Bet. 1992/93:KU38

Konstitutionsutskottets betänkande

1992/93:KU38

Offentlighet och sekretess

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1992/93

KU38

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas elva motionsyrkanden som i

huvudsak gäller offentlighet, sekretess och meddelarskydd.

Utskottet har tillstyrkt två motionsyrkanden om

tillkännagivanden till regeringen. I övrigt har motionerna

avstyrkts. Tre reservationer (s), ett särskilt yttrande (s) och

en meningsyttring (v) har avgetts.

Motionerna

1992/93:K207 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

6. att riksdagen hos regeringen begär förslag till stärkt

grundlagsskydd enligt vad i motionen anförts om

meddelarfriheten,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om offentlighetsprincipen och meddelarskyddet

i samband med EG-anpassning.

1992/93:K401 av Ingela Mårtensson (fp) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om behovet av ändring av sekretesslagen.

1992/93:K404 av Björn Samuelson (v) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om rätten att få veta vilka ens föräldrar är.

1992/93:K406 av Ylva Annerstedt (fp) vari yrkas att riksdagen

begär att regeringen återkommer till riksdagen med förslag till

hur medborgarnas rätt till insyn enligt offentlighetsprincipen

skall säkerställas hos myndigheter med uppdragsverksamhet.

1992/93:K409 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar att upphäva den lag om ändring i

sekretesslagen som riksdagen antog med anledning av proposition

1992/93:120 om ändring i sekretesslagen i samband med

EES-avtalet,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om offentlighetsprincipen och

meddelarskyddet.

1992/93:K413 av Håkan Holmberg och Carl B Hamilton (fp) vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om översyn av reglerna för

utrikessekretessen.

1992/93:K422 av Ingrid Andersson och Anita Persson (s) vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om behovet av ändring i sekretesslagen

beträffande föräldraskap.

1992/93:K427 av tredje vice talman Bertil Fiskesjö och Bengt

Kindbom (c) vari yrkas att riksdagen begär att regeringen låter

utreda utrikessekretessens omfång och tillämpning i enlighet med

vad som angetts i motionen.

1992/93:K428 av Hans Göran Franck (s) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om behovet av utredning om och förslag till stärkande av

sekretess i samband med asyl- och utlämningsärenden.

Utskottet

Utrikessekretessen

Motionerna

I två motioner begärs översyn av reglerna för

utrikessekretessen. Håkan Holmberg och Carl B Hamilton (båda fp)

framhåller i motion K413 att det finns goda skäl att inför en

svensk anslutning till EG/EU genomföra en översyn av

utrikessekretessen. En sådan översyn bör leda fram till

slutsatsen att utrikessekretessen inte gäller för de frågor som

griper in i de inrikespolitiska förhållandena i vårt land. I

sammanhanget bör man också allvarligt överväga att formulera om

den aktuella paragrafen så att offentlighet blir huvudregel

såväl för regering och utrikesrepresentation som för övrig

offentlig förvaltning. Bertil Fiskesjö och Bengt Kindbom (båda

c) framhåller i motion K427 att frågor rörande

utrikessekretessen bör tas upp till en mer systematisk analys.

Det finns mot bakgrund av de vidgade omvärldskontakterna och med

hänsyn till kommande debatt och beslut om Sveriges medlemskap i

EG ett behov av en analys som innefattar utrikessekretessens

aktuella omfång och innehåll i allmänhet. Det bör enligt

motionärerna särskilt belysas hur ett medlemskap i EG skulle

påverka tillämpningen.

Gällande regler om utrikessekretess

I 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) regleras den s.k.

utrikessekretessen. Paragrafen är tillämplig inom all offentlig

verksamhet som omfattas av sekretesslagen. I första och andra

styckena görs dock skillnad i fråga om sekretessens styrka hos

olika myndigheter.

Föremålet för utrikessekretessen är först och främst uppgifter

som angår Sveriges förbindelser med andra stater. I uttrycket

Sveriges förbindelser ligger att det måste röra sig om

förbindelser på nationell nivå. En svensk myndighets kontakter

med en främmande stat ryms normalt inte under uttrycket om

förbindelserna avser myndighetens egna angelägenheter.

Företräder däremot myndigheten Sverige som nation, t.ex. vid

konventionsförhandlingar, ryms det inom ramen för begreppet

Sveriges förbindelser.

Sekretess enligt 2 kap. 1 § första stycket sekretesslagen

gäller med omvänt skaderekvisit, dvs. presumtionen är för

sekretess. Sekretess enligt första stycket gäller hos regeringen

och utrikesrepresentationen. Enligt paragrafens andra stycke

gäller sekretessen hos övriga myndigheter med rakt

skaderekvisit; offentlighet är här alltså huvudregel.

