Bet. 1992/93:FiU4

Finansutskottets betänkande

1992/93:FIU04

Den nya budgetprocessen (förs. 1991/92:20)

Innehåll

Sammanfattning

Utskottet

Hemställan

1992/93

FiU4

Sammanfattning

Riksdagens revisorer har studerat erfarenheterna av den nya

budgetprocessen i riksdagen, regeringskansliet och hos

myndigheterna. Revisorerna har granskat budgetberedningen av

några av de 17 myndigheter som ingick i den första omgången

inför budgetåret 1991/92.

Finansutskottet ställer sig i betänkandet bakom Revisorernas

förslag att regeringen för riksdagen bör redovisa

hittillsvarande erfarenheter av den nya budgetprocessen samt

redogöra för eventuella förslag till modifiering av de nya

rutinerna.

Däremot anser inte utskottet att det är nödvändigt med ett

tillkännagivande till regeringen grundat på Revisorernas förslag

eftersom regeringen aktivt arbetar med de förhållanden som

Revisorerna har uppmärksammat.

Förslaget

I förslag 1991/92:20 har Riksdagens revisorer föreslagit

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

Revisorerna i avsnitt 10 anfört om budgetarbetet i

myndigheterna, målstyrning och annan styrning, budgetarbetet i

regeringskansliet och omställningsprogrammet samt

2. att riksdagen hos regeringen begär en samlad redogörelse

för hittillsvarande erfarenheter av den nya budgetprocessen med

förslag till modifiering av budgetrutinerna.

I avsnittet Budgetarbetet i myndigheterna (s. 91--93)

föreslår Revisorerna att regeringen i de myndighetsspecifika

direktiven bör uppmärksamma risken att myndigheterna inte ägnar

de traditionella förvaltningsuppgifterna tillräckligt intresse

(s. 91).

Beträffande myndigheternas budgetarbete och fördjupade

anslagsframställningar föreslås att nuvarande referat av

anslagsframställningarna i budgetpropositionen skall ersättas av

att de fördjupade anslagsframställningarna i obearbetat skick

tillställs utskotten (s. 92).

Myndigheternas redogörelse för verksamheten bör kompletteras

med oberoende utvärderingar som görs med andra utgångspunkter än

myndigheternas egna och vid tidpunkter som inte nödvändigtvis är

anpassade till myndigheternas önskemål.

Myndigheternas anslagsframställningar bör främst avse

avgränsade delar av verksamheten. I första hand bör områden där

myndigheterna har tydliga handlingsalternativ eller begränsat

inflytande (t.ex. på grund av lagreglering) väljas för sådan

utvärdering. Frågor rörande interna förhållanden i

myndigheterna är av begränsat intresse.

I avsnittet Målstyrning och annan styrning (s. 93--94)

anser Revisorerna att valet av styrning, regel- och/eller

målstyrning, bör anpassas till verksamhetens karaktär.

I avsnittet Budgetarbetet i regeringskansliet (s. 94--100)

påstår Revisorerna att stora förändringar i den statliga

administrationen bör kunna genomföras oberoende av material och

rutiner i budgetprocessen. Det är svårt att i politisk

verksamhet arbeta med fasta och långsiktiga planer (s. 95). (Se

även Omställningsprogrammet.)

Innehållet i politiska beslut måste utformas på det sätt som

vid ett bestämt tillfälle passar beslutsfattarna. Beslut i

enskildheter kan inte konsekvent delegeras till förvaltningen.

En utvärdering av olika styrformers ändamålsenlighet i olika

sammanhang behöver göras för varje statlig verksamhet.

Regeringen bör i anslutning till den fördjupade verksamhets-

eller myndighetsprövningen systematiskt redovisa sin bedömning

av vilken styrform som är den lämpligaste i varje enskilt fall

(s. 96). (Jämför Målstyrning och annan styrning.)

