Bet. 1992/93:FiU5

Finansutskottets betänkande

1992/93:FIU05

Offentlig upphandling (prop. 1992/93:88)

Innehåll

Sammanfattning

Propositionens förslag

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Bilaga 2

1992/93

FiU5

Sammanfattning

I detta betänkande tillstyrker utskottet ett förslag till lag

om offentlig upphandling. Den nya lagen skall uppfylla de krav

som ställs genom EES-avtalet. Dessa krav innebär ingen

förändring jämfört med de regelverk för offentlig upphandling

som i dag gäller i Sverige i den meningen att upphandlingen

skall genomföras affärsmässigt. Skillnaderna mellan den nya

lagen och upphandlingsförordningen gäller främst följande:

De som omfattas av lagen är en vidare krets. Sålunda skall

kommunala verksamheter omfattas av lagen och även privata

företag kan komma i fråga.

Upphandlingen skall kunna prövas av domstol och skadestånd

skall kunna utkrävas.

Lagen innehåller detaljregleringar i en väsentligt större

omfattning än upphandlingsförordningen.

Vidare föreslås att en ny myndighet -- Nämnden för offentlig

upphandling -- inrättas.

Sex motioner har väckts med anledning av propositionen.

Samtliga motioner avstyrks av utskottet. I betänkandet avslås

också tre motioner från den allmänna motionstiden.

En meningsyttring avlämnas av Vänsterpartiet, som bl.a.

föreslår att lagförslaget skall avslås av riksdagen.

Inledning

I detta betänkande behandlar utskottet

dels proposition 1992/93:88 om offentlig upphandling,

dels de med anledning av propositionen väckta motionerna

1992/93:Fi80 av Sten Svensson (m),

1992/93:Fi81 av Inga-Britt Johansson m.fl. (s),

1992/93:Fi82 av Johan Lönnroth m.fl. (v),

1992/93:Fi83 av Karin Starrin (c),

1992/93:Fi84 av Birgitta Hambraeus (c) och

1992/93:Fi85 av Inger Lundberg och Britta Sundin (s),

dels de från föregående riksmöte uppskjutna motionerna

1991/92:Fi501 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c),

1991/92:Fi507 av Stig Rindborg (m) och

1991/92:T228 av Lennart Brunander (c), i vad avser yrkande 1,

dels de från socialutskottet överlämnade motionerna väckta

med anledning av proposition 1992/93:43 om ökad konkurrens i

kommunal verksamhet

1992/93:So1 av Bertil Persson (m) och

1992/93:So4 av Gudrun Schyman m.fl. (v), i vad avser

yrkande 2.

Under ärendets beredning har ett antal skrivelser inkommit

från organisationer och företag.

Propositionens förslag

I proposition 1992/93:88 föreslår regeringen

(finansdepartementet) -- efter föredragning av statsrådet Anne

Wibble -- att riksdagen antar de i propositionen framlagda

förslagen till

1. lag om offentlig upphandling,

2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna

förvaltningsdomstolar.

Propositionens lagförslag återfinns i bilaga 1 till

betänkandet.

Motionerna

Motioner med anledning av proposition 88

1992/93:Fi80 av Sten Svensson (m) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

sammansättningen av Nämnden för offentlig upphandling.

1992/93:Fi81 av Inga-Britt Johansson m.fl. (s) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om tillämpningen av den svenska lagstiftningen

om offentlig upphandling i förhållande till EG:s direktiv till

medlemsstaterna.

1992/93:Fi82 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas att

riksdagen avslår proposition 1992/93:88 om offentlig

upphandling.

1992/93:Fi83 av Karin Starrin (c) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

att lagen om offentlig upphandling inte skall vara tillämplig på

kommunalt ägda bostadsföretag.

1992/93:Fi84 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas

1. att riksdagen avslår proposition 1992/93:88 om offentlig

upphandling,

2. att riksdagen hos regeringen begär en utredning i enlighet

med vad som anförts i motionen.

1992/93:Fi85 av Inger Lundberg och Britta Sundin (s) vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att lagen om offentlig upphandling inte

skall tillämpas på kommunalt ägda bostadsföretag.

Motioner från allmänna motionstiden

1991/92:Fi501 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om utredning angående ändring i

upphandlingsförordningen vad gäller miljöhänsyn vid statlig och

kommunal upphandling.

1991/92:Fi507 av Stig Rindborg (m) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om obligatoriskt anbudsförfarande inom kommunal verksamhet.

1991/92:T228 av Lennart Brunander (c) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om den offentliga upphandlingen av

tekoprodukter, samt att mer av det som köps skall vara

producerat inom landet.

Motioner överlämnade från socialutskottet

1992/93:So1 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

behovet av ändringar när det gäller anbudsupphandling.

1992/93:So4 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om kommunal upphandling.

Propositionen

EES-avtalets regelverk om offentlig upphandling, som motsvarar

ett antal av EG beslutade direktiv, föreslås i propositionen bli

transformerat till svensk rätt i form av en lag om offentlig

upphandling.

Propositionens förslag innebär en omdaning i flera viktiga

avseenden av det system som hittills gällt i Sverige. Den

svenska upphandlingen har i materiellt hänseende skett med

konkurrens, icke-diskriminering och objektivitet som främsta

ledstjärnor. I den delen innebär EES-avtalets krav inte någon

förändring. Förändringarna ligger snarare i att de medel som

anbefalls och tillhandahålls för uppnående av dessa mål är noga

angivna genom stundom tämligen omfattande detaljregleringar av

en upphandlings olika skeden. Vidare definieras de s.k.

upphandlande enheterna på ett sådant sätt att den framtida

kretsen av enheter som omfattas av det nya regelverket är större

än vad som gällt tidigare. Slutligen innebär förslaget att

kontrollen av att en upphandling går riktigt till garanteras

främst genom att en upphandling skall kunna överprövas av

domstol. Det skall vidare vara möjligt för domstolar att döma ut

skadestånd. På grund av att det föreslås en materiell

överprövning föreslås även att den kommunala

laglighetsprövningen avskaffas vad gäller kommunala

upphandlingsbeslut.

