Bet. 1992/93:FiU17

Finansutskottets betänkande

1992/93:FIU17

Omstruktureringar i statsförvaltningen (förs. 1992/93:RR3)

Innehåll

Sammanfattning

Motionsyrkandena

Utskottet

Hemställan

1992/93

FiU17

Sammanfattning

Riksdagens revisorer har granskat den övergripande styrningen

av omstruktureringarna i statsförvaltningen. I samband därmed

har revisorerna funnit betydande brister i såväl förberedelserna

som genomförandet av förändringarna. Den grundläggande analys

som måste föregå varje omstrukturering är t.ex. i vissa fall

otillräcklig eller saknas helt. Revisorerna pekar också bl.a. på

att effekterna av omstruktureringarna i stort sett är okända.

Utskottet anser att regeringen i budgetpropositionen 1994 bör

lämna riksdagen en redogörelse för de åtgärder som vidtagits

för att förbättra de brister som revisorerna tagit upp i sin

granskning. Utskottet föreslår att riksdagen gör ett

tillkännagivande med denna innebörd.

Förslaget

I förslag 1992/93:RR3 föreslår Riksdagens revisorer

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

revisorerna anfört om strategisk styrning, genomförande och

rådgivning i samband med omstruktureringar i statsförvaltningen.

Motionsyrkandena

1992/93:Fi90 av Margitta Edgren (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om gällande krav på konsekvensutredningar för

propositioner,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att det förbättrade beslutsunderlag som

Riksdagens revisorer kräver bör grundas på objektiva ekonomiska

eller statsvetenskapliga kriterier.

Revisorernas granskning av omstruktureringar i

statsförvaltningen

Riksdagens revisorer har genomfört en granskning av hur

omstruktureringar i statsförvaltningen genomförs. Med

omstruktureringar förstås i första hand att myndigheter läggs

ihop eller avvecklas, att nya myndigheter bildas eller att

uppgifter flyttas från en myndighet till en annan. Framför allt

uppmärksammas samspelet mellan regeringen och regeringskansliet

å ena sidan och myndigheterna å den andra. Därtill behandlas

vissa aspekter av arbetet inom regeringskansliet samt riksdagens

roll.

Revisorerna har i sin granskning funnit flera enligt deras

uppfattning anmärkningsvärda förhållanden. Den grundläggande

analys som måste föregå varje omstrukturering är i vissa fall

otillräcklig eller saknas helt. Det finns heller inget samlat

kostnadstänkande i samband med omstruktureringar. Tidsaspekter

tillåts ibland dominera över beslutens innehåll och konsekvenser

samtidigt som tydliga brister i det organisatoriska kunnandet

förekommer. Erfarenheter av omstruktureringar dokumenteras

vidare inte systematiskt. De verksamhetsansvariga saknar ofta

råd och stöd vid omstruktureringar. Konsekvensanalyser är

sällsynta och effekterna av omstruktureringarna är i stort sett

okända.

Enligt revisorerna blir departementens förvaltningsledande

uppgifter allt viktigare då förvaltningen skall göras mera

resurssnål och effektiv. I samband med granskningen har

emellertid uppdagats ett antal förhållanden som tyder på

generella brister i regeringskansliets hantering av

förvaltningspolitiska frågor. Det finns t.ex. ingen instans som

systematiskt driver utvecklingen av kansliets egen organisation,

kompetens och utveckling.

Revisorerna menar att verksamhet, personal och pengar är tre

aspekter som alla måste beaktas vid en omstrukturering.

Verksamhetsmålen måste sättas i centrum eftersom de anger

både motiv och riktning för förändringen. Personalfrågorna

har två sidor -- dels kompetensbehoven i den eventuella nya

organisationen, dels avvecklingsfrågor. De senare synes vara

relativt väl tillgodosedda genom det gällande trygghetssystemet.

Vad gäller pengarna bör man ta hänsyn både till

omstruktureringens innebörd för verksamhetens egna kostnader på

längre sikt och till kostnaden för själva omställningen.

