Bet. 1992/93:SfU3

Socialförsäkringsutskottets betänkande

1992/93:SFU03

Förvar av barn m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motioner

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Bilaga

1992/93

SfU3

Sammanfattning

I betänkandet behandlas den del av proposition 1991/92:138 som

innehåller förslag om begränsningar i rätten att ta barn i

förvar enligt utlänningslagen och motionsyrkanden med anledning

av detta förslag. Vidare behandlas i betänkandet några motioner

från den allmänna motionstiden vid föregående riksmöte, vilka

tar upp frågor om tvångsåtgärder m.m. enligt utlänningslagen.

I propositionen har föreslagits att ett barn under sexton år

inte skall få tas i förvar i andra fall än som avser avvisning

med omedelbar verkställighet. I sådana fall får barnet tas i

förvar endast tillsammans med vårdnadshavare. Vidare föreslås

att förvarstiden begränsas till 72 timmar.

Utskottet, som har remissbehandlat propositionen och motioner

som väckts med anledning av denna har inte till fullo kunnat

stödja propositionens förslag utan lägger med anledning av såväl

propositionen som motioner fram ett eget förslag i fråga om

möjligheterna att ta barn i förvar även efter ett

avvisningsbeslut som inte är förenat med omedelbar

verkställighet eller efter ett utvisningsbeslut.

Utskottets förslag innebär att de nuvarande möjligheterna i

dessa fall att ta barn i förvar -- nämligen att förvar kan

tillgripas när det finns en uppenbar risk för att barnet annars

håller sig undan och därigenom äventyrar en förestående

verkställighet som inte bör fördröjas -- slopas. I stället skall

förvar endast få tillgripas som en sista utväg. Inför en

verkställighet skall sålunda barnet inte kunna tas i förvar

förrän man först prövat att ställa det under uppsikt, som inte

innebär något frihetsberövande men kan förenas med vissa

villkor, såsom anmälningsplikt på vissa tider. Först när ett

försök att få ett barn som ställts under uppsikt att frivilligt

medverka till en avresa misslyckats, skall förvar kunna

tillgripas vid ett senare tillfälle för att möjliggöra ett

avlägsnande från landet. Beträffande begränsningen av

förvarstiden till 72 timmar biträder utskott i princip denna men

anser att det även här vid synnerliga skäl måste finnas en

möjlighet att förlänga tiden med ytterligare 72 timmar.

Utskottet har också i princip ställt sig bakom att ett barn

endast får tas i förvar tillsammans med vårdnadshavare. I de

fall barnet inte har någon vårdnadshavare med sig i landet bör

möjligheten dock finnas kvar att ta barnet i förvar enligt de

regler som föreslås i propositionen eller av utskottet för

verkställighet av av- och utvisningsbeslut.

Utskottet har vid remissbehandlingen uppmärksammats på att det

vid halvårsskiftet 1992 fanns 439 utländska barn som försvunnit

och var efterlysta, eftersom deras vistelseort var okänd. Mot

bakgrund av erfarenheter i andra länder av hur gömda barn har

det och vad som framkommit vid remissbehandlingen om hur barn

tar skada av att gömmas undan föreslår utskottet ett

tillkännagivande till regeringen om att Socialstyrelsen bör få i

uppdrag att i samråd med berörda myndigheter försöka närmare

utröna var dessa barn kan finnas och hur deras situation är.

Mot utskottets beslut i denna del har en reservation (fp och

kds) och en meningsyttring (v) lämnats till förmån för

propositionen. Vidare har ett särskilt yttrande (fp) lämnats.

I betänkandet behandlas också motionsyrkanden om förvar av

vuxna, kroppsvisitering, transportörers kostnadsansvar och

rättshjälp till barn i förvar. Utskottet avstyrker bifall till

dessa motionsyrkanden. En reservation (fp) och meningsyttring

(v) har avlämnats.

Propositionen

Regeringen (Kulturdepartementet) har i proposition

1991/92:138, såvitt nu är i fråga, föreslagit riksdagen att anta

det inom Kulturdepartementet upprättade förslaget till lag om

ändring i utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 6kap. 3§.

Lagförslaget framgår av bilaga till betänkandet.

Propositionen i de delar som inte avser förvar av barn har

tidigare behandlats av riksdagen (1991/92:SfU11, rskr.266, SFS

1992:577--578).

Motioner

Motioner väckta med anledning av propositionen

1991/92:Sf32 (delvis) av Sten Andersson i Malmö (m) vari yrkas

att riksdagen beslutar att avslå proposition 1991/92:138.

1991/92:Sf33 av Berith Eriksson (v) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om förbud utan

undantag mot förvar av barn under 18 år,

2. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, beslutar att

6kap. 3§ andra stycket skall ha följande lydelse:

Detta gäller inte om

1. det är sannolikt att barnet kommer att avvisas enligt

4kap. 1§ eller 2§ och att förordnande om omedelbar

verkställighet enligt 8kap. 8§ till annat land än hemlandet

kommer att meddelas eller fråga uppkommer om verkställighet av

ett sådant beslut om avvisning, och

2. det finns en uppenbar risk för att barnet annars håller sig

undan och därigenom äventyrar en verkställighet som inte bör

fördröjas.,

3. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, hos regeringen

begär förslag om sådan ändring av bestämmelserna om offentligt

biträde i rättshjälpslagen att dessa bringas i överensstämmelse

med barnkonventionens artikel 37.

1991/92:Sf34 av Doris Håvik m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen

med avslag på proposition 1991/92:138 i denna del som sin mening

ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utreda

möjligheterna att utveckla formerna för att ställa barn under

uppsikt.

1991/92:Sf35 av Leif Bergdahl (nyd) vari yrkas att riksdagen

avslår de delar i proposition 1991/92:138 som gäller förvar av

barn.

Motion väckt under allmänna motionstiden 1992

1991/92:Sf619 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas

14. att riksdagen hos regeringen begär förslag om upphävande

av de nya grunder i utlänningslagen för förvarstagande av vuxna

som infördes den 1 juli 1990,

15. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ett förbud

i utlänningslagen mot förvarstagande av barn,

16. att riksdagen hos regeringen begär förslag om upphävande

av bestämmelserna om kroppsvisitering av utlänning som infördes

den 1 juli 1990,

19. att riksdagen hos regeringen begär förslag om att

utlänningslagens regler om transportörers kostnadsansvar åter

ändras till den lydelse de hade före den 1 juli 1989.

Utskottet

Förvar och uppsikt

Gällande bestämmelser

Enligt 6kap. 2§ utlänningslagen får en utlänning som

fyllt sexton år tas i förvar om

1. hans identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller

när han därefter ansöker om uppehållstillstånd och han inte kan

göra sannolikt att den identitet han uppger är riktig samt hans

rätt att få resa in i eller vistas i Sverige inte kan bedömas

ändå, eller

2. det är nödvändigt för att en utredning om hans rätt att

stanna i Sverige skall kunna genomföras, eller

3. det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas

enligt 4kap. 1, 2 eller 3 § eller fråga uppkommer om

verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning samt

det med hänsyn till hans personliga förhållanden eller övriga

omständigheter finns anledning att anta att han annars kommer

att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i

Sverige.

Om det bedöms tillräckligt, kan utlänningen enligt 6kap.

5§ utlänningslagen i stället för att tas i förvar ställas

under uppsikt. Detta kan ske genom att han åläggs att på

vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller ges

föreskrifter om att lämna ifrån sig pass eller om andra villkor.

-- I sammanhanget bör också påpekas den allmänna föreskriften i

1kap. 1§ utlänningslagen att lagen skall tillämpas så, att

utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt

i varje enskilt fall.

Som krav för att en utlänning under sexton år -- ett barn

-- skall få tas i förvar gäller enligt 6kap. 3§

utlänningslagen att det dels är sannolikt att han kommer att

avvisas eller utvisas enligt 4kap. 1, 2 eller 3 § eller fråga

uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller

utvisning, dels 1. finns en uppenbar risk för att han annars

håller sig undan och därigenom äventyrar en förestående

verkställighet som inte bör fördröjas, eller

2. finns anledning att anta att han annars bedriver brottslig

verksamhet i Sverige.

I 6 kap. 3 § anges vidare särskilt att den som är under 16 år

inte får tas i förvar om det är tillräckligt att han ställs

under uppsikt.

Om ett barn under 16 år skulle komma att skiljas från sin

vårdnadshavare eller, om de är flera, en av dem genom att

vårdnadshavaren eller barnet tas i förvar, får åtgärden vidtas

endast om det finns synnerliga skäl.

