Bet. 1992/93:JuU33

Justitieutskottets betänkande

1992/93:JUU33

Försäkringsöverdomstolen m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motioner

Utskottet

Hemställan

Reservation

Bilaga 1

1992/93

JuU33

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag om

nedläggning av Försäkringsöverdomstolen m.m. Förslaget innebär

bl.a. att Regeringsrätten blir högsta instans i

socialförsäkringsmål. Vidare föreslås att möjligheten till

ändringsdispens i Försäkringsöverdomstolen tas bort från den 1

juli 1993.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag, dock med den

ändringen att tidpunkten för nedläggningen av

Försäkringsöverdomstolen läggs fast till den 1 juli 1995.

Utskottet avstyrker två motioner som väckts i anledning av

propositionen.

Utskottet föreslår att det lägsta antalet försäkringsdomare i

Försäkringsöverdomstolen, förutom presidenten, skall minskas

från åtta till fyra samt att Försäkringsöverdomstolen, i likhet

med vad som redan gäller i Regeringsrätten, vid prövning av

dispensfråga skall vara domför med en lagfaren ledamot.

Propositionen

I proposition 1992/93:215 (Justitiedepartementet) har

regeringen föreslagit att riksdagen antar de i propositionen

framlagda förslagen till

1. lag om ändring i lagen (1992:1529) om ändring i lagen

(1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar,

2. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),

3. lag om ändring i lagen (1973:370) om

arbetslöshetsförsäkring,

4. lag om ändring i lagen (1973:371) om kontant

arbetsmarknadsstöd,

5. lag om upphävande av lagen (1978:28) om

Försäkringsöverdomstolen.

Lagförslagen har granskats av Lagrådet som lämnat förslagen

utan erinran.

Lagförslag 1 kommer att behandlas av utskottet i ett annat

ärende (1992/93:JuU31).

Lagförslagen, utom lagförslag 1, har fogats till betänkandet,

se bilaga 1.

Motioner

1992/93:Ju19 av Sten Söderberg (-) vari yrkas att riksdagen

avslår proposition 1992/93:215.

1992/93:Ju20 av Lars-Erik Lövdén m.fl. (s) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om specialdomstolar.

Utskottet

Bakgrund

Sedan den 1 juli 1991 gäller beträffande socialförsäkringsmål

att beslut av allmän försäkringskassa överklagas till länsrätt,

därefter till kammarrätt och, som sista instans,

Försäkringsöverdomstolen. Försäkringsöverdomstolen överprövar

också vissa beslut av Arbetsmarknadsstyrelsen.

Tidigare gällde beträffande socialförsäkringsmålen att de

allmänna försäkringskassornas beslut överprövades av

försäkringsrätten vars beslut i sin tur kunde överklagas till

Försäkringsöverdomstolen. Den 1 juli 1991 blev i stället

länsrätten första domstolsinstans beträffande

socialförsäkringsmålen. Försäkringsrätterna fanns dock under en

övergångstid kvar för att nedbringa målbalanserna.

Försäkringsrätterna lades slutligt ned den 1 juli 1992.

Försäkringsöverdomstolens framtid har under flera år varit

föremål för överväganden i riksdagen (se t.ex. 1987/88:JuU29 s.

14, 1989/90:JuU24 och 1990/91:JuU18).

I samband med riksdagens beslut att lägga ner

försäkringsrätterna (1990/91:JuU18) behandlade utskottet i

anledning av en motion frågan om inte rättskipningen i

socialförsäkringsmål på sikt i sin helhet skulle föras över till

de allmänna förvaltningsdomstolarna så att Regeringsrätten

skulle bli högsta instans för dessa mål (1990/91:JuU18 s.

41--42). Utskottet fann därvid att skäl fanns att överväga

reformer också i fråga om Försäkringsöverdomstolen. Utskottet

ansåg dock att ett ställningstagande borde anstå till dess en

utvärdering skett av den då förestående ändringen av

instansordningen.

