Bet. 1992/93:JuU32

Justitieutskottets betänkande

1992/93:JUU32

Delegering av arbetsuppgifter till kanslipersonal vid domstol

Innehåll

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

1992/93

JuU32

Propositionen

I proposition 1992/93:213 har regeringen

(Justitiedepartementet) föreslagit riksdagen att anta de i

propositionen framlagda förslagen till

1. lag om ändring i rättegångsbalken,

2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna

förvaltningsdomstolar.

Lagförslagen, som har granskats av Lagrådet, har fogats till

betänkandet, se bilaga.

Motionerna

1992/93:Ju26 av Sten Söderberg (-) vari yrkas att riksdagen

avslår propositionen.

1992/93:Ju27 av Lars-Erik Lövdén m.fl. (s) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om att delegering av arbetsuppgifter till

kanslipersonal vid domstol sker snabbt och i all möjlig

omfattning.

1992/93:Ju417 av Lars-Erik Lövdén m.fl. (s) vari yrkas

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om delegering till icke juristpersonal inom

domstolarna.

1992/93:Ju846 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas

30. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om renodling av domarrollen,

31. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om fortsatt delegering av arbetsuppgifter

inom domstolsväsendet.

Utskottet

Inledning

I olika sammanhang har under senare år förts fram tanken om en

renodling av domarrollen och en ökad delegering av

arbetsuppgifter från domare till kanslipersonal vid domstolarna.

Domstolsverket överlämnade år 1986 till Justitiedepartementet

en rapport (1986:3) om beslutsdelegering i mål och ärenden vid

tingsrätt. I rapporten redovisades en omfattande inventering av

sådana arbetsuppgifter som ansågs kunna komma i fråga för

delegering från domare till kanslipersonal. Rapporten ledde fram

till att det infördes en möjlighet att delegera bl.a.

uppgifterna att fatta beslut om förordnande av boutredningsman

och skiftesman samt beslut om dödande av förkomna pantbrev.

Beslut som däremot inte ansågs lämpliga att delegera var bl.a.

beslut i mål om gemensam ansökan om äktenskapsskillnad och belut

om ersättning till vittnen (prop. 1987/88:8, JuU9, rskr. 31).

Domstolsverket aktualiserade i två skrivelser till

Justitiedepartementet år 1990 på nytt frågor om delegering när

det gällde bl.a. mål om äktenskapsskillnad efter gemensam

ansökan och mål om vårdnad efter gemensam ansökan samt

registrering av enklare bouppteckningar. Regeringen tog

ställning till skrivelserna i 1992 års budgetproposition (prop.

1991/92:100 bil. 3, s. 12 f). Där anförde justitieministern att

förslaget när det gällde äktenskapsskillnad hade fått ett

övervägande negativt remissmottagande och att hon för sin del

ansåg att de aktuella måltyperna ställde sådana krav på juridisk

kompetens hos beslutsfattaren att det inte var lämpligt att

genomföra förslaget. När det gällde bl.a. bouppteckningsärenden

anfördes att man borde avvakta beredningen av

Domstolsutredningens betänkande.

Domstolsutredningen har i betänkandet (SOU 1991:106)

Domstolarna inför 2000-talet i hög grad koncentrerat sig på

frågorna om en renodling av domstolarnas -- och domarnas --

arbetsuppgifter och utredningen har lagt fram en rad förslag som

bl.a. innebär att domstolarna skall avlastas vissa ärenden.

Betänkandet har remissbehandlats och beredning pågår i

Justitiedepartementet.

Nämnas bör också att det sedan några år pågår en

försöksverksamhet vid en tingsrätt och en hovrätt som medger

utvidgad delegering av arbetsuppgifter i det egentliga

målarbetet. Under föregående år anslöts ytterligare en hovrätt

till försöksverksamheten. I Domstolsverkets rapport (1992:1) Nya

arbetsformer i hovrätt, rapport från en arbetsgrupp i Hovrätten

över Skåne och Blekinge finns en redogörelse för en del av denna

försöksverksamhet. Domstolsverket har också inlett ett projekt

om ändrade arbetsformer vid domstolarna. Syftet med projektet är

att finna former för renodling av domarrollen samtidigt som även

den övriga domstolsorganisationen ses över.

Utskottet har under senare år ägnat ett betydande intresse åt

frågor om domstolarnas organisation och arbetsförhållanden.

Under hösten 1991 arrangerade utskottet ett tvådagars seminarium

om domstolsväsendets tillstånd och behov där olika företrädare

för domstolsväsendet diskuterade bl.a. delegeringsfrågor.