De olika skaderekvisiten i första och andra styckena innebär

enligt vad föredragande statsrådet uttalade i proposition

1979/80:2 s. 131 inte att en prövning av sekretessen hos en

handling som kommer in både till regeringen och till en annan

myndighet bör leda till skilda resultat. Detta uttalande har

bl.a. i ett avgörande av Regeringsrätten (RÅ82 2:80) bildat en

av utgångspunkterna vid prövningen av frågan om utlämnande av

diplomatiska rapporter hos Statens invandrarverk, vilka

överlämnats dit från Utrikesdepartementet. Regeringsrätten

förklarade att risken för skadeverkningar för Sveriges

diplomatiska verksamhet begränsar utrymmet för offentliggörandet

av sådana uppgifter om Sveriges förbindelser med andra stater

eller i övrigt om andra stater som utrikesförvaltningen

överlämnat till andra myndigheter.

Paragrafens skadebegrepp skall inte ges alltför vid innebörd.

Det måste röra sig om någon olägenhet för landet för att skada

skall anses föreligga. Motsvarande gäller i fråga om störningar

av de mellanfolkliga förbindelserna. Att mindre störningar eller

irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om

uppgifter lämnas ut skall i regel enligt ovannämnda proposition

inte föranleda sekretess.

Tidigare riksdagsbehandling m.m.

Vid behandlingen av regeringens proposition 1992/93:120 om

ändring i sekretesslagen med anledning av EES-avtalet tog

utskottet upp frågan om utrikessekretessen (1992/93:KU11).

Utskottet framhöll att internationellt förhandlingsarbete

ställer krav på viss sekretess. Utan sekretess kan egna

förhandlingspositioner bli tillgängliga för motparter i sådana

sammanhang att de svenska intressena inte kan drivas på bästa

sätt. Det kunde enligt utskottet inte heller bortses från att

man i internationella förhandlingar brukar ta vederbörlig hänsyn

till förhandlingsmotparten. Det var emellertid enligt utskottets

mening angeläget att man från svensk sida verkar för största

möjliga öppenhet i förhandlingarna. Utrikessekretessen bör

således tillämpas med återhållsamhet. Liksom EES-utskottet

tidigare uttalat (1992/93:EU1) förutsatte konstitutionsutskottet

att regeringen mot bakgrund av frågans vikt följer utvecklingen

och tar de initiativ som behövs för att offentlighetsprincipen

inte skall urholkas på det sättet att uppgifter med anknytning

till nya EES-regler kommer att skyddas av sekretess medan

motsvarande uppgifter som gäller ett internt lagstiftningsärende

är offentliga.

Även när det gäller andra områden som behandlas i det

fortsatta integrationsarbetet inom ramen för EES och vid ett

framtida EG-medlemskap förutsatte utskottet att frågorna kring

bl.a. offentlighet och sekretess blev noggrant belysta och

analyserade.

I en reservation (s) föreslogs att riksdagen skulle ge

regeringen till känna bl.a. att det ankommer på regeringen att

noga bevaka att bestämmelserna om utrikessekretess inte

tillämpas slentrianmässigt på det material som kommer att ligga

till grund för lagar och andra författningar i vårt land.

Grundlagsutredningen inför EG har i betänkandet (SOU 1993:14)

EG och våra grundlagar tagit upp frågan om utrikessekretess.

Enligt utredningen kan det t.ex. övervägas om det inte vore

rimligt att under de inledande stadierna av den interna

beredningsprocessen behandla sekretessfrågorna enligt de regler

som gäller i ett vanligt inhemskt lagstiftningsärende. Däremot

måste det enligt utredningen naturligtvis vara fråga om en även

i strikt mening utrikespolitisk bedömning när regeringen till

slut skall bestämma en svensk hållning.

Aktuellt utredningsarbete

Regeringen beslutade den 11 mars 1993 att tillkalla en

särskild utredare för att se över bestämmelserna om

utrikessekretess i sekretesslagen. Syftet med utredningen är

enligt direktiven (dir. 1993:32) främst att närmare analysera

utrikessekretessens innehåll och tillämpning inför ett svenskt

medlemskap i EG.

Enligt direktiven har bestämmelserna om den svenska

utrikessekretessen kommit till i en tid då Sveriges

internationella samarbete skedde i hävdvunna former. Med hänsyn

till utvecklingen mot ökad integration både inom ramen för

EES-avtalet och i perspektivet av ett svenskt medlemskap i EG är

det naturligt att i den fortlöpande uppföljningen och översynen

av sekretesslagstiftningen utreda om de regler som rör

utrikessekretessen är anpassade till dagens och morgondagens

situation. Utredaren bör enligt direktiven ha frihet att ta upp

alla de frågor som kan behöva övervägas inom ramen för en sådan

översyn. Exempel på frågor som kan behandlas finns enligt vad

som sägs i direktiven i bl.a. de motioner som väckts i frågan

(K413 och K427). Vidare bör utredaren studera betänkandet av

Grundlagsutredningen inför EG.

