Bet. 1992/93:JuU17

Justitieutskottets betänkande

1992/93:JUU17

Åtgärder mot bruk av narkotika samt ringa narkotikabrott

Innehåll

Propositionen m.m.

Motioner

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1992/93

JuU17

Propositionen m.m.

I proposition 1992/93:142 föreslår regeringen

(Justitiedepartementet) att riksdagen skall anta genom

propositionen framlagda förslag till

1. lag om ändring i brottsbalken,

2. lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i

anstalt,

3. lag om ändring i narkotikastrafflagen (1968:64).

I samband med propositionen behandlar utskottet en med

anledning av propositionen väckt motion samt yrkanden i tre

under den allmänna motionstiden i år väckta motioner.

Lagförslagen, som granskats av Lagrådet, har fogats till

betänkandet, se bilaga.

Motioner

Motion väckt med anledning av propositionen

1992/93:Ju18 av Lars-Erik Lövdén m.fl. (s) vari yrkas

1. att riksdagen avslår propositionens förslag till lag om

ändring av 2§ narkotikastrafflagen (1968:64),

2. att riksdagen beslutar anta motionens förslag till lag om

ändring i 2 § narkotikastrafflagen (1968:64).

Motioner väckta under allmänna motionstiden 1993

1992/93:Ju644 av Hans Göran Franck och Anita Johansson (s)

vari yrkas att riksdagen beslutar att avslå proposition

1992/93:142 om åtgärder mot bruk av narkotika samt ringa

narkotikabrott.

1992/93:Ju837 av Karl Gustaf Sjödin m.fl. (nyd) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att skärpa straffen för narkotikabrott,

1992/93:So513 av Johan Brohult (-) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att det bör vara förbjudet att använda

narkotika och att vara narkoman,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att man för narkomaner bör kunna utdöma

avgiftning och rehabilitering i stället för fängelse.

Utskottet

Lagförslagen bygger på en inom Justitiedepartementet upprättad

promemoria (Ds 1992:19) Åtgärder mot bruk av narkotika samt

ringa narkotikabrott. Promemorian har remissbehandlats. Till

underlag för propositionen hör också Påföljdsutredningens

betänkande (SOU 1991:45) Påföljdsfrågor, som har

remissbehandlats.

Bakgrund

I 1 § narkotikastrafflagen finns straffbestämmelser om

uppsåtliga förfaranden med narkotika. Förfarandena tas upp under

sex punkter och som gemensam förutsättning för straffbarhet

gäller att narkotikahanteringen är olovlig. Inom det straffbara

området faller

1. överlåtelse av narkotika,

2. framställning av narkotika som är avsedd för missbruk,

3. förvärv av narkotika i överlåtelsesyfte,

4. anskaffning, bearbetning, förpackning, transport, förvaring

eller annan sådan befattning med narkotika som inte är avsedd

för eget bruk,

5. utbjudande av narkotika till försäljning, förvaring eller

befordran av vederlag för narkotika, förmedling av kontakter

mellan säljare och köpare eller annan sådan åtgärd, om

förfarandet är ägnat att främja narkotikahandel, samt

6. innehav, bruk eller annan befattning med narkotika.

Påföljden för narkotikabrott är fängelse i högst tre år. Om

brottet bedöms som grovt är påföljden enligt 3 § fängelse lägst

två år och högst tio år. Om ett brott är att anse som ringa

skall straffet enligt 2 § bestämmas till böter eller fängelse i

högst sex månader. 2 § innehåller därutöver två särskilda

föreskrifter för det fallet att gärningen bestått endast i eget

bruk av narkotika. Dels är straffskalan inskränkt till böter,

dels gäller en regel om ansvarsfrihet när gärningen uppdagats

genom att gärningsmannen har sökt eller underkastat sig vård

eller någon annan behandling.

