Bet. 1992/93:KU8

Konstitutionsutskottets betänkande

1992/93:KU08

Justitieombudsmännens redovisning av sin verksamhet till

1992/93 års riksmöte m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Motioner med anledning av ämbetsberättelsen

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1992/93

KU8

Sammanfattning

I betänkandet behandlas justitieombudsmännens ämbetsberättelse

för verksamhetsåret 1991/92 jämte två motioner. Utskottet

föreslår att ämbetsberättelsen läggs till handlingarna.

Motionerna har avstyrkts.

Ämbetsberättelsen

Det ankommer på konstitutionsutskottet att granska

justitieombudsmännens verksamhet. Till utskottet har för detta

ändamål hänvisats ombudsmännens berättelse för tiden den 1 juli

1991--den 30 juni 1992 (1992/93:JO1).

Motioner med anledning av ämbetsberättelsen

1992/93:K22 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) vari yrkas

4. att riksdagen skapar sådana förutsättningar att riksdagens

ombudsmän får möjlighet att kontinuerligt granska

Invandrarverket och andra myndigheter som handlägger frågor

rörande utlänningar, flyktingar och invandrare.

Motion från allmänna motionstiden

1991/92:K320 av Ian Wachtmeister (nyd) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om tillsättning av justitieombudsmän och

andra förtroendemän vid riksdagen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om förkortning av väntetiden hos JO,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om rätt för JO att utdöma böter och/eller

skadestånd.

Överlämnande av motionsyrkanden till annat utskott

Med anledning av ämbetsberättelsen har väckts motionerna

1992/93:K22 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) och 1992/93:K23 av

Ingela Mårtensson (fp). Beträffande K22 avser yrkandena 1--3 och

5 frågor som faller under andra utskotts ansvarsområden och bör

behandlas där. Detsamma gäller K23. Konstitutionsutskottet har

-- genom beslut den 8 december 1992 -- överlämnat motionerna

såvitt nu är i fråga till justitieutskottet resp.

utbildningsutskottet för vidare beredning.

Utskottet

Ämbetsberättelsens huvudsakliga innehåll

Ämbetsberättelsen inleds på sedvanligt sätt med en skrivelse

till riksdagen, vari bl.a. lämnas vissa statistiska uppgifter

angående verksamheten. Antalet nya ärenden under tiden den 1

juli 1991--den 30 juni 1992 var 4 289 eller 146 fler än under

närmast föregående verksamhetsår. Av de nya ärendena var 213

inspektions- och andra initiativärenden samt 49 remisser och

andra skrivelser från riksdag, departement och myndigheter.

Antalet inkomna klagoärenden var 4 027, dvs. en ökning med 185

jämfört med föregående verksamhetsår. Sammanlagt avgjordes 4 528

ärenden eller 566 fler än under perioden den 1juli 1990--den

30 juni 1991. Balansen per den 30 juni 1992 var 743 ärenden, en

minskning med 239 i förhållande till läget vid utgången av

närmast föregående verksamhetsår.

Under verksamhetsåret har 13 personer åtalats. Anmälningar för

disciplinär åtgärd har gjorts beträffande fyra personer. Den

möjlighet 18 § JO-instruktionen ger att överlämna klagomål till

annan myndighet för prövning och avgörande har utnyttjats i 153

fall.

Berättelsen innehåller vidare redogörelser för ärenden av

större allmänt intresse. Dessutom redovisas vilka

remissyttranden m.m. som ombudsmännen avgett. Ett avsnitt av

ämbetsberättelsen innehåller en redogörelse för

inspektionsverksamheten. Ämbetsberättelsen innehåller även

uppgifter om internationellt samarbete.

Justitieombudsmännen har inför utskottet muntligen lämnat

uppgifter om sin verksamhet. Vidare har utskottet den 11

februari 1992 besökt JO-ämbetet, varvid olika aspekter på

tillsynsverksamheten och ombudsmännens internationella kontakter

diskuterades liksom information gavs om verksamheten i stort.

