fredstid vidtar nödvändiga

åtgärder för att kunna höja den egna beredskapen innan det råder

krigsfara. Kommittén föreslog därför att lagen om

beredskapstillstånd (1960:513) och kungörelsen (1960:515) om vad

som skall iakttagas vid beredskapstillstånd m.m. skulle ses

över.

Regeringen anslöt sig till denna uppfattning i propositionen

(1986/87:95) om totalförsvarets framtida utveckling. I

propositionen framhölls också nödvändigheten av att beslut till

statliga myndigheter om beredskapshöjande åtgärder före ett

beredskapstillstånd också får genomslag i kommuner och

landsting. Där påpekades vidare att den administrativa

beredskapen har brister och att beredskapsförfattningarna delvis

är ålderdomliga till form och innehåll samt att de i stor

utsträckning är skrivna mot andra slags hot än de nuvarande.

Riksdagen hade i 1987 års försvarsbeslut (1986/87:FöU11, rskr.

310) ingen annan uppfattning.

År 1985 tillsatte regeringen den s.k. CFL-utredningen.

Denna fick i uppdrag (dir. 1985:1) att överväga om det fanns

skäl att samla kommunernas verksamhet i totalförsvaret i en

författning samt hur regelverket borde förändras så att det

bättre hängde ihop systematiskt och begreppsmässigt. Utredningen

fick år 1987 i tilläggsdirektiv uppgift att överväga ny

terminologi för civilförsvaret, se över lagen om

beredskapstillstånd och övriga författningar som berörs av denna

lag samt överväga behovet av ytterligare lednings- och

samordningsbestämmelser för totalförsvarets civila del.

Utredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1989:42) dels att

lagen om beredskapstillstånd skulle ersättas av en lag om höjd

beredskap, dels att bestämmelserna rörande den civila delen av

totalförsvaret i stor utsträckning skulle samlas i en ny lag om

civilt försvar.

Betänkandet har remissbehandlats. Regeringen anför att det

beträffande förslaget till ny lag om det civila försvaret ännu

återstår vissa frågor att lösa. Regeringen har därför valt att

föra fram förslaget till lag om höjd beredskap separat eftersom

den anser det angeläget att de förändringar som förslaget

innebär kan träda i kraft så snart som möjligt.

Lagförslaget har underställts Lagrådet som i sitt yttrande

föreslagit vissa ändringar. Lagrådets synpunkter har i allt

väsentligt beaktats i det lagförslag som förelagts riksdagen.

Gällande rätt

Regeringen redogör i propositionen för sammanhanget mellan

regeringsformen och fullmaktslagstiftningen och anför att en

omställning från freds- till krigssamhället måste vidtas snabbt

för att få avsedd verkan. Detta får till följd att riksdagens

beslut inte kan avvaktas i varje särskild fråga. Regeringen och

myndigheterna måste därför ha befogenhet att vidta de åtgärder

som påkallas av omständigheterna.

Regeringen erinrar om att riksdagen med stöd av 13 kap. 6 §

regeringsformen i ett antal fullmaktslagar bemyndigat regeringen

att besluta om åtgärder där beslut annars skulle tillkomma

riksdagen i dess egenskap av lagstiftande församling. Dessa

fullmaktslagar sägs utgöra grunden för vår administrativa

beredskap.

Fullmaktslagarna träder normalt i tillämpning vid krig utan

något särskilt regeringsbeslut. Regeringen tillkännager om

möjligt att Sverige befinner sig i krig. Fullmaktslagarna kan

också sättas i tillämpning av regeringen om Sverige är i

krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden

som är föranledda av krig eller av krigsfara som Sverige har

befunnit sig i.

Enligt de flesta fullmaktslagarna måste regeringens föreskrift

att sätta dem i tillämpning underställas riksdagen inom en

månad. Föreskriften upphävs om den inte underställs riksdagen i

rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader

från det att den underställts riksdagen.