Utredningsförvar, som alltså endast gäller utlänning över 16

år, får enligt 6kap. 6§ utlänningslagen inte pågå längre än

48 timmar. Annat förvar får enligt 6kap. 4§ andra stycket

inte utan synnerliga skäl pågå mer än två veckor eller -- när

ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har meddelats -- två

månader. Ett beslut om förlängning av förvar skall föregås av

förhandling. Ett beslut om uppsikt gäller för varje gång högst

sex månader.

Utan beslut om förvar kan en utlänning hållas kvar för

utredning under högst sex timmar enligt 6kap. 1§

utlänningslagen.

FN:s barnkonvention

Enligt artikel 37 i FN-konventionen om barnets rättigheter,

som Sverige tillträtt, skall konventionsstaterna bl.a.

säkerställa att inget barn får olagligt eller godtyckligt

berövas sin frihet. Gripande, anhållande, häktning, fängslande

eller andra former av frihetsberövande av ett barn skall ske i

enlighet med lag och får endast användas som en sista utväg och

för kortast lämpliga tid.

Med barn avses i konventionen varje människa under 18 år, om

inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för

barnet.

Tidigare behandling av förvar och uppsikt av barn under 16 år

De nuvarande bestämmelserna om förvar och uppsikt av barn

under 16 år föreslogs i proposition 1988/89:86 som låg till

grund för 1989 års utlänningslag. Sedan propositionens förslag

bl.a. vad avsåg förvar av barn blivit vilande ett år enligt 2

kap. 12 § tredje stycket regeringsformen antog riksdagen

förslagen i dessa delar vid 1989/90 års riksmöte (SfU19, rskr.

324), och de nya reglerna trädde i kraft den 1 juli 1990.

Enligt den tidigare utlänningslagen från 1980 gällde att en

utlänning som var under sexton år inte utan synnerliga skäl fick

tas i förvar. Detsamma gällde hans vårdnadshavare eller, om de

var flera, en av dem. I övrigt gällde samma förvarsgrunder för

vuxna och barn. Dessa innebar att en utlänning skulle få tas i

förvar om det antingen var sannolikt att han skulle komma att

avvisas eller utvisas eller att ett verkställbart beslut om

avvisning eller utvisning hade fattats. Vidare krävdes att det

med hänsyn till hans personliga förhållanden eller övriga

omständigheter skäligen kunde befaras att han skulle komma att

hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet här i riket

eller att hans identitet var oklar.

I fråga om de i proposition 1988/89:86 föreslagna nya

bestämmelserna för förvar av barn uttalade föredragande

statsrådet i propositionen att hon inte kunde finna annat än att

det alltjämt var nödvändigt att även barn kunde tas i förvar i

vissa fall. Om förvarstagande av barn omöjliggjordes helt skulle

detta få till resultat att avlägsnandebeslut rörande

barnfamiljer i vissa fall inte skulle kunna verkställas, och

detta kunde inte vara en rimlig ordning. I lagen borde

emellertid ges klarare uttryck för när barn över huvud taget

fick tas i förvar. Statsrådet framhöll till en början att för

förvar av barn alltjämt borde krävas antingen att det hade

fattats avlägsnandebeslut som skulle verkställas eller att det

var sannolikt att ett sådant beslut skulle komma att fattas.

Kraven att det därutöver måste föreligga risk för antingen

undanhållande eller brottslig verksamhet borde också behållas,

men högre krav än för vuxna borde ställas med avseende på

undanhållanderisken. I propositionen föreslogs därför att det

skall föreligga en uppenbar risk för undanhållande och att

därigenom en förestående verkställighet som inte borde fördröjas

blev äventyrad. Den utformning av lagtexten som föreslogs

samt de exemplifieringar som anfördes i specialmotiveringen

borde enligt statsrådets mening leda till att intentionerna

bakom de gällande bestämmelserna uppfylldes bättre och att

därigenom förvarstagande av barn skulle komma att vidtas i färre

fall.

I specialmotiveringen påpekades att barn borde få tas i förvar

endast när det fanns synnerligen starka skäl för det. I fråga om

risken för undanhållande angavs att det måste anses att det var

barnet som höll sig undan även om det var fråga om ett litet

barn som helt utan eget agerande gömdes undan av föräldrarna.

Risk för undanhållande måste finnas i det enskilda fallet. Den

kunde t.ex. framgå av barnets eller vårdnadshavarens uppgifter

eller beteende. I fråga om äventyrande av en förestående

verkställighet som inte borde fördröjas angavs att detta framför

allt torde kunna anses vara fallet om verkställighet skulle ske

till ett s.k. första asylland. Statsrådet påpekade att avvisning

till ett första asylland i allmänhet måste ske inom mycket kort

tid efter ankomsten, om den alls skulle gå att genomföra. Det

kunde också anses vara viktigt att verkställigheten inte

fördröjdes i ärenden där det redan hade gått en längre tid efter

det verkställbara avlägsnandebeslutet, särskilt om det var

barnet eller barnets vårdnadshavare som själva avsiktligt hade

fördröjt verkställigheten.

Som exempel på sådana synnerliga skäl som skulle föreligga för

att ett barn skulle få skiljas från sin vårdnadshavare eller, om

de var flera, en av dem angavs i specialmotiveringen att det

beträffande en av föräldrarna förelåg risk för undanhållande men

inte beträffande den andra. Likaså kunde det någon gång anses

vara ett synnerligt skäl för att skilja barnet från någon av

föräldrarna att man behövde kunna ta föräldern i förvar med stöd

av 2§ första stycket 1 eller2 för att kunna utröna familjens

identitet eller genomföra en utredning om familjens rätt att

stanna i Sverige. Att undvika familjesplittring genom att ta

såväl barn som vårdnadshavare i förvar fick givetvis inte

förekomma, om inte förutsättningarna för förvar förelåg

beträffande samtliga.

I specialmotiveringen angavs vidare att uppsikt kunde ske

exempelvis genom att barnet fick bo hos en släkting eller på

annat lämpligt ställe och inte utan särskilt tillstånd fick

lämna det område där denna bostad var belägen. Det påpekades

också att det område där barnet fick vistas naturligtvis inte

borde vara så begränsat att det i realiteten var fråga om ett

förvar. I detta avseende hänvisades till följande uttalande av

Lagrådet i fråga om utformningen av institutet uppsikt.

Enligt Europakonventionen har den som berövats friheten rätt

att inför domstol påfordra att lagligheten av ett

frihetsberövande prövas. Varje åliggande för en person att

vistas på en viss plats eller inom ett visst område t.ex. en

kommun torde inte kunna anses som ett frihetsberövande i

konventionens mening. Är emellertid platsen till ytan så liten

som en förläggning eller en utredningssluss kan antas vara

föreligger med stor sannolikhet ett frihetsberövande. Jfr

Guzzardimålet, Europadomstolens publikationer, serie A39, där

den europeiska domstolen fann att det förelåg ett

frihetsberövande då en person ålagts att vistas på en liten ö

utanför Sardinien. Enligt lagrådets mening bör därför som

villkor vid beslut om uppsikt inte få föreskrivas att en

utlänning skall vistas på en förläggning eller utredningssluss.

Med hänsyn till Lagrådets uttalande påpekades i propositionen

att ett åläggande för en utlänning att vistas inom ett mer

begränsat område än en viss ort eller en viss kommun, t.ex. en

flyktingförläggning, skulle kunna vara att anse som ett förvar.

I propositionen framhölls vidare att om förhållandena var

sådana att ett barn trots allt måste tas i förvar, det var

viktigt att i möjligaste mån minska de negativa konsekvenser som

ett förvarstagande kunde få för barnet. Det låg i sakens natur

att förvaret innebar en begränsning i barnets rörelsefrihet. Det

var dock angeläget att barnet under tiden i förvar fick vistas

under i övrigt så normala förhållanden som möjligt. Härmed

avsågs framför allt förvarslokalernas utformning och betydelsen

av att det där fanns personal med kunskap om barn och barns

utveckling.

Utskottet delade i betänkandena 1988/89:SfU19 och SfU22 samt

1989/90:SfU19 bedömningen i propositionen att barn alltjämt

måste kunna tas i förvar i vissa fall. Detta gällde enligt

utskottets uppfattning endast i de fall då det är oundgängligen

nödvändigt och sedan det noga övervägts om syftet med åtgärden

inte kan nås genom att barnet ställs under uppsikt.