Utgångspunkten för utredningsarbetet skall enligt direktiven

vara att den svenska anpassningen till EG skall bedrivas på ett

sätt som är förenligt med den tradition av betydande öppenhet

som så länge präglat svensk förvaltning. En allmän utgångspunkt

för arbetet bör vara att offentlighetsprincipen inte skall

försvagas utan helst stärkas. Således bör inriktningen på

arbetet vara att förslagen skall leda till ökad öppenhet.

Exempel på frågor som utredaren särskilt bör studera är enligt

direktiven sekretessen i förhandlingsarbete och de olika

skaderekvisiten i 2 kap. 1 § sekretesslagen. Utredaren kan

därvid ha anledning att pröva om det skulle vara lämpligt att

införa en särskild bestämmelse i sekretesslagen som tar sikte på

uppgifter i EG-samarbetet och låta 2 kap. 1 § gälla övriga

internationella förbindelser.

Utskottets bedömning

Utskottet konstaterar med tillfredsställelse att en utredning

numera tillsatts för att se över bestämmelserna om

utrikessekretess. Utskottet vill understryka vikten av att

utredningens arbete slutförs, i enlighet med vad som sägs i

direktiven, med en inriktning mot en ökad öppenhet och helst en

förstärkning av offentlighetsprincipen.

Motionerna K413 och K427 är således tillgodosedda och avstyrks

följaktligen.

Offentlighetsprincipen och meddelarskyddet

Motionerna

Ett par motioner tar upp frågan om offentlighetsprincipen och

meddelarskyddet i samband med EG-anpassning. I motion K207 av

Gudrun Schyman m.fl. (v) framhålls att det finns avsevärda

problem med anpassningen av svensk lagstiftning och dess

tillämpning till EG:s regelverk när det gäller meddelarskyddet

och offentlighetsprincipen. Riksdagen bör enligt motionärerna

slå fast att någon försämring av offentlighetsprincipen och

någon ytterligare försvagning av meddelarskyddet inte får ske

som ett led i EG-anpassningen (yrkande 8). Vidare begärs i

motionen ett förslag om förstärkt grundlagsskydd för

meddelarfriheten (yrkande 6). Också i motion K409 av Birgitta

Hambraeus (c) understryks att riksdagen bör slå fast att

offentlighetsprincipen inklusive bl.a. meddelarskyddet inte får

urholkas. Detta bör enligt motionären ges regeringen till känna

(yrkande 2). Birgitta Hambraeus begär också att riksdagen

upphäver sitt beslut med anledning av proposition 1992/93:120 om

ändring i sekretesslagen i samband med EES-avtalet (yrkande 1).

Bakgrund

Offentlighetsprincipen kan definieras som den grundsats enligt

vilken samhällsorganens verksamhet skall ske under allmän insyn

och kontroll. Yttrandefriheten och principen om allmänna

handlingars offentlighet är inslag i offentlighetsprincipen.

Meddelarfriheten, dvs. rätten för var och en att utom i vissa

undantagsfall lämna uppgifter i vilket ämne som helst för

publicering, kan också ses som en del av det regelverk som

förverkligar offentlighetsprincipen.

Yttrandefriheten, dvs. friheten att i tal, skrift eller bild

eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar,

åsikter och känslor, garanteras i regeringsformen,

tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Meddelarfriheten skyddas i tryckfrihetsförordningen, vars 1 kap.

1 § tredje stycket föreskriver att det står envar fritt att, i

alla de fall då ej annat är i förordningen föreskrivet, meddela

uppgifter och underrättelse i vad ämne som helst för

offentliggörande i tryckt skrift. En motsvarande bestämmelse

finns i 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen.

Grundlagsutredningen inför EG har inte föreslagit någon

grundlagsändring såvitt gäller principerna om allmänna

handlingars offentlighet och meddelarfrihet. Inte heller har

någon ändring i sekretesslagen föreslagits. När det gäller

meddelarfriheten är det enligt utredningen inte möjligt att med

visshet uttala sig om huruvida den kan behållas utan

inskränkningar. Utredningen anser dock att det inte bör komma i

fråga att begränsa meddelarfriheten. Om den kommer att utsättas

för påfrestningar måste den aktivt försvaras (SOU 1993:14 s.

185).

Utredningen noterade att regeringen tycktes dela denna

inställning. I sitt inledningsanförande vid öppnandet av

Sveriges förhandlingar om EG-medlemskap den 1 februari 1993

uttalade statsrådet Ulf Dinkelspiel bl.a. att Sverige

välkomnar den ökade betoning som Gemenskapen lägger vid öppenhet

och insyn. Denna utveckling ligger enligt statsrådet i linje med

den svenska förvaltningens traditionellt stora öppenhet.

Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten utgör fundamentala

principer som är förankrade i den svenska grundlagen och som

garanterar medborgarna tillgång till information om den

offentliga förvaltningens verksamhet. Statsrådet betonade att

dessa principer är en omistlig del av vårt politiska och

kulturella arv. De främjar den demokratiska processen,

rättssäkerheten och effektiviteten i den offentliga

förvaltningen, vilket också är viktiga mål för Gemenskapen.

Tidigare riksdagsbehandling

Utskottet behandlade i december 1992 (1992/93:KU11)

regeringens proposition 1992/93:120 om ändring i sekretesslagen

(1980:100) med anledning av EES-avtalet. Utskottet underströk

därvid betydelsen av offentlighetsprincipen för den demokratiska

åsiktsbildningen. Utskottet framhöll också att det visserligen

är självklart att Sverige skall uppfylla de åtaganden som följer

av EES-avtalet, men att den svenska anpassningen måste ske på

ett sätt som är förenligt med offentlighetsprincipen.

Grundregeln måste vara att offentlighet gäller och att sekretess

är undantag. Enligt utskottet innebar de förslag till ändringar

som lades fram i propositionen förhållandevis begränsade ingrepp

i offentligheten, och följderna för meddelarfriheten var

marginella. Utskottet tillstyrkte propositionens förslag.

I en reservation (s) begärdes ett tillkännagivande till

regeringen rörande offentlighetsprincipen. Enligt reservationen

var det nödvändigt att regeringens förhandlare redan innan

integrationsarbetet inom ramen för EES och EG startade gjorde en

deklaration med innebörd att den svenska offentlighetsprincipen

inte är förhandlingsbar. Tillkännagivandet avsåg enligt

reservationen också ett krav på kraftfullt agerande från

regeringens sida för att försvara offentlighetsprincipen.

Utskottets bedömning

Som utskottet framhållit i det ovannämnda betänkandet

förutsätter utskottet att frågorna kring offentlighet, sekretess

och meddelarskydd blir noggrant belysta och analyserade i det

fortsatta integrationsarbetet inom ramen för EES och vid ett

eventuellt framtida medlemskap i EG. Mot bakgrund av regeringens

grundåskådning som den tecknats i proposition 1992/93:120 ansåg

utskottet vid behandlingen av propositionen emellertid att något

tillkännagivande till regeringen inte behövdes. Utskottet

vidhåller denna bedömning. Som framgår av regeringens direktiv

angående översyn av utrikessekretessen (dir. 1993:32) är en

utgångspunkt att den svenska anpassningen till EG skall bedrivas

på ett sätt som är förenligt med den tradition av betydande

öppenhet som så länge präglat svensk förvaltning.

Meddelarfriheten är enligt direktiven en unik svensk, rättslig

princip som det enligt det föredragande statsrådet finns utrymme

för i EG-samarbetet och i andra mellanfolkliga sammanhang. En

allmän utgångspunkt för utredningens arbete bör enligt

direktiven vara att offentlighetsprincipen inte skall försvagas

utan helst stärkas. Inriktningen bör vara att utredningens

förslag skall leda till ökad öppenhet.

Mot bakgrund av detta synsätt saknas enligt utskottets mening

anledning för riksdagen att göra ett sådant tillkännagivande

till regeringen som begärs i motionerna K207 yrkande 8 och K409

yrkande 2. Inte heller bör riksdagen upphäva sitt beslut med

anledning av proposition 1992/93:120. Motion K409 yrkande 1

avstyrks följaktligen också.

När det gäller motion K207 yrkande 6 får utskottet hänvisa

till att utskottet vid flera tidigare tillfällen uttalat att

frågan om meddelarfriheten i samband med skyddet för

företagshemligheter borde ägnas fortsatt uppmärksamhet, men att

något särskilt uttalande från riksdagens sida inte var påkallat

(1990/91:KU21 och 1992/93:KU2). Utskottet anser inte heller nu

att något särskilt uttalande är påkallat. Motion K207 yrkande 6

avstyrks följaktligen.

Myndigheternas uppdragsverksamhet och offentlighetsprincipen

Motionen

Offentlighetsprincipen tas upp i motion K406 av Ylva

Annerstedt (fp). Motionären pekar på de problem som uppstår när

myndigheter med uppdragsverksamhet inte anger att handlingar kan

lämnas ut mot en lägre avgift enligt offentlighetsprincipen än

om de lämnas ut i uppdragsverksamheten. Riksdagen bör enligt

motionären hos regeringen begära ett förslag till hur

medborgarnas rätt till insyn enligt offentlighetsprincipen skall

säkerställas hos myndigheter med uppdragsverksamhet.