Omstruktureringar i förvaltningen bör enligt revisorerna ses

som långsiktiga investeringar. En omorganisation kan kosta

mycket på kort sikt -- räknat såväl i pengar som i mänsklig

ansträngning -- medan de positiva effekterna i form av en mera

effektiv och/eller ändamålsenlig verksamhet ofta visar sig långt

senare. Med bättre underbyggda beslut kan kostnaderna begränsas

och de positiva effekterna uppnås snabbare.

Revisorernas granskning utmynnar i ett antal förslag till

åtgärder som sammanfattas under rubrikerna Strategisk

styrning, Genomförande och Rådgivning.

Riksdagen bör enligt revisorerna göra ett tillkännagivande till

regeringen grundat på dessa förslag.

Strategisk styrning

Inför varje omstrukturering i förvaltningen bör regeringen

presentera ett väl genomarbetat beslutsunderlag för riksdagen.

Regeringen bör ta initiativ till att samla och analysera

erfarenheter kring frågor som gäller förändringar av den

statliga verksamhetens organisation och verksamhetsformer.

Regeringen bör senast i samband med budgetpropositionen 1994

återkomma till riksdagen med en beskrivning av hur man lagt upp

arbetet med dessa frågor.

En samlad redovisning av genomförda omstruktureringar saknas

för närvarande. Regeringen bör en gång om året, förslagsvis i

samband med budgetpropositionen, presentera en sådan redovisning

för riksdagen.

Genomförande

Regeringen bör beakta behovet av särskild sakkunskap i samband

med omstruktureringar, såväl när det gäller verksamhetens

innehåll som de rena organisations- och personalfrågorna.

Ledningsfrågorna bör lösas i ett tidigt skede.

Organisationsförändringar bör genomföras med väl avvägda

tidsramar. Uppföljning och kompletterande åtgärder för

organisations- och kompetensutveckling bör ingå som ett led i

varje omstrukturering.

Rådgivning

Regeringen bör senast i samband med budgetpropositionen 1994

återkomma till riksdagen med en beskrivning av vilka åtgärder

man vidtagit för att förbättra analys- och

rådgivningsmöjligheterna som stöd för omstruktureringar i

förvaltningen.

Motionen

I motion Fi90 av Margitta Edgren (fp) tas den del av

revisorernas förslag upp som rör kraven på regeringen att inför

varje omstrukturering presentera ett väl genomarbetat

beslutsunderlag för riksdagen. Enligt motionären är detta

utmärkt, men i förslaget saknas kriterier på vad som skall vara

bra resp. dåligt i beslutsunderlaget. Krav bör därför ställas på

att det förbättrade beslutsunderlaget bör grundas på objektiva

ekonomiska eller statsvetenskapliga kriterier.

I motionen pekas också på att den metod för

konsekvensutredningar som RRV utvecklat med fördel skulle kunna

användas vid konsekvensanalyser av omstruktureringar inom

statsförvaltningen.

Utskottet

Omstruktureringar i statsförvaltningen

Utskottet vill inledningsvis understryka att den av

revisorerna genomförda granskningen belyser många av de problem

och svårigheter som kan uppstå i samband med de omfattande

strukturförändringar som nu pågår inom statsförvaltningen.

Revisorerna tar i sammanhanget upp ett antal viktiga frågor till

diskussion och ger värdefulla synpunkter inför det fortsatta

arbetet med organisations- och strukturförändringar.

Utskottet delar revisorernas uppfattning om betydelsen av att

erfarenheterna av genomförda strukturförändringar tas till vara.

I sammanhanget bör erinras om att regeringen i årets

budgetproposition aviserat att ett uppdrag skall ges till

Statskontoret att göra en uppföljning av organisations- och

strukturförändringarna inom statsförvaltningen. Uppdraget skall

ses mot bakgrund av de uttalanden som finansutskottet gjorde

våren 1991 i samband med riksdagens ställningstagande till det

s.k. omställningsprogrammet för den statliga administrationen

(bet. 1990/91:FiU37, rskr.390). Enligt vad utskottet erfarit

kommer uppdraget till Statskontoret att ges inom kort. Av

budgetpropositionen framgår också att regeringen avser att i

1994 års budgetproposition återkomma till riksdagen med en

närmare redogörelse av uppföljningsarbetet.

