Bet. 1992/93:LU49

Lagutskottets betänkande

1992/93:LU49

Skuldsanering

1992/93

LU49

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet tolv motioner med begäran om

lagstiftning av skuldsanering för fysiska personer.

Utskottet förordar med anledning av samtliga motioner att regering-

en skall utarbeta former för en skuldsaneringsverksamhet i enlighet

med vissa av utskottet angivna riktlinjer och med inriktning på ett

ikraftträdande den 1 januari 1994. De av utskottet framförda riktlinjer-

na innebär i huvudsak att den skuldsatte personen först och främst

själv skall söka uppnå en frivillig överenskommelse med sina borgenä-

rer. Endast om detta inte är möjligt skall en lagreglerad ordning

tillämpas med företrädesvis frivillig och endast i sista hand en tvingan-

de skuldsanering.

Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande från de socialdemo-

kratiska ledamöterna.

Motionerna

Motioner väckta under den allmänna motionstiden

1992/93:L302 av Gunnar Nilsson och Bo Bernhardsson (s) vari yrkas

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om behovet av en skuldsaneringslag.

1992/93:L303 av Birthe Sörestedt och Bengt Silfverstrand (s) vari yrkas

att riksdagen hos regeringen begär förslag till en skuldsaneringslag.

1992/93:L308 av Kristina Svensson och Lisbeth Staaf-Igelström (s) vari

yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till skuldsaneringslag.

1992/93:L310 av Maj-Lis Lööw m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen hos

regeringen begär förslag till skuidsaneringslag i enlighet med vad som

anförts i motionen.

1992/93:L311 av Elisabeth Persson m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen hos

regeringen begär förslag om lag för skuldsanering för fysiska personer i

enlighet med vad i motionen anförts.

1 Riksdagen 1992/93. 8 saml. Nr 49

1992/93:L315 av Sten Söderberg (-) vari yrkas att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en

skuldsaneringslag.

1992/93:L321 av Harry Staaf (kds) vari yrkas att riksdagen hos rege-

ringen begär att arbetet med en skuldsaneringslag för privatpersoner

påskyndas.

1992/93:L322 av Torgny Larsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet

av att lagen om skuldsanering införs.

1992/93:L327 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om skuldsanering för privatpersoner,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om effektiviserade kreditupplysningssystem jämte

fungerande delgivningsförfarande,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om särskild preskription för konsumentskulder.

1992/93:L328 av Anders Svärd (c) vari yrkas att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet

av en skuldsaneringslag.

1992/93:So289 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om särskilda satsningar på ungdomars ekonomi vid

utarbetandet av förslag till särskild skuldsaneringslag,

Motion väckt med anledning av proposition

1992/93:150 (kompletteringspropositionen) och

överlämnad från finansutskottet

1992/93:Fi92 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas

16. att riksdagen hos regeringen begär förslag till en skuldsanerings-

lag.

1992/93:LU49

Utskottet

Allmän bakgrund

Med anledning av ett riksdagsbeslut (bet. LU 1987/88:12, rskr. 57)

tillkallades år 1988 Insoivensutredningen (Ju 1988:02) med uppdrag att

utreda ett antal spörsmål på konkursrättens område. I enlighet med

vad som angavs i direktiven (dir. 1988:52) behandlade utredningen

med förtur frågan om skuldsanering för fysiska personer. Utredningens

förslag i den delen lades fram hösten 1990 i delbetänkandet (SOU

1990:74) Skuldsaneringslag. Betänkandet innehåller förslag till lagstift-

ning som skall göra det möjligt för överskuldsatta fysiska personer som

inte driver näringsverksamhet att under vissa förutsättningar genom

beslut av tingsrätt få till stånd lättnad i sin skuldbörda. Efter betänkan-

dets remissbehandling har olika konsekvenser av förslaget, främst

organisatoriska och kostnadsmässiga frågor, övervägts inom regerings-

kansliet. Något förslag från regeringen med anledning av Insolvensut-

redningens betänkande har emellertid inte lagts fram för riksdagen.

Frågan om skuldsanering för fysiska personer har även sedermera

vid ett flertal tillfållen behandlats av utskottet, bl.a. våren 1992 med

anledning av motioner i ämnet (bet. 1991/92:LU28). Utskottet uttalade

därvid att det är angeläget att en möjlighet till skuldsanering för fysiska

personer införs i Sverige. Vidare framhöll utskottet, liksom man gjort

hösten 1987 i betänkande LU 1987/88:12, att en viktig utgångspunkt

dock måste vara att regler om skuldsanering inte får leda till en allmän

uppluckring av betalningsmoralen i samhället. Utskottet utgick från att

Insolvensutredningens förslag till en skuldsaneringslag noga övervägdes

inom regeringskansliet och att regeringen därefter skulle återkomma

till riksdagen med någon form av förslag till skuldsanering för fysiska

personer.

