Bet. 1992/93:LU39

Lagutskottets betänkande

1992/93:LU39

Vissa frågor om ansvarsförsäkring

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

1992/93

LU39

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet fyra motionsyrkanden som

aktualiserar olika försäkringsfrågor. En motion rör frågan om en

ny miljöskadeförsäkring, och en motion angår obligatorisk

ansvarsförsäkring för fritidsbåtar. Två motionsyrkanden

behandlar det ekonomiska ansvaret vid kärnkraftsolyckor.

Utskottet avstyrker bifall till motionsyrkandena.

Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande (s) om

ansvarsförsäkring för fritidsbåtar.

Motionerna

1992/93:L601 av Bengt Silfverstrand och Ingvar Johnsson (s)

vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag om ny

miljöskadeförsäkring.

1992/93:L605 av Lisbet Calner och Karl-Erik Svartberg (s) vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om obligatorisk ansvarsförsäkring för

fritidsbåtar.

1992/93:N417 av Dan Ericsson i Kolmården (kds) vari yrkas

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om förändrad lagstiftning vad avser

kärnkraftsbolags ansvar vid kärnkraftsolyckor.

1992/93:N423 av Rolf L Nilson m.fl. (v) vari yrkas

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att kärnkraftsindustrin skall ta hela

försäkringsansvaret för sin verksamhet.

Utskottet

Miljöskadeförsäkringen

I 2 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207) finns den

grundläggande regeln om skadeståndsansvar på grund av eget

vållande. Lagrummet innehåller den i Sverige sedan länge

gällande culparegeln, som innebär att var och en som uppsåtligen

eller av vårdslöshet vållar person- eller sakskada är skyldig

att ersätta skadan.

Även vid miljöskador utgör culparegeln den grundläggande

ansvarighetsregeln. År 1986 infördes en särskild miljöskadelag

(1986:225) som innehåller regler om skadeståndsrättsligt ansvar

vid olika slag av miljöskador. Ansvaret enligt miljöskadelagen

avser person- och sakskador samt ren förmögenhetsskada som inte

är obetydlig. Lagen är tillämplig när verksamhet på en fastighet

orsakar skador i omgivningen genom olika former av vatten-,

mark- och luftföroreningar, buller, skakningar eller andra

liknande störningar. Ersättningsberättigade enligt lagen är inte

blott de som har direkt anknytning till intilliggande

fastigheter utan också de som har mera tillfällig anknytning

till den skadegörande verksamhetens omgivning.

Om någon på grund av verksamhet av det slag som nämnts nyss

förorsakar skador i omgivningen skall han ersätta dessa även om

han inte orsakat skadorna avsiktligen eller genom vårdslöshet

(s.k. strikt ansvar).

Genom ändringar i miljöskyddslagen (prop. 1987/88:85, JoU23)

infördes fr.o.m. den 1 juli 1989 en obligatorisk

miljöskadeförsäkring. Från försäkringen lämnas ersättning för

person- eller sakskada som avses i miljöskadelagen i sådana fall

då den för skadan ansvarige inte kan betala ersättningen eller

då rätten att utkräva skadestånd är preskriberad. Ersättning

utgår också då det inte kan utredas vem som är ansvarig för

skadan. Den som driver anmälnings- eller tillståndspliktig

miljöfarlig verksamhet är skyldig att betala bidrag till

försäkringen. Försäkringen meddelas av ett miljöskadekonsortium

som bildats av försäkringsbolagen Folksam, Skandia, Wasa,

Trygg-Hansa och Länsförsäkringsbolagen.

I motion L601 av Bengt Silfverstrand och Ingvar Johnsson

(s) framhålls det anmärkningsvärda i att det inte skett någon

utbetalning från miljöskadeförsäkringen trots att den gällt i

flera år. En utvärdering av försäkringen är i hög grad påkallad.