Regeringen anför om utvecklingen av

beredskapslagstiftningen att uttrycket beredskapstillstånd

infördes i lagstiftningen år 1948 i samband med att större delen

av den militära strafflagstiftningen slogs samman med den

allmänna strafflagen. Uttrycket användes då för att beteckna ett

visst tillstånd i samhället när vissa bestämmelser i strafflagen

skulle tillämpas. Sålunda föreskrevs i strafflagen att

beredskapstillstånd råder när regeringen beslutat om att kalla

in värnpliktiga till rikets försvar eller säkerhet och varar

tills beslut om att sådana inkallelser inte längre är

nödvändiga. Enligt definitionen innefattade

beredskapstillståndet också den tid då det råder krigstillstånd.

Uttrycket beredskapstillstånd infördes efter hand i flera

författningar.

Regeringen anför vidare att den dåvarande regeringen i början

av 1950-talet, genom vissa ändringar i värnpliktslagen

(1941:967, omtryckt 1969:378), fick bättre möjligheter än

tidigare att öka den militära beredskapen utan att inkalla

värnpliktiga med stöd av 28 § värnpliktslagen. Ändringarna i

värnpliktslagen medförde också att inkallelse enligt 28 §

värnpliktslagen i fortsättningen kunde komma att ske först i ett

mycket allvarligare läge än vad som tidigare varit avsett. Detta

sägs i sin tur ha fått till följd att beredskapstillstånd kunde

komma att inträda alltför sent. En ändrad definition av

begreppet framstod därför som alltmer nödvändig. Vidare

ifrågasattes knytningen till strafflagen. De grundläggande

bestämmelserna samlades därför i en särskild lag (1960:513) om

beredskapstillstånd. Genom att låta inträde och upphörande vara

beroende av regeringens beslut blev tidpunkten för detta klart

konstaterbar. Om Sverige är i omedelbar krigsfara får

regeringens beslut om beredskapstillstånd eller om skärpning av

ett redan infört beredskapstillstånd tillkännages genom

beredskapslarm. Används inte beredskapslarm, bestämmer

regeringen själv hur beslutet skall tillkännages.

Civilbefälhavare eller länsstyrelse får enligt nämnda lag, om

stridshandlingar inleds mot Sverige och förbindelserna med

regeringen inte kan upprätthållas, besluta om

beredskapstillstånd eller om skärpning av ett rådande

beredskapstillstånd. Ett sådant beslut skall tillkännages genom

beredskapslarm.

Kommunernas och landstingens beredskap regleras för närvarande

i lagen (1964:63) om kommunal beredskap och i kommunala

beredskapskungörelsen (1964:722).

Reformbehovet

Propositionen framhåller vissa brister i den nuvarande

lagstiftningen. Sålunda sägs behov föreligga av en möjlighet att

samordnat kunna genomföra beredskapshöjningar för såväl stat som

kommuner, landsting m.fl. Regeringen bör vidare ges möjlighet

att genomföra beredskapshöjningar under andra förutsättningar än

hittills, bl.a. med hänsyn till andra slags hot. Härutöver sägs

behov föreligga av enhetliga beredskapsbegrepp i de olika

beredskapsförfattningarna och en mer enhetlig begreppsbildning i

fråga om beredskapsnivåer.

Utskottet ansluter sig till vad regeringen har anfört om

behovet att utveckla beredskapslagstiftningen och vill för sin

del understryka betydelsen av att åstadkomma enhetlighet i fråga

om beredskapsbegrepp och när fullmaktslagarna kan sättas i

tillämpning.