Riktlinjer för olika former av statlig verksamhet skall framgå

av regleringsbrev eller andra lättillgängliga dokument. Kopior

av regeringsbeslut som direkt rör förhållanden mellan regeringen

och förvaltningen, t.ex. utredningsdirektiv, beslut om

tilläggsanslag eller överskridanden, riktlinjer för

verksamheten, bör tillställas berörda riksdagsutskott. Styrning

skall ej ske genom informella kontakter.

Riksdagen bör få tillfälle att ta ställning till regeringens

förslag om vid vilka tidpunkter olika verksamhetsområden skall

bli föremål för fördjupad budgetprövning.

Riksdagen bör få möjlighet att påverka de krav som ställs på

myndigheterna i de myndighetsspecifika direktiven. Direktivens

omfattning, liksom den tidsperiod de avser, bör bestämmas från

fall till fall.

Regeringen bör göra en tydlig redovisning av dels

myndigheternas resultatredovisningar, dels egna

ställningstaganden till redogörelserna och hur man bedömer

resultaten (s. 98). (Jämför förslag om Myndigheternas

budgetarbete och fördjupade anslagsframställningar.)

Budgetprocessen bör utformas utifrån förutsättningen att även

riksdagen ställer krav på resultatuppföljning. Det är inte

självklart att dessa krav kommer att uppfattas som meningsfulla

av myndigheterna (s. 98).

Verksamheten i alla statliga verksamheter bör inte mätas i

ettårsintervall.

Kompletterande mått på myndigheternas resultat bör redovisas i

direkt anslutning till beslut rörande myndigheternas verksamhet

på ett sätt som är relevant för det särskilda beslutstillfället.

En tydlig och systematisk sammanställning bör redovisas under

varje anslag. Tidigare års medelsförbrukning, omräkningstal,

besparingsbelopp och eventuella tillägg bör framgå.

Riktlinjer och resultatkrav i regleringsbrev bör anpassas

efter den tid de kan förväntas vara relevanta. För viss

verksamhet som är omvärldsberoende kan redan ettåriga direktiv

innebära alltför långsiktiga bindningar.

I ett särskilt avsnitt behandlar Revisorerna

Omställningsprogrammet, dvs. det förslag dåvarande

regeringen lade fram hösten 1990 i syfte att minska den statliga

administrationen med 10% under en treårsperiod. Revisorerna

föreslår med anledning härav att begreppet besparing ges en

entydig definition så att vidtagna åtgärder kan särskiljas från

andra förändringar som t.ex. efterfrågeförändringar och tekniska

rationaliseringar.

I anslutning till den fördjupade anslagsprövningen bör

"vardagsrationaliseringar" (utan organisationsförändringar) inom

ett verksamhetsområde redovisas. (Omorganisationens betydelse

för att förändra arbetsformer och effektivitet har överdrivits.)

Informationen till riksdagen bör göras tydligare. Förslag

bör skiljas från beskrivningar, redan genomförda

åtgärder skiljas från planerade, och det bör framgå

klart varför olika åtgärder bedöms motiverade.

Inga motioner har väckts med anledning av förslaget.

Bakgrund

Den nya budgetprocessen

I 1988 års kompletteringsproposition konstaterades att

utvecklingen under 1980-talet hade nått en punkt där den

offentliga sektorns andel av ekonomin inte längre kunde öka på

samma sätt som tidigare. Detta tillsammans med den offentliga

sektorns tyngd i den svenska samhällsekonomin, samt de krav på

utveckling under utbyggnad av verksamheter som restes från många

håll, ställde budgetprövning och styrning inför nya och

omfattande krav. Förutsättningar måste skapas för att i

budgetprocessen och i andra sammanhang fortlöpande kunna

omfördela resurser från redan existerande verksamheter som inte

längre bedöms vara lika viktiga, till andra, mer prioriterade,

framhölls det i propositionen. Den offentliga sektorns

effektivitet och produktivitet måste fortlöpande förbättras för

att med samma resursinsats producera fler eller mer

ändamålsenliga tjänster. I propositionen (1986/87:99) om ledning

av den statliga förvaltningen angavs riktlinjer för arbetet med

att skapa bättre förutsättningar för en redovisning och analys

av den offentliga verksamhetens resultat och att förbättra

statsmakternas möjligheter att styra verksamheten.