Nuvarande konstruktion innebärande att försäkringen upphandlas

för i princip obegränsad tid och helt utan konkurrens måste

t.ex. starkt ifrågasättas. Riksdagen bör hos regeringen begära

förslag om en ny miljöskadeförsäkring.

Utskottet vill erinra om att regeringen i början av år 1992

tillkallade en särskild utredare för att göra en översyn av

reglerna om miljöskadeförsäkring och för att lämna förslag till

finansieringen av vissa åtgärder mot miljöskador. Utredaren

skall enligt sina direktiv (dir. 1992:13) överväga om

miljöskadeförsäkringen bör utvidgas till att avse en

obligatorisk försäkring som kan utnyttjas vid

företagsnedläggelser, när det nedlagda företaget inte kan betala

saneringskostnaderna. Utredaren skall också utvärdera och

överväga formerna för miljöskadeförsäkringen. Han skall beakta

konkurrensaspekterna och därvid särskilt pröva i vilken ordning

det kan vara lämpligt att försäkringsbolagen samverkar. En

försäkringslösning skall enligt direktiven utformas i enlighet

med principen om att det i första hand är förorenaren som bär

ansvaret för sin verksamhet. Försäkringen skall träda in när

ingen ansvarig finns eller när denne inte kan bekosta nödvändiga

åtgärder. En sådan subsidiär ansvarighet bör vara kollektiv.

Utredaren skall också enligt direktiven överväga frågan om

försäkringsvillkoren är i behov av ändring för att stärka de

enskildas rätt till ersättning. Det anges som angeläget att som

en särskild fråga överväga om en miljöskadeförsäkring

fortfarande skall vara kopplad till viss lagstiftning som

miljöskyddslagen eller om det är verksamhetens farlighet som

skall stå i centrum. I det senare fallet kan det finnas fog för

att försäkringen även skall omfatta verksamhet som inte bedrivs

på en fastighet.

Enligt direktiven skulle utredaren senast vid utgången av år

1992 i en särskild rapport redovisa de särskilda problem som kan

vara förknippade med de s.k. handräckningsfallen, dvs. fall då

ett nedlagt företag inte kan betala saneringskostnaderna efter

verksamheten, samt preliminärt redovisa den tänkbara

inriktningen av en lösning som innebär ett ökat ansvar för

förorenaren i sådana fall. I enlighet härmed har utredaren i

december 1992 i rapporten (SOU 1992:135) Miljöskadeförsäkring

och handräckningskostnader redovisat sådana problem och en

tänkbar lösning som innebär att staten inte längre skall behöva

bidra med medel för handräckningskostnader. Utredaren beräknar

att redovisa sitt uppdrag i övrigt genom ett slutbetänkande

senast den 31 augusti 1993.

Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att någon

riksdagens åtgärd med anledning av motion L601 inte är påkallad,

och utskottet avstyrker bifall till motionen.

Ansvarsförsäkring för fritidsbåtar

Enligt den vid utgången av år 1992 upphävda lagen (1987:773)

om fritidsbåtsregister skulle varje svensk båt registreras i

fritidsbåtsregistret om båten drevs med segel eller motor och

skrovet hade en längd av minst fem meter. För båtar som drevs

med motor vars propelleraxeleffekt översteg en viss gräns

motsvarande ca 14 hästkrafter förelåg registreringsplikt även om

skrovet var kortare än fem meter. Fritidsbåtsregistret fördes av

Sjöfartsverket och länsstyrelserna med hjälp av automatisk

databehandling. Syftet med registreringen var bl.a. att ge

underlag för kontroll av ordning och säkerhet till sjöss samt

planering av trafiken med fritidsbåtar. Några bestämmelser om

ansvarsförsäkring för fritidsbåtar fanns inte i lagen om

fritidsbåtsregister.

