Bet. 1992/93:JuU18

Justitieutskottets betänkande

1992/93:JUU18

Särskild utlänningskontroll

Innehåll

Motion

Utskottet

Hemställan

1992/93

JuU18

Skrivelsen

I skrivelse 1992/93:156 har regeringen (Kulturdepartementet)

till riksdagen överlämnat en redogörelse för tillämpningen av

lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll under tiden den

1 juli 1991--den 30 juni 1992.

Motion

1992/93:Ju17 av Karl Gustaf Sjödin (nyd) vari yrkas att

riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i

utlänningslagstiftningen att de regler upphävs som hindrar

verkställighet av utvisning av utlänning som tagits i förvar med

stöd av lagen om särskild utlänningskontroll.

Utskottet

Bakgrund

Särskilda regler i syfte att bekämpa internationell terrorism

infördes i svensk lagstiftning år 1973 genom lagen (1973:162) om

särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med

internationell bakgrund. Lagen hade det primära syftet att göra

det möjligt att hindra presumtiva terrorister från att komma in

i eller stanna kvar i Sverige. Samtidigt syftade bestämmelserna

till att skapa möjlighet till särskild kontroll i de fall då

sådana utlänningar av humanitära skäl ändå måste beredas en

fristad här i landet. Lagen var tidsbegränsad.

År 1975 införlivades huvuddelen av lagens bestämmelser med den

då gällande utlänningslagen (1954:193). Samtidigt fick reglerna

om telefonavlyssning och vissa andra tvångsåtgärder bilda en

särskild lag, lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i

spaningssyfte i vissa fall, den s.k. spaningslagen. Lagen, som

var tidsbegränsad, gavs genom successiva beslut fortsatt

giltighet till den 1 juli 1989.

1954 års utlänningslag ersattes år 1980 av en ny lag till

vilken terroristbestämmelserna överfördes med i stort sett

oförändrat sakligt innehåll. Denna lag ersattes den 1 juli 1989

av utlänningslagen (1989:529). Samtidigt bröts

terroristbestämmelserna ut och kom att, tillsammans med

spaningslagens bestämmelser, bilda lagen (1989:530) om åtgärder

för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund

(terroristlagen). Lagen trädde i kraft den 1 juli 1989;

samtidigt upphörde spaningslagen att gälla (prop. 1988/89:86,

SfU19 och 22, rskr. 325; jfr 1988/89:JuU25). Terroristlagen

ersattes den 1 juli 1991 av lagen (1991:572) om särskild

utlänningskontroll (prop. 1990/91:118, JuU29, rskr. 298).

Regeringen lämnade till riksdagen årligen redovisning för

tillämpningen av de äldre bestämmelserna (se 1991/92:JuU17 s.2

och där gjord hänvisning). I samband med införandet av lagen om

särskild utlänningskontroll ansågs att den parlamentariska

kontrollen av hur regeringen tillämpar terroristbestämmelserna

och reglerna om tvångsåtgärder även i fortsättningen bör ske

genom att regeringen årligen lämnar en skrivelse härom till

riksdagen (prop. 1990/91:118 s. 72, JuU29, s. 32) Den senaste

redovisningen, den första enligt de nya bestämmelserna, gjordes

i regeringens skrivelse 1991/92:79, JuU17. Den nu ifrågavarande

skrivelsen avser tillämpningen under tiden den 1 juli 1991--den

30 juni 1992.

Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, som trädde i

kraft den 1 juli 1991, ersatte som nyss framgått, terroristlagen

(1989:530) och en bestämmelse i utlänningslagen (1989:529) om

utvisning med hänsyn till rikets säkerhet.

Enligt lagen om särskild utlänningskontroll skall en utlänning

kunna utvisas om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet

eller om det med hänsyn till vad som är känt om hans tidigare

verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer

att begå eller medverka till en brottslig gärning som innefattar

våld, hot eller tvång för politiska syften. Undantag görs dock

för gärningar utomlands som har övervägande karaktär av

politiskt brott. Finns grund för avvisning eller utvisning

enligt utlänningslagens regler skall dock i första hand dessa

bestämmelser tillämpas.

Vidare får en utlänning tas i förvar om det finns ett beslut

om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll eller

om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas.