Vidare föreslås att en ny myndighet, Nämnden för offentlig

upphandling, inrättas och att den hittillsvarande Delegationen

för offentlig upphandling upphör.

Dessutom skall nämnas att EG:s direktiv tar sikte på endast de

större upphandlingarna. Detta uttrycks i direktiven på det

sättet att de blir tillämpliga först när upphandlingen

överstiger vissa tröskelvärden, olika för olika typer av

upphandlingar. Dessa tröskelvärden har överförts till

lagförslaget. Emellertid innebär förslaget att lagens

huvudprinciper, dess ändamålsparagraf, tillämpas också på

upphandling under tröskelvärdena, liksom dess bestämmelser om

överprövning m.m.

Utskottet

Inledning

Sverige har genom EES-avtalet förbundit sig att införa regler

för den offentliga upphandlingen som motsvarar EG:s regler inom

detta område.

I sitt yttrande till EES-utskottet den 3 september i år

(1992/93:FiU1y) framhöll finansutskottet att det är en fördel

för Sverige om de svenska företagen får tillgång till EG:s

upphandlingsmarknader. Samtidigt kommer självfallet de svenska

företagen att möta en ökad konkurrens på hemmamarknaden, men

detta bör komma de svenska konsumenterna till godo.

Utskottet anförde i sitt yttrande att den offentliga sektorns

inköp av varor och tjänster år 1984 uppgick till ca 15% av

EG:s bruttonationalprodukt. De inköp som sker genom en öppen

upphandling är emellertid inte av denna storleksordning.

Uppskattningsvis har den offentliga upphandlingen en omfattning

som motsvarar ca 7% av EG:s samlade nationalprodukt.

Huvuddelen av upphandlingen gjordes inom det egna landet. Av den

redovisning av omfattningen av den offentliga upphandlingen inom

EG som EFTA-sekretariatet publicerade 1988 (Occasional Paper N:o

25 "Economic Aspects of the European Economic Space" EFTA

1988) framgår att endast ca 2% av aktuella varor och tjänster

upphandlades utanför det egna landet. Dessa uppgifter ger vid

handen att öppnandet av den gemensamma inre marknaden ger

möjligheter för företagen att öka sina marknader och därmed

utnyttja stordriftsfördelar samtidigt som konkurrensen skärps

och priserna kan pressas.

Den grundläggande uppfattningen om hur en upphandling skall

genomföras är densamma i Sverige och EG. Som framhålls i

propositionen ligger skillnaderna mellan Sverige och EG snarare

i sättet att uppnå dessa mål. Utskottet vill i detta sammanhang

särskilt peka på fyra punkter där viktiga skillnader föreligger

mellan Sveriges och EG:s regelverk.

All upphandling, såväl den statliga som den kommunala, måste

författningsregleras. Detta innebär att de nya reglerna måste få

lagform.

Kretsen av de enheter som måste följa EES-avtalets regler om

upphandling är väsentligt större än vad det svenska regelverket

föreskriver. EG-reglerna omfattar inte endast det som normalt

utgör en myndighet, utan även andra enheter som lyder under

offentlig rätt, dvs. i vissa fall även statliga och kommunala

bolag. När det gäller försörjningssektorerna -- vatten-,

energi-, transport- och telekommunikationsområdena -- kan i

speciella fall även privata företag utgöra sådana enheter som

skall tillämpa regelverket för offentlig upphandling.

EG:s regelverk innehåller s.k. tröskelvärden som innebär att

de olika direktiven är tillämpliga endast om upphandlingen

uppgår till eller överskrider dessa tröskelvärden. För varu- och

tjänsteområdena är tröskelvärdet i dag 200000 ecu (ca 1,5 mkr)

och för anläggningsentreprenad 5000000 ecu (ca 37,5

mkr). Motsvarande tröskelvärden finns inte i det nuvarande

svenska systemet.

Till skillnad från i dag gällande upphandlingsförordning ger

den EES-anpassade lagen möjlighet att i domstol pröva en

upphandling. Vad gäller överprövning föreslås att frågor om

upphandling prövas av länsrätt i första instans och frågor om

skadestånd prövas av tingsrätt i första instans. För

försörjningssektorerna föreslås två nya förfaranden, granskning

och medling. Det förstnämnda innebär att en oberoende

granskningsman kan ges i uppdrag att fastställa om en

upphandlande enhets upphandlingsrutiner överensstämmer med

reglerna i lagen. Det sistnämnda innebär ett formaliserat

medlingsförfarande i de fall en leverantör anser sig missgynnad

i en upphandling.

Regelverkets utformning

EES-avtalets regelverk transformeras till svensk rätt genom en

lag, som skall gälla för offentlig upphandling som görs av

statliga och kommunala organ, av vissa statliga och kommunala

bolag och andra associationer liksom av vissa företag som

bedriver verksamhet med stöd av särskilt tillstånd från en

behörig myndighet.

Lagrådet har påpekat att den valda lagstiftningstekniken

avviker från normal svensk lagstiftningsteknik med hänsyn till

lagens omfattning och detaljeringsnivå. Lagrådet anför

emellertid också att det inte skulle vara en bättre metod att

använda en ramlag som grund för förordningar, instruktioner e.d.

Direktiven berör områden där någon delegering av

normgivningsmakten inte kan göras mer än i en begränsad

utsträckning. Huvuddelen av direktivens regler måste därför,

även om de är mycket detaljerade, stå i lag.

I motion Fi82 av Johan Lönnroth m.fl. (v) framhåller

motionärerna att den föreslagna upphandlingslagen är

diskriminerande gentemot leverantörer från länder utanför

EES-området. I motionen citeras också Lagrådet som uttalat att

"... den föreslagna lagen har fått en omfattning och

detaljeringsnivå som allmänt sett inte är önskvärd och som får

anses strida mot den i Sverige normalt tillämpade

lagstiftningstekniken". Vidare vänder sig motionärerna mot de

ingrepp i den kommunala självbestämmanderätten som detta avtal

och den nu föreslagna lagen innebär.