Beredskapshöjningar

Fråga om ändring av regeringsformen

Regeringen anmäler att CFL-utredningen har föreslagit att

riksdagens möjligheter enligt 13 kap. 6 § regeringsformen att

meddela fullmaktslagar utvidgas något i förhållande till vad

som gäller i dag. Den föreslagna utvidgningen innebär att

riksdagen genom lag skulle få bemyndiga regeringen att meddela

föreskrifter som annars kräver lagform, även i den situationen

att det på grund av krigsfara utomlands råder mycket allvarliga

förhållanden i Sverige. Som skäl för detta sägs utredningen ha

anfört att behovet av tidiga beredskapshöjningar har ökat under

senare år. Regeringen kan t.ex. få behov av att i ett tidigt

skede av en kris ålägga främst kommuner och landsting att ordna

flyktingmottagning, provisoriska sjukhus m.m.

Regeringen anser dock att de nu gällande bestämmelserna i

regeringsformen ger betydande möjligheter för riksdagen att ge

regeringen fullmakt att ingripa med lämpliga åtgärder redan i

ett tidigt skede av ett krisförlopp oavsett vad som förorsakat

detta. Om det uppstår utomordentliga förhållanden i Sverige på

grund av att det råder krigsfara utomlands, sägs riksdagen också

snabbt kunna besluta om ytterligare åtgärder. Om riksdagen inte

är samlad kan den med kort varsel kallas in. Regeringen anser

därmed att det finns goda möjligheter att fatta de beslut som

behövs utan att frångå de gängse konstitutionella reglerna om

normgivningsmaktens fördelning mellan riksdagen och regeringen.

Mot denna bakgrund avstår regeringen från att föreslå det av

utredningen förordade utvidgade bemyndigandet enligt 13 kap. 6 §

regeringsformen till att avse även den situation då det på grund

av krigsfara utomlands har uppkommit utomordentliga förhållanden

i Sverige.

Utskottet har i denna fråga ingen avvikande uppfattning.

Regeringsformen bör således inte ändras som följd av

CFL-utredningens förslag.

Beslut om höjd beredskap

Regeringen konstaterar att den enligt lagen (1960:513) om

beredskapstillstånd får besluta om beredskapstillstånd först när

landet befinner sig i krigsfara. När ett sådant beslut har

fattats, utlöser detta en rad åtgärder som måste vidtas.

Samtidigt sägs att det inte alls är säkert att

beredskapstillstånd anbefalls i ett tidigt skede av en situation

med krigsfara.

Enligt 11 § lagen (1964:63) om kommunal beredskap får en

kommun eller ett landsting övergå till krigsorganisation under

beredskapstillstånd, dvs. tidigast när det råder krigsfara för

Sveriges del. Regeringen kan emellertid med stöd av

civilförsvarslagen (1960:74) besluta om civilförsvarsberedskap

redan när det råder sådana utomordentliga förhållanden som är

föranledda av krig eller krigsfara som landet har befunnit sig

i.

Regeringen framhåller att denna skillnad i tid och

förutsättningar för kommunerna kan leda till att vissa delar av

verksamheten, t.ex. räddningstjänsten och

hemskyddsorganisationen, är krigsorganiserade medan kommunens

ledningsorganisation och förvaltningar knappast alls har höjt

sin beredskap. Eftersom kommunerna från och med den 1 juli 1987

har övertagit ledningen av civilförsvaret på lokal nivå i krig,

sägs detta förhållande inte vara acceptabelt.

Regeringen föreslår därför, med stöd av remissopinionen, att

en ny lag -- lagen om höjd beredskap -- antas av riksdagen och

att samtidigt lagen (1960:513) om beredskapstillstånd upphör att

gälla. Härigenom skapas en möjlighet för regeringen att

samordnat höja beredskapen för statliga myndigheter, landsting,

kommuner, enskilda organisationer och företag. Vidare förutsätts

den nya lagen ge möjlighet till beredskapshöjningar för hela

samhället på ett tidigare stadium av en kris än vad som nu är

möjligt. Beslut om beredskapshöjning enligt lagförslaget kan

vara generellt eller endast avse en viss del av landet eller en

viss verksamhet.

I lagförslagets 4 § anförtros regeringen att bestämma hur

beslut om beredskapshöjning skall tillkännages. Lagen innehåller

därför inte några bestämmelser om beredskapslarm.