Förhållandet mellan 1 och 2 §§ narkotikastrafflagen har flera

gånger varit föremål för lagstiftarens uppmärksamhet. Den nu

gällande gradindelningen av narkotikabrottet har varit i kraft

sedan den 1 mars 1985. Under den tid som därefter förflutit har

riksdagen vid återkommande tillfällen behandlat frågan om 2 §

borde ges en ny utformning (se t.ex. 1989/90:JuU30 s. 5 f och

1990/91:JuU32 s. 17 f). Kritiker av nuvarande ordning har hävdat

att bestämmelsen om ringa brott tillämpas vid hantering av så

pass stora mängder narkotika att brotten inte lämpligen bör

kunna betecknas som ringa. Enligt deras uppfattning borde

bestämmelsen därför ges en mer restriktiv utformning.

Även frågan om kriminalisering av bruk av narkotika har under

senare år varit föremål för en omfattande debatt. Det egna

bruket var länge straffritt men kriminaliserades genom en

lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1988. Det egna bruket

särbehandlas dock, som nyss framgått, genom begränsningen av

straffet i ringa fall och genom ansvarsfrihetsregeln. I

propositionen uttalades bl.a. att eget bruk av narkotika måste

anses ha ett förhållandevis lågt straffvärde och att det

förutsattes att sådan befattning regelmässigt skulle bli att

bedöma som ringa narkotikabrott (prop. 1987/88:71 s. 20).

Debatten om den straffrättsliga behandlingen av bruk av

narkotika har fortsatt även efter 1988 års lagändring. Bl.a. har

anförts att lagstiftningen i sin nuvarande utformning inte

speglar narkotikabrukets straffvärde. En omotiverad skillnad

görs enligt kritikerna mellan eget bruk och andra former av

narkotikahantering, t.ex. innehav av narkotika avsedd för eget

bruk. En annan återkommande invändning är att de

rättstillämpande myndigheterna, som en följd av den lägre

straffskalan vid bruk av narkotika, saknar möjlighet att säkra

bevisning beträffande detta brott med hjälp av tvångsmedel som

kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Kritiken har också gått

ut på att straffskalan inte lämnar utrymme för vårdinriktade

brottspåföljder (1989/90:JuU16 s. 19, JuU30 s. 4 f,

1990/91:JuU32 s. 16 f).

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att regleringen i 2 §

narkotikastrafflagen av eget bruk av narkotika och andra ringa

narkotikabrott skall skärpas. Vidare föreslås att det införs

större möjligheter att använda drogkontroller i kriminalvården.

Förslagen syftar bl.a. till att ge möjligheter att ingripa

tidigt och med kraft förhindra att unga människor fastnar i

missbruk och till att förbättra behandlingen av de missbrukare

som avtjänar straff.

Fängelse förs in i straffskalan för ringa fall av eget bruk av

narkotika. Detta innebär att det blir möjligt att ta t.ex.

urinprov för att kontrollera misstänkt narkotikabruk och att den

som brukat narkotika kan dömas till en påföljd som innefattar

behandling av missbruket.

Den särskilda regeln om ansvarsfrihet när bruket uppdagas vid

en vård- eller behandlingskontakt föreslås utmönstrad.

I propositionen lämnas också en redogörelse för

gränsdragningen mellan 1 och 2 §§ narkotikastrafflagen och

motsvarande bestämmelser i lagen (1960:418) om straff för

varusmuggling. Det föreslås att 2 § narkotikastrafflagen

tillförs nya rekvisit i syfte att främja en enhetlig och

restriktiv tillämpning.

De i kriminalvårdsanstalt intagnas generella skyldigheter

enligt 52 d § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt att

lämna urin- och utandningsprov föreslås utvidgad till att

omfatta även blodprov.

För dem som är villkorligt frigivna, dömda till skyddstillsyn

eller placerade utanför anstalt enligt 34 § lagen om

kriminalvård i anstalt samt undergår någon form av vård eller

behandling för sitt missbruk föreslås en skyldighet att lämna

blod-, urin- eller utandningsprov för att kontrollera att de

inte är påverkade av beroendeframkallande medel.

De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 juli 1993.