Dokumentation från seminariet finns i utskottets betänkande

1991/92:JuU20.

Här kan också nämnas att regeringen den 22 april i år har

beslutat om direktiv för en särskild utredare som har i uppdrag

att se över domstolarnas och domarnas ställning inför 2000-talet

(dir. 1993:47). I direktiven anförs bl.a. att utredaren bör

undersöka möjligheten att begränsa den ordinarie domarens

arbetsuppgifter till i huvudsak själva processledandet och

dömandet. I samband därmed bör utredaren enligt direktiven

belysa vad en sådan reform skulle innebära för notarie- och

domarutbildningen och vilka personaleffekter i övrigt reformen

skulle medföra. Resultatet av utredningsuppdraget skall

redovisas före utgången av juni månad 1994.

De lagförslag som läggs fram i propositionen grundas på en

inom Justitiedepartementet upprättad promemoria, Delegering av

arbetsuppgifter till kanslipersonal vid domstol. Promemorian har

remissbehandlats.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i rättegångsbalken och i

lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar för att

klargöra i vilken omfattning olika uppgifter som avser beredning

av mål i tingsrätt, hovrätt, länsrätt och kammarrätt får utföras

av kanslipersonal vid domstolen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1993.

Nuvarande ordning

I rättegångsbalken (RB) sägs i allmänhet att olika åtgärder

skall vidtas av rätten. Vad som avses härmed framgår av

domförhetsreglerna i 1--3 kap. RB. Reglerna innebär

sammanfattningsvis att rätten består av en eller flera ordinarie

domare, i vissa fall med nämndemän. Även icke ordinarie domare

kan tjänstgöra; till den grupen hör notarier, fiskaler och

assessorer. Närmare bestämmelser finns i förordningen (1979:569)

med hovrättsinstruktion och i förordningen (1979:572) med

tingsrättsinstruktion.

I förarbetena till RB, (NJA II:1943 s. 14), förutsattes att

frågan om hur arbetet skulle fördelas mellan ordinarie och icke

ordinarie domare borde tillkomma regeringen att avgöra. Även

beträffande andra befattningshavare vid en domsaga förutsattes

att bestämmelser meddelades av regeringen. Några uttalanden om

vilka arbetsuppgifter som fick tilldelas kanslipersonal gjordes

dock inte.

RB innehåller således inga regler om i vilken utsträckning

olika uppgifter får utföras av kanslipersonal vid en domstol.

Däremot finns en bestämmelse i 2 kap. 4 § femte stycket RB som

anses medge delegering till kanslipersonal. Enligt denna

bestämmelse får regeringen bestämma i vilken utsträckning

åtgärd, som endast avser beredandet av ett mål, får vidtas av

lagfaren domare i hovrätt eller av annan tjänsteman vid denna.

Någon motsvarande bestämmelse för tjänstemän vid tingsrätt finns

inte. Av 3 kap. 8 § RB framgår att det finns särskilda

tjänstemän för beredning och föredragning av mål i Högsta

domstolen. Dessa tjänstemän -- revisionssekreterare -- skall

vara lagfarna.

Regleringen är i princip densamma för de allmänna

förvaltningsdomstolarna.

Enligt tingsrättsinstruktionen kan en lagman delegera olika

uppgifter på RB:s område till kanslipersonal. Hit hör t.ex.

uppgiften att utfärda stämning sedan en lagfaren domare beslutat

om stämning, att ombesörja kallelser och delgivning, att

expediera domar och beslut, att vidta de åtgärder som ankommer

på rätten sedan det avgjorts att talan mot en dom fullföljts

inom rätt tid samt att ta emot häktningsframställningar och

liknande handlingar.

Genom reformer under 1970- och 1980-talet har möjligheten till

delegering till kanslipersonal utvidgats främst när det gäller

beslutanderätt i olika typer av ärenden och mål utanför

rättegångsbalkens område. Som exempel kan nämnas beslut i

förmynderskapsärenden och ärenden om registrering av

dödsboanmälan. Möjligheten att till kanslipersonal delegera

rätten att avgöra ärenden genomfördes i allmänhet genom

lagändringar. Som exempel kan nämnas 6 § fjärde stycket lagen

(1946:807) om handläggning av domstolsärenden. Av bestämmelsen

framgår att tjänstemän som inte är lagfarna får handlägga vissa

uppräknade ärenden, däribland de nyss nämnda, om de är av enkel

beskaffenhet.

Sedan år 1989 pågår en försöksverksamhet vid Göteborgs

tingsrätt med utvidgad delegering till kanslipersonal.