De riktlinjer som angavs i propositionen kan sammanfattas på

följande sätt:

Statsmakterna skall ange övergripande mål och huvudsaklig

inriktning av verksamheten under den följande treårsperioden.

Statsmakterna skall därutöver ange ekonomiska ramar och andra

ekonomiska villkor för verksamheten.

Myndigheterna ges successivt ökat ansvar att driva

verksamheten med egen beslutskompetens. Det gäller minskad

detaljreglering både av utnyttjandet av förvaltningsanslaget och

sådana bestämmelser i instruktioner och andra förordningar som

reglerar hur verksamheten skall organiseras och genomföras.

Förbättringar görs av både den formella och informella

dialogen för att möjliggöra en fördjupad analys och bättre

styrning av verksamhetens inriktning.

Kraven på redovisning och analys av vilka resultat som

uppnåtts skärps och intresset bör förskjutas från budgetering

till uppföljning och utvärdering.

Försök till förändringar av detta slag hade gjorts tidigare

men bara lyckats till viss del. Föredragande statsrådet ville

därför särskilt peka på ett par vitala utgångspunkter som måste

beaktas i det kommande arbetet:

Förändringar kan bara genomföras om de som är direkt verksamma

inom området aktivt deltar. Den statliga verksamheten är komplex

och inrymmer verksamheter av vitt skild storlek och karaktär. De

åtgärder och modeller som föreslås måste utgå från dessa

grundförutsättningar.

Arbetet bör bedrivas med verklighetsförankring och ett stort

mått av pragmatism. Det gäller inte minst arbetet med att

utveckla former för en mål- och resultatorienterad styrning.

En betoning på uppföljning och utvärdering i arbetet kommer

att ställa krav på ett förändrat arbetssätt även i

regeringskansliet.

Förändringarna måste genomföras stegvis och nya förändringar

kommer fortlöpande att aktualiseras. Det är således inte fråga

om att införa en viss given lösning. Det handlar snarare om att

påbörja ett arbete i en viss riktning där beredskapen måste vara

hög för en löpande omprövning.

Det viktigaste inslaget i den förändrade budgetprocessen

angavs vara en fördjupad redovisning och prövning vart tredje år

av hela den verksamhet, dvs. förvaltning, transfereringar,

regelsystem, tillsyn, m.m., som myndigheterna administrerar

eller ansvarar för. Den långsiktiga och fördjupade analysen

borde göra det möjligt för statsmakterna att lägga fast resurser

och verksamhetsinriktning för en flerårsperiod.

Förutsättningarna för och omfattningen av en sådan mer

långsiktig styrning skulle bedömas från fall till fall.

Övergången till en förändrad budgetprocess föreslogs ske genom

att en fördjupad verksamhetsprövning skulle genomföras inför

budgetåret 1991/92 för verksamhet som svarade mot cirka en

tredjedel av de myndigheter och andra organ som lämnade

anslagsframställning. Ytterligare cirka en tredjedel skulle bli

föremål för fördjupad prövning inför budgetåret 1992/93 och

återstående verksamhet inför det därpå följande budgetåret.

Revisorernas granskning av den nya budgetprocessen

Riksdagens revisorer anser att den rutin som införts med den

nya budgetprocessen inte i tillräcklig omfattning underordnats

syftet att underlätta regeringens och riksdagens arbete. Om

statsmakterna skall stärka sitt inflytande över förvaltningen --

något som förutsattes i riksdagens verksledningsbeslut våren

1987 -- behöver de politiska beslutsfattarna handlingsutrymme

snarare än rutiner som föreskriver i vilken ordning och på

vilket sätt besluten skall fattas.

Enligt Revisorerna kännetecknas den nya budgetrutinen av lång

förberedelsetid, lång beslutsprocess och lång genomförandetid.