Genom ett regeringsbeslut den 5 november 1992 fick Konsument-

verket i uppdrag att genomföra en försöksverksamhet med budgetråd-

givning och skuldsanering på lokal, regional och central nivå. Verk-

samhetens syfte är att finna nya och effektivare former för hur man

kan möta de enskilda hushållens ökade behov av budgetrådgivning och

skuldsanering. Beslutet innebar att Konsumentverket skall genomföra

utbildning av bl.a. kommunala konsumentvägledare och Ackordscen-

traiens juridiska ombud i budgetrådgivning och skuldsanering för

enskilda hushåll. Vidare skall Konsumentverket ta initiativ till att bilda

en rådgivande nämnd på central nivå för hanteringen av övergripande

frågor som rör skuldsanering. Dessutom skall Konsumentverket, för att

kunna samordna försöksverksamheten, bilda en särskild projektgrupp

med en representant för Civildepartementet. Försöksverksamheten

skall pågå under två år och bedrivas i två kommuner, nämligen

Stockholm och Skellefteå.

Inom regeringskansliet bildades också under hösten 1992 en interde-

partemental arbetsgrupp med företrädare för Justitiedepartementet,

Socialdepartementet, Finansdepartementet och Civildepartementet. Ar-

betsgruppens uppgift är att ytterligare bereda och bevaka frågan om

skuldsanering. En annan huvuduppgift för gruppen är att följa utveck-

lingen på området, varvid även förhållandena i Danmark, Norge och

Finland skall studeras.

Hösten 1992 behandlade utskottet åter frågan om skuldsanering i ett

yttrande till finansutskottet över en motion, som väckts med anledning

av regeringens proposition 1992/93:50 om åtgärder för att stabilisera

den svenska ekonomin (1992/93:LU2y).

Utskottet anförde i sitt yttrande till finansutskottet att behovet av

möjligheter till skuldsanering för fysiska personer har accentuerats

under senare tid. Den ekonomiska situationen för många överskuldsat-

ta privatpersoner har bara under det senaste halvåret försämrats mar-

kant. Vad utskottet uttalade redan våren 1992 om angelägenheten av

1992/93:LU49

1* Riksdagen 1992193. 8 saml. Nr 49

införandet av en möjlighet till skuldsanering har, anförde utskottet

vidare, därför i allra högsta grad fortfarande giltighet. Utskottet kunde

med tillfredsställelse konstatera att det igångsatts ett omfattande arbete

såväl inom som utom regeringskansliet med att finna lösningar. Ut-

skottet utgick från att olika vägar för att uppnå ett önskat resultat

prövas, bl.a. en effektiviserad samverkan mellan kommunala budget-

rådgivare, kronofogdemyndigheter och banker. Vidare förutsatte ut-

skottet att försöksverksamheten i Konsumentverkets regi intensifieras

och snarast utvidgas till att omfatta åtskilligt flera kommuner samt att

ytterligare "kontrollstationer" införs.

Utskottet förutsatte även att i det pågående arbetet övervägs viss

ändrad lagstiftning för att skapa bättre möjligheter för skuldsanering.

Utskottet ville därvid peka på att ett alternativ kan vara att införa ett

särskilt skuldsaneringsinstitut efter mönster av vad som finns i Dan-

mark och Norge eller som övervägs i Finland. Ett annat alternativ var

enligt utskottet att underlätta frivilliga överenskommelser om skuldsa-

nering mellan gäldenärer och enskilda fordringsägare genom att kom-

binera överenskommelserna med en möjlighet att helt eller delvis

efterge det allmännas fordringar, dvs. främst skatter. Härigenom skulle

en viktig likställighet mellan exempelvis banklån och skatteskulder

uppnås i en skuldsaneringssituation. En sådan särskild skuldsanerings-

möjlighet för det allmännas fordringar skulle enligt utskottet eventuellt

kunna vara begränsad i tiden. En viktig utgångspunkt måste vara att

regler om skuldsanering inte får leda till en allmän uppluckring av

betalningsmoralen i samhället. Genom den interdepartementala arbets-

gruppen finns, fortsatte utskottet, förutsättningar för att göra erforderli-

ga överväganden, och utskottet utgick från att arbetet bedrivs med

skyndsamhet. Mot bakgrund av det anförda fann utskottet att ett

särskilt tillkännagivande från riksdagens sida knappast skulle påskynda

en lösning av frågan om skuldsanering, och utskottet förordade följakt-

ligen att det ifrågavarande motionsyrkandet avstyrktes.