Regeringen har utfärdat en särskild förordning för verksamheten

(SFS 1989:851). Enligt denna får kanslipersonal bl.a. pröva om

överklagande skett i rätt tid samt bestämma grundavgift m.m. för

rättshjälp.

Beträffande hovrätt finns det som nämnts i det föregående

redan en uttrycklig bestämmelse, 2 kap. 4 § femte stycket RB,

som medger delegering till kanslipersonal. I

hovrättsinstruktionen anges närmare vilka arbetsuppgifter som

kan bli föremål för delegering. Som exempel på sådana uppgifter

nämns att expediera domar, föra anteckning om

rättshjälpskostnader, utfärda lagakraftsbevis samt granska om

ett överklagande skett inom rätt tid.

Vid Hovrätten över Skåne och Blekinge och Hovrätten för Västra

Sverige pågår i samarbete med Domstolsverket en

försöksverksamhet med möjlighet till utvidgad delegering.

Verksamheten regleras genom en särskild förordning (SFS

1992:995).

För de allmänna förvaltningsdomstolarnas del finns inte någon

bestämmelse om i vilken utsträckning delegering av

arbetsuppgifter kan ske till kanslipersonal. Av 16 §

förordningen (1979:573) med länsrättsinstruktion följer att mål

bereds till avgörande av personal som är indelad på rotel eller

annan personal som utsetts därtill. Rotelinnehavaren deltar i

praktiken normalt i beredningen endast i den mån det behövs. Av

20 § framgår vidare att lagmannen får förordna kanslipersonal

som har tillräckliga kunskaper och erfarenheter att utföra olika

beredningsgöromål. Dessa uppgifter är i stort desamma som de som

kanslipersonal vid tingsrätter får utföra.

När det gäller kammarrätterna finns en bestämmelse i 12 §

sjätte stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar som i

princip är likalydande med 2 kap. 4 § femte stycket RB. I

förordningen (1979:571) med kammarrättsinstruktion finns i 20 §

bestämmelser som ger möjlighet till delegering till

kanslipersonal som i allt väsentligt är densamma som gäller för

hovrätterna.

Överväganden

I propositionen tas upp frågan inom vilka ramar regeringen kan

-- och bör kunna -- meddela föreskrifter om delegering till

kanslipersonal.

Enligt 11 kap. 4 § regeringsformen (RF) skall regler om

domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras

organisation och om rättegången ges i form av lag. I förarbetena

uttalades beträffande organisationen att mindre betydelsefulla

bestämmelser i ämnet bör kunna meddelas av regeringen (prop.

1973:90 s. 388). Beträffande gränsdragningen uttalades i samma

proposition att utgångspunkten borde vara att inte belasta lagar

som handlar om domstolarnas organisation med bestämmelser som är

mindre väsentliga från rättssäkerhetssynpunkt.

När bestämmelser om domstolarna enligt regeringsformen skall

ges i lag tillhör det riksdagens obligatoriska lagområde.

Delegering till regeringen är således inte möjlig. Däremot kan

regeringen enligt 8 kap. 13§ RF meddela

verkställighetsföreskrifter. När det gäller organisationen måste

endast huvuddragen följa av lag. Vad som inte faller inom

"huvuddragen" för domstolarnas organisation tillhör enligt ett

uttalande i förarbetena till RF regeringens restkompetens (prop.

1973:90 s.388). Under denna restkompetens faller enligt

uttalanden i doktrinen bl.a. detaljregleringen av

domstolsorganisationen (se Strömberg, Normgivningsmakten, andra

upplagan s. 139 f).

För en närmare redogörelse i aktuellt hänseende hänvisas till

propositionen (s. 16 f).

Justitieministern anför i propositionen att de grundläggande

förutsättningarna för att delegering skall få ske bör tas in i

lag och att regeringen därefter bör få ge närmare bestämmelser i

förordningsform. Möjligheten till delegering bör, anför hon,

begränsas till att avse beredande uppgifter i enlighet med vad

som redan gäller för hovrätt och kammarrätt. Härigenom utesluts

alla uppgifter som innebär att mål avgörs, också avskrivande av

mål.

I propositionen konstateras att vissa uppgifter som i dag får

utföras av kanslipersonal inte kan anses ingå i begreppet

beredning. Hit hör bl.a. rätten för kanslipersonal att expediera

domar och rätten att pröva om talan mot dom eller beslut

fullföljts inom rätt tid. Justitieministern anser att det från

grundlagssynpunkt inte är nödvändigt att lagreglera regeringens

rätt att förordna härom. Det finns enligt hennes mening inte

heller andra skäl för en lagreglering. Det innebär att det även

i fortsättningen kommer att finnas regeringsföreskrifter om

delegering som inte uttryckligen stödjer sig på en lagregel. En

sådan ordning är enligt justitieministern naturlig eftersom det

här handlar om en detaljreglering av domstolarnas inre arbete.