I motion Fi84 av Birgitta Hambraeus (c) anförs att Sverige

inte bör jäkta fram en lag som försvårar upphandlingen för

kommunerna och statliga myndigheter och enskilda företag som

anlitas i den offentliga upphandlingen, utan att ens veta om

motsvarande lagar tillämpas i de länder där våra företag hoppas

kunna få konkurrera på lika villkor.

I stället föreslår motionären att riksdagen bör sända tillbaka

propositionen till regeringen och göra följande

tillkännagivanden.

Regeringen bör redovisa hur andra länder inom EES tillämpar

direktiven om offentlig upphandling.

Förslag om transformering av dessa direktiv bör utformas så

att vi inte övertolkar dem till vår nackdel.

Riksdagen får därefter pröva om dessa EG-direktiv är lämpliga

att införlivas i svensk lagstiftning, eller om en mer pragmatisk

metod kan tillämpas.

Utskottet vill med anledning härav anföra följande.

Den i propositionen föreslagna lagen är ett av resultaten av

EES-förhandlingarna. EES-avtalet har nu godtagits av riksdagen.

I motsats till motionärerna är utskottet av den uppfattningen

att avtalet kommer att få stor betydelse för en positiv

utveckling av den svenska ekonomin. Även om det självfallet

tillstöter problem som kräver kompromisser vid en transformering

av EG-direktiven till en ny svensk lag om offentlig upphandling

råder det, enligt utskottets mening, inga som helst tvivel om

att den nya lagen kommer att bidra till en effektiv

resursanvändning i stat och kommuner.

Utskottet avstyrker med det anförda förslagen om avslag på

propositionen i motionerna Fi82 (v) och Fi84 (c).

Myndigheter och företag som skall omfattas av lagen om

offentlig upphandling

De enheter som skall omfattas av den nya lagens regler anges i

lagens 1kap. 5 §. Den bestämmelsen hänvisar vidare till 6§

som har följande lydelse:

6 § Termen "upphandlande enhet" innefattar sådana bolag,

föreningar, samfälligheter och stiftelser som har inrättats för

att fullgöra uppgifter i det allmännas intresse och inte har en

industriell eller kommersiell karaktär och

1. vars kapital huvudsakligen har tillskjutits av staten, en

kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun, eller

2. vars upphandling står under statlig eller kommunal tillsyn,

eller

3. vars styrelseledamöter utses av staten, en kommun, ett

landsting eller en kyrklig kommun, eller

4. vars styrelse till mer än halva antalet ledamöter utses av

staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun.

Vid avgränsningen av de enheter som skall omfattas av lagen

tillkommer också lagens 4kap. Upphandling inom vatten-,

energi-, transport- och telekommunikationsområdena 1 §som i

här relevant del har följande lydelse:

Tillämpningsområde

1 § Bestämmelserna i detta kapitel skall tillämpas vid

upphandling av varor och byggentreprenader som görs av en

upphandlande enhet för sådan av enheten bedriven verksamhet som

består av

-- -- --

2. utnyttjande av mark- eller vattenområden för prospektering

eller utvinning av olja, gas, kol eller andra fasta bränslen

eller för tillhandahållande av terminaler, flygplatser eller

hamnanläggningar,

-- -- --

Som anförs i propositionen ger avgränsningen av den krets

upphandlande organ som lagen skall tillämpas på upphov till

svårigheter vad gäller andra enheter än myndigheter och

affärsverk. Utgångspunkten är att upphandlingen skall ske

affärsmässigt och ske på marknadens villkor. Alla statliga och

kommunala bolag bör enligt grundtexterna i EG-direktiven inte

omfattas utan endast de som bedriver verksamhet i det allmännas

intresse. Av detta följer att de bolag m.m. som främst avses är

de bolag vars verksamhet i och för sig lika gärna hade kunnat

bedrivas i myndighetens eller affärsverkets form. Genom den

ytterligare kvalifikationen att dessa enheter inte heller får ha

industriell eller kommersiell karaktär undantas sådana

offentligägda bolag som framför allt staten kan inneha av helt

affärsmässiga skäl, eller privata företag som på grund av en

ekonomisk eller annan krissituation under en endast begränsad

tid övertagits av staten och där avsikten är att bolaget skall

återgå till den privata sektorn.

Motsvarande resonemang förs i propositionen vad gäller företag

som bedriver verksamhet som förutsätter vissa

myndighetstillstånd. Ett tillståndskrav brukar föra med sig att

företaget i fråga har en särställning på sin marknad och därför

bör omfattas av upphandlingslagen. Om däremot det tillstånd det

är fråga om ges till alla som söker tillstånd kan det sägas att

den marknad som företaget arbetar på inte är skyddad i någon

reell mening. EG:s direktiv föreskriver också undantag i vissa

sådana situationer.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det förhållandet att

det allmänna äger företaget inte ensamt spelar någon avgörande

roll. Man får väga in i bedömningen även den verksamhet som

företaget i fråga bedriver. Om det offentliga ägandet inte

medför att företaget har en inriktning eller en verksamhet som

innebär att företaget tillhör någon i viss mening skyddad del av

förvärvsverksamheten är lagen inte tillämpbar.

Inom EG publiceras s.k. enhetslistor, dvs. listor som

förtecknar de myndigheter, företag m.m. som omfattas av lagen om

offentlig upphandling och som alltså skall följa lagens

bestämmelser. För att sådana listor verkligen skall kunna

fullgöra någon praktisk funktion bör de vara så omfattande och

aktuella att de vid varje tillfälle utgör en fullständig bild av

hur de inom landet existerande företagen skall bedömas i

förhållande till lagen om offentlig upphandling. Det torde

emellertid inte vara möjligt att någonsin uppnå en sådan

exakthet i listorna att man med stöd av dessa skulle kunna

undvara en definitionsbestämmelse i lagen. Utskottet delar

föredragandens uppfattning att det inte bör komma i fråga att

listorna får karaktär av normgivning. De listor som publiceras

måste därför främst sägas vara av exemplifierande karaktär.