Dessutom har vissa angelägenheter diskuterats vid informella

kontakter mellan justitieombudsmännen och utskottets presidium.

I samband med utskottets granskning har också genom

utskottskansliets försorg en genomgång gjorts av ämbetets

diarier, protokoll och registratur.

Motionerna

I motion K22 yrkande 4 av Harriet Colliander m.fl. (nyd)

föreslås att det skapas sådana förutsättningar att riksdagens

ombudsmän får möjlighet att kontinuerligt granska

Invandrarverket och andra myndigheter som handlägger frågor

rörande utlänningar, flyktingar och invandrare. Motionärerna

hänvisar till att JO vid granskningen av Invandrarverket

konstaterat bl.a. att verkets handläggning varit behäftad med

brister samt att rättssäkerhets- och effektivitetskrav har

eftersatts. Det är, enligt motionen, uppenbart att det alltjämt

finns stora brister inom Invandrarverket. Med hänsyn härtill

måste JO göra en kontinuerlig granskning av verket tills

förhållandena där ändrats. Även Utlänningsnämnden och andra

myndigheter som har med utlänningar, flyktingar och invandrare

att göra bör bli föremål för granskning. Den i motionen

föreslagna utökade granskningen kan medföra att det behövs

ytterligare en ombudsman. Vid sådana förhållanden måste

riksdagsordningen ändras. Det kan också vara så att en utökad

granskningsverksamhet går att klara med befintligt antal

ombudsmän, men med en annan resursfördelning.

I motion K320 av Ian Wachtmeister (nyd) erinras om

justitieombudsmännens funktion att som riksdagens förtroendemän

övervaka det sätt på vilket statliga tjänstemän uppfyller sina

tjänsteåligganden. JO skall därvid värna om rättssäkerheten och

vara särskilt uppmärksam på statligt maktmissbruk. Det är

därför, enligt motionären, uppenbart olämpligt att en

justitieombudsman övergår till detta ämbete från att ha varit

regeringstjänsteman i en ställning där han inte kan ha undgått

att påverkas av regeringens politik. För att garantera

maktfördelningen mellan regering och riksdag och därigenom

stärka individens rättssäkerhet bör justitieombudsmännen i

framtiden utses bland utövare av fria juristyrken och inte bland

statsanställda.

Enligt motionen kan vidare JO:s viktiga övervakningsfunktion

inte utövas på ett tillfredsställande sätt om väntetiderna för

förfarandet uppgår till flera månader eller, i vissa fall, över

ett år. Rättssäkerheten kan tryggas endast om den enskilde

snabbt kan förlita sig på JO:s skydd mot statligt maktmissbruk.

JO måste därför åläggas att rationalisera verksamheten så att

väntetiden inte uppgår till mer än någon månad. Detta kan,

enligt motionären, ske genom ett summariskt förfarande av

praktiskt erfarna jurister från fria juridiska yrken.

I motionen framförs slutligen att justitieombudsmännen själva

bör kunna utdöma böter och skadestånd för statligt maktmissbruk

eller för tjänstefel av statstjänstemän.

Gällande regler

1. Skapande av förutsättningar för kontinuerlig granskning av

Invandrarverket och andra myndigheter

Riksdagens ombudsmän är enligt 8 kap. 10 § RO fyra, en

chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän. Under deras

tillsyn står bl.a. statliga myndigheter samt tjänstemän och

andra befattningshavare vid sådana myndigheter.

Enligt 3 § lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens

ombudsmän (JO-instruktionen) skall JO särskilt tillse att

domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar

regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att

medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för

när i den offentliga verksamheten. Ombudsmännen skall vidare

verka för att brister i lagstiftningen avhjälps (4 §). Uppkommer

under tillsynsverksamheten anledning att väcka fråga om

författningsändring eller annan åtgärd från statens sida får JO

göra framställning i ämnet till riksdagen eller regeringen.

Tillsynen bedrivs genom prövning av klagomål från allmänheten

samt genom inspektioner och andra undersökningar som

ombudsmännen finner påkallade (5 §).