I motion L605 av Lisbet Calner och Karl-Erik Svartberg (s)

framförs -- mot bakgrund av bl.a. att fritidsbåtsregistret

avskaffats -- önskemål om att en obligatorisk ansvarsförsäkring

för fritidsbåtar införs. Den bör i enlighet med regleringen i

trafikskadelagen gälla för person- och sakskador som orsakas på

annans egendom.

Frågan om en obligatorisk ansvarsförsäkring för fritidsbåtar

har prövats vid flera tillfällen tidigare i riksdagen, bl.a. i

samband med införandet av lagen om fritidsbåtsregister (prop.

1986/87:121, bet. KrU 22, rskr. 347). På begäran av

kulturutskottet yttrade sig lagutskottet i ärendet (LU 1986/87:6

y) och underströk därvid att det var i hög grad angeläget att

den som skadas vid en sjöolycka kan få en fullgod ersättning

samt att tillfredsställande ersättningsmöjligheter kunde

garanteras med någorlunda säkerhet endast om ansvarsförsäkring

blev obligatorisk. Genom registreringen av fritidsbåtar skapades

enligt lagutskottet förutsättningar för införandet av en sådan

försäkring. I sitt av riksdagen godkända betänkande i ärendet

anslöt sig kulturutskottet till lagutskottets uppfattning och

framhöll att man i det fortsatta arbetet borde sträva efter en

lösning av försäkringsfrågan i samförstånd med våra nordiska

grannländer. Endast om försäkringsfrågan inte kunde lösas på det

nordiska planet borde enligt kulturutskottet en svensk

särlösning övervägas. Vad kulturutskottet anfört gav riksdagen

med anledning av motionerna i fråga som sin mening regeringen

till känna.

Spörsmålet togs ånyo upp i motioner vid 1987/88 och 1988/89

års riksmöten. I sitt av riksdagen godkända betänkande LU

1987/88:23 avstyrkte utskottet den då aktuella motionen med

hänvisning till att frågan om obligatorisk ansvarsförsäkring för

fritidsbåtar väntades bli föremål för nordiska överläggningar

inom kort. Vid behandlingen under 1988/89 års riksmöte (se bet.

1988/89:LU21) inhämtade utskottet att nordiska överläggningar

rörande försäkringsplikten ägt rum i juni 1988 och frågan

därefter hade fått vila i avvaktan på erfarenheterna av systemet

med registrering av fritidsbåtar. Utskottet, som vidhöll sin

uppfattning att en lösning av försäkringsfrågan förutsätter ett

väl fungerande registreringsförfarande, ansåg att något

uttalande i saken från riksdagens sida inte då var påkallat.

Utskottet utgick från att regeringen skulle ta upp spörsmålet om

ansvarsförsäkring till fortsatta överväganden när erfarenheterna

från fritidsbåtsregistreringen gav fog för det. På hemställan av

utskottet avslog riksdagen motionerna.

När frågan om obligatorisk ansvarsförsäkring senast

behandlades i riksdagen våren 1990 med anledning av en motion i

ämnet (bet. 1989/90:LU15) ansåg utskottet, med hänsyn till vad

departementschefen i nämnda års budgetproposition anfört om

situationen i fråga om registrering av fritidsbåtar och mot

bakgrund av utskottets tidigare ställningstaganden, att det inte

heller då var påkallat att riksdagen uttalade sig i saken.

Utskottet utgick fortfarande från att regeringen tog

erforderliga initiativ när erfarenheterna från

fritidsbåtsregistreringen gav fog för det. Utskottet avstyrkte

därmed bifall till motionen i fråga.