Sådana listor bör vid behov kunna ges ut sedan det nya systemet

tillämpats en tid. Listorna föreslås ges ut av den föreslagna

nya Nämnden för offentlig upphandling. Utskottet återkommer

senare i betänkandet till frågor om inrättandet av denna nya

myndighet.

I motionerna Fi83 av Karin Starrin (c) och Fi85 av

Inger Lundberg och Brita Sundin (s) framförs kravet att lagen om

offentlig upphandling inte skall vara tillämplig på kommunalt

ägda bostadsföretag.

Motionärerna motiverar sitt krav utifrån den definition som

görs i upphandlingslagen av "upphandlande enhet". Om det

offentliga ägandet inte medför att företaget i fråga har en

verksamhet som i viss mening är skyddad skall lagen inte

tillämpas på detta företag.

Enligt motionärerna konkurrerar allmännyttan i dag på

marknadsmässiga grunder med andra aktörer på bostadsmarknaden.

Allmännyttan uppfyller därigenom villkoret att inte behöva

underkasta sig lagen om offentlig upphandling.

Utskottet vill med anledning av motionerna anföra följande.

Frågan om upphandlande enhet regleras som nämnts i 1 kap. 5

och 6§§. Huruvida de kommunala bostadsföretagen är skyldiga

att följa lagen är beroende av om de faller inom lagens

definition. Det avgörs i första hand av företagen själva vid

tillämpningen av lagen och blir i sista hand vid en eventuell

tvist en fråga som avgörs av domstol.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna

Fi83 (c) och Fi85 (s).

Tröskelvärden i upphandlingen

För varor och tjänster är tröskelvärdet för att en enhet skall

omfattas av lagen 200000 ecu (ca 1,5 miljoner kronor).

Motsvarande tröskelvärde vid byggentreprenad är 5000000 ecu

(ca 40 miljoner kronor).

Någon motsvarighet till här angivna tröskelvärden finns inte i

det nuvarande svenska regelverket. Gällande regelverk omfattar

all offentlig upphandling oavsett dess beloppsmässiga storlek.

Det bör framhållas att den upphandling som understiger här

angivna tröskelvärden är totalt sett en mycket viktig del av den

offentliga upphandlingen, även om varje enskild upphandling inte

uppgår till ett betydande belopp.

Utskottet delar föredragandens ståndpunkt att det inte finns

någon anledning att detaljreglera mindre upphandlingar i samma

utsträckning som gäller för upphandlingar över tröskelvärdena.

Det bör vara en tillräcklig reglering att endast vissa angivna

bestämmelser skall gälla för upphandling under tröskelvärdena.

Som anförs i propositionen bör de rutiner för upphandlingar

under tröskelvärdena som i dag tillämpas med stöd av

upphandlingsförordningen och det kommunala reglementet i allt

väsentligt kunna tillämpas även i fortsättningen.

Oavsett om upphandlande enheter sluter avtal över eller under

tröskelvärdena anser utskottet i likhet med föredraganden att

huvudregeln om affärsmässighet skall gälla.

Det framgår av propositionen att regeringen avser att

återkomma till riksdagen vad gäller vissa frågor om hur

upphandling under tröskelvärdena skall regleras.

Koncession och upphandling av tjänster

I motion Fi81 av Inga-Britt Johansson m.fl. (s) anförs att

rätten att ge koncession inte ifrågasattes av EG-kommissionen

eller EG:s ministerråd när reglerna för offentlig upphandling av

tjänster utarbetades inom EG. Kommissionen ville emellertid i

sitt förslag till ministerrådet (Official Journal 25.9 COM (91)

322 def. -- SYN 293) att koncessioner skulle anmälas och införde

därför en tilläggsbestämmelse i syfte att skapa insyn i

koncessionsgivandet.

Under behandlingen av direktivförslaget om tjänster i EG:s

ministerråd togs dock de hänvisningar som fanns om koncession

bort. Det innebär att den av ministerrådet beslutade

direktivtexten (92/50) blev mindre sträng än kommissionens

förslag. Koncessioner regleras därmed inte alls och den

anmälningsplikt som var kärnan i kommissionens förslag ströks.

I motionen hävdar motionärerna att underlåtenheten att i

propositionen analysera den process som föregick EG-direktivets

slutliga antagande är av principiellt allvarlig natur. I stort

sett har texten inkorporerats kritiklöst i den svenska

lagstiftningen utan att den svenska lagstiftaren haft klart för

sig de rättsprinciper som väglett EG:s medlemsstater och EG:s

institutioner när direktivet behandlats. Dessa principer måste,

anser motionärerna, beaktas eftersom de kommer att ha stor

betydelse för tillämpningen av direktivet.

EG-kommissionen har beslutat att EG-direktiven om upphandling

inte skall omfatta koncession vid tjänsteupphandling. Utskottet

kan därför inte finna något motiv till att i anslutning till här

aktuell proposition behandla frågan om tjänstekoncession.

Utskottet avstyrker sålunda motion Fi81 (s).

Överprövning av upphandlingsbeslut och skadestånd

Enligt det i dag gällande regelverket för den statliga

upphandlingen kan beslut i upphandlingsärenden inte överklagas

(16 § i upphandlingsförordningen).

Till skillnad mot vad som gäller för den statliga

upphandlingen kan kommunal upphandling prövas av domstol med

stöd av kommunallagen och kyrkolagen. Det bör emellertid

framhållas att den kommunala laglighetsprövningen främst är en

form av medborgarkontroll. Denna laglighetsprövning är begränsad

till vissa kommunala beslut. Kommunala bolag berörs t.ex. inte

av denna lag.

Vidare kan en laglighetsprövning endast begäras av den som är

medlem i en kommun eller ett landsting.

Som anförs i propositionen är det föreslagna systemet ett mer

effektivt sätt att kontrollera att offentliga medel utnyttjas så

effektivt som möjligt.