I samband med den senaste JO-reformen behandlade utskottet

hösten 1986 frågor om bl.a. tillsynen och dennas inriktning (KU

1986/87:2). Beträffande en fråga om en intensifiering av

granskningen av vissa kommunala och landstingskommunala organ

anslöt sig utskottet till JO-utredningens bedömning att så

borde ske. Utskottet ansåg det dock inte behövligt att i JO:s

instruktion inta några särskilda bestämmelser om saken.

Utskottet uttalade i stället att liksom på övriga

tillsynsområden borde den närmare inriktningen av JO:s

verksamhet avgöras av JO själv.

Utskottet avstyrkte hösten 1990 (1990/91:KU16) en motion vari

yrkades att en översyn av JO-ämbetet borde göras för att

förstärka JO:s tillsyn av den kommunala socialtjänstens arbete

med barn och ungdom. Utskottet erinrade därvid om att riksdagen

i slutet av år 1986 tagit ställning till de förslag som baserade

sig på 1983 års JO-utrednings allmännna översyn av ämbetets

verksamhet och organisation.

2. Rekrytering av justitieombudsmän

Justitieombudsmännen väljs enligt 12 kap. 6 § RF av riksdagen.

Valet bereds av konstitutionsutskottet (8.10.2 RO). Ombudsmännen

väljs på fyra år. Riksdagen kan emellertid under perioden på

hemställan från konstitutionsutskottet entlediga en ombudsman

som inte åtnjuter riksdagens förtroende (8 kap. 10 § tredje

stycket RO).

Något krav på särskild kompetens föreskrivs inte i

regeringsformen. I proposition 1973:90 med förslag till ny

regeringsform och ny riksdagsordning m.m. uttalade emellertid

föredragande departementschefen att han ansåg det vara en

självklarhet att endast den som har juridisk utbildning kan

utöva ombudsmannaämbetet.

Utskottet behandlade hösten 1989 (1989/90:KU10) en motion om

tilltänkta kandidater till bl.a. JO-ämbetet borde underkastas

personundersökning av ungefär samma slag som vid anställning av

personal inom säkerhetstjänsten. Utskottet uttalade därvid att

vid beredningen av frågan om förslag till ny justitieombudsman

upplysningar regelmässigt inhämtas från en rad håll, bl.a. från

kandidaternas chefer, samt att förfarandet motsvarar det som

tillämpas vid beredningen i regeringskansliet av ärende som

gäller tillsättning av högre domartjänster. Utskottet förklarade

vidare att tänkbara kandidater återfinns i en förhållandevis

liten krets av mycket meriterade, vanligen offentliganställda

personer varför kännedomen om dem som regel är mycket god.

Motionen avstyrktes.

3. Rätt för JO att utdöma böter och/eller skadestånd

JO har enligt 6 § JO-instruktionen rätt att som särskild

åklagare väcka åtal mot befattningshavare som står under hans

tillsyn och som genom brott åsidosatt åliggande i tjänsten.

Denna åtalsrätt gäller alla typer av brott begångna i tjänsten

undantaget tryckfrihetsbrott. JO har även möjlighet att anmäla

en befattningshavare till den som har befogenhet att besluta om

disciplinåtgärd. JO har också rätt att påkalla prövning av

frågor om avskedande och återkallelse av legitimation eller

behörighet. Vidare får JO föra talan vid domstol om ändring av

beslut av myndighet angående bl.a. disciplinansvar eller om

avskedande eller avstängning från tjänst på grund av brottslig

gärning eller tjänsteförseelse (7 § JO-instruktionen). I 12 kap.

8 § RF stadgas att åtal mot ledamot av Högsta domstolen eller

Regeringsrätten liksom frågor om bl.a. avstängning av sådan

ledamot väcks av JO eller Justitiekanslern. Enligt 10 §

JO-instruktionen är justitieombudsman skyldig att väcka och

utföra åtal som konstitutionsutskottet enligt 12 kap. 3 § RF har

beslutat mot statsråd samt åtal som riksdagsutskott enligt vad

som är föreskrivet har beslutat mot befattningshavare hos

riksdagen eller dess organ, undantaget åtal mot ombudsman.