Revisorerna har granskat hur den nya budgetprocessen fungerade

under budgetåret 1990/91. Regeringens redogörelser till

riksdagen var i många avseenden svårgenomträngliga, anser

Revisorerna. Riksdagens budgetarbete förändrades knappast alls

till följd av den nya budgetprocessen. För ungefär hälften av de

myndigheter som regeringen behandlat som treårsmyndigheter

nämnde utskotten i texten till sina betänkanden ingenting om

fördjupad budgetprövning eller treåriga budgetramar.

Oberoende av tidigare upprättad indelning i budgetcykler

presenterades ett omfattande program för omställning av den

statliga administrationen. Väsentligt underlag för omprövning

hämtades från andra källor än de berörda statliga myndigheterna.

Revisorerna drar slutsatsen att formerna för den nya

budgetprocessen riskerar att motverka att reformens syften

uppnås.

Revisorerna förutsätter att ett system med omväxlande

fördjupad och förenklad budgetprövning införs, men menar att

prövningen inte bör göras enligt ett på förhand uppgjort schema.

I stället bör regeringen i varje budgetproposition lämna förslag

till myndighets- eller verksamhetsområden som under påföljande

budgetår skall bli föremål för fördjupad prövning. Till grund

för förslaget bör ligga en politisk bedömning av vilka områden

som är särskilt intressanta. Förslaget skulle enligt Revisorerna

innebära att riksdagen får en mera aktiv roll i budgetarbetet än

vad som förutsatts vid införandet av den nya budgetprocessen.

Om även riksdagen ställer krav på uppgifter inför en fördjupad

budgetprövning ökar förutsättningarna för att politiskt relevant

information blir tillgänglig. Budgetprövningen kan i ökad

utsträckning ske med utgångspunkt i verksamhetsområden och göras

mera oberoende av regeringskansliets och statsförvaltningens

organisation. Riksdagen kan kontinuerligt påverka budgetarbetets

inriktning.

Den fördjupade prövningen kan enligt Revisorerna -- men

behöver inte nödvändigtvis -- avse en treårsperiod. Även

periodens längd bör avpassas efter politiska bedömningar av

områdets vikt eller föränderlighet.

Både regeringen och Statskontoret har ansett att myndigheterna

bör ha huvudansvaret för att relevanta resultatmått utvecklas.

Revisorernas uppfattning är i stället att regeringskansliet mera

självständigt måste ställa krav på resultatmått och

effektanalyser och att det är en förutsättning för att

myndigheternas redovisningar skall bli användbara i

budgetarbetet. Sådana mått kan också behöva utvecklas genom mera

oberoende utvärdering.

Revisorerna efterlyser en tydligare redovisning av dels

myndigheternas egna resultatredovisningar, dels regeringens

ställningstaganden till redogörelserna och regeringens egen

bedömning av resultaten.

Revisorerna utgår från att myndigheternas fördjupade

anslagsframställningar i sin helhet tillställs berörda utskott.

Om tanken på fördjupad prövning över huvud taget skall bli

meningsfull, behövs därutöver enligt Revisorernas mening en

självständig bedömning från regeringens sida av hur olika

verksamhetsområden fungerat.

Beträffande anslagsberäkningarna förordar Revisorerna att

förslag till utgiftsanslag inleds med en tydlig och systematisk

sammanställning över hur anslagen beräknats.

I den nya budgetprocessen förskjuts initiativ och

uppgiftslämnande nedåt i hierarkin

riksdag--regering--myndigheter. Det innebär att synen på ett

bestämt verksamhetsområde i allt högre grad kan komma att

präglas av den verksamma myndighetens uppfattningar och

ställningstaganden. Att de statliga myndigheterna utformar sina

fördjupade anslagsframställningar med tanke på framtida anslag

är enligt Revisorernas uppfattning naturligt och delvis

ofrånkomligt. Myndigheternas värdering av sina resultat blir med

nödvändighet partisk. För att kunna delta i budgetprocessen på

ett mera aktivt sätt behöver riksdagen enligt Revisorernas

mening utrymme för egna bedömningar och initiativ. Som

komplement till det beslutsunderlag regeringen tillhandahåller

behövs underlagsmaterial både från olika delar av

statsförvaltningen och från fristående organisationer eller

enskilda.