Utskottet fann att de föreslagna nya kriterierna för

förvarstagande av barn och föreskrifterna för att förhindra

familjesplittring väl gav uttryck åt den starka restriktivitet

som måste iakttas i fråga om sådana förvarsbeslut. De föreslagna

inskränkningarna i rätten att ta barn i förvar och

motivuttalandena till bestämmelsen i frågan gav enligt

utskottets uppfattning garantier för att förvar skulle komma att

tillgripas endast om det finns mycket starka skäl för åtgärden.

I fråga om motioner om att ett nytt institut benämnt

kvalificerad uppsikt skulle införas erinrade utskottet om

Lagrådets uttalande beträffande bedömningen av föreskrifter om

vistelse inom flyktingförläggning eller utredningssluss.

Propositionen

I den förevarande propositionen anför föredragande statsrådet

inledningsvis att Rikspolisstyrelsen på regeringens uppdrag i

januari 1992 redovisat en undersökning av hur bestämmelserna om

förvar har tillämpats före och efter den 1 juli 1990 då de nya

reglerna trädde i kraft. Av undersökningen, som omfattar

perioden juli--oktober 1988 och motsvarande period 1991 framgår

bl.a., anför statsrådet, att antalet fall där barn tagits i

förvar ökat sedan de nya bestämmelserna trätt i kraft. Antalet

asylsökande under de perioder undersökningen omfattar har

visserligen också ökat kraftigt mellan de undersökta perioderna

och likaså andelen barnfamiljer bland de asylsökande. Ökningen

av antalet barn i förvar är emellertid, framhåller statsrådet,

relativt sett ännu större.

Enligt statsrådets mening är det en ytterst allvarlig och

oroande utveckling att antalet förvar av barn ökat tvärtemot

avsikten med lagändringen den 1 juli 1990. Att ta barn i förvar

måste, anför hon, vara en sista utväg som endast tillgrips i

undantagsfall. Hon bedömer därför att en snar ändring av

förutsättningarna att ta barn i förvar är synnerligen angelägen

för att komma till rätta med dessa förhållanden och föreslår att

utlänningslagen ändras så att det i fortsättningen skall vara

möjligt att ta barn i förvar i färre fall och under kortare tid

än för närvarande.

De förslag som läggs fram i propositionen innebär att

möjligheten att ta barn i förvar helt slopas när beslut om

avvisning inte har förenats med förordnande om omedelbar

verkställighet eller när beslut om utvisning har meddelats.

Vidare innebär förslagen att även möjligheten att ta ett barn i

förvar tas bort i de fall barnet kan befaras komma att bedriva

brottslig verksamhet. Möjligheten att ta barn i förvar vid

beslut om avvisning vid omedelbar verkställighet föreslås

däremot finnas kvar, men med de inskränkningarna i förhållande

till vad som nu gäller, att ett barn får tas i förvar endast

tillsammans med vårdnadshavare och inte får hållas i förvar

längre tid än 72 timmar.

Statsrådet framhåller att ett absolut förbud mot att ta barn i

förvar skulle medföra att avlägsnandebeslut rörande barnfamiljer

inte skulle kunna verkställas, framför allt i fall där det är

fråga om avvisning med omedelbar verkställighet till tredje land

och där verkställigheten i princip måste ske omgående för att

kunna genomföras. Detta skulle leda till att asylsökande som

visar sig inte ha tillräckliga skäl för att få

uppehållstillstånd i Sverige ändå skulle komma att få stanna här

enbart därför att det förhållandet att utlänningen hade barn

medfört att han inte kunde tas i förvar för att säkerställa en

tillräckligt snabb verkställighet. Statsrådet anser vidare att

det inte finns tillräckliga skäl att göra någon principiell

åtskillnad mellan de fall att ett beslut om avvisning med

omedelbar verkställighet skall ske till tredje land och när det

skall ske till hemlandet, eftersom den asylsökande även i det

senare fallet inte skall tillåtas resa in i landet utan i

princip återsändas omgående. Statsrådet understryker i detta

sammanhang att de gällande grunderna för förvar, nämligen att

det måste föreligga en uppenbar risk att barnet håller sig undan

och därigenom äventyrar en förestående verkställighet, bör gälla

även fortsättningsvis.

I de fall beslut om avvisning inte har förenats med

förordnande om omedelbar verkställighet eller när beslut om

utvisning meddelats anser statsrådet att situationen är

annorlunda, eftersom det i dessa fall inte är lika angeläget med

en snabb verkställighet av beslutet. Hon framhåller att det

förhållandet att beslutet inte kan verkställas vid den planerade

tidpunkten inte medför att verkställigheten omöjliggörs --

endast att den kan komma att fördröjas. Detta kan leda till ett

ökat arbete för den verkställande myndigheten som måste ordna

med biljetter och resplaner vid ytterligare tillfälle, men dessa

olägenheter skall vägas mot det inhumana i att hålla barn i

förvar, och statsrådet anser helt klart att hänsynen till barnet

väger tyngst i detta fall.

Statsrådet framhåller i detta sammanhang att en utlänning som

undanhåller sig verkställighet inte är berättigad till någon

form av stöd från samhället.

Beträffande förslaget att barn inte får tas i förvar annat än

med vårdnadshavare framhåller statsrådet att det inte är

ovanligt att barn kommer ensamma till Sverige och då ofta

befinner sig i en speciellt utsatt situation utan den trygghet

det innebär att vara tillsammans med föräldrarna eller i vart

fall en vuxen vårdnadshavare. Hon finner det därför mycket

angeläget att ett ensamstående barn över huvud taget inte får

tas i förvar.

Förslagen i propositionen har inte varit föremål för sedvanlig

remissbehandling, men Rikspolisstyrelsen och Statens

invandrarverk har under hand vid beredningen av propositionen

framfört att begränsningen av möjligheterna att ta barn i förvar

skulle få till konsekvens att en polisman som anträffar en

barnfamilj som har hållit sig undan skulle sakna varje möjlighet

att omhänderta barnfamiljen och genomföra en verkställighet mot

familjens vilja. Invandrarverket har vidare påpekat att med

vårdnadshavare måste i sammanhanget avses legal vårdnadshavare

och att möjligheten till förvarstagande borde finnas även i de

fall barnet kommer till Sverige med någon vuxen släkting som

inte är barnets vårdnadshavare. Statsrådet framhåller att hon

har förståelse för dessa synpunkter, och att det är en fråga av

stor vikt att lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisning

kan verkställas. Hon anser emellertid att hänsynen till barnen

måste väga tyngst vid den avvägning som måste göras mellan å ena

sidan strävan efter att snabbt och effektivt kunna verkställa

avlägsnandebeslut och å andra sidan det starka önskemålet att

barn inte skall tas i förvar. Hon påpekar också att

Rikspolisstyrelsens egen undersökning tyder på att behovet av

att ta barn i förvar i andra typer av avlägsnandeärenden än de

som gäller avvisning med omedelbar verkställighet inte är

särskilt framträdande. Det är dock enligt statsrådets mening av

stor vikt att de nya reglerna noga följs upp.

I nuvarande bestämmelser om förvar av barn i 6 kap. 3 § UtlL

har angivits grunderna för när ett förvar av barn får ske. De i

propositionen föreslagna inskränkningarna i grunderna för att ta

barn i förvar föreslås lagtextmässigt utformade så att i

inledningen till lagrummet anges att barn inte får tas i förvar,

men att detta inte gäller i de fall som därefter räknas upp i

lagrummet. Lagrådet har vid sin granskning av lagförslaget

anfört att det kategoriska förbudet i paragrafens första stycke

mot förvarstagande framstår med tanke på innehållet i följande

stycken som något missvisande, och lagrådet har föreslagit en

sådan utformning av paragrafen att den liksom hittills anger i

vilka fall ett barn får tas i förvar. Statsrådet har mot

lagrådets uppfattning invänt att hon anser det väsentligt att

det principiella förbud mot att ta barn i förvar som föreslås i

propositionen, annat än i absoluta undantagsfall, kommer till

klart uttryck redan i paragrafens inledning.

Motionerna

I tre motioner yrkas avslag på förslaget att inskränka

möjligheterna att ta barn i förvar.

I motion 1991/92:Sf34 av Doris Håvik m.fl. (s) påpekar

motionärerna att förvar av barn vid direktavvisning svarar för

en mycket stor andel, ca 90 %, av det totala antalet fall av

förvar av barn, och att man därför med propositionens förslag

behåller förvar i de fall där det mest används. Förslaget

innebär, anför motionärerna, att det i övriga fall inte går att

avlägsna en barnfamilj som motsätter sig detta, oavsett om

skälet till avlägsnandet är att familjen fått avslag på en

asylansökan, utvisas på grund av brott eller att familjen vill

stanna kvar i landet efter ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Motionärerna erinrar om att regeringen i propositionen

framhåller att det är av stor vikt att lagakraftvunna beslut kan

verkställas. De påpekar att detta uttalande görs samtidigt som

regeringen tar bort möjligheten att genomföra verkställigheten.