I lagen finns bestämmelser om inhibition av verkställighet av

utvisningsbeslut som sammanfattningsvis innebär att ett

utvisningsbeslut inte får verkställas till ett land där

utlänningen riskerar t.ex. tortyr eller dödsstraff. Regeringen

skall ompröva utvisningsbeslutet och beslutet om inhibition när

det finns skäl till det. Det åligger Rikspolisstyrelsen att

årligen anmäla till regeringen om det finns skäl att ompröva ett

beslut om utvisning som har inhiberats.

Om ett utvisningsbeslut inte kunnat verkställas kan

regeringen, eller i vissa fall Stockholms tingsrätt, besluta om

anmälningsplikt för utlänningen. Anmälningsplikt innebär en

skyldighet för utlänningen att på vissa tider anmäla sig hos en

polismyndighet. Härutöver ges under vissa bestämda

förutsättningar möjlighet till husrannsakan, hemlig

teleavlyssning m.fl. tvångsåtgärder i spaningssyfte. Sådana

åtgärder kan bli aktuella också i andra fall än då ett

utvisningsbeslut inhiberats. Ett beslut om anmälningsplikt eller

tvångsmedel gäller i längst tre år. En förlängning för tiden

därefter kräver beslut av domstol. Ett sådant beslut kan

överklagas av utlänningen och av Rikspolisstyrelsen. Härutöver

gäller att också regeringens beslut i här aktuella frågor i de

flesta fall skall föregås av en förhandling inför domstol.

Regeringens skrivelse

Den vid regeringens skrivelse fogade redogörelsen bygger på

skrivelser från Rikspolisstyrelsen och Utrikesdepartementet. Av

redogörelsen framgår följande.

Lagen om särskild utlänningskontroll har tillämpats vid tre

tillfällen under perioden och har inskränkt sig till beslut om

tagande i förvar. Den slutliga handläggningen av ärendena har

genomförts med stöd av utlänningslagen eftersom förutsättningar

förelegat för avvisning resp. utvisning med stöd av den lagen.

Rikspolisstyrelsen har beslutat att en medborgare i Irak skall

tas i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll.

Regeringen har därefter fastställt Statens invandrarverks beslut

om utvisning enligt utlänningslagen. Beslutet har inte kunnat

verkställas.

En statslös palestinier har efter Rikspolisstyrelsens beslut

om förvar avvisats av regeringen enligt utlänningslagens

bestämmelser.

Slutligen har en iransk medborgare tagits i förvar enligt

lagen om särskild utlänningskontroll men därefter avvisats

enligt utlänningslagen.

Under år 1984 beslutade regeringen med stöd av 47 §

utlänningslagen (1980:376) att nio turkiska medborgare,

medlemmar av Kurdistans arbetarparti (PKK), skulle utvisas ur

landet. Besluten kunde inte verkställas eftersom

verkställighetshinder ansågs föreligga. Genom beslut den 31

augusti 1989 upphävdes utvisningarna beträffande två av

utlänningarna och den 11 oktober 1990 ändrades föreskrifterna

för sex av dem. Genom beslut den 5 september 1991 upphävde

regeringen utvisningarna för de kvarvarande.

Antalet internationella terroristdåd har fortsatt att minska

under perioden. Flest incidenter har Latinamerika svarat för,

följt av Västeuropa. De attentat som genomförts har inte varit

särskilt omfattande med undantag för bombattentatet mot Israels

ambassad i Buenos Aires i mars 1992 då ett flertal personer

dödades och närmare 150 skadades. Flera personer av arabiskt

ursprung greps som misstänkta för brotten.

Under perioden har varken Sverige eller svenska intressen

utomlands varit förstahandsmål för terroristattacker. Det

förekommer dock att vissa personer som kommit hit av politiska

skäl fortsätter sin kamp mot regimerna i sina hemländer. Sålunda

har den turkiska ambassaden, den turkiska resebyrån och det

turkiska flygbolaget utsatts för upprepade attacker, de

allvarligaste i juli 1991 och i mars 1992. Den iranska

ambassaden utsattes för mordbrand och skadegörelse i en attack i

början av april 1992, varvid ambassadpersonal var i livsfara.

Terroristorganisationen Sendero Luminoso har i Peru fortsatt

sin verksamhet samtidigt som de peruanska myndigheterna

intensifierat kampen mot organisationen, särskilt sedan

halvårsskiftet 1992 i och med att organisationens ledare och

andra representanter greps och lagfördes.