Revisorerna förespråkar inte någon ny modell för hur politiska

beslut bör fattas. I stället framhåller Revisorerna att

statsmakterna behöver utnyttja olika styrformer i olika

sammanhang. De behöver ha tillgång till beslutsunderlag från

olika uppgiftslämnare och intressenter och med olika

grad av utförlighet. De behöver kunna fatta beslut vid olika

tidpunkter och med olika tidsperspektiv.

Regeringens erfarenheter av budgetcykel 1 och budgetcykel 2

redovisade i budgetpropositionen 1992

Regeringen redovisade erfarenheterna från budgetcykel 1 i

budgetpropositionen 1991. Av de 37 myndigheter som var föremål

för fördjupad prövning fick endast omkring hälften ett s.k.

treårsbeslut. Anledningen var att statsmakterna av andra skäl

hade fattat beslut om översyn eller var i färd med att

verkställa ett sådant beslut. Dåvarande chefen för

Civildepartementet pekade också på att många myndigheter haft

svårigheter att redovisa verksamhetens resultat. Erfarenheterna

visade att myndigheternas redovisning samt att det

redovisningstekniska stödet borde vidareutvecklas och att

arbetet med att finna relevanta resultatmått inom vissa områden

hade varit mer tidskrävande än som förutsetts.

I budgetarbetet hösten 1991 genomgick ca 40 myndigheter i

budgetcykel 2 en fördjupad prövning. I likhet med det närmaste

föregående året lade regeringen fram förslag om verksamhetens

inriktning för en treårsperiod för nära hälften av

myndigheterna. Den främsta anledningen till att regeringen inte

fattade ett treårsbeslut var i likhet med tidigare år att

utredningar och särskilda översyner pågick. Även i övrigt var

erfarenheterna likartade dem som redovisades för det första

året.

Föredragande statsrådet redovisade i budgetpropositionen 1992

en generell iakttagelse att med ett par undantag höll de

fördjupade anslagsframställningarna i budgetcykel 2 inte en

högre kvalitet än den nivå som präglade budgetcykel 1. Det

saknades framför allt ett samband mellan analysen av de resultat

som uppnåtts och de argument för nya resurser som myndigheterna

förde fram. Därmed hade syftet med resultatstyrningen inte

uppnåtts, anfördes det.

I rapporter från både Statskontoret och Riksrevisionsverket

(RRV) har erfarenheter förmedlats från arbetet med den nya

budgetprocessen. Slutsatserna handlar dels om regeringskansliets

sätt att göra beställningar mot myndigheterna och de direktiv

och anvisningar som regeringen gett, dels om myndigheternas sätt

att uppfatta dessa styrsignaler och de analyser som

myndigheterna förmedlat till regeringen. Bl.a. har följande

iakttagelser gjorts.

Signalerna från regeringen har varit otydliga vad gäller den

nya budgetprocessen.

Beställningarna i de myndighetsspecifika direktiven från

regeringen är många gånger otydligt uttryckta och för omfattande

för att möjliggöra för myndigheterna att leva upp till ställda

krav.

Det är svårt att få fram resultatmått och analyser av

resultatet från myndigheterna.

Styrsignalerna från regeringen vad gäller resultatmål och

resultatkrav har inte blivit klart uttryckta i regleringsbreven.

Rapporterna visar också att regeringskansliets roll och ansvar

i förhållande till myndigheterna måste komma till uttryck på ett

tydligare sätt.

De iakttagelser som gjordes i rapporterna överensstämde med

föredragande statsrådets uppfattning i budgetpropositionen 1992

att en rad åtgärder måste vidtas så att målsättningarna för den

nya budgetprocessen skall kunna fullföljas. I vissa hänseenden

handlade det om insatser som enbart berör regeringskansliet.