Motionärerna erinrar vidare om att detta förhållande enligt

propositionen är tänkt att lösas genom att en utlänning som

undanhåller sig verkställighet inte heller är berättigad till

någon form av stöd från samhället. Motionärerna konstaterar att

den bakomliggande tanken således är att om barnfamiljer inte får

något samhälleligt stöd, blir deras situation så outhärdlig att

de frivilligt lämnar landet. Motionärerna ifrågasätter om inte

detta strider både mot socialtjänstlagen och FN:s

barnkonvention, och de menar att det finns en stor risk att man

får en grupp av familjer med barn som kommer att leva i

samhällets utkant utan skola, utbildning och hälso- och

sjukvård. Motionärerna anför att de har svårt att inse att

propositionens förslag gagnar barnen, och de anser inte att

förslaget präglas av humanitet och omsorg om barnens bästa.

Motionärerna begär att riksdagen med avslag på propositionen i

denna del begär en utredning om möjligheterna att utveckla

institutet att ställa barn under uppsikt.

Även i motionerna 1991/92:Sf35 av Leif Bergdahl (nyd) och

1991/92:Sf32 av Sten Andersson i Malmö (m) framhålls att

propositionens förslag innebär att det -- oavsett skälet till

utvisningsbeslutet -- inte går att avlägsna en familj med barn

om familjen vägrar. Motionärerna begär att propositionen skall

avslås av riksdagen.

I motion 1991/92:Sf33 av Berith Eriksson (v) begärs förslag om

förbud utan undantag mot förvar av barn under 18 år

(yrkande1). Vid avslag på detta yrkande begär motionären

(yrkande2) att riksdagen beslutar att möjligheterna till

förvar skall inskränkas ytterligare i förhållande till vad som

föreslås i propositionen genom att som krav för förvar skall

gälla att avvisningen gäller annat land än hemlandet.

Lars Werner m.fl. (v) anför i motion 1991/92:Sf619 att antalet

beslut om barnförvar ökat dramatiskt sedan de nya reglerna

införts. Mot den bakgrunden och med hänsyn till Sveriges

åtaganden enligt FN:s barnkonvention anser motionärerna att ett

förbud mot förvarstagande av barn måste införas i

utlänningslagen, och de begär att regeringen lägger fram ett

förslag om detta (yrkande15).

Remissinstanserna

I flera av motionerna har påpekats att förslaget borde ha

remissbehandlats, och utskottet har under beredningen av ärendet

beslutat att inhämta yttrande över propositionen och motionerna

från Statens Invandrarverk, Rikspolisstyrelsen och

Socialstyrelsen. Vidare har Landstingsförbundet, Svenska

kommunförbundet, Sveriges Advokatsamfund, Röda korset, Rädda

Barnen, Svenska flyktingrådet och Flyktinggruppernas och

Asylkommittéernas Riksråd (FARR) beretts tillfälle att yttra

sig. Samliga dessa remissinstanser har inkommit med yttranden.

Dessutom har yttrande inkommit från företrädare för Svenska

kyrkans församlingsnämnd och Svenska kyrkans biskopsmöte.

Invandrarverket uppger att polismyndigheternas förvarstaganden

av barn minskat högst avsevärt under första halvåret 1992

jämfört med samma tid 1991 och att detta till en del kan

förklaras genom den mängd verkställigheter av barnfamiljer till

Bulgarien som skedde under 1991, men att även bortsett härifrån

minskningen torde vara betydande. Verket uppger att det redan

med dagens regler inte är ovanligt att barnfamiljer håller sig

undan en längre tid och därigenom förhindrar verkställighet av

lagakraftvunna avlägsnandebeslut. Det kan, enligt verket,

knappast råda någon tvekan om att de föreslagna reglerna i

betydande utsträckning kommer att ytterligare försvåra och

säkert i många fall omöjliggöra verkställighet av lagakraftvunna

avlägsnandebeslut. Det framstår alltså klart att förslaget

strider mot det i åtskilliga sammanhang uttalade intresset av

snabba och effektiva verkställigheter. Verket kan inte heller

dela bedömningen i propositionen att behovet av att kunna ta

barn i förvar i samband med verkställighet av ett

polismyndighetsbeslut är ringa. Beträffande risk för

brottslighet som förvarsgrund anser verket att denna bör finnas

kvar, även om förvarsgrunden sällan används. Verket anser vidare

att det totala förbudet mot att ta "ensamma barn" i förvar i

många fall omöjliggör avvisning både till tredje land och

hemlandet samt påpekar att "ensamma barn" inte alltid är ensamma

utan åtföljs av släktingar som inte är legala vårdnadshavare.

Beträffande dessa barn anför verket också att det inte sällan

händer att de sänds i förväg för att utgöra "ankare" för

föräldrar och andra familjemedlemmar att ansluta sig till

senare, och att det då är svårt att neka till

familjesammanföringar. Om barnen inte får tas i förvar blir det

än svårare att bemästra detta problem. Verket ifrågasätter också

starkt om humanitära synpunkter tillgodoses bättre i ett system

som uppmuntrar till att hålla barnen gömda -- kanske under

avsevärd tid och utan tillgång till sjukvård, försörjning,

skolgång etc. -- för att hindra eller fördröja en

verkställighet, än i ett system där en kortare tids förvar är

möjligt inför verkställigheten. Verket menar att från humanitär

synpunkt torde det förra vara betydligt skadligare än det

senare. Verket pekar också på den effekten av förslaget att en

av vårdnadshavarna kan tas i förvar och avlägsnas, medan några

möjligheter till verkställighet för familjen i övrigt inte

finns. Verket ifrågasätter om det är mer humanitärt att på så

sätt skilja en familj åt, än att ha regler som säkerställer en

gemensam verkställighet. Verket efterlyser slutligen ett

auktoritärt klargörande uttalande om någon form av

tvångsingripande -- ens för någon timme -- alls medges mot den

för vilken avvisning eller utvisning skall verkställas, om

förvar inte längre blir möjligt.

Rikspolisstyrelsen tillstyrker att risk för brottslig

verksamhet utgår som förvarsgrund. Styrelsen tillstyrker också

förslaget om att barn skall få tas i förvar endast tillsammans

med vårdnadshavare, men föreslår då att inte enbart legala

vårdnadshavare utan även faktiska sådana skall omfattas av

bestämmelsen. I övrigt avstyrker styrelsen att inskränkningar

görs i de nuvarande möjligheterna att ta barn i förvar och att

en absolut tidsgräns om 72 timmar införs för förvar av barn.

Rikspolisstyrelsen påpekar att enligt utlänningslagen skall

polismyndigheten verkställa ett beslut om utlänningen inte

lämnar landet inom föreskriven tid. Om en utlänning vägrar att

lämna landet och håller sig undan kan polismyndigheten genomföra

uppgiften endast med hjälp av frihetsberövande -- förvar. Alla

förvar har därför, anför styrelsen, sin grund i utlänningarnas

eget agerande, och det är också en betydande del av de

utlänningar som får av- eller utvisningsbeslut som håller sig

undan eller på annat sätt motsätter sig verkställighetens

genomförande. Enligt statistik som bifogats yttrandet har

antalet förvar under första halvåret 1991 uppgått till 301 och

under första halvåret 1992 till 180, motsvarande en minskning av

40 %. Det framgår också att vid utgången av juni månad 1992 var

2 056 personer, varav 439 barn, efterlysta eftersom deras

vistelseort var okänd. En polisman som anträffar en barnfamilj

som har hållit sig undan verkställighet av ett beslut om

utvisning eller avvisning i sådana fall där förbud föreslås mot

förvar, kommer, anför styrelsen, att sakna varje möjlighet att

omhänderta barnfamiljen och genomföra verkställigheten mot deras

vilja, eftersom en befogenhet enligt polislagens 11 § att

omhänderta en person förutsätter att polismyndigheten har

befogenhet att besluta om förvarstagande. Styrelsen betonar

vidare vikten av att fattade avlägsnandebeslut kan verkställas,

eftersom detta är väsentligt inte minst ur

trovärdighetssynpunkt. Skulle reglerna trots allt ändras på av

regeringen föreslaget sätt bör det, enligt styrelsen, i vart

fall finnas en möjlighet till förvarstagande i fall där

flyktfaran redan är dokumenterad. På så vis skulle man ha en

teoretisk möjlighet att ingripa när man anträffar en barnfamilj

som håller sig undan en verkställighet av ett avlägsnandebeslut.