I Mellersta Östern har hotet från terroristgrupper inte varit

så omfattande. Skälen härtill torde vara dels den förhöjda

beredskap och det internationella samarbete som följde i

Gulfkrigets spår, dels de pågående fredssamtalen om Mellersta

Östern. Beroende på vad utgången av dessa samtal blir kan detta

medföra reaktioner i form av terroristaktioner från olika

intressegrupper. Vissa länder i området fortsätter emellertid

att stödja terrorism och att förfölja oppositionella landsmän

bosatta i utlandet. De flesta västerlänningar som har hållits

som gisslan i Mellersta Östern släpptes under andra halvåret

1991.

Från amerikansk och brittisk sida har begärts att Libyen

utlämnar två namngivna libyer för lagföring i anledning av

Lockerbiekatastrofen. Libyen har vägrat detta. FN:s säkerhetsråd

beslöt i januari 1992 om sanktioner mot Libyen. Frankrike har

anklagat Libyen för att ligga bakom förintelsen av det franska

flygbolaget UTA:s flygplan som störtade över Tchad våren 1989.

Terrorism från den extrema vänstern har inte inneburit några

problem under perioden. Många av de i Västeuropa verksamma

terroristgruppernas ledare sitter i fängelse. Röda

arméfraktionen i Tyskland, 17 november-gruppen i Grekland, ETA

och GRAPO i Spanien har varit aktiva. Farhågorna för

terroristdåd i samband med de olympiska spelen i Barcelona och

världsutställningen i Sevilla besannades dock inte. Kurdiska PKK

och den provisoriska irländska republikanska armen, PIRA, har

fortsatt sina attacker mot turkiska resp. brittiska mål, inte

bara i hemländerna.

De radikala gruppernas verksamhet synes ideologiskt inte ha

påverkats av kommunismens fall i öststaterna. Dessa länders nya

regimer stöder inte terroristgrupper. Brottsligheten i det forna

Östeuropa har ökat kraftigt men de politiska, religiösa och

etniska konflikterna har i stort sett inte drabbat utomstående.

Den extrema högern utgör ett växande hot med sina ofta

våldsamma reaktioner mot flyktingar. Politiskt organiserade

våldsdåd mot flyktingförläggningar har ägt rum t.ex. i Tyskland.

Även i Sverige har flyktingfientliga attacker förekommit.

Politiskt har emellertid den extrema högern ingen tyngd i

Sverige enligt den bedömning som görs i redogörelsen.

Överväganden

I motion Ju17 yrkas att utlänningslagens regler om hinder mot

verkställighet av utvisningsbeslut inte skall gälla

utlänningar som utvisats med stöd av lagen om särskild

utlänningskontroll.

Som framgått ovan kan en utlänning utvisas ur Sverige med stöd

av utlänningslagen eller med stöd av lagen om särskild

utlänningskontroll. Förutsättningarna för utvisning finns

angivna i 4 kap. utlänningslagen resp. i 1 § lagen om särskild

utlänningskontroll.

I utlänningslagens 8 kap. 1--4 §§ finns bestämmelser om hinder

mot verkställighet av utvisning. Dessa bestämmelser gäller även

beträffande utlänning som utvisats med stöd av lagen om särskild

utlänningskontroll (se 10 § denna lag). I 1 § utlänningslagen

finns ett generellt förbud mot verkställighet som medför risk

för dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr. Bestämmelserna i de

tre följande pargraferna behandlar de s.k. politiska

verkställighetshindren.

8 kap. 1 § utlänningslagen

Enligt 1 § får utvisning aldrig verkställas till ett land där

utlänningen riskerar dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr och

inte heller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas

vidare till ett land där han skulle vara i sådan fara.

Detta förbud lagfästes genom 1989 års utlänningslag men har i

praxis tillämpats även tidigare. Att förbudet lagfästes

föranleddes närmast av Sveriges ratificerande av

FN-konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller

förnedrande behandling eller bestraffning (SÖ 1986:1, prop.

1985/86:17, UU11) och den europeiska konventionen i samma ämne

(SÖ 1988:37, prop. 1987/88:133, UU23). Enligt artikel 3 första

stycket i FN-konventionen mot tortyr m.m. förbinder sig

konventionsstaterna att inte utvisa, återföra eller utlämna en

person till en annan stat, i vilken det finns grundad anledning

att tro att han skulle vara i fara att utsättas för tortyr.

För svenskt vidkommande fick 1 § en utformning som nära

anknyter till skyddet mot kroppsstraff i 2 kap. 5 §

regeringsformen (prop. 1988/89:86 s. 115 och 378).