Finansutskottet ställde sig bakom de bedömningar som lagutskottet

gjort i sitt yttrande när det gäller behovet att åstadkomma skuldsaner-

ing för fysiska personer (bet. 1992/93:FiUl). Finansutskottet kunde

mot bakgrund av den redovisning som lagutskottet lämnat konstatera

att ett omfattande beredningsarbete pågick inom regeringskansliet.

Finansutskottet ansåg i likhet med lagutskottet att ett tillkännagivande

därför inte var nödvändigt och avstyrkte ifrågavarande motionsyrkan-

de.

I ett frågesvar i riksdagen den 19 januari 1993 anförde justitieminis-

tern att hon för närvarande inte var beredd att lägga fram något förslag

om en skuldsaneringslag. Statsrådet ville först avvakta och se vad olika

frivilliga lösningar kan leda till. Skulle det visa sig att en skuldsane-

ringslag är nödvändig, uteslöt statsrådet inte lagstiftning.

Enligt vad utskottet erfarit har den ovannämnda försöksverksamhe-

ten i Konsumentverkets regi nu kommit i gång i Stockholm och i

Skellefteå. Vidare har en rådgivande nämnd, Skuldsaneringsnämnden,

inrättats i Stockholm. Nämnden har utarbetat riktlinjer för verksamhe-

ten. I nämnden ingår företrädare för — förutom Konsumentverket —

1992/93: LU49

Ackordscentralen, Finansbolagens förening, Finansinspektionen, Kro-

nofogdemyndigheten i Malmöhus län, Landsorganisationen, Tjänste-

männens centralorganisation, Riksskatteverket, Svenska bankförening-

en, Sparbankernas Bank samt Civil- och Socialdepartementen.

När det gäller förhållandena i andra länder kan nämnas att regler

om skuldsanering för fysiska personer finns i Danmark sedan år 1984

och i Norge och Finland sedan den 1 januari resp. 1 februari 1993.

Lagstiftning har också genomförts i Frankrike och Förenta staterna

och planeras i andra länder. Man har stannat för olika lösningar i de

skilda länderna. Systemen avviker från varandra bl.a. vad gäller huru-

vida man genomför regleringen av privatpersoners skuldansvar i sam-

band med konkursförfarandet eller i en helt fristående procedur.

Utskottet återkommer nedan till den norska lagstiftningen på området.

Motionerna

Frågan om införande av en skuldsaneringslag för fysiska personer tas

från något skilda utgångspunkter upp i motionerna L302 (s), L303 (s),

L308 (s), L310 (s), L311 (v), L315 (-), L321 (kds), L322 (s), L327 (fp),

L328 (c), So289 (v) och Fi92 (s). I de olika motionerna redovisas en i

huvudsak likartad bakgrund till önskemålet om en skuldsaneringslag. I

motionerna framhålls sålunda att allt fler personer hamnat i en

ohållbar situation med stora privata skulder, som de förmodligen

aldrig kommer att bli av med, om inte en möjlighet ges att under vissa

lagreglerade förutsättningar fa skulderna avskrivna till viss del. Orsa-

kerna till den uppkomna situationen anges vara bl.a. de expansiva

lånemöjligheterna i slutet av 1980-talet, den skattereform som genom-

fördes för ett par år sedan och som bl.a. innebar sämre möjligheter till

avdrag för räntor på lån, vidare fallande värden på fastigheter och en

ökande arbetslöshet. I motionerna påpekas betydelsen av frivilliga

åtgärder för skuldsanering men understryks samtidigt att dessa åtgärder

måste kompletteras med en möjlighet att få till stånd skuldsanering

med stöd av lag. Situationen för många människor med skuldproblem

är enligt motionärerna mycket akut och det brådskar därför med

lagstiftning. Regeringen bör därför snarast utarbeta förslag till en lag

om skuldsanering.

Den norska lagstiftningen m.m.