I propositionen föreslås att överprövning av

upphandlingsbeslut skall göras av allmän förvaltningsdomstol,

dvs. länsrätten i första instans. Frågor om skadestånd skall

prövas av allmän domstol. Skadestånd skall kunna tillerkännas

avseende hela den lidna skadan och talan om skadestånd skall

väckas senast inom ett år efter det att beslut om leverantör

fattats.

Överprövningen avser beslut under själva upphandlingen, t.ex.

om viss annonsering. Det slutliga upphandlingsbeslutet kan

sålunda inte överprövas. Den som är missnöjd med en avslutad

upphandling har endast möjlighet att begära skadestånd.

Utskottet delar den uppfattning som framförs i propositionen

att de föreslagna reglerna för överprövning och skadestånd bör

få till följd att medelsanvändningen blir mer effektiv på såväl

det statliga som kommunala området. Genom denna lagstiftning

införs möjligheter för presumtiva leverantörer att kontrollera

ett upphandlingsförfarande.

För att ett upphandlingsbeslut skall kunna prövas av allmän

domstol krävs en ändring i lagen om allmänna

förvaltningsdomstolar. Förslaget till ändring av denna framgår

av propositionens bilaga2.

Vad gäller regeringens förslag till lag om ändring i lagen om

allmänna förvaltningsdomstolar vill utskottet till följd av

förslag till ändringar i denna lag, som framlagts av

trafikutskottet (1992/93:TU13) och bostadsutskottet

(1992/93:BoU4) föreslå att riksdagen antar det lagförslag som

framgår av bilaga2 till detta betänkande.

Nämnden för offentlig upphandling

En nämnd för offentlig upphandling skall inrättas. Nämnden

skall knytas administrativt till Riksrevisionsverket. I

propositionen föreslås att den hittillsvarande Delegationen för

offentlig upphandling samtidigt upphör.

Den nya lagen om offentlig upphandling innebär att

regelmängden utökas mycket markant. Reglerna är under

kontinuerlig utveckling och förändring. Det kommer att åligga en

större krets av upphandlare än hittills att tillämpa nya regler.

Behovet av stöd och hjälp särskilt i inledningsskedet av

omläggningen kan bedömas bli mycket stort. Behovet av en

särskild myndighet för bevakning av upphandlingsområdet och för

tillsyn av att upphandlingslagens regler följs och kan följas är

därför mycket stort.

Enligt utskottets mening bör en nämnd snarast inrättas i

enlighet med de riktlinjer som anges i propositionen.

I motion Fi80 av Sten Svensson (m) riktas kritik mot

förslaget i propositionen att nämnden skall bestå av sakkunniga

från endast statlig och kommunal sida. Det är enligt motionären

angeläget att nämnden får en sammansättning som motsvarar

näringslivets krav på experthjälp vid tolkning och tillämpning

av den nya lagen om offentlig upphandling. Detta kan bäst

tillgodoses, menar motionären, genom att representanter för

företag eller företagens organisationer permanent ingår i

nämnden. Dessa representanter kan föra fram näringslivets

synpunkter på offentlig upphandling i nämnden.

Som utskottet ser det finns det inget hinder för att nämnden

utnyttjar möjligheten att tillfälligt adjungera ledamöter om det

föreligger ett behov av detta. Utskottet delar den uppfattning

som framförs i propositionen att nämnden bör ha möjlighet att

inom en flexibel organisation själv skapa formerna för sin

verksamhet. Detta bör gälla även nämndens sammansättning.

Utskottet anser att motionärens yrkande om nämndens

sammansättning i stort är tillgodosett och avstyrker därför

motion Fi80 (m).

Ikraftträdande

Riksdagen godkände den 18 november 1992 regeringens förslag

till EES-avtal (prop. 1991/92:170, 1992/93:EU1, rskr. 18). I

samband därmed godtog riksdagen att regeringen bestämmer

ikraftträdandet av EES-lagen.

I propositionen om det europeiska samarbetsområdet (prop.

1991/92:170 bilaga 1 s. 190) anförs i anslutning till frågan om

ikraftträdandet följande:

I fråga om myndigheternas utfärdande av föreskrifter i

anledning av EES-avtalet hyser jag den största förståelse för de

förhållanden som påtalats av en remissinstans. Det är

naturligtvis olyckligt om inte alla myndighetsföreskrifter som

måste utfärdas kan träda i kraft samtidigt med avtalet och den

föreslagna EES-lagen. Om ingen annan lösning står till buds

finns det dock enligt min mening i vissa fall den möjligheten

att myndigheten, även om en författning måste träda i kraft

senare än EES-avtalet, föreskriver att författningen får

tillämpas från och med dagen för EES-avtalets ikraftträdande.

Detta förutsätter givetvis att det inte är fråga om för enskilda

betungande föreskrifter.

Det kan inte uteslutas att avtalet träder i kraft senare än

den 1 januari 1993. Regeringen bör därför bestämma tidpunkten

för EES-lagens ikraftträdande.

I föreliggande proposition framhålls att det inte är möjligt

att förordning och föreskrifter ges ut innan grundförfattningen

trätt i kraft. Dock pågår ett sådant förberedelsearbete redan nu

att det finns förutsättningar för att i varje fall viktigare

föreskrifter skulle kunna ges ut i nära anslutning till lagens

ikraftträdande.

När det gäller tjänsteupphandlingen (5 kap. i den föreslagna

lagen) har nyligen EG beslutat om ett direktiv på detta område.

Detta direktiv skall träda i kraft inom EG den 1juli 1993.

Ytterligare ett direktiv övervägs inom EG, som innebär

tjänsteupphandlingsregler även inom försörjningssektorerna.

I propositionen framhålls att det inte är nödvändigt att

lagförslaget som omfattar tjänsteupphandlingen skall träda i

kraft samtidigt med övriga delar av lagen. Hanteringsmässigt är

det heller inte, sägs det i propositionen, något krav på att

lagförslagets alla kapitel träder i kraft samtidigt.

