Bet. 1992/93:LU3

Lagutskottets betänkande

1992/93:LU03

Den svenska hemförsäljningslagens anpassning till EG:s

regelverk

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Utskottet

Hemställan

Bilaga 1

1992/93

LU3

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet ett förslag från regeringen

(prop. 1991/92:167) om vissa ändringar i hemförsäljningslagen

(1981:1361). Ändringarna innebär att reglerna i enlighet med

EES-avtalet anpassas till ett av EG:s ministerråd år 1985

antaget direktiv om konsumentskydd vid avtal som ingås utanför

näringsidkares fasta försäljningsställe (85/577/EEG).

Sedan Konsumentverket i en skrivelse till utskottet framfört

synpunkter på förslaget har en hearing ägt rum inför utskottet

den 13 oktober 1992 med företrädare för Justitiedepartementet,

Finansinspektionen, Konsumentverket, Finansbolagens förening och

Svenska bankföreningen.

Utskottet förordar -- med anledning av framförda önskemål från

konsumentverket -- en ändring i det framlagda lagförslaget. Den

av utskottet föreslagna ändringen innebär att

hemförsäljningslagen skall tillämpas också beträffande avtal om

tjänster som konsumenten ingår vid telefonsamtal med ett

kreditinstitut.

Med den förordade ändringen tillstyrker utskottet förslaget i

propositionen. Någon motion har inte väckts i ärendet.

Propositionen

I proposition 1991/92:167 föreslår regeringen

(Justitiedepartementet) -- efter hörande av Lagrådet -- att

riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till lag

om ändring i hemförsäljningslagen (1981:1361).

Lagförslaget har intagits i bilaga 1 till betänkandet.

Utskottet

EG:s ministerråd antog den 20 december 1985 ett direktiv om

konsumentskydd vid avtal som ingås utanför näringsidkarens fasta

försäljningsställe (85/577/EEG). Direktivet tillhör de EG-regler

som ingår i EES-avtalet (prop. 1991/92:170 Del II bilaga 2, bet.

1992/93:EU1). Huvudinnehållet i direktivet är detsamma som i

hemförsäljningslagen (1981:1361), nämligen att en konsument

skall ha en frist på minst sju dagar att ångra avtalet

(ångerrätt och ångervecka). Hemförsäljningslagen uppfyller i

stor utsträckning redan nu EG-direktivet, och på en del punkter

ger lagen ett bättre skydd för konsumenten än det som följer av

direktivet. Avtal som ingås per telefon omfattas t.ex. inte av

EG-direktivet medan hemförsäljningslagen är tillämplig inte bara

vid hembesök utan också vid telefonsamtal som utgör led i

försäljning. Något hinder för Sverige att behålla sådana för

konsumenten förmånligare regler föreligger inte. EG-direktivet

är nämligen ett s.k. minimidirektiv, vilket innebär att

medlemsstaterna kan upprätthålla eller införa regler som ger

konsumenterna ett starkare skydd än vad direktivet gör. I några

avseenden uppfyller dock hemförsäljningslagen inte fullt ut

EG-direktivet. Detta gäller i huvudsak lagens

tillämpningsområde. I propositionen föreslås att reglerna i

direktivet införlivas i svensk rätt genom att

hemförsäljningslagen ändras så att dess regler kommer att

uppfylla direktivets krav.

Till grund för propositionen ligger en inom

Justitiedepartementet utarbetad departementspromemoria (Ds

1991:68) Den svenska hemförsäljningslagens anpassning till EG:s

regelverk, vilken har remissbehandlats.

De ändringar som EG-direktivet aktualiserar rör -- som ovan

nämnts -- framför allt hemförsäljningslagens tillämpningsområde.

I motsats till den gällande hemförsäljningslagen omfattar

direktivet inte bara köpeavtal utan även andra avtal om

överlåtelse eller upplåtelse av egendom. Det betyder att också

sådana avtalstyper som t.ex. hyra och leasing omfattas av

direktivet. EG-direktivet innefattar även en vidare reglering än

hemförsäljningslagen när det gäller tjänster. Sålunda omfattar

lagen endast s.k. abonnemangsavtal -- åtaganden att utföra

tjänster av visst slag vid periodiskt återkommande tillfällen --

medan direktivet omfattar i princip tjänster i allmänhet

(artikel 1).