Utskottets studieresa

Utskottet har den 10 och 11 maj 1993 företagit en studieresa till Norge

för att få information om den norska skuldsaneringslagen och dess

praktiska tillämpning. En utförlig redovisning av den norska lagen

lämnas nedan.

Under studiebesöket träffade utskottet företrädare för Barne- och

familiedepartementet som hade ansvaret för utarbetandet av den pro-

position som låg till grund för lagen. Utskottet gjorde vidare ett besök

på Oslo Byfogdeembete samt Kreditkassen och träffade dessutom re-

1992/93:LU49

presentanter för Forbrukerrådet. Vidare sammanträffade utskottet med

företrädare för Stortingets Finanskomité, som beredde lagförslaget vid

behandlingen i Stortinget.

Vid studiebesöket framhölls från norsk sida att de stora skuldpro-

blem för privata personer som uppkommit under främst de senaste

åren orsakats av ett flertal samverkande faktorer. Hit hör de expansiva

lånemöjligheter som erbjöds från mitten av 1980-talet till följd av

kapitalliberaliseringen. Ytterligare faktorer är den försämrade tillväx-

ten i ekonomin med dålig löneutveckling och ökande arbetslöshet,

omläggningen av skattesystemet med försämrade avdragsmöjligheter för

räntor, fallande värden på fastigheter och bostäder samt stigande rän-

tor. Det beräknas att mellan 5 000 och 10 000 personer i Norge har

sådana skuldproblem att de inte klarar av sina skulder. Vid behand-

lingen i Stortinget av lagförslaget uttalade Finanskomiteen mot bak-

grund av denna utveckling, att det fanns ett stort behov av en lag som

ger stöd och ett regelverk för en frivillig eller tvungen gäldsordning för

privatpersoner. Det tidigare existerande regelverket tog endast sikte på

situationen för företag och näringsidkande. Finanskomiteen ansåg där-

för att frånvaron av ett sådant lagverk för privatpersoner var ett

självständigt argument för lagstiftning.

Den allmänna uppfattningen i Norge bland berörda myndigheter

och organ synes, enligt vad lagutskottet erfor vid sitt studiebesök, vara

att gäldsordningslagen hittills verkat efter sina syften. Färre ansökning-

ar om gäldsförhandlingar än beräknats hade dock noterats. En allmän

bedömning var därvid att lagen även har en indirekt verkan genom att

"med sin blotta närvaro" underlätta frivilliga uppgörelser i större

utsträckning än förut.

Den norska lagen

Den norska lagen om skuldsanering för privatpersoner (lov om frivil-

lig og tvungen gjeldsordning for privatpersoner, gjeldsordningsloven,

nr. 99, Ot.prp. nr. 81 1991-92), antogs av Stortinget i juli 1992 och

trädde i kraft den 1 januari 1993.

Lagen gäller för fysiska personer. Den är inte tillämplig på gäldenär

som har skuld hänförlig till näringsverksamhet med mindre att när-

ingsverksamheten upphört och det inte finns ouppklarade förhållan-

den i samband med denna som i väsentlig grad försvårar genomföran-

det av gäldsordningen eller att den skuld som är knuten till verksam-

heten är förhållandevis obetydlig.

Gäldsordning kan enligt lagen inte inledas om konkursförfarande på-

går. I enlighet härmed skall också en pågående gäldsordning upphöra

om konkurs inleds.

En förutsättning för en gäldsordning är att gäldenären varaktigt är

ur stånd att uppfylla sina förpliktelser. Finanskomiteen berörde sär-

skilt detta kriterium vid behandlingen i Stortinget (Inst. O. nr. 90.

1991-92). Därvid framhölls att det med varaktigt i detta sammanhang

avses inom överskådlig tid och inte för resten av livet. Det var vidare

enligt Finanskomiteen viktigt att se på situationen vid arbetslöshet och

1992/93:LU49

sjukdom. Kortvarig arbetslöshet och kortvarig sjukdom borde under

normala omständigheter, med dagens trygghetssystem, inte betyda att

en privatperson kommer i permanenta betalningssvårigheter. Finans-

komiteen underströk dock att lagförslaget inte uteslöt någon från att

söka en gäldsordning. Det underströks också att det centrala i kriteriet

är att gäldenärens inkomster inte räcker till för att täcka hans förplik-

telser.