Överväganden

Missbruket av narkotika har under de senaste decennierna

utvecklats till ett av samhällets allvarligaste och mest

svårlösta problem. Det åsamkar direkt och indirekt svåra

lidanden och missbruket ger upphov till många personliga

tragedier. I missbrukets spår följer dessutom kriminalitet, ofta

av mycket allvarligt slag. Det allmänna avsätter också stora

resurser för att bekämpa narkotikamissbruket inom en rad olika

samhällssektorer. Det handlar då inte enbart om

behandlingsinsatser för missbrukare utan även t.ex. om

förebyggande åtgärder i skolorna och inom socialtjänstens ram

och om polisens och tullens arbete för att förhindra den

illegala narkotikahanteringen och annan brottslighet som

sammanhänger med den.

Utöver behandlingsinsatser och förebyggande arbete spelar det

straffrättsliga sanktionssystemet en central roll i

narkotikabekämpningen. Det är, som anförs i propositionen, av

stor betydelse att reglerna om de mindre allvarliga

narkotikabrotten får en ändamålsenlig avgränsning och

utformning. Ofta är det vid de mindre allvarliga brotten man

kommer närmast själva missbruket och har de största

möjligheterna att komma till rätta med ett begynnande

narkotikaberoende. Betydelsen av möjligheten till hjälp och stöd

åt en etablerad missbrukare bör heller inte underskattas.

I motion Ju644 yrkas att riksdagen skall avslå propositionen.

Motionärerna anser att narkotikamissbruket är ett, relativt

sett, begränsat problem och att den föreslagna straffskärpningen

inte är motiverad.

Förslagen i propositionen syftar till att göra en tydligare

avgränsning mellan ringa narkotikabrott och brott av

normalgraden och till att förbättra möjligheterna att ingripa

mot bruk av narkotika. Utskottet, som delar uppfattningen i

propositionen om strafflagstiftningens betydelse härvidlag, kan

ställa sig bakom förslaget i princip. Det sagda innebär att

utskottet avstyrker bifall till motion Ju644 om avslag på

propositionen.

Till enskildheter i lagförslagen återkommer utskottet i det

följande.

Särregleringen vid eget bruk av narkotika

I propositionen föreslås att särregleringen vid eget bruk av

narkotika i 2 § narkotikastrafflagen skall utmönstras.

I motion Ju18 yrkas, såsom motionen får förstås, avslag på

propositionen i denna del. Motionärerna anför bl.a. att

införandet av fängelse i straffskalan vid eget bruk av narkotika

och ansvarsfrihetsregelns avskaffande innebär en avgörande

förändring av samhällets narkotikapolitik och medför risker för

den frivilliga narkomanvården.

Frågan om konsekvenserna för den frivilliga narkomanvården har

behandlats vid ett stort antal tillfällen. Redan i förarbetena

till narkotikastrafflagen framfördes farhågor om att en

kriminalisering av narkotikainnehav avsett för eget bruk skulle

göra missbrukare obenägna att söka vård för sitt

narkotikaberoende (prop. 1968:7 s. 107 f, 112, 2LU:1 s. 46; jfr

prop. 1969:13 s. 9). Även vid kompletteringen av

gärningsformerna år 1983, (prop. 1982/83:141 s. 12, JuU:37 s.

16), och vid ändringar av narkotikastrafflagen år 1985, (prop.

1984/85:46, JuU:12 s. 27 ff), var frågan föremål för diskussion.

Därefter aktualiserades frågan motionsvägen vid flera tillfällen

(se t.ex. 1986/87:JuU15). Den sålunda förda debatten ledde till

ett lagstiftningsärende år 1988.

När det egna bruket av narkotika kriminaliserades år 1988

(prop. 1987/88:71, JuU13, rskr. 280) anförde departementschefen

bl.a. att den tyngst vägande invändningen mot en kriminalisering

var risken för en negativ inverkan på narkotikamissbrukarnas

ambitioner och ansträngningar att söka eller underkasta sig

vård. En kriminalisering av det egna bruket måste därför

utformas så att inte enskildas eller myndigheters

vårdansträngningar motarbetades. Det var i avsikt att minska

dessa risker som den särskilda straffskalan togs in i

lagförslaget. En hantering som inskränkte sig till eget bruk

ansågs dessutom ha ett förhållandevis lågt straffvärde.