EG-direktivet tar också sikte på delvis andra

avtalssituationer än de som omfattas av hemförsäljningslagen.

Enligt artikel 1 i direktivet skall detta tillämpas på avtal som

har ingåtts under en utflykt som arrangeras av näringsidkaren

utanför dennes fasta försäljningsställe samt på avtal som har

ingåtts i samband med näringsidkarens besök hemma hos

konsumenten eller en annan konsument eller på konsumentens

arbetsplats, om inte besöket sker på konsumentens uttryckliga

begäran.

Mot denna bakgrund föreslås i propositionen att

hemförsäljningslagens tillämpningsområde utvidgas till att

omfatta alla avtal om överlåtelse eller upplåtelse av varor,

t.ex. hyra och leasing, och tjänster generellt. Vidare föreslås

att hemförsäljningslagen skall tillämpas, inte bara på avtal som

träffas vid hembesök hos konsumenten, utan även på avtal som

träffas hemma hos någon annan konsument eller under en utflykt

som organiseras av näringsidkaren och som görs till en plats

utanför näringsidkarens fasta försäljningsställe.

Hemförsäljningslagen är inte tillämplig vid försäljning av

livsmedel, dvs. matvaror, dryckesvaror och andra varor som är

avsedda att förtäras av människor. EG-direktivet ger endast

möjlighet att undanta avtal om tillhandahållande av matvaror

eller drycker eller andra dagligvaror för hushållet, som

tillhandahålls genom regelbunden utkörning (artikel 3.2.b). För

det fall att en näringsidkare vid ett enstaka tillfälle besöker

konsumenter och säljer livsmedel omfattas således sådana köp av

direktivet men inte av hemförsäljningslagen. I propositionen

föreslås därför en justering av hemförsäljningslagens

tillämpningsområde när det gäller försäljning av livsmedel (1§

andra stycket 2).

Att hemförsäljningslagens tillämpningsområde utvidgas till att

gälla tjänster i allmänhet innebär att försäkringsavtal kommer

att falla under lagen. EG-direktivet medger emellertid att

sådana avtal undantas (artikel 3.2.d). I propositionen föreslås

att försäkringsavtal genom ett uttryckligt undantag inte heller

i fortsättningen skall omfattas av hemförsäljningslagen (1§

andra stycket 5).

Vidare föreslås att hemförsäljningslagen inte skall vara

tillämplig på avtal som ingås vid ett telefonsamtal med ett

kreditinstitut som avses i lagen (1988:1385) om Sveriges

riksbank om avtalet gäller en tjänst (1§ andra stycket 7). I

propositionen påpekas att hinder inte möter mot att undanta

sådana avtal från lagens tillämpningsområde eftersom direktivet

inte omfattar avtal som sluts vid telefonsamtal.

I övrigt föreslås när det gäller lagens tillämpningsområden

att de nuvarande undantagen för prestationer understigande 300

kr och för finansiella instrument behålls, vilket EG-direktivet

i och för sig medger (1§ andra stycket 1 och 3). Vidare

föreslås i enlighet med EG-direktivet att hemförsäljningslagen

inte skall vara tillämplig på avtal om uppförande av byggnad

eller annan fast anläggning på mark eller i vatten med

hänvisning till nuvarande ordning och att lagens skyddssyfte

knappast torde ha någon tyngd när det gäller t.ex.

byggnadsentreprenader (1§ andra stycket 4).

När det gäller näringsidkarens informationsplikt innebär

förslaget att reglerna ändras så att det uttryckligen, enligt

vad som föreskrivs i direktivets artikel 4, i

hemförsäljningslagen anges att konsumenten skall underrättas,

förutom om innehållet i lagen, om namn och adress till en person

mot vilken ångerrätten kan utövas (4§).