Det är enligt vad som anförs i propositionen inte något som

hindrar att uppgifter som ställer krav på vissa juridiska

kunskaper delegeras till kanslipersonal. Beredande åtgärder i

det egentliga målarbetet har, anförs det, normalt rättsliga

inslag som erfaren kanslipersonal kan hantera. Däremot bör det

inte komma i fråga att delegera uppgifter som kräver större

juridiska kunskaper. Här syftas inte bara på juridiskt

komplicerade frågor utan också på frågor som i och för sig inte

nödvändigtvis är rättsligt komplicerade men där frågornas art är

sådan att de bör förbehållas en lagfaren domare. Härmed avses

förutom ordinarie domare även bl.a. notarier och

hovrättsfiskaler när dessa utför domargöromål.

Enligt justitieministerns mening är det knappast möjligt att i

lagtext närmare precisera vilka uppgifter som kräver sådan

kompetens som i princip kan anses förbehållen en lagfaren

domare. Det torde kräva att alla de uppgifter som får delegeras

till kanslipersonal uttryckligen skulle få räknas upp i lagen.

En sådan reglering är, anser justitieministern, otymplig och är

heller inte nödvändig. Det är, anför hon, närmast ofrånkomligt

att det måste ankomma på regeringen att, uppgiftstyp för

uppgiftstyp, pröva om uppgiften bör förbehållas en lagfaren

domare eller om uppgiften är lämplig att delegera. Det sagda bör

enligt justitieministern i lagen kunna formuleras så att

delegering inte får ske i fråga om åtgärder som bör förbehållas

en lagfaren domare.

Tydliga exempel på vad som klart bör förbehållas lagfarna

domare och alltså klart faller utanför det delegeringsbara

området är enligt justitieministern interimistiska beslut och

beslut om avvisning av bevisning. Ett annat exempel är beslut om

tvångsmedel. Lika tydliga exempel på vad som faller inom området

för delegeringsbara uppgifter är enligt justitieministern beslut

om förskott på ersättning till vittnen och beslut om förordnande

av tolk.

En i sammanhanget viktig fråga är till vem delegering skall

kunna ske. Enligt propositionen måste ansvaret för att

delegerade uppgifter utförs på ett riktigt sätt i första hand

utkrävas av den som utför göromålen. Detta innebär inte att det

ansvar som kan åvila andra för att göromålen fullgörs på rätt

sätt helt upphör. Den som förordnar, normalt domstolschefen,

måste enligt vad som anförs förvissa sig om att personen i fråga

har tillräcklig kunskap och erfarenhet för att klara

arbetsuppgiften. Rotelinnehavaren måste ge underställd personal

tydliga instruktioner, följa upp givna förordnanden i lämplig

omfattning och ingripa om någon inte fullgör sina uppgifter på

ett tillfredsställande sätt. I propositionen föreslås sålunda

att det i lagtexten tas in en bestämmelse om att den till vilken

delegering sker skall ha tillräcklig kunskap och erfarenhet.

En regel om delegering av det slag som här har redogjorts för

bör enligt justitieministern införas för tingsrätt, länsrätt,

hovrätt och kammarrätt. För Högsta domstolen och Regeringsrätten

finns det inte något behov av lagändring.

I 2 kap. 4 § RB bör enligt justitieministern föreskrivas att

bestämmelserna om jäv i 4 kap. 13 § RB skall gälla även andra

tjänstemän än domare när dessa utför beredande åtgärder i ett

mål. Beträffande införandet av en liknande bestämmelse i

ärendelagen och förvaltningsprocesslagen hänvisas i

propositionen till den pågående beredningen av

Domstolsutredningens betänkande.

Utskottet har vid ett flertal tillfällen tidigare behandlat

frågor om delegering till kanslipersonal vid domstolarna (se

t.ex. utskottets betänkanden JuU 1987/88:9, 1989/90:JuU24 s. 4,

1990/91:JuU16 s. 5 och 1991/92:JuU20 s. 6).

I 1992 års ärende konstaterade utskottet i sitt av riksdagen

godkända betänkande att frågor om delegering och renodling av

domarrollen var aktualiserade genom Domstolsverkets pågående

projekt och förslagen i Domstolsutredningens betänkande.