Under våren 1992 utarbetades inom Justitiedepartementet

promemorian (Ds 1992:38) Domstolsväsendet -- Organisation och

administration i framtiden. Promemorian behandlar bl.a.

specialdomstolarna. I promemorian anförs att såväl praktiska som

principiella skäl talar för att specialdomstolarna avskaffas och

att deras verksamheter inordnas i domstolsväsendet i övrigt. I

promemorian föreslås att Försäkringsöverdomstolen skall läggas

ned samt att Regeringsrätten skall bli högsta instans i

socialförsäkringsmål och länsrätt första domstolsinstans i mål

som överklagas från Arbetsmarknadsstyrelsen.

Promemorian, som remissbehandlats, ligger till grund för den

nu aktuella propositionen.

I ärendet föreligger också en skrift från

Arbetslöshetskassornas samorganisation.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag om att Regeringsrätten

skall bli högsta instans i socialförsäkringsmål m.m. och att de

allmänna förvaltningsdomstolarna med länsrätt som första instans

skall pröva vissa mål som överklagas från

Arbetsmarknadsstyrelsen.

Förslagen innebär att Försäkringsöverdomstolen skall läggas

ner.

Avsikten är att Regeringsrätten skall bli högsta instans från

den 1 juli 1995.

Besvärsordningen beträffande målen från

Arbetsmarknadsstyrelsen föreslås bli delvis införd redan fr.o.m.

den 1 juli 1993. Det föreslås vidare att möjligheten att få

överklaganden prövade i Försäkringsöverdomstolen efter

ändringsdispens avskaffas vid samma tidpunkt.

Propositionen

Den nya instansordningen för rättskipningen i

socialförsäkringsmål har varit i kraft under snart två år. Någon

utvärdering av reformen har ännu inte gjorts. Enligt

propositionen tyder dock hittills vunna erfarenheter på att den

nya ordningen fungerar väl. Under senare år har emellertid

måltillströmningen till Försäkringsöverdomstolen kontinuerligt

ökat, vilket föranlett att balansen ökat kraftigt. Den uppgick

den 1 januari 1993 till 4 700 mål. Detta har inte berott på att

fler mål avgjorts i underinstanserna utan på att en större andel

av besluten överklagas. Under år 1992 överklagades 40 % av

försäkringsrättens och kammarrätternas beslut till

Försäkringsöverdomstolen. Parallellt med den stigande

överklagandefrekvensen har dels andelen mål i vilka

prövningstillstånd inte beviljats ökat, dels

ändringsfrekvensen i mål som prövats i Försäkringsöverdomstolen

sjunkit.

En konsekvens av den nuvarande instansordningen är att en

förvaltningsmyndighets beslut kan överprövas av inte mindre än

tre domstolar, samtidigt som den högsta instansen också

handlägger andra mål än sådana som är av värde för

prejudikatbildningen. Denna ordning är enligt utskottets mening

inte rimlig. Effekten blir också den att mycket lång tid hinner

gå innan de försäkrade får ett slutligt besked. Samtidigt är som

framgått dömandet i socialförsäkringsmålen i första instans

utspritt på samtliga 24 länsrätter. Det är därför också av denna

anledning angeläget att det finns en stadgad praxis inom

socialförsäkringsområdet.

Som utskottet tidigare noterat (1990/91:JuU18 s. 42) är en av

orsakerna till de besvärande balanserna att

Försäkringsöverdomstolen prövar mål inte bara efter

prejudikatdispens utan även efter ändringsdispens. Denna ordning

har som utskottet då anförde begränsat Försäkringsöverdomstolens

möjligheter att fullgöra den viktiga uppgiften att leda

rättstillämpningen. I det sammanhanget vill utskottet även

hänvisa till att systemet med ändringsdispens i den högsta

instansen var ett motiv för det tidigare principbeslutet

(1989/90:JuU24) om enbart en domstolsinstans under

Försäkringsöverdomstolen. Sedan dess har ändringar i

instansordningen som ovan framgått medfört att målen prövas i

två instanser innan de når Försäkringsöverdomstolen.