Departementschefen utgick från att gärningen regelmässigt skulle

bedömas som ringa brott. Intresset av att missbrukare sökte vård

frivilligt utgjorde också motiv för den särskilda regeln om

ansvarsfrihet.

Utskottet ställde sig bakom här redovisade uttalanden i

propositionen (1987/88:JuU13 s. 9 f). -- En minoritet ansåg dock

att det inte var motiverat med en särskild straffskala för eget

bruk (s. 19 f). Den framhöll bl.a. det angelägna i att straffet

för ett brott speglade dess straffvärden och fann det självklart

att konsumtion av en viss mängd narkotika inte hade ett lägre

straffvärde än innehav av samma mängd. I en annan reservation

framfördes bl.a. att regeln om ansvarsfrihet var främmande för

rättssystemet eftersom den var kopplad till omständigheter som

saknade anknytning till gärningen. I de fåtaliga situationer som

var aktuella fick man i stället, enligt reservanterna, lita till

reglerna om åtalsunderlåtelse och påföljdseftergift.

I det nu aktuella lagförslaget anförs i propositionen bl.a.

att den gällande straffskalan i 2 § för eget bruk inte speglar

brottets straffvärde. Departementschefen anser att det bör

finnas utrymme för en mer differentierad påföljdspraxis även om

huvudregeln alltjämt bör vara att eget bruk skall bestraffas med

böter. En mer differentierad påföljdspraxis förutsätter

emellertid att fängelse ingår i straffskalan. I propositionen

görs en jämförelse med straffskalan för innehav av narkotika för

eget bruk. Det konstateras att innehav av narkotika för eget

bruk bedöms mildare än en hantering som syftar till eller

innefattar spridning av narkotika men att detta förhållande inte

kommer till uttryck i straffskalorna utan i stället beaktas vid

straffmätning och påföljdsval inom de allmänt tillämpliga

straffskalorna. Det anförs vidare att även om det är naturligt

att innehavsbrottet i påföljdshänseende kan behandlas något

strängare än eget bruk så kan skillnaden knappast anses vara så

betydande att det motiverar olika straffskalor. Det anförda

talar, enligt propositionen, för att den allmänna straffskalan i

2 § med böter eller fängelse i högst sex månader skall gälla

även för eget bruk av narkotika och att den särskilda

straffskalan därför skall utmönstras.

Beträffande farhågorna för att den frivilliga narkomanvården

skulle bli lidande om särregleringen tas bort anförs i

propositionen att det inte finns anledning att anta att de

rättstillämpande myndigheterna vid ett ringa narkotikabrott

skulle agera på ett sådant sätt att möjligheterna till vård

skulle spolieras.

Det framhålls vidare att reglerna om åtalsunderlåtelse i

rättegångsbalken och i lagen (1964:167) med särskilda

bestämmelser om unga lagöverträdare ger åklagaren stort utrymme

att underlåta åtal i de fall som omfattas av den nuvarande

ansvarsfrihetsregeln. Enligt departementschefens bedömning torde

det beträffande dessa fall knappast uppkomma någon skillnad i

lagföringshänseende över huvud taget. Departementschefen

framhåller vidare att en vårdsökande i de flesta fall av

förevarande slag skyddas av sekretesslagen (1980:100) mot att

uppgift som angår misstanke om brott lämnas till åklagare, polis

eller annan utredande myndighet.

Enligt departementschefen talar därför övervägande skäl för

att också regeln om ansvarsfrihet bör upphävas, i synnerhet som

den är främmande för det straffrättsliga systemet eftersom den

inte är knuten till några omständigheter vid brottet utan till

förhållanden som kan inträffa senare.

Här kan anmärkas att samma farhågor för konsekvenserna för den

frivilliga narkomanvården som nyss redovisats anfördes vid

kriminaliseringen av sådana narkotikainnehav där narkotikan var

tänkt för innehavarens eget bruk. Intresset av en

kriminalisering vägde dock tyngre och lagstiftaren ansåg att

eventuella nackdelar för narkomanvården fick begränsas med hjälp

av reglerna om påföljdsval och åtalsunderlåtelse (prop. 1968:7,

s. 107 f och 112, 2LU:1 s. 46).