Som ovan nämnts avskaffades fritidsbåtsregistret vid

årsskiftet 1992/93. I regeringens proposition 1992/93:102 med

förslag om upphävande av lagen om fritidsbåtsregister och om

vissa följdändringar i annan lagstiftning anförde

departementschefen bl.a. att det får anses vara angeläget att

ingrepp från statens sida som berör människors fritidsverksamhet

i största möjliga mån undviks. Den nytta som

fritidsbåtsregistret kunde göra står inte i rimlig proportion

till det integritetsintrång som många anser följer av

registreringen. Enligt departementschefen fanns inte något

absolut behov av registret för att tillgodose de allmänna

ordnings- och säkerhetssynpunkter av olika slag eller de

planeringsändamål och statistiska ändamål som lagstiftningen om

fritidsbåtsregister var avsedd att tillgodose. Vad gäller frågan

huruvida ett frivilligt register bör komma till stånd anförde

departementschefen att det med hänsyn till remissyttrandena i

ärendet är tänkbart att något organ med bakgrund i

försäkringsbranschen eller hos båtorganisationerna har ett

intresse av ett sådant register.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen (bet. 1992/93:TU10)

anslöt sig trafikutskottet för sin del till de överväganden som

enligt departementschefen talade för att lagstiftningen borde

upphävas. Enligt utskottets mening förelåg inget oavvisligt

behov av att ordna en registrering av fritidsbåtar i offentlig

regi och tvångsvis. Som båtorganisationerna framhållit bör en

sådan registrering kunna komma till stånd på frivillig väg.

Enligt utskottet var det, i enlighet med vad departementschefen

framhållit, också tänkbart att något organ med anknytning till

försäkringsbranschen svarar för ett register. Utskottet

tillstyrkte förslagen i propositionen och avstyrkte motioner om

avslag på densamma.

Lagutskottet har alltjämt den uppfattningen att en lösning av

frågan om ansvarsförsäkring för fritidsbåtar förutsätter ett väl

fungerande registreringsförfarande. En sådan registrering bör

dock kunna komma till stånd på frivillig väg. Som framkom i

ärendet om avskaffande av fritidsbåtsregistret har också

båtorganisationerna förklarat sig beredda att medverka till att

i egen regi skapa ett register. Det kan också hållas för troligt

att något organ med anknytning till försäkringsbranschen kan

komma att svara för ett fritidsbåtsregister. Enligt utskottets

mening finns det skäl att avvakta den framtida utvecklingen i

fråga om ett frivilligt båtregister och därmed också spörsmålet

huruvida ansvarsförsäkring för fritidsbåtar kan lösas på

frivillig väg. Om denna frivilliga väg inte visar sig framkomlig

bör regeringen på nytt överväga frågan om en obligatorisk

ansvarsförsäkring. Med det anförda avstyrker utskottet bifall

till motion L605.

Ekonomiskt ansvar vid kärnkraftsolyckor

Bestämmelser om ansvarighet för skador som orsakats av

atomolyckor finns för svensk del i atomansvarighetslagen

(1968:45).

Reglerna i atomansvarighetslagen innebär att

atomanläggningsinnehavaren -- efter en ändring som trädde i

kraft den 1 januari 1992 (prop. 1991/92:31, LU12) -- svarar med

ett belopp på 1 200 miljoner kronor för varje olycka. Tidigare

gällde en gräns på 800 miljoner kronor. Ansvaret skall vara

täckt av en obligatorisk försäkring, som skall motsvara 120 % av

ansvarsbeloppet, eller av någon annan ekonomisk garanti.

Härutöver bär svenska staten ett civilrättsligt ansvar enligt

atomansvarighetslagen. Av 33 § atomansvarighetslagen följer

vidare att i de fall ersättningsbeloppen enligt lagen inte

räcker till för att uppkomna skador skall kunna ersättas fullt

ut kan ytterligare gottgörelse utgå av statsmedel.

Till grund för atomansvarighetslagen ligger en år 1960 i Paris

avslutad konvention om skadeståndsansvar på atomenergins område

(Pariskonventionen). Vidare ligger till grund för lagen en år

1963 i Bryssel avslutad konvention om supplerande statsansvar,

den s.k. tilläggskonventionen, som utgör ett komplement till

Pariskonventionen, samt tilläggsprotokoll till konventionerna.