Utskottet kan för sin del mot den här angivna bakgrunden dela

uppfattningen i propositionen att det nu är dags att avskaffa

systemet med ändringsdispens i Försäkringsöverdomstolen.

Härigenom blir Försäkringsöverdomstolen, i likhet med

Regeringsrätten, en renodlad prejudikatinstans.

En följd av detta blir sannolikt, såsom anförs i propositionen

(s. 16), att de mål som skall prövas i sak i

Försäkringsöverdomstolen blir så få att det inte är befogat med

en särskild domstol för dessa. När möjligheten till

ändringsdispens upphör blir prövningen mer inriktad på

rättsfrågor. Genom detta minskar också skälen för att icke

lagfarna ledamöter skall delta i avgörandena i slutinstansen.

Sammantaget finner utskottet således att avskaffandet av

systemet med ändringsdispens i Försäkringsöverdomstolen bör leda

till att Försäkringsöverdomstolen skall läggas ned.

Försäkringsöverdomstolens uppgift att överpröva kammarrättens

beslut bör i stället, som föreslås i propositionen, övertas av

Regeringsrätten.

I motion Ju19 yrkas avslag på propositionen med hänvisning

till de kostnadsökningar som det nya systemet enligt motionären

kommer att medföra.

Av propositionen framgår att nedläggningen av

Försäkringsöverdomstolen beräknas medföra en årlig besparing på

ungefär 11 miljoner kronor, om inga lokalkostnader uppstår. Den

nya instansordningen beträffande målen från

Arbetsmarknadsstyrelsen kan, enligt propositionen, finansieras

genom en omfördelning av medel inom domstolsväsendets

anslagsram.

Det finns således inte anledning för utskotttet att av

kostnadsskäl ändra sina nyss gjorda ställningstaganden.

Utskottet tillstyrker således bifall till propositionen i nu

behandlade delar och avstyrker bifall till motion Ju19.

I propositionen föreslås vidare att mål som överklagas från

Arbetsmarknadsstyrelsen skall handläggas av länsrätt som första

domstolsinstans. Avsikten är, enligt propositionen, att dessa

mål helt skall följa den instansordning som gäller för de

allmänna förvaltningsdomstolarna. Försäkringsöverdomstolen skall

dock enligt förslaget vara högsta instans i dessa mål fram till

dess att domstolen läggs ned. Utskottet tillstyrker i princip

förslaget. Regeringens förslag till ändring av 14 § lagen

(1992:1529) om ändring i lagen (1971:289) om allmänna

förvaltningsdomstolar kommer dock att behandlas i ett annat

ärende i vår, (1992/93:JuU31), i samband med att utskottet

behandlar ett antal olika förslag om ändringar i nämnda lagrum.

Enligt propositionen behövs en viss övergångstid innan

Regeringsrätten blir slutinstans eftersom det inte anses möjligt

att flytta över den i Försäkringsöverdomstolen inneliggande

målbalansen, 4 700 mål, till Regeringsrätten. I propositionen

föreslås därför att möjligheten till ändringsdispens i

Försäkringsdomstolen avskaffas innan ändringen av slutinstansen

genomförs. Sedan Försäkringsöverdomstolens målbalans sjunkit

till en rimlig nivå, vilket enligt propositionen beräknas ta

cirka två år, skall Försäkringsöverdomstolen läggas ned och

Regeringsrätten samtidigt bli högsta instans. Med hänsyn till

den osäkerhet som finns beträffande tidpunkten föreslås i

propositionen att regeringen skall inhämta riksdagens

bemyndigande att besluta om denna.