Beträffande ångerrätten innebär förslaget att de nuvarande

reglerna om sådan rätt vid avtal om köp och om skyldighet att

återlämna köpta varor skall tillämpas även vid andra avtal om

överlåtelse eller upplåtelse av varor, exempelvis vid hyra och

leasing. Om konsumenten ångrat ett avtal om en tjänst skall

konsumenten således vara skyldig att återlämna material som har

överlämnats, om det kan ske utan att konsumenten åsamkas

olägenheter av betydelse eller kostnader (9§ tredje stycket).

Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 januari

1993.

I likhet med föredragande statsrådet ser utskottet ett behov

av att anpassa svensk lagstiftning till gällande EG-direktiv på

området. Utskottet har för sin del ingen annan uppfattning än

föredragande statsrådet om att riksdagen bör fatta beslut om att

införliva reglerna i direktivet med svensk rätt genom ändringar

i hemförsäljningslagen.

I ärendet har utskottet ägnat särskild uppmärksamhet åt två

spörsmål som båda gäller hemförsäljningslagens

tillämpningsområde. Det ena gäller om lagen skall tillämpas på

försäkringsavtal (1§ andra stycket 5). Det andra gäller om

lagen skall tillämpas på avtal som ingås vid telefonsamtal med

ett kreditinstitut som avses i lagen (1988:1385) om Sveriges

riksbank om avtalet gäller en tjänst (1§ andra stycket 7).

Som redovisats ovan medger EG-direktivet att försäkringsavtal

undantas (artikel 3.2.d), och fråga uppkommer därför om ett

sådant undantag bör införas i den svenska lagstiftningen. I det

lagstiftningsärende som låg till grund för införandet av den

första hemförsäljningslagen år 1971 diskuterades om inte den

ackvisitionsverksamhet i form av "hemförsäljning" som bl.a.

försäkringsbolagen ägnar sig åt borde föras in under lagen.

Föredragande statsråd anslöt sig emellertid till den av det

stora flertalet remissinstanser omfattade meningen att

försäkringsavtal inte borde omfattas av lagen (prop. 1971:86 s.

66). Som skäl för denna inställning anfördes att det finns andra

regler som verkar för att försäkringsbolagens anskaffningar av

ansökningar om försäkringar sker i enlighet med god

försäkringssed. Riksdagen anslöt sig till denna uppfattning. I

sitt av riksdagen godkända betänkande (LU 1971:10) fann

utskottet med anledning av en motion med yrkande om att

hemförsäljningslagen också borde omfatta försäkringar inte skäl

att förorda någon ändring i förhållande till vad som föreslagits

i den då aktuella propositionen. Utskottet pekade därvid bl.a.

på bestämmelserna i den då gällande försäkringsrörelselagen, som

ansågs ge tillräckliga möjligheter till ingripanden om det

skulle behövas. I samband med den nuvarande

hemförsäljningslagens tillkomst år 1981 (prop. 1981/92:40, LU

1981/82:14) berördes inte frågan närmare, utan den ordning som

gällt sedan år 1971 beträffande försäkringsavtal behölls.

I den till grund för den förevarande propositionen liggande

promemorian föreslogs ingen ändring beträffande

hemförsäljningslagens tilllämpning på försäkringsavtal.

Promemorians förslag innebär således att försäkringsavtal inte

heller i framtiden skall omfattas av hemförsäljningslagen. I

propositionen uttalar föredragande statsrådet att hon inte kan

finna annat än att de skäl som anfördes år 1971 har bäring även

på dagens situation. Vidare erinrar hon om att

Finansinspektionen, som numera har tillsyn över

försäkringsverksamheten, i sitt remissvar anfört att det --

såvitt är bekant för myndigheten -- inte existerar några

missförhållanden som ger anledning till att se saken på ett

annat sätt. Hon förordar bl.a. därför att försäkringsavtal inte

heller i framtiden skall omfattas av lagen.