Bakgrund

JO har i ett beslut den 8 april 1991 (JO 1991/92 s. 418)

prövat frågan om förhållandet mellan offentlighetsprincipen och

myndigheternas uppdragsverksamhet. Kritik riktades därvid mot

Patent- och registreringsverkets bolagsavdelning för att man

hänvisat en person, som per telefon begärt uppgift ur allmän

handling, till att mot avgift enligt uppdragstaxa erhålla

utskrift av handlingen. JO behandlade också vad som allmänt

gäller om s.k. offentlighetsuttag inom försäljningsverksamhet.

JO uttalade att den enskilde har en direkt på grundlag vilande

rätt att -- i förekommande fall mot fastställd avgift -- få

avskrift eller kopia av allmän handling. En sådan begäran

innefattar inget "uppdrag" för vilket myndigheten kan betinga

sig full kostnadstäckning. Även om avgiften i visst fall och vid

viss tidpunkt bestämts till ett relativt lågt belopp syntes det

enligt JO inte bara principiellt felaktigt utan också ur

praktisk synpunkt äventyrligt att karaktärisera

tillhandahållandet av kopia av allmän handling (utskrift av

ADB-upptagning) som uppdragsverksamhet; det föreligger en latent

risk för att aspekter främmande för offentlighetsprincipen

tillåts influera på avgiftssättningen. Enligt JO:s mening kräver

det konstitutionella systemet att man klart skiljer mellan å ena

sidan det fall att sökanden med åberopande av

offentlighetsprincipen önskar en kopia av allmän handling och å

andra sidan situationer där någon önskar få ett särskilt uppdrag

utfört. JO hänvisade vidare till att han i november 1990 i en

framställning till regeringen väckt frågan om översyn av

regelsystemet beträffande lantmäteriets verksamhetsområde, och

han beslöt göra samma framställning beträffande Patent- och

registreringsverkets verksamhetsområde.

Den 1 juli 1992 trädde en ändring i förordningen (1980:900) om

statliga myndigheters serviceskyldighet, m.m. i kraft. Enligt 10

§ skall, om någon begär upplysningar om ett förhållande som

enligt en författning eller ett särskilt beslut av regeringen

eller en myndighet som regeringen bestämmer skall tas upp i ett

avgiftsbelagt bevis eller registerutdrag, myndigheten, om den

lämnar upplysningarna skriftligt, göra detta genom ett sådant

bevis eller registerutdrag. Bestämmelserna innebär dock enligt

paragrafen ingen inskränkning i rätten att ta del av och mot

fastställd avgift få kopia eller utskrift av allmän handling

enligt tryckfrihetsförordningen.

Av 4 § förvaltningslagen (1986:223) framgår att varje

myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan

sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens

verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som

är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av

hjälp och myndighetens verksamhet.

Utskottets bedömning

Frågan om myndigheternas utlämnande av allmänna handlingar

antingen i uppdragsverksamhet eller i enlighet med

offentlighetsprincipen har fått ett klargörande genom den

ändring av förordningen om statliga myndigheters

serviceskyldighet m.m. som trädde i kraft den 1 juli 1992.

Mycket talar dock för att ändringen inte nått fram till de

statliga myndigheter som i sin uppdragsverksamhet försäljer

uppgifter ur allmänna handlingar. Mot bakgrund av

vägledningsskyldigheten enligt 4 § förvaltningslagen åligger det

myndigheterna att -- utan att det särskilt begärs -- informera

om möjligheten att få kopia av allmän handling enligt

tryckfrihetsförordningen om detta är billigare än om uppgiften

tillhandahålls i myndighetens uppdragsverksamhet. Det är enligt

utskottets mening angeläget att så sker. Detta för att

säkerställa att myndigheterna lämnar de aktuella uppgifterna

utan att det särskilt begärs. Detta bör med anledning av motion

K406 ges regeringen till känna.

Uppgift om föräldraskap

Motionerna

Björn Samuelson (v) framhåller i motion K404 att det är

angeläget att det snarast görs en översyn av sekretesslagens

bestämmelser i syfte att göra rätten att få del av uppgifter om

vem som är ens far eller mor ovillkorlig hos olika myndigheter.

Trots att riksdagen med anledning av tidigare motioner i denna

fråga uttalat att lagstiftning borde ske vid lämpligt tillfälle

har ännu inget regeringsförslag lagts fram. Enligt motionären

behövs därför ett tillkännagivande till regeringen i denna

fråga. Samma fråga tas upp i motion 1992/93:K422 av Ingrid

Andersson och Anita Persson (båda s). Enligt motionärerna

framstår det som märkligt att sekretesslagen lämnar utrymme för

hemlighållande av faderskap i vissa fall. Motionärerna finner

det oacceptabelt att eventuellt men för fadern skall ha större

vikt än en människas intresse att få veta sitt biologiska

ursprung. Ett tillkännagivande till regeringen begärs också i

denna motion.