Därvid är JO skyldig att biträda utskott med förundersökning mot

befattningshavaren.

6 § andra stycket JO-instruktionen stadgar att när utredningen

i ett ärende ger anledning anta att brottslig gärning begåtts

tillämpas vad som föreskrivs i lag om förundersökning, åtal och

åtalsunderlåtelse samt om allmän åklagares befogenheter i övrigt

i fråga om brott under allmänt åtal. Enligt uttalande i

proposition 1986/87:160 är utgångspunkten att JO skall ha fria

händer att välja vilka ärenden som tas upp till utredning. Men

efter det att JO har beslutat att ta upp ett ärende till

utredning bör JO vara bunden av reglerna om förundersökning och

åtal. JO omfattas därför i sin brottsutredande verksamhet av

samma lagregler som åklagare i allmänhet.

I 48 kap. rättegångsbalken finns regler om att åklagare i

vissa fall där han annars skulle ha väckt åtal kan utfärda

strafföreläggande. Sådant föreläggande får utfärdas beträffande

brott för vilket inte föreskrivs svårare straff än böter eller

böter eller fängelse högst sex månader. Ett föreläggande innebär

att den misstänkte för godkännande inom viss tid föreläggs ett

bötesstraff fastställt efter vad åklagaren anser att brottet

förskyller (48 kap. 1--2 och 4 §§ rättegångsbalken). Ett godkänt

strafföreläggande gäller som lagakraftvunnen dom.

1983 års JO-utredning diskuterade i betänkandet SOU 1985:26

JO-ämbetet -- En översyn förslag om att tillföra JO särskilda

befogenheter för att kunna bistå den enskilde som utsatts för

fel eller försummelse från det allmännas sida däribland JO:s

rätt att besluta om skadestånd. Utredningen ansåg inte att en

sådan skadeståndsreglerande funktion var alldeles förenlig med

grundtanken att JO skall vara ett extraordinärt organ med

principiell rätt att diskretionärt avgöra vad som skall tas upp

till prövning. Ett skadeståndsanspråk som var befogat borde

enligt utredningen rimligen också bifallas. JO skulle, om

ämbetet tillades rätt att pröva skadeståndsanspråk, därför komma

att inta ställning som en vanlig myndighet med oinskränkt

prövningsskyldighet. Utredningen ansåg att i fall av

skadeståndsanspråk JO borde hänvisa den klagande till

Justitiekanslern eller i förekommande fall erinra om möjligheten

att väcka skadeståndstalan vid domstol. I enskilda fall där

starka billighetshänsyn talade för skadestånd kunde JO använda

sig av sin rätt att göra framställning till regeringen om

ersättning till den skadelidande "ex gratia" (SOU 1986:26

s.236--237).

Utskottet behandlade hösten 1986 frågor om nya befogenheter

för JO (KU 1986/87:2). Utskottet påminde därvid om att

JO-utredningen och flertalet remissinstanser inte hade förordat

att JO ges rätt att besluta om skadestånd till enskilda.

Utskottet delade utredningens uppfattning om att en sådan

befogenhet skulle stå i mindre god överensstämmelse med JO:s

funktion som ett extraordinärt organ. Utskottet ansåg det vara

tillräckligt att JO bistår den enskilde med råd om hur han skall

förfara för att få skadestånd. Utskottet påminde även om JO:s

möjlighet att göra framställning till regeringen i sådana

frågor.

Utskottets bedömning

Den av utskottet företagna granskningen av

justitieombudsmännens verksamhet ger inte anledning till något

särskilt uttalande. Utskottet föreslår därför att riksdagen

lägger justitieombudsmännens ämbetsberättelse till handlingarna.