Inte heller utskottet kan se att det för närvarande föreligger

några missförhållanden som påkallar en ändring. Däremot kan,

såsom påpekats av bl.a. Konsumentverket, en framtida friare

hantering och förmedling av försäkringstjänster i ett vidare

europeiskt perspektiv innebära att det uppstår problem för

konsumenterna. Vidare finns det enligt utskottets mening utifrån

mer principiella utgångspunkter skäl att överväga om inte

försäkringsavtal bör omfattas av hemförsäljningslagen. Förslaget

i propositionen får nämligen till följd att konsumenten inte kan

ångra ett försäkringsavtal men däremot ett avtal om en

finansiell tjänst som konsumenten ingått i hemmet. Från

konsumentsynpunkt kan denna ordning också synas förvirrande,

särskilt i dessa tider med den pågående branschglidningen mellan

banker och försäkringsbolag och med det förhållandevis stora

utbudet av försäkringar och finansiella tjänster. Ett av

argumenten som använts för att undanta försäkringsavtal från

hemförsäljningslagen, nämligen att konsumenten skulle kunna

utöva ett slags ångerrätt genom att låta bli att betala premien

när räkningen kommer, är inte heller lyckat, utan snarast ägnat

att undergräva den allmänna betalningsmoralen.

Enligt utskottets mening borde mot denna bakgrund frågan om

hemförsäljningslagens tillämpning på försäkringsavtal ha

behandlats något utförligare i propositionen. Utskottet anser

sig dock kunna godta de skäl som anförts för att bibehålla den

nuvarande ordningen och finner således inte anledning för

riksdagen att nu införa någon ändring. Skulle det visa sig att

det skydd som hemförsäljningslagen ger konsumenterna behövs

också när det gäller försäkringar får emellertid frågan

övervägas ånyo. Utskottet vill därför understryka vikten av att

regeringen noga följer utvecklingen på området och tar de

initiativ som kan visa sig erforderliga. Om t.ex. den friare

handel som EES-avtalet syftar till ger upphov till

konsumentproblem i samband med gränsöverskridande förmedling av

försäkringstjänster, förutsätter utskottet att frågan blir

föremål för förnyad prövning.

Utskottet övergår härefter till att behandla den av

Konsumentverket i ärendet väckta frågan om avtal om tjänster som

ingås vid ett telefonsamtal med ett kreditinstitut som avses i

3§ lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank bör omfattats av

hemförsäljningslagen. I den till grund för propositionen

liggande promemorian föreslogs inte något sådant undantag utan

förslaget har tillkommit på initiativ av en del remissinstanser,

närmast Finansinspektionen, Svenska bankföreningen,

Sparbanksgruppen AB och Finansbolagens förening. Enligt dessa

remissinstanser har de skäl som åberopats för att undanta

försäkringsavtal från lagens tillämpningsområde giltighet också

för bank- och andra finansiella tjänster. Man har också pekat på

den pågående branschglidningen mellan banker och

försäkringsbolag som i viss utsträckning suddar ut gränserna

mellan dem.

I propositionen förklarar sig föredragande statsrådet ha tagit

intryck av dessa synpunkter som hon anser ha fog för sig. Om

banker och försäkringsbolag erbjuder tjänster med olika

beteckning men med samma reella innebörd, finns det enligt

statsrådets mening knappast någon anledning att i förevarande

sammanhang behandla dem på skilda sätt. Vidare konstaterar hon

att eftersom EG-direktivet inte omfattar avtal som sluts vid

telefonsamtal möter inte hinder mot att undanta avtal per

telefon om finansiella tjänster från hemförsäljningslagens

tillämpningsområde. Med hänsyn till svårigheten att precisera

begreppet finansiella tjänster föreslås att alla avtal om

tjänster som sluts med kreditinstitut blir undantagna från

lagens tillämpningsområde. Med kreditinstitut förstås enligt

3§ lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank bankinstitut, lokala

föreningsbanker, kreditaktiebolag, finansbolag med svensk

koncession, landshypoteks- och stadshypoteksinstitutionerna samt

Svenska skeppshypotekskassan.