Utskottet vill understryka betydelsen av möjligheten till

samordnade beredskapshöjningar för statliga myndigheter,

landsting, kommuner, organisationer och företag. Det synes

därför befogat att de nuvarande bestämmelserna anpassas till

varandra och till förutsättningarna i 13 kap. 6 §

regeringsformen. Den föreslagna lagen ger uttryck för en

totalförsvarssyn. Regeringens handlingsfrihet kommer att öka

genom lagförslagets möjlighet att besluta om höjd beredskap vid

krig utomlands utan att Sverige befinner sig i krigsfara. Detta

innebär att det kommer att finnas förutsättningar att höja

beredskapen för hela samhället på ett tidigare stadium av ett

krisförlopp än vad som nu är möjligt. De som är engagerade i

totalförsvaret får på detta sätt mer tid på sig att ställa om

samhället för krigsförhållanden. Denna möjlighet för regeringen

att anpassa beredskapshöjningar till den rådande situationen

förstärks genom lagförslagets 2 § som medger beslut om

beredskapshöjning för endast en del av landet eller en viss

verksamhet.

Det anförda innebär att utskottet ställer sig bakom vad

regeringen har anfört om beslut om höjd beredskap.

Beredskapsgrader och beredskapsbegrepp

För närvarande finns det tre beredskapsgrader (I, II och III),

där beredskapsgrad I är den högsta. För varje beredskapsgrad

anges i förordningar att vissa åtgärder skall vidtas.

Beredskapsgrad I innebär därvid att verksamheten i sin helhet

skall krigsorganiseras. Vid beslut om beredskapstillstånd skall

lägsta beredskapsgraden intas. I förordningen (1977:55) om vissa

statliga myndigheters beredskap m.m. redovisas ett antal

åtgärder som skall vidtas före ett beredskapstillstånd och vid

de olika beredskapsgraderna.

Regeringen anser att de nuvarande bestämmelserna bildar ett

svåröverskådligt regelsystem. Den pekar också på svårigheten att

veta vilken beredskapsgrad som är högst resp. lägst utan att

först studera författningarna.

Regeringen anför vidare att det för själva beredskapsbegreppet

används många olika uttryck. Exempel på sådana är

hemvärnsberedskap för hemvärnet, civilförsvarsberedskap för

civilförsvaret och sjukvårdsberedskap för den civila hälso- och

sjukvården. Regeringen föreslår att beredskapsgraderna och de

olika beredskapstermerna i aktuella författningar, med något

undantag, tas bort och att det i stället införs endast två

nivåer av höjd beredskap, nämligen skärpt beredskap och högsta

beredskap. Som samlingsbegrepp föreslås termen höjd beredskap.

Hemvärnsberedskap bör enligt regeringen behållas som särskilt

beredskapsbegrepp. Enligt 14 § hemvärnskungörelsen (1970:304)

intar hemvärnet hemvärnsberedskap vid beredskapstillstånd eller

krig eller annars efter särskilt beslut av regeringen. Någon

ändring av detta förhållande föreslås inte. Hemvärnsberedskap

kommer således även i fortsättningen att kunna beordras utan att

någon beredskapshöjning enligt den föreslagna lagen om höjd

beredskap har beslutats.

Utskottet ansluter sig till vad regeringen har anfört om

beredskapsgrader och beredskapsbegrepp.

Konsekvenser för fullmaktslagstiftningen i övrigt

Regeringen föreslår ändringar i ett flertal andra

fullmaktslagar. Syftet härmed är att skapa enhetlighet i

förutsättningarna för att de skall sättas i tillämpning.

Motsvarande ändringar föreslås i något fall i de bemyndiganden

som regeringen i vissa lagar fått att föreskriva undantag från

lagens bestämmelser.

Kriterierna för att fullmaktslagarna skall kunna sättas i

tillämpning bör enligt regeringen vara desamma som föreslås

gälla för när höjd beredskap skall kunna inträda. Någon ändring

i skyldigheten att underställa riksdagen ett beslut om att

fullmaktslagar skall tillämpas föreslås inte.