Utifrån de omständigheter och motiveringar som framförs i

propositionen kan utskottet godta att upphandling i de delar som

inte regleras enligt den nya lagen om offentlig upphandling får

ske enligt tillämpliga regler i övrigt. För den statliga sidan

innebär det att upphandlingsförordningens regler får tjäna som

utgångspunkt för en sådan upphandling. Motsvarande bedömning får

göras för den kommunala upphandlingen.

Utskottets ställningstagande till lag om offentlig upphandling

Med hänvisning till vad utskottet här anfört tillstyrker

utskottet den lag om offentlig upphandling som föreslås i

propositionen. En hänvisning i 4 kap. 18§ till 14§ andra

stycket bör enligt utskottets mening dock utgå.

De motioner som väckts med anledning av proposition 88

avstyrks av utskottet som tidigare framgått.

Motioner väckta med anledning av proposition 1992/93:43 samt

motioner från allmänna motionstiden

Anbudsupphandling vid kommunal verksamhet

I motion So1 av Bertil Persson (m) med anledning av

proposition 1992/93:43 Ökad konkurrens i kommunal verksamhet och

motion Fi507 av Stig Rindborg (m) från allmänna

motionstiden framhålls bl.a. att ett väl fungerande näringsliv i

stor utsträckning bygger på små och medelstora företag. För att

dessa skall expandera krävs att de får verka i konkurrens på

lika villkor. Oomtvistligen är det enligt motionärerna också så

att konkurrens leder till effektiviseringar av en verksamhet och

till ett ökat förändringstryck och idéutveckling. En klarare

uppdelning av kommunernas roller kan möjliggöra en nyttig och

välgörande konkurrens mellan olika produktionsalternativ --

kommunernas egen-regilösningar och privata entreprenader. Det

enda sättet att effektivisera och rationalisera den kommunala

sektorn är att utsätta all kommunal verksamhet, som inte innebär

myndighetsutövning, för anbudskonkurrens på lika villkor.

Mot denna bakgrund föreslår motionärerna att ett obligatoriskt

anbudsförfarande införs inom kommunal verksamhet.

Utskottet vill med anledning av motionerna anföra följande.

Chefen för Näringsdepartementet har i augusti i år tillsatt en

arbetsgrupp för frågor om upphandling i konkurrens vid offentlig

verksamhet i egen regi. Gruppen skall pröva förutsättningarna

för och lägga fram förslag till obligatoriska regler om sådan

upphandling. Vidare skall gruppen överväga om bestämmelserna bör

tas in i lagen om offentlig upphandling. Därvid får gruppen

också överväga frågor om övervakning och tillsyn. Beroende på

vilka frågeställningar och bestämmelser som aktualiseras under

beredningen av arbetsgruppens överväganden och förslag kan

ytterligare överväganden behöva göras i denna del.

I avvaktan på beredningen av arbetsgruppens rapport avstyrker

utskottet motionerna So1 (m) och Fi507 (m).

I motion So4 (yrkande 2) av Gudrun Schyman m.fl. (v)

hävdas att i propositionen om ökad kommunal konkurrens (prop.

1992/93:43) "flaggas för en kommande proposition om en ökad

detaljreglering för statlig och kommunal upphandling även på

sådant som ligger utanför EG:s intressesfär". Som motionärerna

ser det kan detta medföra onödig byråkrati och försvåra för

kommunal verksamhet att konkurrera med motsvarande privat

verksamhet.

Utskottet tolkar motionärerna så att de med "kommande

proposition" avser en proposition om anbudsupphandling vid

offentlig verksamhet.

Med hänvisning till den tidigare nämnda utredning som chefen

för Näringsdepartementet tillsatt avstyrker utskottet även

motion So4 (v) yrkande 2.

Miljöhänsyn vid upphandling

I motion Fi501 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) från den

allmänna motionstiden föreslås en ändring i den nuvarande

upphandlingsförordningen så att miljöfrågorna bättre kan beaktas

vid statlig och kommunal upphandling.

Upphandlingsförordningen skall nu ersättas av den i

propositionen föreslagna nya lagen om offentlig upphandling. Som

utskottet framhöll i sitt yttrande till EES-utskottet

(1992/93:FiU1y s. 12) är det fullt möjligt att ta miljöhänsyn

vid upphandling. Det måste emellertid understrykas att den

upphandlande enheten måste ange i upphandlingsunderlaget att man

tar hänsyn till miljöpåverkan och också anger vilka olika slag

av påverkan som man tillmäter betydelse.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motion

Fi501 (c).

Offentlig upphandling som industri- och regionalpolitiskt

medel

I motion T228 (yrkande 1) av Lennart Brunander (c) kräver

motionären att stat, kommuner och landsting genom den offentliga

upphandlingen stöder svensk tekoindustri.

Den grundläggande principen i den i dag gällande

upphandlingsförordningen och i den föreslagna nya lagen är

affärsmässighet vid upphandling. Utskottet vill därför

understryka att den offentliga upphandlingen inte kan utnyttjas

som industri- eller regionalpolitiskt medel på det sätt som

föreslås i motionen. Det finns andra och mer effektiva sätt att

bedriva regionalpolitik.

Utskottet avstyrker med det anförda motion T228 (c) yrkande 1.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande avslag på propositionen

att riksdagen avslår motionerna 1992/93:Fi82 och 1992/93:Fi84,

men. (v) - delvis

2. beträffande myndigheter och företag som skall omfattas av

lagen om offentlig upphandling

att riksdagen avslår motionerna 1992/93:Fi83 och 1992/93:Fi85,

men (v) - delvis

3. beträffande koncession och upphandling av tjänster

att riksdagen avslår motion 1992/93:Fi81,

4. beträffande överprövning av upphandlingsbeslut

att riksdagen med bifall till proposition 1992/93:88 mom.2

antar av utskottet i bilaga 2 framlagt förslag till lag om

ändring i lagen om ändring i lagen (1971:289) om allmänna

förvaltningsdomstolar,

5. beträffande nämnden för offentlig upphandling

att riksdagen avslår motion 1992/93:Fi80,

6. beträffande ny lag om offentlig upphandling

att riksdagen antar det i proposition 1992/93:88 mom.1

framlagda förslaget till lag om offentlig upphandling med den

ändringen att 4 kap. 18§ skall ha följande som Utskottets

förslag betecknade lydelse:

Regeringens förslag Utskottets förslag

18 §

Om vid selektiv eller Om vid selektiv eller

förhandlad upphandling en förhandlad upphandling en

inbjudan att lämna anbud inbjudan att lämna anbud

tidigare annonserats enligt tidigare annonserats gäller

14§ andra stycket gäller följande.

följande.