Efter det att propositionen överlämnats till riksdagen har

Konsumentverket i en skrivelse till utskottet den 24 juni 1992

kritiserat det föreslagna undantaget för kreditinstitutens

telefonförsäljning. Verket har därvid anfört att det finns

starka skäl att skydda låntagarna i samband med

telefonförsäljning av krediter. Man kan, menar Konsumentverket,

inte bortse från problem som kan uppkomma i samband med ökad

skuldsättning hos hushållen om kreditgivare erbjuder lån per

telefon utan att ångerrätt finns. Det är enligt verket ett

konsumentintresse att sådan rätt finns för dessa typer av

finansiella tjänster. Möjligheten att som vid försäkringar

"ångra sig" genom att inte betala premien finns inte när det

gäller finansiella tjänster. Verket har också fäst utskottets

uppmärksamhet på att EG-kommissionen lagt fram ett

direktivförslag om konsumentskydd vid distansförsäljning.

Direktivet skall tillämpas vid bl.a. telefonförsäljning och ger

konsumenten ångerrätt vid avtal som träffas för finansiella

tjänster. Konsumentverket konstaterar vidare att det varken i

EG:s hemförsäljningsdirektiv eller i förslaget till

distansförsäljningsdirektiv görs undantag för finansiella

tjänster. Konsumenten ges här ångerrätt. I Sverige gäller

hemförsäljningslagen både vid hembesök och vid

telefonförsäljning. Konsumentverket kan inte se logiken i att

man i Sverige gör skillnad mellan fall där avtalet ingås vid

hembesök och fall där avtalet ingås vid ett telefonsamtal.

Också i denna del anser utskottet att det hade varit

värdefullt om proposition hade gett en närmare analys av frågan.

Särskilt värdefullt hade det enligt utskottet mening varit om

propositionen innehållit en närmare beskrivning av vilka

tjänster som finansinstituten erbjuder eller kan komma att

erbjuda konsumenter vid telefonsamtal. Uskottet anser sig dock

genom den i ärendet anordnade hearingen ha fått en

förhållandevis god uppfattning om frågan.

Utskottet har i och för sig förståelse för de synpunkter som

bankorganisationerna m.fl. fört fram i ärendet. Från deras

utgångspunkter kan det anses som omotiverat att inte göra

undantag för t.ex. banktjänster när samma skäl som anförts för

att undanta försäkringsavtal mycket väl kan anföras som

motivering för att också undanta andra avtal om finansiella

tjänster. Banker och kreditinstitut är på samma sätt som

försäkringsbolagen bundna att bedriva sin verksamhet i enlighet

med god banksed. Vidare står banker och andra kreditinstitut på

samma sätt som försäkringsbolag under Finansinspektionens

tillsyn.

På grund av EG-direktivets utformning är det endast möjligt

att undanta avtal om finansiella tjänster som inte är

försäkringsavtal från hemförsäljningslagens tillämpningsområde

om avtalet sluts på telefon. Enligt utskottet mening bör ett

ställningstagande till frågan om ett sådant undantag skall

införas göras med beaktande av konsumentskyddsaspekter, och om

dessa har tillräcklig tyngd bör en för Finansinspektionen och

bankorganisationerna omotiverad ordning i hemförsäljningslagen

kunna accepteras. Vid en bedömning utifrån dessa utgångspunkter

finner utskottet att det föreslagna undantaget i 1§ andra

stycket 7 bör utgå. För enskilda konsumenter måste det te sig

närmast som förvirrande om man äger ångra ett avtal om en tjänst

som man i hemmet ingått med ett kreditinstitut men däremot inte

om man ingått ett motsvarande avtal vid ett telefonsamtal. Även

om det för närvarande endast i mindre utsträckning förekommer

telefonförsäljning av finansiella tjänster kan den pågående

strukturomvandlingen på marknaden för finansiella tjänster inom

en mycket snar framtid komma att medföra att försäljningsformen

ökar. Därtill kommer att införande av en ångerrätt för

konsumenten vid telefonavtal om en finansiell tjänst knappast

torde få annat än mindre praktiska konsekvenser för

kreditinstituten. Den nuvarande ordningen att konsumenten vid

ett telefonsamtal erbjuds en tjänst och senare tillställs ett

skriftligt avtalsförslag för undertecknande kan givetvis

behållas.