Utskottet finner det för sin del mindre lämpligt att frågan om

tidpunkten för nedläggningen av en överdomstol överlämnas åt

regeringen. Utgångspunkten bör i stället vara att riksdagen

skall lägga fast när nedläggningen skall ske. Några skäl som

skulle kunna ändra detta ställningstagande, t.ex. att den nya

ordningen förutsätter uppbyggnad av en ny organisation, är inte

heller för handen (se Statsrådsberedningens riktlinjer för

författningsskrivning s. 66 punkt 144). Tidpunkten för

nedläggningen av Försäkringsöverdomstolen bör bestämmas till den

1 juli 1995.

Utskottet utgår från att regeringen i god tid före

nedläggningen återkommer med förslag till de

övergångsbestämmelser och den följdlagstiftning som kan

erfordras. I samband därmed är det naturligtvis möjligt för

regeringen att lägga fram förslag för riksdagen om en annan

tidpunkt för ikraftträdandet om det skulle visa sig nödvändigt.

Övriga frågor

Vissa ytterligare lagstiftningsåtgärder

I detta sammanhang bör, enligt utskottets mening, även frågan

om minsta antalet försäkringsdomare i Försäkringsöverdomstolen

tas upp.

I 2 § lagen (1978:28) om Försäkringsöverdomstolen föreskrivs

att det i domstolen skall finnas en president och minst åtta

försäkringsdomare samt minst åtta andra ledamöter.

De ordinarie domare som i dag finns i Försäkringsöverdomstolen

omfattas av bestämmelsen i 11 kap. 5 § regeringsformen enligt

vilken ordinarie domare får förflyttas till annan jämställd

domartjänst om det påkallas av organisatoriska skäl. Med annan

jämställd domartjänst avses att domaruppgifterna är väsentligen

likartade i de båda tjänsterna och att tjänsterna har samma,

eller i huvudsak samma, löneställning.

I propositionen anförs att arten av arbetsuppgifter är

väsentligen likartad i Försäkringsöverdomstolen och de allmänna

förvaltningsdomstolarna. Det torde därför, enligt propositionen,

inte råda någon tvekan om att det i princip finns en

förflyttningsskyldighet för de ordinarie domarna i

Försäkringsöverdomstolen till de allmänna

förvaltningsdomstolarna om en omorganisation så kräver. Detta

innebär, enligt propositionen, att regeringen vid en reform som

den nu föreslagna får förflytta en ordinarie domare i

Försäkringsöverdomstolen till en tjänst som vad gäller

löneställning och domaruppgifter är väsentligen likartad med den

innehavda tjänsten.

Vilka sådana tjänster som kan bli aktuella kan, enligt

propositionen, i dag inte överblickas på grund av att

personalsituationen inom domstolsväsendet vid mitten av år 1995

är svårbedömbar. Detta beror bl.a. på Domstolsutredningens

förslag om omfördelning av domstolarnas arbetsuppgifter och om

instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Med hänsyn till dessa förhållanden och för att underlätta

nedläggningen av Försäkringsöverdomstolen anser utskottet att

det föreskrivna lägsta antalet försäkringsdomare i

Försäkringsöverdomstolen, förutom presidenten, bör minskas från

åtta till fyra för tiden fram till dess att

Försäkringsöverdomstolen läggs ned. Avsikten är dock inte att

avverkningskapaciteten i Försäkringsöverdomstolen skall minskas

under domstolens återstående tid; tvärtom är det viktigt att

domstolen så långt möjligt arbetar av den inneliggande

målbalansen. Detta kan lösas genom den möjlighet som enligt 4 §

lagen om Försäkringsöverdomstolen finns för regeringen att

förordna om tillfällig förstärkning av domstolen.

I detta sammanhang vill utskottet också aktualisera frågan om

domstolens domförhet vid prövning av dispensfrågor.

Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är

Försäkringsöverdomstolen i dag domför med tre ledamöter, varav

två skall vara lagfarna (3 § andra stycket 4 lagen om

Försäkringsöverdomstolen).