I motion K22 yrkande 4 av Harriet Colliander m.fl. föreslås

att JO:s resurser för granskning av bl.a. Invandrarverket

förbättras. Utskottet har tidigare behandlat frågor om

tillsynens inriktning (KU 1986/87:2 och 1990/91:KU16). Som

utskottet uttalade i samband med behandlingen hösten 1986 bör

den närmare inriktningen av JO:s granskningsverksamhet avgöras

av JO. JO har även i ämbetsberättelsen förklarat att en fortsatt

bevakning inom det här aktuella området kommer att ske samt att

ytterligare inspektioner kommer att äga rum (1992/93:JO1

s.262). Motion K22 yrkande 4 avstyrks.

Motion K320 yrkande 1 tar upp frågan om rekryteringen av

justitieombudsmännen. Utskottet vill erinra om att

justitieombudsmännen väljs av riksdagen efter beredning av

konstitutionsutskottet. Det får förutsättas att varken utskottet

vid beredningen av valet eller riksdagen efter val utser en

person till ämbetet som man misstänker skulle ta ovidkommande

hänsyn under sin framtida ämbetsutövning. Utskottet vill därvid

erinra om att ombudsmännen sitter på riksdagens förtroende, även

om de i sina ställningstaganden skall stå fria gentemot

riksdagen och dess organ. Det är således möjligt för riksdagen

att entlediga en ombudsman som inte åtnjuter dess förtroende.

Någon anledning att begränsa antalet tänkbara kandidater på sätt

som föreslås i motionen föreligger således inte.

När det gäller frågan om förkortning av väntetiden för ärenden

hos JO, som också behandlas i motion K320 (yrkande 2), har

antalet icke avgjorda ärenden jämfört med föregående år minskat

betydligt. Således avgjordes under verksamhetsåret 4 280

klagoärenden. Det kan därvid noteras att antalet inkomna

klagoärenden under samma tidsperiod var 4027. Med hänsyn till

att antalet oavgjorda ärenden minskat och väntetiderna därmed

kommit att förkortas finner utskottet inte påkallat att

föranstalta om ett åläggande för JO att rationalisera

verksamheten på sätt som anförs i motionen.

Slutligen framförs i motionen, yrkande 3, förslag om att

justitieombudsmännen bör få rätt att själva utdöma böter och

skadestånd. Frågan om inte JO borde utrustas med olika

befogenheter för att förbättra möjligheten att hjälpa klaganden

har diskuterats i olika sammanhang. Beträffande förslaget om

rätt för JO att besluta om skadestånd har utskottet tidigare

ställt sig avvisande till detta. Utskottet uttalade vid

behandlingen av frågan hösten 1986 (KU 1986/87:2) att den

befogenhet för JO att utöva skadereglering som en rätt att

besluta om skadestånd till enskild skulle innebära står i mindre

god överensstämmelse med JO:s funktion som extraordinärt organ

med rätt att diskretionärt avgöra vad som skall tas upp till

prövning. Utskottet vill vidare peka på att JO i egenskap av

särskild åklagare sedan det beslutats om utredning omfattas av

samma regler som gäller för åklagare i allmänhet. Rätt att

utfärda strafföreläggande föreligger formellt även för särskilda

åklagare även om det sannolikt inte ofta kan komma i fråga att

använda denna möjlighet. Med hänvisning till vad som ovan sägs

avstyrker utskottet även motion K320.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande justitieombudsmännens ämbetsberättelse

att riksdagen lägger redogörelse 1992/93:JO1 till

handlingarna,

2. beträffande skapande av förutsättningar för kontinuerlig

granskning av Invandrarverket och andra myndigheter

att riksdagen avslår motion 1992/93:K22 yrkande 4,

res. 1 (nyd)

3. beträffande rekrytering av justitieombudsmän

att riksdagen avslår motion 1991/92:K320 yrkande 1,

res. 2 (nyd)

4. beträffande förkortning av väntetiden m.m.

att riksdagen avslår motion 1991/92:K320 yrkandena 2 och 3.