Utskottet förordar mot bakgrund av det anförda att 1§ andra

stycket 7 utgår. Övriga förslag som läggs fram i propositionen

tillgodoser enligt utskottets mening till fullo det behov av

EG-anpassning som föreligger på området. Med den förslagna

ändringen tillstyrker utskottet propositionen.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i

hemförsäljningslagen (1981:1361) med den ändringen att 1§

erhåller i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade

lydelse.

Stockholm den 3 november 1992

På lagutskottets vägnar

Maj-Lis Lööw

I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Per Stenmarck

(m), Margareta Gard (m), Bengt Harding Olson (fp), Bengt Kindbom

(c), Bengt Kronblad (s), Bertil Persson (m), Gunnar Thollander

(s), Richard Ulfvengren (nyd), Lena Boström (s), Stig Rindborg

(m), Carin Lundberg (s), Lennart Fridén (m) och Hans Stenberg

(s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten John Andersson (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Särskilt yttrande

Bengt Harding Olson (fp) anför:

Av särskilt konsumentintresse är ett fungerande konsumentskydd

vid avtal som ingås utanför näringsidkarens fasta

försäljningsställe. Detta gäller oavsett om avtalet ingås vid

hembesök eller telefonledes och dessutom oberoende av avtalstyp

eller försäljarkategori.

Lagstiftningens övergripande mål måste vara att tillskapa

likvärdiga rättsregler som ger effektivt skydd för

konsumenterna. Detta resultat uppnås inte nu, men det borde så

småningom kunna ske genom den pågående europeiska utvecklingen

av konsumentskyddet. I avvaktan på en sådan bredare lösning

skulle i vår nationella lagstiftning -- efter modell från den

nya konsumentkreditlagen (se bet. 1991/92:LU28 s. 5) -- redan nu

ha kunnat införas en särskild etisk norm av innebörd att god

hemförsäljningssed skall iakttas i nu aktuella

försäljningssituationer. En sådan lagfäst etisk norm borde vara

fördelaktig för såväl konsumenter och näringsidkare som berörda

myndigheter.

Bilaga 1

Av utskottet framlagt förslag till ändring i regeringens

förslag till lag om ändring i hemförsäljningslagen (1981:1361)

Bilaga 2

Regeringens förslag

Utskottets förslag

1§1

Denna lag tillämpas då näringsidkare yrkesmässigt överlåter

eller upplåter lös egendom eller utför tjänster till konsumenter

för huvudsakligen enskilt bruk, om avtalet ingås

1. vid hembesök, varmed avses ett besök i konsumentens eller

någon annan konsuments bostad eller på någon annan plats där

konsumenten inte endast för stunden befinner sig,

2. vid telefonsamtal som utgör led i försäljning eller annan

liknande verksamhet, eller

3. under en av näringsidkaren organiserad utflykt till en

plats utanför dennes fasta försäljningsställe.

Lagen tillämpas dock inte, om

1. det pris som konsumenten sammanlagt skall betala

understiger 300 kr,

2. avtalet gäller leverans av livsmedel från näringsidkare som

regelmässigt betjänar vissa rutter,

3. avtalet gäller finansiella instrument som avses i lagen

(1991:980) om handel med finansiella instrument,

4. avtalet gäller uppförande av byggnad eller annan fast

anläggning på mark eller i vatten,

5. avtalet är ett 5. avtalet är ett

försäkringsavtal, försäkringsavtal, eller

6. avtalet ingås vid ett 6. avtalet ingås vid ett

hembesök som äger rum hembesök som äger rum

på konsumentens uttryckliga på konsumentens uttryckliga

begäran och avtalet begäran och avtalet

gäller en vara eller en gäller en vara eller en

tjänst som omfattas av tjänst som omfattas av

konsumentens begäran eller konsumentens begäran eller

som har ett direkt samband med som ett direkt samband med den

den varan eller tjänsten, varan eller tjänsten.

eller

7. avtalet ingås vid ett

telefonsamtal med ett

kreditinstitut som avses i

3§ lagen (1988:1385) om

Sveriges riksbank och avtalet

gäller en tjänst.

1 Senaste lydelse 1991:988