Vad avser förslaget att begränsa tiden för förvar till 72 timmar

anser styrelsen att det inte finns något behov av att ändra

nuvarande tidsgränser för förvar. Av de barn som togs i förvar

under första halvåret 1992 har 91 % inte hållits i förvar mer än

tre dygn och resten högst nio dygn. Det finns, anför styrelsen,

praktiska problem med en verkställighet beroende på

biljettillgång och turtäthet, eller på att förhandskontakt måste

tas med utländska myndigheter, ibland relativt lång tid före

avresan, eller på att den beslutet berör inte sällan försöker

sabotera verkställigheten genom att undanskaffa resehandlingar

eller motsätter sig att medverka till att sådana anskaffas. Till

detta kommer att utlänningen vid embarkeringen av flygplanet kan

uppträda så störande att han inte får följa med. Styrelsen menar

därför att det i det enskilda fallet kan vara nödvändigt att

tillgripa längre förvarstider än 72 timmar.

Socialstyrelsen tillstyrker förslaget att inskränka

möjligheterna att ta barn i förvar och anser också att den

nuvarande åldersgränsen 16 år för vem som är barn enligt

utlänningslagen bör omprövas med hänsyn till barnkonventionens

åldersgräns 18 år. Styrelsen finner det anmärkningsvärt att

förstahandsalternativet till förvar -- att ställa den som kan

befaras hålla sig undan under uppsikt -- mycket sällan används.

Styrelsen finner också särskilt starka motiv för att ensamma

barn inte skall få tas i förvar, dels därför att dessa barn är

särskilt utsatta, dels för att behovet av att ta dem i förvar

för att kunna verkställa avvisning torde kunna tillgodoses genom

andra åtgärder, som också är bättre för barnen. Styrelsen pekar

här på att i extremfall kan ingripande med stöd av lagen

(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) bli

tillämpligt. När det gäller konsekvenserna av att barnfamiljer

stannar kvar i landet trots avvisningsbeslut, anför styrelsen

att det finns vittnesbörd om hur barn i dag lever gömda under

relativt svåra omständigheter; utan möjlighet att gå i skola

eller förskola, ofta utan normala kamratrelationer, isolerade

med sina föräldrar och deras oro -- vilket också drabbar barnen

-- och sannolikt ofta, men inte alltid, utan tillgång till

hälso- och sjukvård. Styrelsen finner det angeläget att

uppgifter om hur många dessa barn är så långt möjligt tas fram,

och att försök görs att få ökad kunskap om "de gömda barnens"

situation och konsekvenserna för dem. Styrelsen konstaterar

också att kommuners och landstings skyldigheter att bistå ett

barn som utan lagligt stöd vistas i landet är begränsade när det

gäller barnets välfärd och hälsa, och att någon rätt till

bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen inte föreligger. Kommunens

yttersta ansvar enligt 3 § samma lag att se till att de som

vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver gäller

dock. I första hand bör enligt styrelsen kommunen medverka till

att andra myndigheter kan ta sitt ansvar och styrelsen

framhåller att när det gäller gömda familjer som skall avvisas

är det polisens ansvar att spåra upp dem och se till att de får

kost och logi inför verkställandet. Kommunens ansvar torde inte

sträcka sig längre än till hjälp för stunden i avvaktan på att

polisen tar ansvar för dem. Styrelsen erinrar också om att

socialnämndens skyldigheter enligt utlänningslagen och

utlänningsförordningen innebär dels att nämnden måste underrätta

polismyndigheten första gången nämnden vidtar en åtgärd i ett

ärende, dels att nämnden på begäran av bl.a. polismyndighet är

skyldig att lämna ut uppgifter om en utlännings personliga

förhållanden, om dessa uppgifter behövs t.ex. för att verkställa

en utvisning.

Svenska kommunförbundet anser att det bör åligga staten att

svara för att fattade beslut också kan verkställas på ett

effektivt sätt. Förbundet understryker behovet av att förvar av

barn sker i lämplig miljö och under en kraftigt begränsad tid.

Förbundet hänvisar till att det under maj 1992 fanns 1 943

personer efterlysta, därför att de undanhöll sig verkställighet.

Detta antal kan enligt styrelsen förväntas öka påtagligt i

kommunerna, om det blir allmänt känt att berörda barnfamiljer

inte längre riskerar att tas i förvar. Beträffande påståendet i

propositionen, att en utlänning som undanhåller sig

verkställighet inte heller är berättigad till någon form av stöd

från samhället, påpekar styrelsen att i den mån barnfamiljer som

undanhåller sig verkställighet är i behov av ekonomiskt eller

annat bistånd och söker sig till kommunens socialtjänst, är

denna skyldig att ge adekvat hjälp, eftersom kommunen har det

yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd

och den hjälp de behöver. I praktiken förefaller merparten av

dem som håller sig undan verkställighet att i det längsta

undvika kontakt med kommunen, som är skyldig att lämna uppgifter

om den hjälpsökande till polisen. Om regeringens förslag

förverkligas kan det, konstaterar förbundet, eventuellt medföra

att fler personer öppet söker ekonomiskt bistånd. Förbundet

anser det uppenbart att särskilt barnen i familjer som håller

sig undan verkställighet riskerar att utsättas för allvarliga

psykiska och sociala påfrestningar och många står kanske utanför

både skola och kamratkontakter. Om det kommer till kommunens

kännedom att dessa barn far illa är det, påpekar förbundet,

kommunens skyldighet att ingripa på lämpligt sätt.

Kommunförbundet ifrågasätter sammanfattningsvis om den

föreslagna inskränkningen av möjligheten att ta barn i förvar

verkligen gagnar barnens intresse. De sociala och psykiska

riskerna med att under längre tid undanhålla sig verkställighet

av en avvisning förefaller förbundet vara större än vinsterna av

något färre förvarstaganden. Förslaget medför, anför förbundet,

att staten frånsäger sig ett redskap för att verkställa fattade

beslut om avvisning eller utvisning, och kommunerna tvingas

eventuellt att ta ansvar för en växande grupp barnfamiljer som

undanhåller sig verkställighet. Den totala omfattningen av

förvar av barn kommer inte heller att påverkas nämnvärt,

eftersom flertalet ärenden även i framtiden kommer att gälla

förvar i samband med direktavvisningar, som enligt propositionen

även fortsättningsvis föreslås vara tillåtna.

Landstingsförbundet kan inte instämma i resonemanget i

propositionen om att utlänningar som undanhåller sig

verkställighet av ett utvisningsbeslut inte är berättigade till

någon form av stöd från samhället, eftersom landstingen inte

t.ex. kan vägra att ge akutsjukvård till en person som vistas

inom landet. Om ett barn eller en familj, framför allt om det

gäller en längre tid, undanhålls tillgång till all hälso- och

sjukvård kan det enligt förbundet få allvarliga, ibland

bestående, konsekvenser för personen. För landstingens del kan

det innebära omfattande vårdinsatser för sjukdom/skada som i ett

tidigare skede hade kunnat åtgärdas. Det finns också enligt

förbundet en ekonomisk aspekt på detta, eftersom staten inte

torde ikläda sig något ansvar för personer som vistas i landet

efter ett utvisningsbeslut. Detta innebär, anför förbundet, att

situationer uppstår då ingen tar det ekonomiska ansvaret för

invandrade personer. Landstingsförbundet anser att den

föreslagna lagändringen inte bör genomföras nu, utan först efter

ytterligare kunskapsinhämtande och analys av vilka konsekvenser

lagändringen skulle medföra i första hand för flyktingbarnen men

även för landstingens ansvar för familjerna som stannar kvar i

landet utan lagligt stöd.

Sveriges Advokatsamfund anser att möjligheten att ta barn i

förvar helt bör slopas och att åldersgränsen för när ett barn

räknas som vuxen i utlänningslagen bör höjas till 18 år för att

bringas i överensstämmelse med barnkonventionen.

Advokatsamfundet menar också att varken i utvisningsärenden

eller i avvisningsärenden äventyras verkställigheten genom ett

förbud att ta barn i förvar. Benägenheten att hålla sig undan

verkställigheten kan snarare förväntas minska, om möjligheterna

att ta barn i förvar slopas, eftersom det i dag förekommer att

familjer håller sig undan verkställighet just på grund av rädsla

för att barnen skall tas i förvar.