Bakgrund

I 7 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) finns bestämmelser om

sekretess inom socialtjänsten. Inom socialtjänsten gäller

sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om

det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den

enskilde eller någon honom närstående lider men. Regeringsrätten

har med stöd av denna bestämmelse i en dom den 7 juni 1989

vägrat en vuxen person att få del av uppgifter i en

barnavårdsakt som utvisar vem som kunde vara personens fader.

Tidigare riksdagsbehandling

Utskottet har vid fyra tidigare tillfällen under de senaste

åren behandlat den fråga motionärerna tar upp. I ett yttrande

till socialutskottet våren 1990 anfördes att det är angeläget

att intresset av att person skall kunna få tillgång till

uppgifter om sin börd i möjligaste mån kan tillgodoses.

Utskottet hänvisade till att barnets intresse av att få en sådan

vetskap beaktats i inseminationslagen (1984:1140) och uttalade

att det fanns anledning för regeringen att i lämpligt sammanhang

överväga en ändring av sekretesslagen för att tillgodose det

nämnda intresset (1989/90:KU8y). Socialutskottet delade

konstitutionsutskottets bedömning (1989/90:SoU28). Frågan togs

upp vid påföljande riksmöten (1990/91:KU10, 1991/92:KU11 och

1992/93:KU11). Utskottet har vid de två senaste tillfällena

hänvisat till att frågan bereds inom regeringskansliet.

Utskottets bedömning

Enligt vad utskottet inhämtat tas den aktuella frågan upp i en

promemoria som håller på att upprättas inom regeringskansliet.

Så snart promemorian färdigställts kommer den att bli föremål

för remissbehandling.

Enligt utskottets mening bör det pågående utredningsarbetet

avvaktas. Motionerna K404 och K422 avstyrks följaktligen.

Sekretess i samband med asyl- och utlämningsärenden

Motionen

I motion K428 av Hans Göran Franck (s) begärs en utredning om

och förslag till stärkande av sekretess i samband med asyl- och

utlämningsärenden. Motionären tar upp dels frågan om

skyldigheten att vittna i mål mot asylsökande, dels frågan om

utlämnande av asylhandlingar till andra länder. Vidare behandlar

motionen frågan om information till asylsökande om

inskränkningen i sekretesskyddet.

Gällande regler

Enligt 36 kap. 5 § rättegångsbalken får bl.a. advokat höras

som vittne om vad som anförtrotts denne i yrkesutövningen endast

om det är medgivet i lag eller om den berörda personen

samtycker. Utan hinder av denna bestämmelse är andra än

försvarare skyldiga att vittna i mål angående brott för vilket

är föreskrivet fängelse minst två år.

Enligt 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen gäller

sekretess för uppgift som rör utlänning om det kan antas att

röjande av uppgiften skulle medföra fara att någon utsätts för

övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av

förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller

myndighet eller organisation av utlänningar.

Enligt paragrafens andra stycke gäller sekretess härutöver i

verksamhet för kontroll av utlänningar för uppgift om enskilds

personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften

kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående

lider men.

Uppgift för vilken sekretess gäller enligt sekretesslagen får

enligt 1 kap. 3 § tredje stycket inte röjas för utländsk

myndighet eller mellanfolklig organisation annat än om

utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift därom i lag

eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få

utlämnas till svensk myndighet och det enligt den utlämnande

myndighetens prövning står klart att det är förenligt med

svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska

myndigheten eller mellanfolkliga organisationen.

Av bestämmelsen framgår att den prövning som skall göras av

om uppgiftslämnandet är förenligt med svenska intressen skall

utföras av myndigheten som sådan. Prövningen får alltså inte

göras av en enskild offentlig funktionär annat än om han enligt

arbetsordningen e.d. är den som beslutar på myndighetens vägnar

i sådana fall. Vid behov bör enligt 10 kap. 8 § regeringsformen

samråd ske med Utrikesdepartementet.

Utskottets bedömning

Det sekretesskydd som finns i asylärenden gäller med

presumtion för sekretess. Detta gör att uppgifter som kan skada

den enskilde eller honom närstående med vissa undantag kan

överlämnas till andra myndigheter endast om det är uppenbart att

intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det

intresse som sekretessen skall skydda (14 kap. 3§

sekretesslagen). Enligt 14 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen gäller

dock att utlämnande till annan myndighet kan ske också när det

finns en författningsreglerad uppgiftsskyldighet eller när det

är fråga om misstanke om brott om fängelse är föreskrivet för

brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än fängelse.