Utskottet ansluter sig till regeringens uppfattning och

förordar att riksdagen beslutar om ändringar av fullmaktslagarna

i enlighet med regeringens förslag.

Utskottets sammanfattande ställningstagande

Med stöd av vad utskottet har anfört i det föregående förordar

utskottet att riksdagen antar den av regeringen föreslagna lagen

om höjd beredskap samt de övriga ändringar i

beredskapslagstiftningen som föreslås i proposition 1992/93:76.

Lagen om höjd beredskap samt ändringarna i flertalet övriga

fullmaktslagar bör, i enlighet med regeringens förslag, träda i

kraft den 1 juli 1993. Lagen om upphävande av lagen (1939:174)

om tillverkning, införsel och försäljning av gasskyddsmateriel

bör upphöra att gälla vid utgången av år 1993.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande lag om höjd beredskap

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om höjd

beredskap,

2. beträffande övriga lagförslag

att riksdagen antar regeringens förslag till

a. lag om ändring i värnpliktslagen (1941:967),

b. lag om ändring i lagen (1966:413) om vapenfri tjänst,

c. lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74),

d. lag om ändring i lagen (1964:63) om kommunal beredskap,

e. lag om ändring i lagen (1981:1216) om kyrklig beredskap,

f. lag om ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102),

g. lag om ändring i lagen (1939:299) om förbud i vissa fall

mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m.,

h. lag om ändring i lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om

fraktfart med svenska fartyg,

i. lag om ändring i lagen (1957:684) om betalningsväsendet

under krigsförhållanden,

j. lag om ändring i lagen (1957:686) om taxeringsväsendet

under krigsförhållanden m.m.,

k. lag om ändring i lagen (1959:73) med vissa bestämmelser om

inländsk försäkringsrörelse vid krig m.m.,

l. lag om ändring i lagen (1959:74) med vissa bestämmelser om

utländsk försäkringsrörelse här i riket vid krig m.m.,

m. lag om ändring i allmänna tjänstepliktslagen (1959:83),

n. lag om ändring i lagen (1960:22) om statlig

krigsförsäkring,

o. lag om ändring i lagen (1962:627) om vissa åtgärder för

utnyttjande av vattenkraft vid krig m.m.,

p. lag om ändring i krigshandelslagen (1964:19),

q. lag om ändring i lagen (1976:600) om offentlig anställning,

r. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),

s. lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),

t. lag om ändring i lagen (1983:953) om säkerhetsskydd i

riksdagen,

u. lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125),

v. lag om ändring i patientjournallagen (1985:562),

x. lag om upphävande av lagen (1939:174) om tillverkning,

införsel och försäljning av gasskyddsmateriel.

Stockholm den 26 november 1992

På försvarsutskottets vägnar

Arne Andersson

I beslutet har deltagit: Arne Andersson (m), Sture Ericson

(s), Wiggo Komstedt (m), Iréne Vestlund (s), Lars Sundin (fp),

Ingvar Björk (s), Christer Skoog (s), Robert Jousma (nyd), Sven

Lundberg (s), Stig Grauers (m), Karin Wegestål (s), Henrik

Landerholm (m), Britt Bohlin (s), Sven-Olof Petersson (c) och

Åke Carnerö (kds).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Jan Jennehag (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Propositionens lagförslag

Bilaga 1

Bilaga 2

Bilaga 3

Bilaga 4

Bilaga 5

Bilaga 6

Bilaga 7

Bilaga 8

Bilaga 9

Bilaga 10

Bilaga 11

Bilaga 12

Bilaga 13

Bilaga 14

Bilaga 15

Bilaga 16

Bilaga 17

Bilaga 18

Bilaga 19

Bilaga 20

Bilaga 21

Bilaga 22

Bilaga 23

Bilaga 24