Pariskonventionen jämte de olika tilläggen syftar till en

regional reglering i Västeuropa av atomansvarighetsfrågorna. Ett

mera världsomfattande syfte har den atomansvarighetskonvention

som antogs vid en konferens i Wien år 1963 och som utarbetats

inom IAEA (International Atomic Energy Agency). Sverige har inte

tillträtt Wienkonventionen av främst den anledningen att ett

tillträde till både den och Pariskonventionen skulle medföra

rättstekniska problem som inte vägdes upp av Sveriges intresse

att tillträda Wienkonventionen.

År 1988 tillkom i Wien ett protokoll som länkar samman Wien-

och Pariskonventionerna. Genom protokollet utvidgas

tillämpningsområdet för de båda konventionerna på så sätt att

ansvaret enligt den ena konventionen gäller också till förmån

för de skadelidande i stater som är anslutna till det andra

konventionssystemet. Riksdagen beslutade hösten 1991 att

godkänna det gemensamma protokollet rörande tillämpningen av

Wienkonventionen och Pariskonventionen (prop. 1991/92:31, bet.

LU12).

Inom IAEA påbörjades år 1989 ett arbete med en revision av

Wienkonventionen. Arbetet bedrivs sedan våren 1990 av IAEA:s

ständiga utskott för civilrättsligt ansvar vid

kärnkraftsolyckor.

Även Pariskonventionen och 1963 års tilläggskonvention ses för

närvarande över. Arbetet härmed bedrivs inom OECD:s särskilda

atomenergiorgan NEA (Nuclear Energy Agency). En fråga som därvid

har aktualiserats är gränsen för

anläggningsinnehavarens ansvar. NEA har också rekommenderat

staterna att överväga ett förenklat system för att anpassa

ansvarsbeloppet för anläggningsinnehavaren till kapaciteten på

försäkringsmarknaden.

Enligt motion N417 av Dan Ericsson i Kolmården (kds) är

det inte rimligt att just kärnkraften av alla miljöfarliga

verksamheter har ett begränsat skadeståndsansvar. Regeringen bör

därför utarbeta förslag till förändrad lagstiftning som innebär

ett obegränsat ansvar för ägarna till kärnkraftverk vid en

olycka (yrkande 4).

I motion N423 av Rolf L Nilson m.fl. (v) pekas på det

bristfälliga försäkringsskydd som kärnkraftverkens ägare har.

Enligt motionärerna bör kärnkraftsindustrin ta helt och odelat

försäkringsansvar för sin verksamhet inbegripet kostnadsrisken

vid en kärnkraftskatastrof (yrkande 5).

Motioner om det ekonomiska ansvaret vid kärnkraftsolyckor har

behandlats av riksdagen vid ett flertal tillfällen tidigare,

senast våren 1992 (bet. 1991/92:LU29). Utskottet vill med

anledning av de nu aktuella motionsyrkandena återigen

understryka att det självfallet är angeläget att

skadeståndsreglerna på atomansvarighetsområdet är utformade så

att de som drabbas av en eventuell olycka inom

kärnkraftsindustrin får full ersättning för sina skador. De

svenska bestämmelserna om skadeståndsansvar vid atomolyckor är

också förhållandevis förmånliga för de skadelidande vid en

jämförelse med vad som gäller i många andra länder som tillträtt

Pariskonventionen. När det gäller den mera principiella frågan

om skadeståndsansvaret för innehavare av

kärnkraftsanläggningar vidhåller utskottet sin uppfattning att

ansvaret för atomskador i första hand bör bäras av

kärnkraftsindustrin. Det beslut som riksdagen fattade hösten

1991 om en höjning av beloppsgränsen för

anläggningsinnehavarens ansvar innebär också att ett större

ekonomiskt ansvar lyfts över på kärnkraftsindustrin. Av

väsentlig betydelse för frågan om var gränsen för

anläggningshavarens ansvar skall dras blir, som utskottet

tidigare påpekat, därför möjligheten att täcka ansvarigheten

genom försäkringar eller andra ekonomiska garantier.