Handlar det om ett utlämnande till utländsk myndighet måste det

vidare stå klart att utlämnandet är förenligt med svenska

intressen (1 kap. 3 §). I sekretesslagens förarbeten sägs att

det naturligtvis inte får förekomma att hemliga uppgifter lämnas

till en utländsk myndighet om en svensk myndighet i motsvarande

läge inte skulle ha fått uppgifterna med hänsyn till

sekretesslagens bestämmelser. Möjligheterna att överlämna

sekretesskyddade uppgifter till utländska myndigheter är

därigenom begränsade. Det skall inte heller bortses ifrån att

bestämmelsen i 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen inte

medför någon förpliktelse att lämna uppgifter till utländsk

myndighet. Härtill kommer att prövningen av ett sådant

utlämnande skall ske i särskild kvalificerad ordning.

Utskottet är mot denna bakgrund inte berett att tillstyrka

motionen såvitt den avser sekretesskyddet för uppgifter i

asylärenden. Utskottet är inte heller berett att nu tillstyrka

motionen såvitt avser en utredning i syfte att förstärka

advokats tystnadsplikt för uppgifter i asyl- och

utlämningsärende. Motion K428 avstyrks således.

Folkbokföringssekretessen

Motionen

Ingela Mårtensson (fp) begär i motion K401 att det i

sekretesslagen införs ett sekretesskydd för uppgifter ur

folkbokföringsregistret som skattemyndighet i enlighet med

föreskriven skyldighet lämnat till kommunerna. Enligt motionären

kan i dag t.ex. en person som förföljer en kvinna och inte får

hennes adress genom folkbokföringsregistret vända sig till

kommunens skolstyrelse och där begära och erhålla uppgift om

kvinnans hemmavarande barns adress. Motionären begär ett

tillkännagivande till regeringen.

Gällande regler

Enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen hindrar sekretess inte att

uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldigheten

följer av lag eller förordning. Enligt 75 §

folkbokföringskungörelsen (1967:495) är skattemyndigheterna

skyldiga att lämna kommunerna uppgift om skolpliktiga barns

adress i kommunen. Hos skattemyndigheterna gäller

folkbokföringssekretess enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen.

Enligt denna bestämmelse gäller sekretess i verksamhet som

avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av

befolkningen, för uppgift om enskilds personliga förhållanden,

om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller

någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Motsvarande

sekretess gäller vidare i den utsträckning regeringen

föreskriver det, i annan verksamhet som avser registrering av en

betydande del av befolkningen.

Med uttrycket annan liknande registrering av befolkningen

avses bl.a. register som SPAR-registret och det register över

befolkningen som Rikspolisstyrelsen för.

Utskottets bedömning

Enligt utskottets mening talar mycket för att det bör införas

en möjlighet för kommun eller skola att sekretessbelägga

adressuppgifter enligt samma regler som gäller för

folkbokföringsverksamheten eller att det påtalade problemet

löses författningsvägen på något annat sätt. Frågan bör enligt

utskottet ses över i lämpligt sammanhang inom ramen för den

fortlöpande uppföljning och översyn av sekretesslagstiftningen

som pågår inom regeringskansliet. Riksdagen bör med bifall till

motion K401 ge regeringen detta till känna.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande utrikessekretessen

att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K413 och 1992/93:K427,

res. 1 (s) - motiv.

2. beträffande offentlighetsprincipen och meddelarskyddet

att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K207 yrkande 8 och

1992/93:K409 yrkandena 1 och 2,

res. 2 (s)

3. beträffande förstärkt grundlagsskydd för

meddelarfriheten

att riksdagen avslår motion 1992/93:K207 yrkande 6,

4. beträffande myndigheternas uppdragsverksamhet och

offentlighetsprincipen

att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K406 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

5. beträffande uppgift om föräldraskap

att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K404 och 1992/93:K422,

6. beträffande sekretess i samband med asyl- och

utlämningsärenden

att riksdagen avslår motion 1992/93:K428,

7. beträffande folkbokföringssekretessen

att riksdagen med bifall till motion 1992/93:K401 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

res. 3 (s)

Stockholm den 25 maj 1993

På konstitutionsutskottets vägnar

Thage G Peterson

I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil

Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Kurt Ove

Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Stig Bertilsson (m), Harriet

Colliander (nyd), Torgny Larsson (s), Inger René (m), Lisbeth

Staaf-Igelström (s)*, Henrik S Järrel (m), Elvy Söderström (s),

Ingela Mårtensson (fp) och Roland Lében (kds).

*Lisbeth Staaf-Igelström var ej närvarande vid

slutjusteringen.

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Reservationer

1. Utrikessekretessen (mom. 1 -- motiveringen)

Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Ingvar

Johnsson, Torgny Larsson, Lisbeth Staaf-Igelström och Elvy

Söderström (alla s) anser

att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med

"Utskottet konstaterar" och slutar med "av

offentlighetsprincipen" bort ha följande lydelse:

Utskottet konstaterar att en utredning numera tillsatts för

att se över bestämmelserna om utrikessekretess.