Röda korset anför att det är särskilt viktigt att det noga

regleras i lag vilka möjligheter som finns att spärra in

människor som inte är misstänkta för att ha begått något

allvarligt brott eller som på annat sätt kan antas utgöra en

fara för samhället. I jämförelse med reglerna för häktning och

anhållande för brottsmisstänkta är en asylsökande, vad gäller

nivån på beslutsfattare kopplat till längden av

frihetsberövandet, mindre skyddad mot frihetsberövande än en

misstänkt brottsling. Röda korset anser att förvarstagande av

barn aldrig borde få ske, men för den händelse det i lagen ändå

skulle kvarstå en möjlighet att barn i vissa fall skall kunna

tas i förvar, är det viktigt att undantagen är väl definierade.

Ett sådant undantagande kan möjligen vara då det är angeläget

att verkställighet av ett avvisningsbeslut kan ske omgående.

Förvar får då aldrig tillgripas annat än som en sista utväg,

under en begränsad tid och tillsammans med vårdnadshavare och en

längsta tid av 72 timmar är rimlig. Det är Röda korsets

förhoppning att ett förvarstagande i så fall begränsas till att

kunna ske endast till tredje land. När det gäller avvisningar

till hemlandet måste det finnas andra sätt att förmå sökanden

att rätta sig efter beslutet, och Röda korset påpekar att i

dessa fall ställs den sökande utan samhällets stöd vilket

naturligtvis utgör ännu ett incitament att lämna landet mer

eller mindre självmant. Röda korset framhåller dock att

bestämmelserna i barnkonventionen torde utesluta att ett barn

nekas social trygghet, oavsett dess status och rättsläge, och

Röda korset håller därför med regeringen om att hänsynen till

barnet så gott som alltid leder till att barn, trots ett

eventuellt undanhållande, inte tas i förvar. Röda korset har i

flera fall av undanhållande fått den uppfattningen att man i

första hand håller sig undan ett förvarstagande och inte en

framtida verkställighet. Många föredrar, anför Röda korset, att

i stället för att i förvar avvakta en verkställighet, själv

sköta detta på ett sätt och inom en tidsram som bättre passar

barnet/familjen.

Även Rädda Barnen välkomnar förslaget att inskränka

möjligheten att ta barn i förvar, men anser att förvar inte

skall kunna tillgripas vid avvisning till hemlandet. Rädda

Barnen föreslår att barn under 18 år över huvud taget inte skall

tas i förvar och erinrar om att de ändringar i förvarsreglerna

som gjorts genom åren inte medverkat till att minska antalet

förvar. Rädda Barnen uppger att ett antal föräldrar i dag lever

vid sidan om samhället inför risken att mot sin vilja tvingas

åter till sitt hemland. Dessa lider i ordets verkliga betydelse.

En av orsakerna till att de inte vågar ge sig till känna är att

de riskerar att tas i förvar. Rädda Barnen anser att dessa

personer behöver diskutera igenom sin situation, och därefter

torde, i en icke ringa omfattning, viljan att återvända hem öka

avsevärt.

Svenska flyktingrådet anser att förbud borde införas mot att

ta barn i förvar, men att förslaget i propositionen är ett steg

i rätt riktning. Rådet anser också att åldersgränsen i

utlänningslagen bör höjas till 18 år för att stå i bättre

överensstämmelse med barnkonventionen. Vidare anser rådet att

förvarstagande inte bör kunna ske vid avvisning till hemlandet

och att möjligheten till förvar vid verkställighet till tredje

land är för generell. Beträffande gömda barn framhåller rådet

att det inte kan anses motiverat att skära av varje form av

bistånd och kontakt från samhällets sida sedan ett avslagsbeslut

från högsta instans erhållits. En rådgivning, där det sakligt

anges de begränsade möjligheter som finns för att kunna erhålla

ett uppehållstillstånd genom ny ansökan, bör i stället erhållas,

och det offentliga biträdet bör uppmanas att lägga ner större

arbete på avslutande arbete och ge råd och information till sina

klienter om konsekvenserna av ett undanhållande. Vidare anser

rådet att fler frivilligorganisationer bör uppmuntras till att

ge stöd och råd till asylsökande vars ansökan avslagits.

Föreligger det ingen risk för att bli förvarstagen som

barnfamilj underlättas givetvis familjens kontakter med

kommuner, frivilligorganisationer m.fl., och barnen behöver inte

leva undangömda.

Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR)

tillstyrker propositionens förslag men anser att barn inte skall

få tas i förvar 72 timmar och att ett generellt förbud skall

införas mot att ta vårdnadshavare i förvar. FARR föreslår att

åldergränsen i utlänningslagen utsträcks till 18 år och att en

asylsökande vid omedelbar verkställighet i direkt samband med

ankomsten till Sverige skall ha tillgång till juridisk

rådgivning och stödpersoner. Beträffande situationen för gömda

barn framhåller FARR att det är stor fara för att barnets hela

framtid riskeras om det tvingas leva gömt en längre tid. De

beslutande myndigheterna måste ta betydligt större och framför

allt snabbare hänsyn till läkarintyg, intyg från PBU etc. för

att förhindra att barnen får framtida men. Alternativet att en

eller bägge föräldrarna grips vid en återkomst till hemlandet --

och kanske försvinner -- är än mer förödande för barnen. FARR

påminner slutligen om att det bara är en mindre del av de

avvisade som har undanhållit sig verkställighet även med

nuvarande ordning.

Svenska kyrkans församlingsnämnd och Svenska kyrkans

biskopsmöte tillstyrker förslaget i propositionen om ett förbud

mot att ta barn i förvar men anser att åldersgränsen i

utlänningslagen bör höjas till 18 år och att förvar av barn inte

bör kunna ske vid avvisning till hemlandet. I yttrandet anförs

bl.a. att med ett förbud mot förvarstagande ställs nya krav på

myndigheter och andra som kommer i kontakt med asylsökande

barnfamiljer, och det kommer att bli nödvändigt med god och

fullständig information om asylprocessen på ett mycket tidigt

stadium. De asylsökande måste från början vara införstådda med

risken att deras ansökan kan komma att avslås. Om denna

information lyckas får barnfamiljerna goda möjligheter att

förbereda sig på ett eventuellt avslag, och de kommer med ett

förbud om förvar också att veta att de kan avveckla sin vistelse

i Sverige i god ordning och får möjlighet att lämna landet under

säkra och värdiga former. Även den som eventuellt blir ombedd

att hjälpa familjen att gömma sig skulle få möjlighet att i lugn

och ro sätta sig in i fallet. Det blir också lättare att

definitivt avråda barnfamiljer från att gömma sig. Med det

nuvarande hotet om förvar finns det personer som hjälper

barnfamiljer att gömma sig utan att tillräckligt väl sätta sig

in i ärendet. I yttrandet framhålls också att det förhållandet

att en utlänning som gömmer sig inte är berättigad till stöd

från samhället, tillsammans med ovissheten, utgör en press på

barnfamiljer som gått under jorden. Om barnfamiljerna får

möjlighet att i lugn och ro avveckla sin vistelse blir

betydelsen av att man inte är berättigad till samhällets stöd

mindre.

Utskottets bedömning

Utskottet vill inledningsvis, med anledning av de uppgifter

som lämnats i propositionen om antalet förvar av barn före och

efter ändringarna av förvarsreglerna den 1 juli 1990, erinra om

att utskottet redan i betänkandet 1990/91:SfU14 behandlade denna

fråga. Utskottet hänvisade till att när Rikspolisstyrelsen på

regeringens uppdrag i samråd med Invandrarverket undersökt

myndigheternas tillämpning av utlänningslagens regler om förvar

av barn, hade styrelsen kommit fram till att i fråga om förvar i

samband med ansökan om asyl pekade en försiktig analys på att

drygt 2% av antalet asylsökande barn togs i förvar år 1988 och

att andelen minskade under det följande året för att under år

1990 ligga på 1,7%. Samtliga beslut om förvar vid ansökan om

asyl hade enligt styrelsen avsett avvisning med omedelbar

verkställighet, och förvarstiden hade varierat mellan två och

tolv timmar. Alla som berörts av dessa förvar hade avvisats med

vändande transportmedel. I fråga om förvar i samband med

avlägsnandebeslut tydde materialet enligt styrelsen på att

andelen barn som tagits i förvar i samband med

verkställighetsbeslut minskat mellan åren 1988 och 1989 från

knappt 11 till 8,5% och ökat till drygt 15% år 1990.

Styrelsen har vid denna analys utgått från ett antagande att

andelen barn utgjort 26--27% av dem som omfattats av det

totala antalet avlägsnandebeslut. Vid en fördjupad analys för

att förklara ökningen framkom enligt styrelsen att många

avlägsnandebeslut under senare delen av år 1990 gällt

bulgarienturkar och kosovoalbaner och att det bland dessa

funnits och fanns familjer med många barn (36 resp. 37%).