Gäldsordningslagen innehåller också en bestämmelse om att gälds-

ordning inte kan erhållas om det skulle verka stötande för andra

gäldenärer som klarar av att betala sina skulder eller för samhället i

övrigt. Härmed avses bl.a. att det föreligger missbruk eller lagstridiga

förhållanden bakom skulden. Finanskomitén underströk vikten av att

personer som faller in under lagen anpassar sin levnadsstandard inbe-

gripet boendestandard till en sådan nivå att en gäldsordning inte

verkar stötande på andra.

En gäldsordning förutsätter enligt lagen vidare att gäldenären

själv har vidtagit åtgärder för att uppnå en förhandlingslösning med

sina borgenärer. Detta utgör så att säga den första fasen i gäldsordning-

en.

Gäldsordningen inleds genom en ansökan från gäldenären hos ut-

sökningsmyndigheten (namsmannen). Man är då inne på den andra

fasen i förfarandet. Myndigheten skall vägleda gäldenären så att denne

kan genomföra förhandlingar med sina borgenärer och är vidare

skyldig att sörja för att ärendet blir tillräckligt utrett. Gäldenärens

ansökan kan avslås bl.a. om det är uppenbart att förutsättningar för

gäldsordning inte föreligger eller om gäldenären inte medverkar till att

ärendet utreds.

När saken är så förberedd att en förhandlingslösning bedöms kunna

åstadkommas inom tre månader sänds ärendet till domstol (namsret-

ten) som avgör om gäldsförhandling skall inledas. Ett beslut om att

inleda sådan förhandling skall kungöras med uppmaning till envar

som har en fordran på gäldenären att inom tre veckor anmäla sitt krav

till namsmannen. Kända borgenärer upplyses skriftligen om att för-

handling inletts. Om det föreligger skatte- och avgiftskrav skall berörda

myndigheter inom sex veckor efter kungörelsen besluta om eventuell

nedsättning eller eftergift av fordringarna. I särskilda tillämpningsföre-

skrifter till gäldsordningslagen ges närmare bestämmelser om behand-

lingen av skatte- och avgiftskrav i samband med gäldsförhandling. Bl.a.

stadgas att namsmannen på visst sätt skall upplysa skattemyndigheten

om att gäldenären ansökt om förhandling.

Inledandet av gäldsförhandling medför att gäldenären under en

förhandlingsperiod på tre månader ges en frist under vilken borgenä-

rerna t.ex. inte får motta betalning eller låta verkställa utmätning eller

realisering av gäldenärens egendom. Denna befrielse omfattar inte

bidragsförpliktelser på familjerättens område. Gäldenären har också

vissa skyldigheter under förhandlingsperioden. Han får exempelvis inte

sälja eller pantsätta sina ägodelar och inte ådra sig ny gäld utan

fordringshavarnas samtycke.

1992/93:LU49

Gäldenären skall under förhandlingsperioden utarbeta ett förslag till

frivillig gäldsordning och sträva efter en förhandlingslösning med sina

borgenärer. Förslaget skall granskas av namsmannen. En frivillig gälds-

ordning kan innebära t.ex. befrielse från att betala hela eller delar av

skulden eller att fordringshavarna helt eller delvis skall ge avkall på

räntor och omkostnader. Kombinationer av åtgärder är naturligtvis

också möjliga. Gäldsordningsperioden skall normalt vara fem år. Gäl-

denären har rätt att behålla så mycket av sin inkomst att det täcker vad

som rimligen behövs för underhåll till honom själv och hans hushåll.

Enligt förarbetena skall denna nivå bestämmas som en viss procentsats

av en bestämd minimipension. Finanskomiteen ansåg att därmed säk-

ras en enkel men tillräcklig grund för livsuppehället under gäldsord-

ningsperioden, och hänvisade till att denna nivå ligger över de norma-

la socialhjälpsnormerna, vilket bör motivera gäldenären att ha en egen

inkomst under gäldsordningsperioden.

Gäldenären är vidare skyldig att avhända sig sin bostad om försälj-

ningen ger borgenärerna den bästa utdelningen och bostaden översti-

ger gäldenärens och hans hushålls rimliga behov. I sammanhang med

behandlingen av denna fråga uttalade Finanskomiteen att grunden för

att en lyckad gäldsordning skall kunna genomföras är att alla parter —

gäldenären, borgenärerna och samhället i övrigt — finner att lagen

ställer krav som tillgodoser bägge parters behov och rättigheter. Det

kan därför krävas att gäldenären realiserar ägodelar som inte är strängt

nödvändiga för livsuppehället, och en central punkt är därvid bosta-

den. Finanskomiteen underströk att i de fall bostaden antingen inte

överstiger en rimlig standard eller vid försäljning inte ger fordringsha-

varna väsentligt bättre utdelning, bör man inte stå fast vid kravet på

försäljning.