Tiden för mottagande av ansökan om att lämna anbud eller

av svar på en anmodan att bekräfta intresset för anbudsgivning

skall, om så är möjligt, vara minst fem veckor från den dag

annonsen avsändes för publicering och får i inget fall

understiga tio dagar från den dag annonsen publicerades.

En annan tid än den som anges i andra stycket kan avtalas

med de utvalda anbudssökandena, förutsatt att alla får samma tid

att lämna anbud. Om en sådan överenskommelse inte har kunnat

uppnås bör tiden vara minst tre veckor från dagen för inbjudan

att lämna anbud. Om det finns särskilda skäl kan denna tid

förkortas till tio dagar. Under alla omständigheter måste tiden

avvägas så att möjlighet ges för intresserade att på ett

tillfredsställande sätt ta del av förfrågningsunderlaget.

7. beträffande anbudsupphandling vid kommunal verksamhet

att riksdagen avslår motionerna 1991/92:Fi507, 1992/93:So1

och 1992/93:So4 yrkande 2,

men. (v) - delvis

8. beträffande miljöhänsyn vid upphandling

att riksdagen avslår motion 1991/92:Fi501,

9. beträffande offentlig upphandling som industri- och

regionalpolitiskt medel

att riksdagen avslår motion 1991/92:T228 yrkande 1.

Stockholm den 3 december 1992

På finansutskottets vägnar

Per-Ola Eriksson

I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Hans

Gustafsson (s), Lars Tobisson (m), Per Olof Håkansson (s), Tom

Heyman (m), Lisbet Calner (s), Stefan Attefall (kds), Bo G

Jenevall (nyd), Arne Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c), Sonia

Karlsson (s), Lennart Hedquist (m), Alf Egnerfors (s), Lars

Ulander (s) och Carl B Hamilton (fp).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i

utskottet.

Johan Lönnroth (v) anför:

Vänsterpartiet avstyrker förslaget till ny lag om offentlig

upphandling. Propositionens lagförslag är ett utmärkt exempel på

den orimliga situation den svenska lagstiftaren satte sig i

genom det villkorslösa godkännandet av EES-avtalet.

Som understryks av Lagrådet har lagen fått en omfattning och

en detaljeringsnivå som inte är önskvärd och som heller inte

överensstämmer med den i Sverige tillämpade

lagstiftningstekniken. En flagrant oklarhet i lagen är de delar

av densamma som föreskriver vilka myndigheter och företag som

skall omfattas av lagen. Till skillnad mot vad i dag gäller i

vår upphandlingsförordning, som klart anger att det endast är

statliga myndigheter och affärsverk som har att följa

förordningen, går det endast att utläsa av den nya lagen att

icke-kommersiella enheter skall omfattas av lagen. Denna

luddighet i den föreslagna lagen -- som är främmande för svensk

lagstiftning och fram till i dag skulle ha varit bannlyst i ett

lagförslag -- innebär t.ex. att det inte går att avgöra huruvida

de kommunala bostadsföretagen måste följa den föreslagna

upphandlingslagen. Denna fråga kan endast klargöras av domstol

om tvist uppkommer. Varken en myndighet eller regeringen kan

meddela företaget vad som gäller.

Det bör också här framhållas att propositionens lagförslag

innebär att den kommunala självbestämmanderätten åsidosätts.

Även i motion Fi84 (c) föreslås att propositionen avslås. I

yrkande 2 till denna motion hemställs att riksdagen skall göra

följande tillkännagivanden:

Regeringen bör redovisa hur andra länder inom EES tillämpar

direktiven om offentlig upphandling.

Förslag om transformering av dessa direktiv bör utformas så

att vi inte övertolkar dem till vår nackdel.

Riksdagen får därefter pröva om dessa EG-direktiv är lämpliga

att införlivas i svensk lagstiftning, eller om en mer pragmatisk

metod kan tillämpas.

Vänsterpartiet delar uppfattningen att regeringen bör

återkomma till riksdagen med den redovisning som begärs i motion

Fi84 (c).

Vänsterpartiet tillstyrker mot denna bakgrund motionerna Fi82

(v) och Fi84 (c) (andrahandsyrkande om motion Fi82 (v) avslås av

riksdagen).

Vänsterpartiet delar den uppfattning som framförs i motionerna

Fi83 (c) och Fi85 (s) att riksdagen bör, om lagen godkänns av

riksdagen, göra ett uttalande att allmännyttans företag inte

behöver tillämpa lagen om offentlig

upphandling (andrahandsyrkande om motion Fi82 (v) avslås av

riksdagen).

Den föreslagna lagen belyser också hur möjligheterna att föra

en effektiv miljöpolitik kan försämras. Miljöhänsyn kan

tillgodoses inom ramen för den nya lagen om upphandlaren i

detalj anger vilka miljöproblemen är och hur de skall angripas.

En anbudsgivares alternativa förslag till en bättre lösning av

ett miljöproblem som inte finns med i upphandlingsunderlaget,

kan inte beaktas vid det slutliga valet av leverantörer. Enligt

nuvarande regelsystem skulle självfallet ett alternativ till

beställarnas lösning av ett miljöproblem godtas om detta

alternativ var tekniskt överlägset och kostnaderna i stort

desamma.