I likhet med sin i samband med omställningsprogrammet intagna

ståndpunkt anser utskottet det väsentligt att riksdagen ges

möjlighet till en kontinuerlig, systematisk och samlad

uppföljning. Vissa grundläggande uppgifter om omfattningen och

inriktningen av genomförda omstruktureringar bör därför

fortlöpande redovisas i t.ex. budgetpropositionerna.

När det gäller olika genomförandefrågor i samband med

omstruktureringar kan utskottet i allt väsentligt instämma i vad

revisorerna anför om kompetens, ledning, tidsramar och

uppföljning. Det ankommer givetvis på regeringen att i

sammanhanget klara ut den ansvarsfördelning och de spelregler

som skall gälla. Enligt uppgift förbereds för närvarande inom

Finansdepartementet ett riktlinjecirkulär till alla departement

som berör olika aspekter på organisations- och

strukturförändringar. I cirkuläret kommer en redovisning att

lämnas av var man kan få råd och stöd med analys, genomförande

och uppföljning i samband med omstruktureringar inom

statsförvaltningen.

Beträffande behovet att förbättra analys- och

rådgivningsmöjligheterna vill utskottet anföra följande.

Statskontoret skall enligt regeringens beslut knytas närmare

till regeringskansliet och vara ett stöd till regeringen i

frågor som rör omprövning, effektivisering och styrning av

statlig och statligt finansierad verksamhet. Genom renodling och

precisering av Statskontorets uppdrag skapas ett permanent organ

till regeringens och regeringskansliets förfogande med kompetens

och resurser att biträda i strategiskt förändringsarbete

avseende statsförvaltningens struktur, organisation, styrning

och finansiering. Som anförs i budgetpropositionen 1993 skall

Statskontoret särskilt stödja regeringen i analys- och

uppföljningsarbete i samband med organisations- och

strukturförändringar.

Utskottet anser att regeringen med anledning av vad utskottet

anfört bör lämna riksdagen en redogörelse för de åtgärder som

vidtagits för att förbättra de brister som revisorerna

uppmärksammat i sin granskning. Det bör lämpligen ske i

anslutning till den av regeringen aviserade redogörelsen i

budgetpropositionen 1994 för uppföljningsarbetet när det gäller

organisations- och strukturförändringarna inom

statsförvaltningen. Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin

mening ge regeringen till känna.

Konsekvensutredningar i propositioner

I motion Fi90 av Margitta Edgren (fp) tas den del av

revisorernas förslag upp som gäller kravet på ett förbättrat

beslutsunderlag för riksdagen i samband med omstruktureringar.

Utskottet konstaterar för sin del att riksdagen för sina

ställningstaganden är starkt beroende av det underlag som man

får från regeringen i form av propositioner. Från riksdagens

sida har också krav vid flera tillfällen rests på förbättrade

konsekvensanalyser. Den typ av konsekvensanalyser som motionären

pekar på är en modell som kan vara användbar i vissa sammanhang.

Enligt utskottet är det angeläget att bra metoder för att göra

konsekvensanalyser tas fram. Det krävs också inte oväsentliga

utbildningsinsatser inom regeringskansliet och hos

myndigheterna. Ett fortlöpande arbete med att utveckla inslagen

av strategisk analys och konsekvensbedömningar pågår inom

regeringskansliet, bl.a. inom ramen för budgetarbetet. Av vad

utskottet anfört framgår att regeringen är väl medveten om

behovet att på olika sätt förbättra beslutsunderlaget för

riksdagen, bl.a. i samband med beslut om omstruktureringar inom

statsförvaltningen.

Utskottet avstyrker därför motion Fi90 (fp).

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande omstruktureringar i statsförvaltningen

att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers

förslag 1992/93:RR3 som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

2. beträffande konsekvensutredningar i propositioner

att riksdagen avslår motion 1992/93:Fi90.

Stockholm den 25 mars 1993

På finansutskottets vägnar

Per-Ola Eriksson

I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Hans

Gustafsson (s), Bengt Wittbom (m), Lars Leijonborg (fp), Roland

Sundgren (s), Per Olof Håkansson (s), Tom Heyman (m), Lisbet

Calner (s), Stefan Attefall (kds), Bo G Jenevall (nyd), Arne

Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c), Sonia Karlsson (s), Lennart

Hedquist (m) och Alf Egnerfors (s).