Kriminaliseringen av narkotikainnehav synes för övrigt inte ha

medfört några påtagliga nackdelar för narkomanvården. Här kan

också tilläggas att det av statistiska uppgifter framgår att det

ringa brottet i praktiken oftast består av innehav. Så lagfördes

t.ex. under år 1991 totalt 4 563 personer för ringa

narkotikabrott. Av dessa dömdes 3 570 för innehav av narkotika

och 105 för eget bruk av narkotika (SCB, Kriminalstatistik

1991).

Utskottet delar de bedömningar som görs i propositionen

angående avskaffandet av särregleringen i 2 §

narkotikastrafflagen vid eget bruk av narkotika. Utskottet

avstyrker bifall till motion Ju18 i denna del och tillstyrker

regeringsförslaget.

Precisering av ringa narkotikabrott

I propositionen föreslås att bestämmelsen i 2 § första

meningen narkotikastrafflagen preciseras så att det i lagtexten

anges vilka huvudsakliga omständigheter som kan medföra att ett

brott bedöms som ringa. I förslaget nämns uttryckligen som

sådana omständigheter arten och mängden narkotika men också

andra omständigheter skall kunna beaktas vid bedömningen av

brottets svårhetsgrad.

I motion Ju18 yrkas, såsom motionen får förstås, bifall till

förslaget.

Utskottet anser i likhet med justitieministern att det finns

anledning att genom ändring och förtydligande av rekvisiten för

ringa narkotikabrott säkerställa att bedömningen av när ett

narkotikabrott skall anses ringa sker enhetligt och med

tillbörlig restriktivitet.

Utskottet tillstyrker regeringsförslaget. Motionen får

härigenom anses tillgodosedd.

Övriga frågor

I motion So513 yrkas att eget bruk av narkotika skall

kriminaliseras och att påföljden för eget bruk skall kunna

bestämmas till avgiftning och rehabilitering i stället för till

fängelse.

I motion Ju837 yrkas att straffet för narkotikabrott, särskilt

ringa narkotikabrott, skall skärpas och att fängelse skall

införas i straffskalan för eget bruk av narkotika.

Eget bruk av narkotika har, såsom ovan framgått, varit

kriminaliserat sedan år 1988. Den i motion So513 efterlysta

ordningen gäller således redan, och utskottet avstyrker bifall

till motionen i denna del.

Det nu aktuella förslaget till ändring i narkotikastrafflagen

innebär en allmän skärpning av den straffrättsliga regleringen

av ringa narkotikabrott. Påföljden för ringa narkotikabrott

bestående i eget bruk föreslås skärpt genom att fängelse förs in

i straffskalan. Detta gör det också möjligt att bestämma

påföljden till skyddstillsyn, vilken vid behov kan förenas med

föreskrift om vård eller behandling mot missbruk. Utskottet som,

som ovan framgått, tillstyrker regeringsförslaget anser att

önskemålen i motionerna So513 och Ju837 därmed får anses

tillgodosedda, och utskottet avstyrker bifall till dem.

I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av

propositionen och motionerna.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande avslag på proposition 1992/93:142

att riksdagen avslår motion 1992/93:Ju644,

2. beträffande särregleringen vid eget bruk av narkotika

att riksdagen med bifall till regeringens förslag i denna del

och med avslag på motion 1992/93:Ju18 yrkande 1 godkänner vad

utskottet anfört,

res. 1 (s)

3. beträffande precisering av ringa narkotikabrott

att riksdagen med bifall till regeringens förslag i denna del

och med anledning av motion 1992/93:Ju18 yrkande 2 godkänner vad

utskottet anfört,

4. beträffande lagbestämmelsen om ringa narkotikabrott

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i

narkotikastrafflagen (1968:64),

res. 2 (s) - villk. res. 1

5. beträffande kriminalisering av eget bruk

att riksdagen avslår motion 1992/93:So513 yrkande 1,

6. beträffande påföljden för eget bruk

att riksdagen avslår motionerna 1992/93:So513 yrkande 2 och

1992/93:Ju837 yrkande 2,

7. beträffande övriga lagförslag

att riksdagen antar regeringens förslag till

a) lag om ändring i brottsbalken,

b) lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i

anstalt.