Gäldsordningen omfattar i princip alla gäldenärens skulder. Fördel-

ningen av medel till borgenärerna sker i proportion till fordringarnas

storlek med vissa särskilt angivna undantag, bl.a. beträffande fordringar

med pantsäkerheter där särskilda regler gäller om t.ex. räntebetalning

under gäldsordningsperioden. Vidare skall bidragsförpliktelser på fa-

miljerättens område betalas fullt ut med undantag av krav på betalning

till myndighet som förskotterat underhållsbidragen.

Beträffande skatte- och avgiftskrav gäller som ovan redovisats att

skattemyndigheterna inom viss tid efter underrättelse om att gäldenä-

ren ansökt om gäldsförhandling skall meddela beslut om eventuell

nedsättning eller eftergift av kraven. Dessa omfattas sålunda inte av

gäldsförhandlingen men behandlas av skattemyndigheterna parallellt

med denna. Vid behandlingen i Stortinget av gäldsordningslagen peka-

de Finanskomiteen på att det redan finns en omfattande praxis för

nedsättning och eftergift av skatte- och avgiftskrav och framhöll att

skattemyndigheterna vid sin bedömning bör lägga mycket stark vikt

vid att fatta beslut som medför att gäldenären kan uppnå en gäldsord-

ning.

Om gäldenären och borgenärerna inte kommer överens om en

frivillig gäldsordning kan gäldenären begära att en sådan anordnas

tvångsvis. Då har man kommit över på gäldsordningssystemets tredje

1992/93:LU49

fas. En sådan begäran görs hos namsmannen och skall som huvudre-

gel göras innan förhandlingsperioden på tre månader gått ut. Nams-

mannen sänder ansökan till namsrelten. En tvångsvis gäldsordning

skall uppfylla de stadgade förutsättningarna för en frivillig sådan och

gäldsordningsperioden skall vara fem år. Domstolen fastställer gäldenä-

rens förslag till gäldsordning. Den kan vägra fastställelse bl.a. om det

skulle verka stötande.

Om gäldsordningen uppfylls av gäldenären under gäldsordningspe-

rioden är han vid utgången av perioden fri från all gäld som omfattas

av gäldsordningen utom för skulder med pantsäkerhet i gäldenärens

egendom.

Frågan om borgensmäns ställning i gäldsordningen berördes inte i

propositionen om en gäldsordningslag. Vid behandlingen i Stortinget

anmärkte Finanskomiteen att när en person som erhåller en gäldsord-

ning har en borgensman kan borgenärerna överföra sitt krav på denne.

I många fall har detta lett till skuldkris även för borgensmannen.

Därvid underströks att det måste ställas stränga krav på att kreditgivar-

na klargör en borgensförbindelses räckvidd för den som är i begrepp

att ingå en sådan förbindelse. Finanskomiteen lade också vikt vid att

borgensmannens ställning tillvaratas vid gäldsordningen och hänvisade

bl.a. till den särskilda bestämmelsen i gäldsordningslagen som säger att

domstol skall vägra fastställelse om en gäldsordning skulle verka stö-

tande. Vidare erinrades om att en borgensman som betalat har rätt till

att kräva pengarna tillbaka från gäldenären och träder därför in i den

ursprunglige borgenärens ställning.

Ett beslut om gäldsordning kan enligt den norska lagen under vissa

förutsättningar senare ändras i domstol på ansökan av såväl gäldenären

som borgenären. I särskilda fall kan domstolen, på ansökan av borge-

när inom fem år efter det att gäldsordningen avslutats, bestämma att

man helt eller delvis kan avvika från gäldsordningen, om gäldenären

har erhållit t.ex. ett anmärkningsvärt stort arv.

Beslut om att inleda gäldsförhandlingar liksom frivilliga och tvångs-

visa gäldsordningar skall registreras i Lösöreregistret. Bestämmelsen

har tillkommit av hänsyn först och främst till borgenärerna. Genom

registreringen i detta register, som är ett personregister, kan banker

och andra som kan få förfrågningar om lån enkelt kontrollera om

vederbörande har inlett gäldsförhandling eller är inne i en gäldsord-

ning. Efter det att gäldsordningsperioden är till ända har endast

namsmannen tillgång till registeruppgifterna för att kunna kontrollera

villkoret att en gäldenär bara kan få gäldsordning en gång.