I finansplanen 1992 markerades att resultatstyrningen är

stommen i budgetprocessen. Men perspektivet på resultatstyrning

måste vidgas. Enligt föredragande statsrådets uppfattning borde

en ökad tonvikt läggas på sektorsövergripande analyser och

utvärdering. Regeringen har ett ansvar för att sådana analyser

fortlöpande kommer till stånd. På en sådan grund borde sedan den

myndighetsorienterade resultatstyrningen vila.

Resultatstyrningen måste fungera i hela styrkedjan; från

regeringens sätt att formulera mål för förvaltningen till

styrningen inom den enskilda myndigheten med uppsatta

resultatkrav för de egna arbetsenheterna. Arbetet har hittills

varit försiktigt och pragmatiskt.

Det finns efter denna inledande period en rad positiva inslag

i det pågående reformarbetet med den statliga budgetprocessen

konstaterades det i finansplanen 1992. Myndigheterna ser

fördelar i den långsiktighet och de möjligheter till

framförhållning som ett treårsperspektiv ger. Myndigheterna ser

det också som en fördel att få tillfälle att visa att

verksamheten ger resultat och är nyttig för samhället.

Hittillsvarande erfarenheter visar att det finns såväl brister

som svårigheter i sättet att formulera resultatmål och

resultatmått.

Ökad metodologisk kompetens måste således utvecklas både i

regeringkansliet och i myndigheterna. För regeringskansliets del

handlar det om att utveckla mer sektorsövergripande

analysmetoder. Myndigheterna bör för sitt vidkommande utveckla

verksamhetsanpassade resultatmått, utveckla sin resultatanalys

och resultatredovisning samt stärka sin ekonomiadministrativa

kompetens.

Inriktningen har enligt finansministern hittills varit alltför

starkt fokuserad på treårsindelningen. På sikt bör

cykelindelningen göras mer flexibel. Det är de

verksamhetsmässiga förutsättningarna som bör vara avgörande för

den planeringsperiod som myndigheterna skall verka inom. Dock

kan ett treårsperspektiv för de flesta verksamheter vara en

lämplig avstämningsperiod. Detta behöver inte knytas till en

fast administrativ indelning i budgetår. Vad som skall avgöra om

och när ett dokument skall skrivas, dess innehåll och omfång bör

uteslutande vara verksamhetsmässiga överväganden. De styr- och

återrapporteringsdokument som har införts i budgetprocessen bör

behållas.

Tyngdpunkten i regeringens prövning av verksamheterna bör vara

bedömning av årsredovisning och löpande redovisning samt

myndighetens resultatanalys. Samtliga revisionsberättelser skall

överlämnas till regeringen för ställningstagande i samband med

budgetberedningen. Särskilda utredningsrapporter, rapporter från

förvaltningsrevisioner, översyner m.m. skall komplettera

regeringens beslutsunderlag.

I budgetpropositionen 1992 aviserades att en översyn av

budgetförordningen skulle göras och att RRV successivt skulle

revidera de vägledningar som styrt inriktningen av den treåriga

budgetprocessen.

Regeringskansliet borde enligt vad som anfördes i finansplanen

1992 utveckla sin beställarkompetens i syfte att erhålla metoder

för sektorsinriktad utvärdering och för ytterligare utveckling

av metodiken i resultatstyrning. På motsvarande sätt borde

myndigheterna utveckla sin egen metodologiska kompetens.

En övergång till mer systematiska budgetanalyser, en

långsiktig utgiftsstrategi och en övergång till en

budgetramteknik tillsammans med omvärldsförändringar i övrigt

kommer att kräva en översyn av regeringskansliets organisation,

arbetsformer m.m. Regeringen har givit en särskild utredare i

uppdrag att göra en sådan översyn.