I sammanhanget kan också nämnas att den europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och

grundläggande friheterna som innehåller förbud mot tortyr eller

omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning

anses utgöra hinder mot verkställighet till ett land där

utlänningen löper sådan risk (SOU 1974:88 s. 23 f.).

8 kap. 2--4 §§ utlänningslagen

Sverige är även anslutet till 1951 års flyktingkonvention.

Enligt artikel 33 första stycket i konventionen får en

fördragsslutande stat inte på något sätt utvisa eller avvisa en

flykting till gränsen mot ett område där hans liv eller frihet

skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet,

tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller politiska

åskådning. Denna grundläggande skyddsregel har kommit att få

karaktären av en i internationell rätt allmänt accepterad

princip.

Det här redovisade konventionsskyddet för flyktingar kommer i

utlänningslagen till uttryck bl.a. i bestämmelserna om politiska

verkställighetshinder.

Enligt 2 § första stycket får ingen utlänning sändas till ett

land, hemlandet eller något annat land, där han riskerar

förföljelse och inte heller till ett land där han inte är

skyddad mot att sändas vidare till ett land där han löper risk

för förföljelse. Enligt 3 kap. 2 § utlänningslagen avses därmed

förföljelse på grund av ras, nationalitet, tillhörighet till en

viss samhällsgrupp eller på grund av religiös eller politisk

uppfattning. Det skall vidare vara fråga om förföljelse som

riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är

av svår beskaffenhet (prop. 1988/89:86 s. 154).

Bestämmelserna i 2 § första stycket gäller dock inte

undantagslöst. Genom andra och tredje styckena är utlänningen i

vissa fall undantagen från verkställighetsskyddet. Dessa

bestämmelser har anpassats till artikel 33 andra stycket i

flyktingkonventionen och innebär att en utlänning som genom sin

verksamhet är farlig för rikets säkerhet eller som gjort sig

skyldig till ett synnerligen grovt brott och genom sin vistelse

här framkallar allvarlig fara för ordning och säkerhet kan

avlägsnas ur riket. Utlänningen får dock inte sändas till ett

land där han utsätts för livsfara.

3 § innehåller förbud mot att sända en krigsvägrare till ett

land där han riskerar att sändas till en krigsskådeplats och 4 §

innebär att en utlänning som, utan att vara flykting, erhållit

politisk asyl i Sverige inte får sändas tillbaka till sitt

hemland om inte synnerliga skäl föreligger.

Utskottet, som inte finner skäl att med anledning av motion

Ju17 överväga någon förändring av Sveriges ovan redovisade

folkrättsliga förpliktelser eller av gällande lagstiftning,

avstyrker bifall till motionen.

Utskottet vill i övrigt, liksom tidigare, uttala att utskottet

finner redogörelsen för tillämpningen av särskild

utlänningskontroll m.m. värdefull. Utskottet anser att den

framgent bör hållas på minst samma nivå vad gäller både

redovisning av konkreta, enstaka händelser och analys av den

internationella utvecklingen. Det sagda gäller också

betydelsefullare lagändringar i länder som är av särskilt

intresse i dessa sammanhang.

Redan i samband med terroristlagstiftningens tillkomst år 1973

framhöll utskottet att ett utmärkande drag i den intensifierade

terroristverksamheten var att den har internationell anknytning

och att bakom aktionerna inte sällan står vittförgrenade,

välorganiserade grupper (JuU 1973:18 s. 13 f). Utskottet har

därefter, senast förra året (1991/92:JuU17), uttalat att

utskottet saknar anledning att göra en annan bedömning än att

sådana särskilda regler som den här aktuella lagstiftningen

innehåller alltjämt behövs.

Utskottet gör inte någon annan bedömning nu. Med dessa

uttalanden bör regeringens skrivelse läggas till handlingarna.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande tillämpning av lagen (1991:572) om särskild

utlänningskontroll

att riksdagen med avslag på motion 1992/93:Ju17 lägger

regeringens skrivelse 1992/93:156 till handlingarna.

Stockholm den 11 mars 1993

På justitieutskottets vägnar

Britta Bjelle

I beslutet har deltagit:

Britta Bjelle (fp),

Jerry Martinger (m),

Göthe Knutson (m),

Birthe Sörestedt (s),

Nils Nordh (s),

Birgit Henriksson (m),

Göran Magnusson (s),

Karl Gustaf Sjödin (nyd),

Sigrid Bolkéus (s),

Siw Persson (fp),

Anders Svärd (c),

Kjell Eldensjö (kds) och

Alf Eriksson (s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Berith Eriksson (v)

närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.