Eftersom andelen barn i totalanalysen beräknats till en mindre

andel kommer jämförelsen att halta på ett sådant sätt att några

klara tendenser inte är möjliga att notera, medan det däremot

bör noteras att 85--90% av barnen aldrig togs i förvar i

samband med verkställighet av avlägsnandebeslut.

Utskottet hänvisade vidare till att statsrådet Maj-Lis Lööw i

ett frågesvar den 23 april 1991 uppgav att en kompletterande

utredning hade gjorts inom Arbetsmarknadsdepartementet och att

denna undersökning såvitt avsåg hösten 1990 visade att andelen

barn var ca 63% bland bulgarienturkarna och ca 71% bland

kosovoalbanerna, medan andelen barn inom övriga grupper var

23%.

Som framgår ovan av Rikspolisstyrelsens yttrande har antalet

förvar under första halvåret 1992 sjunkit till 180 från 301

under motsvarande tid 1991. Ökningen av antalet förvar till

följd av de nya förvarsreglerna har, sedda mot den bakgrund

utskottet redogjort för, en naturlig förklaring. Detta innebär

inte att utskottet anser att några åtgärder inte behövs för att

ytterligare minska antalet förvar av barn.

Utskottet har vid ett flertal tillfällen och senast i samband

med de ändringar beträffande möjligheterna att ta barn i förvar

som infördes den 1 juli 1990 framhållit att förvar endast borde

tillgripas i de fall det var oundgängligen nödvändigt och sedan

det noga övervägts om syftet med åtgärden inte kan nås genom att

barnet ställs under uppsikt. Samtidigt har utskottet gjort den

bedömningen att barn alltjämt måste kunna tas i förvar i vissa

fall.

Utskottet konstaterar att även regeringen gjort bedömningen

att möjligheterna att kunna ta barn i förvar i vissa fall inte

kan undvaras, men att regeringen liksom utskottet har

målsättningen att så långt det är möjligt inskränka dessa

möjligheter. De förvarssituationer där förbud mot förvar

föreslås i propositionen torde dock vara så få i förhållande

till de situationer där förvar fortfarande kommer att kunna

tillgripas, att det föreslagna förbudet endast kommer att

påverka förvarstalen marginellt. Frågan om det statistiska

antalet förvar har därför mindre relevans som utgångspunkt för

hur antalet förvar skall kunna nedbringas.

Enligt utskottets uppfattning är det inte rimligt att en

utlänning som sökt uppehållstillstånd i landet men nekats detta

-- i många fall efter en lång och noggrann prövning av om skälen

för att stanna kvar är tillräckliga -- själv i sista hand skall

kunna avgöra om han eller hon ändå vill stanna kvar. Utskottet

kan inte finna annat än att förslaget skulle kunna få denna

effekt för en barnfamilj som nekats uppehållstillstånd men

vägrar att lämna Sverige. Den långa asylprövningen och de

särskilda påfrestningar denna inneburit för barnet och familjen

ter sig då också ganska meningslösa när barnfamiljen inte

frivilligt lämnar landet. Om det enda tvångsmedel som finns för

att avlägsna familjen -- förvar -- skall slopas, anser utskottet

att ett sådant förslag borde ha föregåtts av en diskussion om de

grundläggande bestämmelserna i utlänningslagen. Denna bygger på

principen att de beslut som fattats i utlänningsärenden skall

följas och att ett beslut är verkställbart även i de fall den

enskilde inte frivilligt rättar sig efter det. Propositionen

innebär att man ändrar på denna grundläggande princip i

lagstiftningen när det gäller barnfamiljerna. Regeringens

nyligen företagna åtgärd att ta bort den s.k. treterminsregeln

för barnfamiljer ter sig också mot bakgrund av det föreliggande

förslaget som mindre konsekvent. Propositionens förslag kan

dessutom ge signaler till andra barnfamiljer som vill lämna sitt

land, att det i Sverige finns möjlighet att stanna kvar så länge

man själv önskar.

Utskottet är inte berett att ställa sig bakom ett förslag med

sådana konsekvenser utan anser att det ytterst alltid måste, som

en sista utväg, finnas möjlighet att mot barnets och familjens

vilja verkställa beslut även i andra avvisningsfall än de för

vilka förvarsmöjligheten behålls, och i utvisningsfallen.

Utskottet kan därför inte till fullo ställa sig bakom

propositionens förslag.

Utskottet anser givetvis att barnens intressen måste väga

mycket tungt vid bedömningen av i vilken utsträckning det skall

vara möjligt att ta dem i förvar. Ett förvar i samband med s.k.

direktavvisning, är även det en svår upplevelse för barnet, men

förväntningarna på att få stanna i landet har dock inte hunnit

växa i samma utsträckning, som när barnet och familjen redan

tillåtits komma in i landet för en längre tids prövning av sina

skäl för att få stanna kvar. En utvisning efter kanske flera års

väntan och bortovaro från hemlandet måste av naturliga skäl

upplevas som en ännu större personlig katastrof än en

direktavvisning och måste för den enskilde vara mycket svårare

att ta till sig och bearbeta konsekvenserna av. Utskottet delar

därför den uppfattning som kommit till uttryck i flera av

remissyttrandena, att en barnfamilj efter en längre tids

vistelse kan ha behov av att vänta någon tid på att avresan

skall ske och att den, om den får en extra frist att överväga

sin situation, är mer benägen att resa ur landet frivilligt och

under värdiga former.

För att möjliggöra detta föreslår utskottet att, i stället för

att möjligheterna till tvångsåtgärder vid en verkställighet helt

slopas, förvarsreglerna i dessa fall utformas så att

familjen alltid ges en möjlighet att under lugnare förhållanden

och utan hot om omedelbara tvångsåtgärder överväga om den skall

resa ur landet frivilligt. Först när en frivillig avresa visat

sig omöjlig att åstadkomma skall förvar kunna användas som en

sista utväg. Möjligheten att ta barnet i förvar i andra fall än

när det gäller avvisning med omedelbar verkställighet bör därför

fortsättningsvis grundas på en dokumenterad vägran att medverka

till en verkställighet, i stället för som för närvarande på en

av myndigheten bedömd risk för att familjen eller barnet

undandrar sig och försvårar verkställigheten. Utskottet föreslår

att förvar i andra fall än i samband med avvisning med beslut om

omedelbar verkställighet aldrig skall få tillgripas, förrän man

först prövat att ställa barnet under uppsikt, men trots detta

ändå misslyckats med att förmå barnet att frivilligt medverka

till en avresa. Ett beslut om uppsikt kan visserligen förenas

med villkor, såsom anmälningsplikt på vissa tider, men innebär

inget frihetsberövande. Barnet kan leva normalt och röra sig

fritt inom ett större område, antingen barnet vistas på

förläggning eller någon annanstans. Det kan också vägra att resa

på utsatt tid och behöver då inte hålla sig undan. Barnet

behöver inte heller flyttas från sin invanda miljö före avresan.

Först om barnet, när uppsikt prövats, vägrat att resa frivilligt

eller hållit sig undan när avresan skulle ha skett, skall förvar

få tillgripas vid ett senare tillfälle för att möjliggöra

avlägsnande. Även utskottets förslag förorsakar merkostnader för

asylprocessen genom att avresan kan fördröjas med ökat arbete

till följd för den verkställande myndigheten, som måste ordna

med nya biljetter och resplaner, men samtidigt har en rimlig

hänsyn tagits till barnet för att i det längsta undvika

tvångsmedel vid avlägsnandet. Barnet och framför allt dess

vårdnadshavare och personer som är villiga att gömma undan dem

för kortare eller längre tid, ges härigenom alltid en möjlighet

att själva avgöra vilket som är det bästa för barnet, att

familjen frivilligt lämnar landet under värdiga former i ett

skede då ingen möjlighet finns att ta barnet i förvar, eller att

barnet göms undan och riskerar att tas i förvar när det

påträffas.

Med det rådrum för frivillig avresa, som utskottets förslag

ger utrymme för, är det utskottets förhoppning att möjligheten

till förvar i praktiken inte skall behöva användas i de aktuella

fallen. Ytterst beror det på den enskilde och på dem som ger

utlänningen råd och stöd om dessa intentioner kan uppfyllas.

Utskottet har, i likhet med flera remissinstanser, reagerat

mot uttalandena i propositionen om att familjer som håller sig

undan verkställighet inte kan få något stöd av samhället.