Kompletteringspropositionen 1992

Den administrativa indelningen av myndigheterna i tre

budgetcykler försvårar en flexibel verksamhetsanpassad

resultatstyrning, konstaterade regeringen i den reviderade

finansplanen 1992. Den administrativa indelningen har på ett

mindre ändamålsenligt sätt tagit över de verksamhetsmässiga

övervägandena. Det bör vara statsmakternas ställningstaganden

till verksamheten som skall avgöra den planeringsram som

myndigheterna har att verka inom. Förändringar måste därför

vidtas konstaterades det i den reviderade finansplanen så att de

verksamhetsmässiga skälen blir styrande på ett tydligare sätt.

Dessa skall bestämma den planeringshorisont inom vilken resp.

myndighet har att arbeta.

Den fastlagda principen för resultatstyrning baserad på

utvärdering och fördjupad prövning vart tredje år bör ligga

fast. Detta är grundregeln. De frågor som bör belysas inför

regeringens fördjupade prövning meddelas genom

myndighetsspecifika direktiv.

För många myndigheter kan det emellertid finnas

verksamhetsmässiga skäl för regeringen att avvika från denna

grundregel. Om regeringen gör bedömningen att en viss verksamhet

på ett tillfredsställande sätt följer de riktlinjer som är

fastlagda och att inga nya sakförhållanden har tillkommit som

påverkar den bedömning som regeringen redovisade i 1991 års

budgetproposition, bör det vara möjligt att redan under våren

1992 ge vederbörande myndighet beskedet att dess planering kan

utsträckas till att omfatta ytterligare ett år utöver slutåret i

löpande budgetperiod. Detta skulle innebära ett bibehållande av

ett treårsperspektiv samtidigt som de verksamhetsmässiga skälen

är styrande. Verksamheten skall alltså i dessa fall bedrivas med

oförändrad inriktning ytterligare ett år utöver angivet slutår i

den löpande budgetcykeln. Därmed förstärks långsiktigheten i

myndighetens arbete.

Det bör vara möjligt att på motsvarande sätt besluta om

förlängning för sammanlagt högst tre år. Men sedan skall regeln

vara att en fördjupad prövning bör äga rum för att se om

verksamheten når sina mål och om verksamheten utövas på ett

effektivt sätt. Detta innebär att varje verksamhet --

oavsett storlek -- bör vara föremål för fördjupad prövning minst

en gång under en tidsrymd av sex år.

I en modifierad budgetprocess bör också årsredovisningen

ges en mer central ställning och betraktas som det naturliga

återrapporteringsdokumentet även för resultatanalysen.

Det bör vara i årsredovisningen som efter särskild begäran från

regeringen -- förutom den löpande återrapportering som sker

varje år i detta dokument under avsnittet resultatredovisning --

en fördjupad resultatanalys i framtiden bör redovisas. Vid

beställning av mer omfattande effektanalyser av en myndighets

verksamhet kan sådana med fördel redovisas i en särskild

rapport.

Årsredovisningarna avseende det första budgetåret för

myndigheterna i budgetcykel 1 -- budgetåret 1991/92 -- inkommer

till regeringen först under hösten 1992. Årsredovisningen är ett

viktigt underlag för regeringens ställningstagande till om målen

och resultatkraven för vederbörande myndigheter bör förändras. I

den reviderade finansplanen anförde finansministern att för ett

flertal verksamheter bör innehållet i årsredovisningarna

inväntas innan några principiella förslag till förändringar

initieras.

Utskottet

Som framgått har flera av de frågor som Revisorerna tar upp i

sitt förslag och som gäller budgetarbetet i myndigheterna och i

regeringskansliet fortlöpande rapporterats för riksdagen i

budgetpropositioner och i kompletteringspropositioner. Riksdagen

har tagit del av dessa redovisningar och har inte haft några

erinringar mot vad som anförts. Däremot har riksdagen framhållit

att varje riksdag måste vara fri att ompröva tidigare beslut.