Avskaffandet av systemet med ändringsdispens i

Försäkringsöverdomstolen innebär att förutsättningarna för att

få prövningstillstånd i Försäkringsöverdomstolen kommer att bli

desamma som för att få prövningstillstånd i Regeringsrätten.

Regeringsrätten är vid prövning av sådana frågor domför med

ett regeringsråd. Fler än tre regeringsråd får inte delta (4 a §

lagen om allmänna förvaltningsdomstolar).

Ändringsdispensens avskaffande innebär också att prövningen av

dispensfrågor blir mer inriktad på rättsfrågor. Detta minskar

skälen för att icke lagfarna ledamöter skall delta i sådana

avgöranden.

Domförhetsreglerna för Försäkringsöverdomstolen bör, enligt

utskottets mening med hänvisning till vad som nu anförts, från

den 1 juli 1993, ändras så att frågor om prövningstillstånd får

avgöras av en lagfaren ledamot och, såsom gäller i

Regeringsrätten, med den begränsningen att fler än tre lagfarna

ledamöter inte får delta.

Utskottets nu gjorda ställningstaganden leder till ändringar i

lagen om Försäkringsöverdomstolen, se bilaga 2.

Specialdomstolar

I motion Ju20 anför motionärerna att man inte kan dela

propositionens restriktiva syn på specialdomstolar i allmänhet

utan anser att varje specialdomstol måste bedömas för sig.

Utskottet har under senare år behandlat frågan om

specialdomstolarna vid ett stort antal tillfällen, senast i

årets betänkande om anslag till Domstolsväsendet

(1992/93:JuU24), vari utskottet hänvisade till sitt tidigare

uttalande att antalet specialdomstolar bör begränsas

(1991/92:JuU20).

En departementspromemoria, (Ds 1993:34) Specialdomstolarna i

framtiden, med en närmare utredning av specialdomstolarna kommer

inom kort att skickas ut på remiss från Justitiedepartementet.

Inriktningen i promemorian är att antalet specialdomstolar skall

bli så litet som möjligt.

Utskottet finner inte skäl att i nuvarande beredningsläge göra

något ytterligare uttalande i frågan. Utskottet avstyrker bifall

till motion Ju20.

Övrigt

I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av

propositionen och motionerna.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande avslag på propositionen

att riksdagen avslår motion 1992/93:Ju19,

2. beträffande ändringsdispens m.m. i

Försäkringsöverdomstolen

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i

förvaltningsprocesslagen (1971:291),

3. beträffande nedläggning av Försäkringsöverdomstolen

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om upphävande

av lagen (1978:28) om Försäkringsöverdomstolen, med den

ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms till den 1

juli 1995,

4. beträffande ändring i lagen (1978:28) om

Försäkringsöverdomstolen

att riksdagen antar det av utskottet i bilaga 2 framlagda

förslaget till lag om ändring i lagen (1978:28) om

Försäkringsöverdomstolen,

5. beträffande behörig länsrätt i mål som överklagas från

Arbetsmarknadsstyrelsen

att riksdagen godkänner vad utskottet anfört,

6. beträffande övriga lagförslag

att riksdagen antar regeringens förslag till

a) lag om ändring i lagen (1973:370) om

arbetslöshetsförsäkring och

b) lag om ändring i lagen (1973:371) om kontant

arbetsmarknadsstöd,

7. beträffande specialdomstolar

att riksdagen avslår motion 1992/93:Ju20.

res. (s)

Stockholm den 13 maj 1993

På justitieutskottets vägnar

Britta Bjelle

I beslutet har deltagit:

Britta Bjelle (fp),

Lars-Erik Lövdén (s),

Birthe Sörestedt (s),

Ingbritt Irhammar (c),

Nils Nordh (s),

Birgit Henriksson (m),

Göran Magnusson (s),

Karl Gustaf Sjödin (nyd),

Sigrid Bolkéus (s),

Siw Persson (fp),

Kent Carlsson (s),

Christel Anderberg (m),

Liselotte Wågö (m),

Kjell Eldensjö (kds) och

Alf Eriksson (s).