2. Offentlighetsprincipen och meddelarskyddet (mom.2)

Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Ingvar

Johnsson, Torgny Larsson, Lisbeth Staaf-Igelström och Elvy

Söderström (alla s) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar

med "Som utskottet" och slutar med "följaktligen också." bort ha

följande lydelse:

Enligt utskottets mening är det angeläget att regeringen i

det fortsatta integrationsarbetet inom ramen för EES och vid ett

framtida EG-medlemskap aktivt försvarar den svenska

offentlighetsprincipen och meddelarskyddet. Som kraftigt

underströks i reservationen till utskottets betänkande

1992/93:KU11 får samarbetet inom EES och längre fram eventuellt

inom EG inte leda till inskränkningar på detta område. I

reservationen begärdes ett tillkännagivande till regeringen i

bl.a. detta avseende.

Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten är enligt

utskottet en unik svensk rättslig princip som Sverige måste slå

vakt om och med kraft få tillämpad i EG-samarbetet och i andra

mellanfolkliga sammanhang. Allt utredningsarbete som berör

offentlighetsprincipen bör vara inriktad på en ökad öppenhet och

förstärkning av denna princip.

Enligt utskottets mening bör riksdagen med anledning av

motionerna K207 yrkande 8 och K409 yrkande 2 nu ge regeringen

till känna vad utskottet anfört om offentlighetsprincipen och

meddelarskyddet. Anledning saknas emellertid att tillstyrka

motion K409 yrkade 1.

dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha

följande lydelse:

2. beträffande offentlighetsprincipen och meddelarskyddet

att riksdagen med anledning av motionerna 1992/93:K207 yrkande

8 och 1992/93:K409 yrkande 2 samt med avslag på motion

1992/93:K409 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna

vad utskottet anfört.

3. Folkbokföringssekretessen (mom. 7)

Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Ingvar

Johnsson, Torgny Larsson, Lisbeth Staaf-Igelström och Elvy

Söderström (alla s) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12

börjar med "Enligt utskottets mening" och slutar med "detta till

känna" bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening talar mycket för att det bör införas

en möjlighet för kommun eller skola att sekretessbelägga

adressuppgifter enligt samma regler som gäller för

folkbokföringsverksamheten eller att det påtalade problemet

löses på något annat sätt.

Utskottet utgår från att regeringen utan onödig tidsutdräkt

återkommer till riksdagen med ett förslag. Det ankommer på

regeringen att bedöma om en ändring i sekretesslagen är den

erforderliga lösningen eller om en annan rättslig reglering är

att föredra. Motion K401 avstyrks.

dels att utskottets hemställan under moment 7 bort ha

följande lydelse:

7. beträffande folkbokföringssekretessen

att riksdagen avslår motion 1992/93:K401.

Särskilt yttrande

Utrikessekretessen (mom. 1)

Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Ingvar

Johnsson, Torgny Larsson, Lisbeth Staaf-Igelström och Elvy

Söderström (alla s) anför:

Enligt vår uppfattning strider det mot praxis att ett utskott

ger till känna en uppfattning om arbetet i en pågående

utredning. Av regeringen tillsatta utredningar bör få arbeta

självständigt med utgångspunkt i de direktiv som regeringen

lämnat. Riksdagens ställningstagande bör komma först när

utredningens arbete slutförts. Skulle riksdagen undantagsvis

finna det motiverat att vilja påverka arbetet i en utredning i

en viss riktning bör riksdagens beslut ha formen av en begäran

till regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i

utskottet.

Bengt Hurtig (v) anför:

1. Utrikessekretessen (mom. 1)

Jag ansluter mig till den socialdemokratiska reservationen 1.

2. Offentlighetsprincipen och meddelarskyddet (mom. 2)

Jag ansluter mig i stort till den socialdemokratiska

reservationen 2. Den sista meningen bör dock ersättas med

följande meningar.

När det gäller motion K409 yrkande 1 bör regeringen lägga

förslag om att upphäva den del av lagen som går längre än vad

EES-avtalet kräver. Uppgifter som en svensk tillsynsmyndighet

inhämtat inom landet bör inte omfattas av absolut sekretess. Den

pågående debatten om offentlighet och sekretess inom EG medför

att vi inte bör urholka svensk offentlighetsprincip. Detta bör

med anledning av motionsyrkandet ges regeringen till känna. I

övrigt avstyrks motionens yrkande.

3. Förstärkt grundlagsskydd för meddelarfriheten (mom. 3)

När det gäller yrkande 6 i motion K207 anser jag att det är

angeläget att meddelarskyddet i samband med företagshemligheter

nu förstärks. Regeringen bör komma med ett förslag till stärkt

grundlagsskydd i dessa avseenden. Enligt min mening bör

motionsyrkandet tillstyrkas.