Utskottets överväganden

Utskottet kan konstatera att en möjlighet till skuldsanering för fysiska

personer alltjämt är i högsta grad angelägen. Utskottet ser därför

mycket positivt på den av regeringen initierade och nu igångsatta

försöksverksamheten med frivilliga lösningar, och utskottet förutsätter

1992/93:LU49

att denna verksamhet såväl intensifieras som utvidgas. Den i Stock-

holm inrättade nämnden, Skuldsaneringsnämnden, har därvid en vik-

tig funktion att fylla som rådgivande organ.

Enligt utskottets mening finns det nu skäl att fortsätta på den

inslagna vägen och skapa ännu bättre möjligheter till skuldsanering

genom rättslig reglering. Ett alternativ härvidlag skulle kunna vara att,

såsom utskottet påpekade i sitt förenämnda yttrande till finansutskot-

tet, underlätta frivilliga överenskommelser genom att införa en lagre-

glerad möjlighet att helt eller delvis efterge det allmännas fordringar.

En annan lösning som utskottet också pekade på i sitt yttrande skulle

vara att införa ett särskilt skuldsaneringsinstitut efter mönster från

andra nordiska länder. Som framgått av den ovan lämnade redogörel-

sen för nordiska förhållanden har numera en rättslig reglering av

skuldsanering för fysiska personer trätt i kraft inte bara i Danmark

utan även i Norge och Finland. Vid utskottets studiebesök i Norge

framkom också att alla berörda parter var i huvudsak positiva till en

sådan reglering samt att politisk enighet förelåg om behovet av lagstift-

ning på området.

Det anförda leder utskottet till slutsatsen att tiden nu är mogen för

att också i Sverige införa en lagreglerad ordning med skuldsanering för

fysiska personer. Enligt utskottets mening synes därvid den norska

modellen med erforderlig anpassning till svenska förhållanden vara

den lämpligaste vägen att gå, detta särskilt med beaktande av att den

norska lagen också främjar en frivillig skuldsanering.

I likhet med den norska modellen bör således en svensk skuldsane-

ring innefatta tre steg. För det första bör det ställas ett oeftergivligt

krav på att gäldenären med alla rimliga medel försöker uppnå en

överenskommelse med sina borgenärer. Endast om detta inte lyckas

bör steg två med ett lagreglerat frivilligt förfarande kunna inledas efter

en ansökan från gäldenären. Först om en överenskommelse därvid

bedöms helt utsiktslös bör i steg tre en tvingande skuldsanering kunna

komma till stånd. En viktig utgångspunkt är enligt utskottet att villko-

ren för en frivillig skuldsanering enligt steg två är desamma som för en

tvingande ordning enligt steg tre. Huvudsyftet med den förordade

lagstiftningen är nämligen att i största möjliga utsträckning fa till stånd

frivilliga lösningar.

När det sedan gäller den närmare utformningen av lagregleringen

vill utskottet endast framhålla vissa riktlinjer. Sålunda bör skuldsane-

ring kunna komma i fråga endast för fysiska personer med allvarliga

och varaktiga skuldproblem. Vidare bör lagregleringen möjliggöra en

flexibel tillämpning. Ett viktigt skäl härför är att förhindra stötande

resultat. Från rätten till skuldsanering bör vissa gäldenärer kunna

undantas efter en individuell prövning.

Också andra förutsättningar måste enligt utskottet uppfyllas för att

en skuldsaneringsverksamhet skall kunna fungera tillfredsställande.

Utskottet vill därvid peka på att verksamheten måste vara tillgänglig i

hela landet på i huvudsak likartade villkor. Den måste också bedrivas

så resurssnålt som möjligt. Vilken organisationsform som därvid är

lämpligast bör ingående övervägas. En tänkbar lösning är enligt utskot-

1992/93: LU49

10

tet att verksamheten i steg två med den lagreglerade frivilliga skuldsa-

neringen kan handhas av kronofogdemyndigheten. Ett annat alternativ

är att denna verksamhet handhas av en särskilt utsedd utredningsman

på motsvarande sätt som gäller vid förordnande av en skiftesman enligt

23 kap. 5 § ärvdabalken eller av en bodelningsförrättare enligt 17 kap.

äktenskapsbalken. Ytterligare alternativ bör dock kunna övervägas.