I motion So4 (v) uttrycks oro för att den kommunala egenregin

skall begränsas. Vänsterpartiet delar uppfattningen att

riksdagen redan nu bör göra ett uttalande att den kommunala

egenregin i likhet med den kommunala upphandlingen inte bör

lagregleras.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottets

hemställan under mom. 1, 2 och 7 bort ha följande lydelse:

1. beträffande avslag på propositionen

att riksdagen med bifall till motionerna 1992/93:Fi82 och

1992/93:Fi84 avslår proposition 1992/93:88,

2. beträffande myndigheter och företag som skall omfattas av

lagen om offentlig upphandling

att riksdagen med bifall till motionerna 1992/93:Fi83 och

1992/93:Fi85 som sin mening ger regeringen till känna att lagen

om offentlig upphandling inte skall vara tillämplig på kommunala

bostadsföretag,

7. beträffande anbudsupphandling vid kommunal verksamhet

att riksdagen med bifall till motion 1992/93:So4 yrkande 2

och med avslag på motionerna 1991/92:Fi507 och 1992/93:So1 som

sin mening ger regeringen till känna att den kommunala egenregin

inte bör lagregleras.

Propositionens lagförslag Bilaga 1

Utskottets lagförslag

Bilaga 2

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna

förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs att 14 § lagen (1971:289) om allmänna

förvaltningsdomstolar1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 §2

Länsrätt prövar

1. mål enligt skatte-, taxerings-, uppbörds-, folkbokförings-

och bilregisterförfattningarna samt lagen (1989:479) om

ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. i den

utsträckning som är föreskrivet i dessa författningar,

2. mål enligt 2. mål enligt

socialtjänstlagen socialtjänstlagen

(1980:620), lagen (1990:52) (1980:620), lagen (1990:52)

med särskilda med särskilda

bestämmelser om vård av bestämmelser om vård av

unga, lagen (1988:870) om unga, lagen (1988:870) om

vård av missbrukare i vissa vård av missbrukare i vissa

fall, lagen (1988:153) om fall, lagen (1988:153) om

bistånd åt bistånd åt

asylsökande m.fl., lagen asylsökande m.fl., lagen

(1985:568) om särskilda (1985:568) om särskilda

omsorger om psykiskt omsorger om psykiskt

utvecklingsstörda m.fl., utvecklingsstörda m.fl.,

lagen (1985:569) om lagen (1985:569) om

införande av lagen införande av lagen

(1985:568) om särskilda (1985:568) om särskilda

omsorger om psykiskt omsorger om psykiskt

utvecklingsstörda m.fl., utvecklingsstörda m.fl.,

lagen (1991:1128) om lagen (1992:000) om

psykiatrisk tvångsvård, bostadsanpassningsbidrag m.m.,

lagen (1991:1129) om lagen (1991:1128) om

rättspsykiatrisk vård, psykiatrisk tvångsvård,

smittskyddslagen (1988:1472), lagen (1991:1129) om

karantänslagen (1989:290), rättspsykiatrisk vård,

lagen (1970:375) om smittskyddslagen (1988:1472),

utlämning till Danmark, karantänslagen (1989:290),

Finland, Island eller Norge lagen (1970:375) om

för verkställighet av utlämning till Danmark,

beslut om vård eller Finland, Island eller Norge

behandling, körkortslagen för verkställighet av

(1977:477) och lagen (1989:14) beslut om vård eller

om erkännande och behandling, körkortslagen

verkställighet av (1977:477) och lagen (1989:14)

utländska om erkännande och

vårdnadsavgöranden m.m. verkställighet av

och om överflyttning av utländska

barn, allt i den vårdnadsavgöranden m.m.

utsträckning som är och om överflyttning av

föreskrivet i dessa lagar barn, allt i den

samt mål enligt 6 kap. 21 utsträckning som är

§ och 21 kap. föreskrivet i dessa lagar

föräldrabalken, samt mål enligt 6 kap. 21

§ och 21 kap.

föräldrabalken,

3. mål som avses i 24 § lagen (1984:3) om kärnteknisk

verksamhet,

4. mål som avses i 6 § första stycket lagen (1985:206) om

viten,

1 Lagen omtryckt 1981:1323.

2 Senaste lydelse 1991:1132.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5. mål som överklagas från allmän försäkringskassa i den

utsträckning som är särskilt föreskrivet,

6. mål som avses i 12 §

lagen (1992:000) om

teleterminalutrustning,

7. mål om

överprövning enligt 6

kap. lagen (1992:000) om

offentlig upphandling.

Mål som överklagas

från

Riksförsäkringsverket

med tillämpning av 20 kap.

11 § lagen (1962:381) om

allmän försäkring

prövas av Länsrätten

i Stockholms län.

Länsrätten i Östergötlands län prövar mål enligt

luftfartslagen (1957:297) i den utsträckning som är föreskrivet

i den lagen.

Förekommer vid mer än en länsrätt flera mål enligt skatte-,

taxerings- eller uppbördsförfattningarna som har nära samband

med varandra, får målen handläggas vid en av länsrätterna, om

det kan ske utan avsevärd olägenhet för någon enskild. Närmare

föreskrifter om överlämnande av mål mellan länsrätter meddelas

av regeringen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993 i vad gäller 14 §

första stycket punkten 2 och i övrigt den dag regeringen

bestämmer.

Innehåll

Sammanfattning1

Inledning1

Propositionens förslag2

Motionerna2

Propositionen3

Utskottet4

Inledning4

Regelverkets utformning5

Myndigheter och företag som skall omfattas av lagen om

offentlig upphandling6

Tröskelvärden i upphandlingen9

Koncession och upphandling av tjänster9

Överprövning av upphandlingsbeslut och skadestånd10

Nämnden för offentlig upphandling11

Ikraftträdande11

Utskottets ställningstagande till lag om offentlig

upphandling12

Motioner väckta med anledning av proposition 1992/93:43 samt

motioner från alllmänna motionstiden12

Anbudsupphandling vid kommunal verksamhet12

Miljöhänsyn vid upphandling13

Offentlig upphandling som industri- och regionalpolitiskt

medel14

Hemställan14

Meningsyttring av suppleant (v)16

(mom. 1, 2 och 7)

Bilagor

1. Propositionens lagförslag18

2. Utskottets lagförslag47