Utskottet strök under det värdefulla i tanken om renodling av

domarrollen och om delegering till kvalificerade

domstolsbiträden. Utskottet anförde att omsatt i praktiken

medför en sådan ordning vinster såväl för domarna som för övrig

personal genom att domarna får större möjligheter att

koncentrera sig på sådana arbetsuppgifter som kräver särskild

juridisk kompetens, samtidigt som den administrativa personalen

får självständiga arbetsuppgifter som är ägnade att göra arbetet

mer intressant och därmed öka arbetstillfredsställelsen.

Sammantaget, anförde utskottet, leder detta också till ett

bättre utnyttjande av samhällets samlade resurser. Utskottet

hade alltså i stort en positiv inställning till renodling och

delegering, men ansåg med hänsyn till det arbete som pågick på

området att något uttalande från riksdagens sida med anledning

av de då aktuella motionerna inte var erforderligt.

Utskottet, som alltjämt har den här redovisade inställningen,

instämmer för sin del i regeringens uppfattning att det i lag

bör dras upp riktlinjer för i vilken utsträckning olika

arbetsuppgifter vid tingsrätt, hovrätt, länsrätt och kammarrätt

får utföras av andra än lagfarna domare. I sammanhanget vill

utskottet liksom tidigare understryka att en självklar

förutsättning för delegering av arbetsuppgifter till

kanslipersonal är att domstolarnas dömande och rättsvårdande

verksamhet behålls på hittillsvarande kvalitativt höga nivå;

delegering kan således inte komma i fråga om den medför

försämrad rättssäkerhet (se JuU 1987/88:9 s. 6). Genom de

betydande inskränkningar av delegeringsmöjligheten som ställs

upp i lagförslagen är rättssäkerhetskraven enligt utskottets

mening tillgodosedda. Utskottet har inte heller i övrigt något

att invända mot lagförslagen. Med det anförda tillstyrker

utskottet bifall till propositionen. Det sagda innebär att

utskottet avstyrker bifall till motion Ju26 om avslag på

propositionen.

I tre motioner, Ju27, Ju417 och Ju846, förespråkas att

möjligheten att delegera arbetsuppgifter i domstolarna från

domare till kanslipersonal skall utvidgas, bl.a. för att få till

stånd en renodling av domarrollen och ett effektivare arbete i

domstolarna.

Genom de lagändringar som utskottet just tillstyrkt skapas

förutsättningar för en utvidgad delegation i enlighet med

motionsönskemålen. Härtill kommer som inledningsvis framgått att

det pågår olika projekt inom domstolarna som syftar till ökad

delegering av arbetsuppgifter och koncentration av domarnas

arbete på den dömande verksamheten. På detta sätt fås till stånd

en renodling av domarrollen. Den sistnämnda frågan kommer också

att behandlas av den utredare som fått i uppdrag att se över

domstolarnas och domarnas ställning inför 2000-talet. Utskottet

har också inhämtat att det inom Justitiedepartementet förbereds

nya förordningar med instruktioner för domstolarna som avses

träda i kraft samtidigt med nu föreslagna lagändringar.

Mot den här angivna bakgrunden utgår utskottet från att det

fortsatta arbetet med delegeringsfrågorna kommer att kraftfullt

bedrivas inom regeringskansliet i enlighet med de riktlinjer som

dragits upp i detta ärende. Utskottet kan alltså inte finna

annat än att önskemålen i motionerna Ju27, Ju417 och Ju846 är

tillgodosedda. Någon åtgärd med anledning av motionerna behövs

inte, och utskottet avstyrker bifall till dem.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande delegering av arbetsuppgifter till

kanslipersonal vid domstol

att riksdagen med avslag på motion 1992/93:Ju26 antar de genom

proposition 1992/93:213 framlagda förslagen till

a) lag om ändring i rättegångsbalken,

b) lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna

förvaltningsdomstolar,

2. beträffande delegering av arbetsuppgifter m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1992/93:Ju27, 1992/93:Ju417

yrkande 7 och 1992/93:Ju846 yrkandena 30 och 31.

Stockholm den 18 maj 1993

På justitieutskottets vägnar

Britta Bjelle

I beslutet har deltagit:

Britta Bjelle (fp),

Lars-Erik Lövdén (s),

Jerry Martinger (m),

Göthe Knutson (m),

Birthe Sörestedt (s),

Nils Nordh (s),

Göran Magnusson (s),

Karl Gustaf Sjödin (nyd),

Sigrid Bolkéus (s),

Siw Persson (fp),

Kent Carlsson (s),

Christel Anderberg (m),

Anders Svärd (c),

Kjell Eldensjö (kds) och

Alf Eriksson (s).

Bilaga