Skuldsaneringsförfarandet bör i huvudsak kunna vara skriftligt och

summariskt. När det gäller den tvingande skuldsaneringen enligt steg

tre bör övervägas om beslut härom skall kunna fattas av annan instans

än domstol för att sedan kunna överklagas till domstol. Vad angår

frågan om ändring av ett skuldsaneringsprogram anser utskottet att

detta under vissa förutsättningar bör kunna ske på begäran av antingen

gäldenären eller borgenärerna. En sådan ändring bör kunna komma

till stånd vare sig det är fråga om frivillig skuldsanering enligt steg två

eller tvingande enligt steg tre. Förutsättningar för en ändring kan

exempelvis vara att nya omständigheter tillkommit eller att gäldenären

grovt åsidosätter sina förpliktelser enligt programmet.

Beträffande frågan om vilka skulder som skall omfattas av en

skuldsanering anser utskottet att i princip samtliga skulder bör omfat-

tas, alltså även skatte- och avgiftsskulder. En viktig utgångspunkt är

vidare att fordringsägarna i huvudsak skall vara likställda. Här bör

dock beaktas sådana faktorer såsom bl.a. fordringens art och storlek.

En fråga som särskilt bör prövas är hur fastställda underhållsbidrag

och fordringar som är förenade med panträtt i någon egendom skall

behandlas.

Utöver det anförda bör givetvis en rad andra spörsmål övervägas.

Utskottet vill härvid endast nämna några av dessa. Frågan om en

eventuell borgensmans ställning när gäldenären blir föremål för skuld-

sanering måste uppmärksammas. En annan fråga är förhållandet mel-

lan ett skuldsaneringsförfarande och konkurs. Ytterligare ett spörsmål

är vilka registrerings- och kungörelseåtgärder som ett skuldsanerings-

förfarande bör föranleda. Vidare bör övervägas om en skuldsanerings-

lag skall innehålla särskilda regler om gäldenärens beneficium, dvs.

vad denne skall få behålla för sin och sitt hushålls existens.

Utskottet vill avslutningsvis understryka att en lagstiftning på områ-

det bör utformas så restriktivt som möjligt för att den allmänna

betalningsmoralen i samhället inte skall rubbas. I detta sammanhang

bör också framhållas att en kontinuerlig uppföljning bör ske av

skuldsaneringsverksamheten. Det måste också övervägas att vidta före-

byggande åtgärder i syfte att försvåra överskuldsättning.

Sammanfattningsvis förordar utskottet att regeringen närmare utar-

betar formerna för en skuldsaneringsverksamhet i enlighet med de

riktlinjer som utskottet ovan skisserat och med inriktning på ett

ikraftträdande den 1 januari 1994. Vad utskottet sålunda anfört bör

riksdagen med anledning av samtliga motioner i ärendet som sin

mening ge regeringen till känna.

1992/93:LU49

Hemställan

1992/93:LU49

Utskottet hemställer

beträffande skuldsanering

att riksdagen med anledning av motionerna 1992/93:L302,

1992/93:L303, 1992/93:L308, 1992/93:L310, 1992/93:L3U,

1992/93:L315, 1992/93:1321, 1992/93:1322, 1992/93:1327,

1992/93:1328, 1992/93:So289 yrkande 3 och 1992/93:Fi92 yrkan-

de 16 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört.

Stockholm den 25 maj 1993

På lagutskottets vägnar

Maj-Lis Lööw

I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Holger Gustafsson (kds), Per

Stenmarck (m), Margareta Gard (m), Owe Andréasson (s), Bengt

Harding Olson (fp), Inger Hestvik (s), Bengt Kindbom (c), Bertil

Persson (m), Richard Ulfvengren (nyd), Hans Stenberg (s), Stig Rind-

borg (m), Carin Lundberg (s), Per Erik Granström (s) och Lars

Stjernqvist (s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i

utskottet, har suppleanten Elisabeth Persson (v) närvarit vid den

slutliga behandlingen av ärendet.

Särskilt yttrande

Maj-Lis Lööw, Owe Andréasson, Inger Hestvik, Hans Stenberg, Carin

Lundberg, Per Erik Granström och Lars Stjernqvist (alla s) anför:

När det gäller frågan huruvida skatte- och avgiftsskulder skall omfattas

av en skuldsanering har vi i princip ingen annan uppfattning än vad

som framgår av utskottets överväganden. I detta ligger dock enligt vår

mening att regeringen särskilt bör pröva huruvida vissa sådana skulder

skall undantas på motsvarande sätt som sker enligt den norska model-

len.

gotab 43879, Stockholm 1993

12