Stockholm den 8 december 1992

På konstitutionsutskottets vägnar

Thage G Peterson

I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil

Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Hans Nyhage (m), Catarina

Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson (s), Hans

Göran Franck (s), Stig Bertilsson (m), Torgny Larsson (s),

Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Inger René (m),

Lisbeth Staaf-Igelström (s) och Elvy Söderström (s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Reservationer

1. Skapande av förutsättningar för kontinuerlig granskning av

Invandrarverket och andra myndigheter (mom.2)

Harriet Colliander (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar

med "I motion K22" och slutar med "yrkande 4 avstyrks" bort ha

följande lydelse:

I motion K22 yrkande 4 föreslås att JO:s resurser för

granskning av Invandrarverket och andra myndigheter som

handlägger frågor om utlänningar, flyktingar och invandrare

förbättras. JO har vid sin granskning av Invandrarverket kunnat

konstatera bl.a. att verkets handläggning varit behäftad med

brister samt att detta lett till att enskilda i många fall

blivit onödigt lidande och att statsverket och offentliga

biträden förorsakats ekonomiska förluster. Förbättringar har

visserligen skett efter kritiken, men omständigheter som ligger

utanför verkets kontroll kan snabbt komma att vända utvecklingen

i negativ riktning.

Det är uppenbart att det alltjämt finns stora brister inom

Invandrarverket, t.ex. i fråga om upphandling av

förläggningsplatser, personalpolitik, ärendehandläggning och

andra förvaltningsuppgifter. Enligt utskottets mening måste

förhållandena vid Invandrarverket utsättas för en kontinuerlig

granskning av JO tills bristerna avhjälpts. En sådan granskning

bör även ske av Utlänningsnämnden och andra myndigheter som

handlägger frågor rörande utländska medborgare.

Utskottet anser mot bakgrund av det anförda det angeläget att

det skapas förutsättningar för JO att kontinuerligt granska

Invandrarverket m.fl. myndigheter. Den utökade

inspektionsverksamheten på det nu berörda området kan innebära

att antalet justitieombudsmän måste utökas, men det är också

möjligt att granskningen kan äga rum inom den nuvarande

organisationen men med en omfördelning av resurserna. För det

fall antalet ombudsmän behöver utökas måste dock först en

ändring av 8 kap. 10 § första stycket RO komma till stånd.

Med hänvisning till vad som ovan anförts anser utskottet att

riksdagen bör uppdra åt talmanskonferensen att tillsätta en

utredning om skapande av bättre förutsättningar för JO att

granska Invandrarverket och andra myndigheter på det berörda

området.

dels att utskottets hemställan under mom. 2 bort ha

följande lydelse:

2. beträffande skapande av förutsättningar för kontinuerlig

granskning av Invandrarverket och andra myndigheter

att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K22 yrkande 4

som sin mening ger talmanskonferensen till känna vad utskottet

anfört.

2. Rekrytering av JO (mom. 3)

Harriet Colliander (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar

med "Utskottet vill" och slutar på s. 7 med "således inte" bort

ha följande lydelse:

Rekryteringen av personer till befattningen som JO har varit

föremål för diskussioner under en lång tid. Utskottet anser att

det är av största betydelse att endast för ämbetet skickade

personer utses till JO. Det bör vara fråga om personer med

gedigna juridiska kunskaper och erfarenheter, men framför allt

måste en JO ha gott omdöme och våga uppträda självständigt. Till

JO utses ofta jurister med domarkompetens som inhämtat

ytterligare meriter genom tjänstgöring i riksdagen eller

regeringskansliet. Det vore, enligt utskottets mening, därför

värt att överväga om inte JO även borde utses bland jurister med

erfarenhet som fria yrkesutövare som i sin verksamhet biträtt

enskilda i deras angelägenheter med det allmänna som motpart.

dels att utskottets hemställan under mom. 3 bort ha

följande lydelse:

3. beträffande rekrytering av justitieombudsmän

att riksdagen med anledning av motion 1991/92:K320 yrkande 1

uppdrar åt talmanskonferensen att tillsätta en utredning med

uppgift att göra en översyn av rekryteringen till JO-ämbetet i

enlighet med vad utskottet anfört.