Utskottet vill vidare erinra om att det ansvariga statsrådet i

ett frågesvar i riksdagen den 13 oktober 1992, med hänvisning

till riksdagens tidigare uttalanden om att ansvarsbeloppet för

kärnkraftsindustrin inte kan sättas högre än att det kan täckas

av försäkringar, anfört att regeringen noga följt utvecklingen

på försäkringsmarknaden och funnit att kapaciteten på denna för

närvarande inte medger ytterligare höjning av ansvarsbeloppet.

Statsrådet anförde vidare att regeringen nogsamt följer den

internationella utvecklingen på området, inte minst utvecklingen

i Tyskland och inom EG, men att regeringen inte var beredd att

då föreslå några förändringar.

Utskottet vill återigen understryka vikten av att regeringen

noga följer utvecklingen på området och efter hand som

förhållandena medger ett ökat skadeståndsansvar för

anläggningsinnehavaren återkommer med förslag till riksdagen i

saken. Det är därvid angeläget att regeringen även verkar på det

internationella planet och tar till vara de möjligheter som

finns till förbättringar av ansvarssystemet vid atomskador.

Något särskilt tillkännagivande från riksdagens sida med

anledning av motionerna N417 yrkande 4 och N423 yrkande 5 är med

hänsyn till vad som anförts inte erforderligt. Utskottet

avstyrker därför bifall till motionsyrkandena.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande miljöskadeförsäkringen

att riksdagen avslår motion 1992/93:L601,

2. beträffande ansvarsförsäkring för fritidsbåtar

att riksdagen avslår motion 1992/93:L605,

3. beträffande ekonomiskt ansvar vid kärnkraftsolyckor

att riksdagen avslår motionerna 1992/93:N417 yrkande 4 och

1992/93:N423 yrkande 5.

Stockholm den 30 mars 1993

På lagutskottets vägnar

Maj-Lis Lööw

I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Holger

Gustafsson (kds), Per Stenmarck (m), Margareta Gard (m), Owe

Andréasson (s), Bengt Harding Olson (fp), Inger Hestvik (s),

Bengt Kindbom (c), Bengt Kronblad (s), Bertil Persson (m),

Gunnar Thollander (s), Richard Ulfvengren (nyd), Stig Rindborg

(m), Carin Lundberg (s) och Per Erik Granström (s).

Särskilt yttrande

Ansvarsförsäkring för fritidsbåtar

Maj-Lis Lööw, Owe Andréasson, Inger Hestvik, Bengt Kronblad,

Gunnar Thollander, Carin Lundberg och Per Erik Granström (alla

s) anför:

De socialdemokratiska ledamöterna anförde i en reservation

till trafikutskottets betänkande 1992/93:TU10 om

fritidsbåtsregistret att det var beklagligt att regeringen av

missriktat ideologiskt nit ville upphäva en från samhällets och

fritidsbåtsägarnas synpunkt angelägen lagstiftning. Vi vill i

förevarande ärende understryka den uppfattningen. Vidare

ansluter vi oss till vad de socialdemokratiska ledamöterna

nyligen i en reservation till trafikutskottets betänkande

1992/93:TU18 anförde om att ett väl fungerande

fritidsbåtsregister är en viktig sjösäkerhetsfråga och att ett

sådant register därför snarast bör återinföras.

Ett väl fungerande registreringsförfarande utgör också en

avgörande förutsättning för en lösning av frågan om

ansvarsförsäkring för fritidsbåtar. Att det lagreglerade

fritidsbåtsregistret avskaffats omöjliggör tyvärr en snabb

lösning men därmed får man inte låta spörsmålet om obligatorisk

ansvarsförsäkring för fritidsbåtar bero. Tvärtom måste

regeringen nu skyndsamt överväga vilka andra praktiska

förutsättningar som kan tillskapas för att lösa

försäkringsfrågan.