Det bör vidare uppmärksammas att Revisorernas granskning avser

endast den första treårscykelns myndigheter. De 17 myndigheter

som fick en treårsbudget var: Riksåklagaren och

åklagarmyndigheterna, Styrelsen för u-landsutbildning,

Kommerskollegium, Konjunkturinstitutet, Riksgäldskontoret,

Statens biografbyrå, Statens växtsortnämnd, Statens

maskinprovningar, Livsmedelsverket, AMS, Arbetsdomstolen,

Lantmäteriverket, Sprängämnesinspektionen, Sveriges geologiska

undersökningar och Bergsstaten samt Lotterinämnden. Därav följer

att förändringarna inte kunde förväntas bli särskilt påtagliga

det första året varken i regeringskansliets eller i riksdagens

budgetarbete. När Revisorerna överlämnade sin utvärdering till

riksdagen i slutet av maj 1992 hade den tredje cykelns och också

den mest omfattande gruppens myndigheter ännu inte lämnat in

sina fördjupade anslagsframställningar.

Många av de frågor som Revisorerna tar upp i sin rapport är

sådana som riksdagen och dess utskott har ett stort ansvar för.

Det gäller självfallet frågan om vilket underlag riksdagen

behöver för sitt ställningstagande. Det gäller även utformningen

av de mål och resultat som skall ställas upp för verksamheten.

Det ankommer i första hand på resp. utskott att vid beredningen

av ärendena göra de bedömningar som föranleds härav. Att t.ex.

föreskriva att alla fördjupade anslagsframställningar skall

tillställas utskotten och deras ledamöter skulle sannolikt

innebära att alltför stora resurser användes på ett icke

optimalt sätt. Det ingår självfallet i anslagsberedningen att

följa hur myndigheternas förslag och frågeställningar behandlas

i budgetpropositionen. För detta torde hittillsvarande praxis

vara till fyllest, dvs. att anslagsframställningarna, såväl de

fördjupade som de förenklade, finns tillgängliga hos resp.

utskott.

Konsekvenserna av den nya budgetprocessen för riksdagens

budgetarbete är föremål för övervägande i den av

talmanskonferensen tillsatta Riksdagsutredningen. Utredningen

förväntas lägga fram sina förslag under våren 1993.

Av vad utskottet tidigare redovisat framgår att regeringen är

väl medveten om de problem och brister i den nya budgetprocessen

som Riksdagens revisorer påtalar i sin granskning. Det framgår

att åtgärder också har vidtagits för att förbättra dessa

förhållanden. Bl.a. har ett antal projekt startats och

utredningsuppdrag lagts ut. Resultatet av detta kan ännu inte

bedömas. Utskottet anser det därför inte nödvändigt med ett

tillkännagivande till regeringen grundat på Revisorernas förslag

eftersom regeringen aktivt arbetar med att komma till rätta med

de förhållanden som Revisorerna uppmärksammat.

Däremot anser utskottet i likhet med Revisorerna att

regeringen såsom tidigare bör lämna riksdagen en redogörelse för

hittillsvarande erfarenheter av den nya budgetprocessen samt

redogöra för eventuella förslag till modifiering av de nya

rutinerna.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande den nya

budgetprocessen

att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers

förslag 1991/92:20 hos regeringen begär en samlad redogörelse

för hittillsvarande erfarenheter av den nya budgetprocessen samt

förslag till eventuell modifiering av budgetrutinerna.

Stockholm den 12 november 1992

På finansutskottets vägnar

Per-Ola Eriksson

I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Hans

Gustafsson (s), Bengt Wittbom (m), Lars Leijonborg (fp), Roland

Sundgren (s), Per Olof Håkansson (s), Tom Heyman (m), Lisbet

Calner (s), Stefan Attefall (kds), Bo G Jenevall (nyd), Arne

Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c), Sonia Karlsson (s), Lennart

Hedquist (m) och Alf Egnerfors (s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Innehåll

Sammanfattning1

Förslaget1

Bakgrund3

Den nya budgetprocessen3

Revisorernas granskning av den nya budgetprocessen5

Regeringens erfarenheter av budgetcykel 1 och budgetcykel 2

redovisade i budgetpropositionen 19926

Kompletteringspropositionen 19929

Utskottet10

Hemställan11