Reservation

Specialdomstolar (mom. 7)

Lars-Erik Lövdén, Birthe Sörestedt, Nils Nordh, Göran

Magnusson, Sigrid Bolkéus, Kent Carlsson och Alf Eriksson (alla

s) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 10 som

börjar med "Utskottet finner inte" och slutar med "motion Ju20"

bort ha följande lydelse:

Utskottet har visserligen ställt sig bakom propositionens

förslag om nedläggning av Försäkringsöverdomstolen. Utskottet

vill dock framhålla att den restriktiva syn på specialdomstolar

som redovisas i propositionen inte är motiverad. Enligt

utskottets uppfattning måste, vid den fortsatta beredningen av

frågan om specialdomstolarnas framtid, varje specialdomstols

fortsatta verksamhet bedömas efter egna meriter och inte endast

utifrån principiella ståndpunkter. Det ankommer på regeringen

att i det fortsatta utredningsarbetet beakta vad som nu anförts.

Detta bör riksdagen med anledning av motion Ju20 ge regeringen

till känna.

dels att utskottets hemställan under moment 7 bort ha

följande lydelse:

7. beträffande specialdomstolar

att riksdagen med anledning av motion 1992/93:JuU20 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Bilaga 1

Utskottets lagförslag

Lag om ändring i lagen (1978:28) om Försäkringsöverdomstolen

Bilaga 2

Härigenom föreskrivs att 2 och 3 §§ lagen (1978:28) om

Försäkringsöverdomstolen1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

I I

Försäkringsöverdomstolen Försäkringsöverdomstolen

finns en president och minst finns en president och minst

åtta fyra försäkringsdomare

försäkringsdomare samt samt minst åtta andra

minst åtta andra ledamöter. Presidenten och

ledamöter. Presidenten och försäkringsdomarna skall

försäkringsdomarna skall vara lagfarna.

vara lagfarna.

De lagfarna ledamöterna utnämnes av regeringen.

De icke lagfarna ledamöterna förordnas av regeringen för tre

år i sänder. För varje sådan ledamot förordnar regeringen för

samma tid en ersättare. När ledighet uppkommer förordnas ny

ledamot eller ersättare för den tid som återstår av den tidigare

utseddes uppdrag. De icke lagfarna ledamöterna och ersättarna

för dem skall ha särskild erfarenhet av arbetsförhållanden eller

eljest ha kunskaper av särskilt värde för domstolens arbete.

3 §2

Försäkringsöverdomstolen är domför med fem ledamöter. Av dem

skall tre vara lagfarna.

Domstolen är domför med endast tre ledamöter varav två

lagfarna

1. vid prövning av besvär över beslut som ej innebär avgörande

av saken,

2. vid förordnande i avvaktan på målets avgörande samt vid

annan åtgärd som avser endast måls beredande,

3. vid beslut genom vilket domstolen skiljer sig från målet

utan att detta har prövats i sak,

4. vid behandling av frågor I de fall som avses i andra

om prövningstillstånd. stycket är domstolen

även domför med tre

I de fall som avses i andra lagfarna ledamöter.

stycket 1--3 är domstolen

även domför med tre

lagfarna ledamöter.

Frågor om

prövningstillstånd

får avgöras av en

lagfaren ledamot. Fler än

tre lagfarna ledamöter

får inte delta.

Uppkommer i mål fråga av betydelse för enhetlig lagtolkning

eller rättstillämpning, får målet hänskjutas till avgörande av

Försäkringsöverdomstolen i dess helhet. Därvid skall samtliga

ledamöter deltaga i avgörandet, om ej laga hinder möter.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993. Äldre föreskrifter

gäller fortfarande i fråga om mål som avgjorts av kammarrätt

eller Arbetsmarknadsstyrelsen före ikraftträdandet.

1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1991:209 (jfr

1991:363).

2 Senaste lydelse 1982:121.