Stockholm den 11 mars 1993

På justitieutskottets vägnar

Britta Bjelle

I beslutet har deltagit:

Britta Bjelle (fp),

Jerry Martinger (m),

Göthe Knutson (m),

Birthe Sörestedt (s),

Nils Nordh (s),

Birgit Henriksson (m),

Göran Magnusson (s),

Karl Gustaf Sjödin (nyd),

Sigrid Bolkéus (s),

Siw Persson (fp),

Anders Svärd (c),

Kjell Eldensjö (kds) och

Alf Eriksson (s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Berith Eriksson (v)

närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Reservationer

1. Särregleringen vid eget bruk av narkotika (mom.2)

Birthe Sörestedt, Nils Nordh, Göran Magnusson, Sigrid Bolkéus

och Alf Eriksson (alla s) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar

med "Utskottet delar" och slutar med "tillstyrker

regeringsförslaget" bort ha följande lydelse:

Det nu aktuella lagförslaget om att i 2 § narkotikastrafflagen

införa fängelse i straffskalan för eget bruk av narkotika skulle

enligt utskottets mening innebära en avgörande förändring av

samhällets narkotikapolitik som utskottet inte kan tillstyrka.

Utskottet vill här hänvisa till de ställningstaganden som

gjordes i 1988 års lagstiftningsärende. De skäl som där anförs

för en särreglering vid eget bruk av narkotika har enligt

utskottets mening alltjämt bärighet.

Utskottet vill i korthet sammanfatta sin ståndpunkt sålunda.

Rättsväsendets insatser mot narkotikamissbruket måste utformas

så att de inte motverkar utan i stället understödjer samhällets

ansträngningar att erbjuda vård åt vårdbehövande missbrukare.

Det är olämpligt att i princip all narkomanvård från samhällets

sida skall kunna ske under tvång eller straffhot. Detta innebär

betydande risker för att enskildas och myndigheters

vårdansträngningar spolieras. Enligt utskottets uppfattning bör

ansvaret för vården av missbrukare i princip åvila

socialtjänsten och sjukvården och frågan om vård under tvång

avgöras inom ramen för den socialrättsliga lagstiftningen. Ett

slopande av ansvarsfrihetsregeln medför risk för att den som

behöver vård för sitt missbruk avhåller sig från att söka sådan

vård för att slippa ange sig själv för brott. Att vårdgivaren

med stöd av vårdsekretessen i vissa fall skulle kunna låta bli

att göra en anmälan förändrar knappast den saken. Vad utskottet

här anfört ställer särskilda krav som uppfylls av den gällande

lagstiftningen. Utskottet motsätter sig en förändring av den.

Utskottet som tillstyrker bifall till motion 1992/93:Ju18

yrkande 1 avvisar regeringens förslag om att införa fängelse i

straffskalan för eget bruk av narkotika och förslaget om att

avskaffa ansvarsfrihetsregeln.

dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha

följande lydelse:

2. beträffande särregleringen vid eget bruk av narkotika

att riksdagen med bifall till motion 1992/93:Ju18 yrkande 1

godkänner vad utskottet anfört.

2. Lagbestämmelsen om ringa narkotikabrott (mom.4)

Under förutsättning av bifall till reservation 1

Birthe Sörestedt, Nils Nordh, Göran Magnusson, Sigrid Bolkéus

och Alf Eriksson (alla s) anser att utskottets hemställan under

moment 4 bort ha följande lydelse:

4. beträffande lagbestämmelsen om ringa narkotikabrott

att riksdagen med bifall till motion 1992/93:Ju18 yrkande 2

antar förslaget till lag om ändring i narkotikastrafflagen

(1968:64) med följande tillägg till 2 §: Bestod ändringen endast

i eget bruk av narkotika, döms till böter. Om en sådan gärning

har uppdagats genom att gärningsmannen sökt eller underkastat

sig vård eller någon annan behandling, skall inte dömas till

ansvar.

Bilaga