Möjligheterna att få stöd har belysts i remissyttrandena, som

visat att det inte finns någon laglig grund att helt vägra stöd

och hjälp till dessa familjer. Utskottet förutsätter att

kommuner och landsting, om en undangömd familj behöver deras

hjälp och stöd, också ger dem detta i den omfattning som de båda

kommunförbunden ansett möjlig. Som framgår av

Rikspolisstyrelsens yttrande var vid halvårsskiftet 439 barn

efterlysta, eftersom deras vistelseort var okänd. Även om de

flesta personer som åtar sig att gömma undan barn kan antas göra

detta av humanitet mot barnet och dess familj, finns alltid

risken att barnet kan utnyttjas av mindre nogräknade personer.

Utskottet anser, mot bakgrund av erfarenheter i andra länder av

hur gömda barn har det och med hänsyn till vad som framkommit

vid remissbehandlingen om hur barnen tar skada av att gömmas

undan, att regeringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att i

samråd med andra berörda myndigheter försöka närmare utröna var

dessa barn kan finnas och hur deras situation är. Detta bör

riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Utskottet har ingen erinran mot att möjligheten slopas att ta

ett barn i förvar när det finns anledning anta att barnet

bedriver brottslig verksamhet i Sverige, eftersom även denna

möjlighet, som sällan använts, grundar sig på ett antagande om

hur barnet kommer att förhålla sig.

För att begränsa möjligheterna att i det längsta utnyttja den

eller de extra tidsfrister för att lämna landet som de av

utskottet föreslagna bestämmelserna om förvar kan ge upphov

till, föreslår utskottet att ett beslut om uppsikt skall kunna

meddelas redan då det föreligger ett lagakraftvunnet beslut om

antingen avvisning som inte är förenad med omedelbar

verkställighet eller utvisning. Detta innebär inte att

myndigheten vid varje sådant beslut måste ställa barnet under

uppsikt, utan denna möjlighet bör användas med urskillning. De

villkor som förenas med ett beslut om uppsikt måste också

anpassas till vad som är lämpligt i det enskilda fallet. Vistas

barnet på en förläggning kan det t.ex. vara tillräckligt att

barnet är tillstädes vid måltider och nattvila och när avresan

skall ske. Vistas barnet i ett enskilt hem skall inte heller

rörelsefriheten begränsas, men barnet kan då t.ex. åläggas att

hålla kontakt med polismyndigheten eller de sociala

myndigheterna och vara redo för avresa på utsatt tid och plats.

Utskottets principiella inställning är som framgår ovan att

det alltid måste finnas en yttersta möjlighet att avlägsna den

som inte har rätt att stanna i landet. Även propositionens

förslag om att ett barn får tas i förvar endast tillsammans med

vårdnadshavare, ger ett barn som inte har någon vårdnadshavare

med sig i landet möjlighet att vägra att lämna landet, utan att

det kan tvingas till det. Som framgår av propositionen

förekommer det endast i undantagsfall att ett ensamt barn tas i

förvar. Utskottet drar av detta slutsatsen att förvar endast har

använts, när ingen annan möjlighet att säkra ett avlägsnande

funnits, och utskottet anser att en yttersta möjlighet att ta

även ett ensamt barn i förvar måste finnas kvar. Denna möjlighet

kan dessutom utgöra ett skydd för barnet mot att det hämtas upp

eller göms undan av någon som har andra avsikter än att se till

barnets bästa.

Utskottet kan i princip godta den föreslagna inskränkningen av

tiden för förvar av barn till högst 72 timmar. Utskottet anser

dock, med hänsyn till att utskottet föreslår att en yttersta

möjlighet till förvar skall finnas kvar även i de fall barnet

släppts in i landet, att det måste finnas en möjlighet att

utsträcka denna tid om barnet påträffas efter att ha hållit sig

undan eller gömts undan eller avresan av någon annan anledning

fördröjs av omständigheter som den verkställande myndigheten

inte har kunnat förutse eller avhjälpa. Alternativet, om en

verkställighet bedöms inte kunna ske inom 72 timmar, blir annars

att barnet måste släppas och tas i förvar på nytt och detta kan

inte anses vara till gagn för barnet. Utskottet föreslår därför

att vid synnerliga skäl skall förvarstiden kunna utsträckas med

ytterligare 72 timmar.

När det gäller den teknik som bör användas för utformningen av

6 kap. 3 § UtlL vill utskottet framhålla följande. Till de fri-

och rättigheter som framgår av regeringsformen (RF) hör det

principiella skyddet för en utlänning i Sverige mot att bli

frihetsberövad, t.ex genom förvar (RF 2 kap. 8 § första stycket,

jämförd med 20 § andra stycket). Det finns då ingen anledning

att än en gång ange ett principiellt förbud mot förvar i

utlänningslagen. Regeringsformens skydd mot frihetsberövande kan

dock som framgår av RF 2 kap. 12 § jämförd med 20 § andra

stycket begränsas genom lag. Sådana begränsningar som görs i

skyddet för en utlänning mot att frihetsberövas genom förvar

kräver därför särskilda föreskrifter i utlänningslagen. Det

lagförslag utskottet lägger fram med anledning av de ändringar i

propositionens förslag som utskottet ovan förordat har utformats

mot denna bakgrund.

Det anförda innebär att utskottet avstyrker motion

1991/92:Sf33 yrkande 1 i vad yrkandet avser förbud utan undantag

mot förvar av barn och yrkande 2 samt motion 1991/92:Sf619

yrkande 15. Motionerna 1991/92:Sf34, 1991/92:Sf35 och

1991/92:Sf32 i denna del får i väsentliga delar anses

tillgodosedda med vad utskottet anfört.

Beträffande yrkande 1 i motion 1991/92:Sf33 om att gränsen för

när ett barn skall anses vuxet enligt utlänningslagen skall

höjas till 18 år för att anpassas till FN:s barnkonvention,

utgår utskottet från att frågan om åldersgränsen bör ändras

kommer att uppmärksammas inom den av statsrådet aviserade

utredningen om en översyn av flykting- och invandringspolitiken.

Motionen bör därmed inte föranleda någon åtgärd från riksdagens

sida.

Förvar av vuxna

Lars Werner m.fl. (v) anser i motion 1991/92:Sf619 att det

inte föreligger något starkt behov av de utvidgade möjligheterna

att ta vuxna i förvar som infördes den 1 juli 1990 och att de

tidigare gällande reglerna bör återinföras eftersom förvar är en

allvarlig integritetskränkning. Motionärerna begär därför att

ett förslag om upphävande av de nya reglerna läggs fram

(yrkande14).

Vid sin senaste behandling av dessa frågor återgav utskottet i

sitt av riksdagen godkända betänkande 1990/91:SfU14 vissa

uttalanden i proposition 1988/89:86 om ny utlänningslag m.m. I

fråga om förvar av vuxna angavs i propositionen att en klart

uttalad möjlighet att ta en utlänning i förvar redan på den

grunden att hans identitet är oklar var ytterligare en åtgärd

för att komma till rätta med den s.k. dokumentlösheten. Det

framhölls dock att det inte alltid kunde krävas att utlänningen

skulle kunna styrka sin identitet för att undgå ett beslut om

förvarstagande utan det borde vara tillräckligt att han gjorde

sannolikt att den identitet som han uppgav var riktig.

Beträffande förvar för genomförande av utredning framhölls i

propositionen att en utlänning som inte ville inställa sig till

ett förhör visserligen kunde hämtas till polisen och hållas kvar

där för utredning under en kortare tid (sex timmar) och att

kvarhållandemöjligheten också kunde utnyttjas i samband med

utlänningens ankomst till Sverige. Om många asylsökande anlände

samtidigt kunde det dock vara svårt eller omöjligt för polisen

att hinna genomföra ett förhör under de sex timmar som

utlänningen fick hållas kvar för utredningen. Samtidigt var det

uppenbart att ingen utlänning som åberopade asylskäl borde

tillåtas att resa in i landet utan att ens ett inledande förhör

hade hållits. En möjlighet skulle visserligen kunna vara att

utöka den tid av sex timmar som utlänningen fick kvarhållas för

utredning utan att ett förvarsbeslut meddelades. Detta framstod

emellertid enligt föredragande statsrådet som en sämre lösning.

Utskottet erinrade om att det i sitt av riksdagen godkända

betänkande 1989/90:SfU19 instämt i de bedömningar som gjorts i

propositionen om behovet av de nya förvarsgrunderna för vuxna

och vidhöll sin tidigare bedömning. Utskottet vidhåller ånyo sin

tidigare bedömning i denna fråga och avstyrker bifall till

motion 1991/92:Sf619 yrkande14.

Rättshjälp i ärende om avvisning

Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas i ärende om

avvisning, dock inte hos polismyndighet, om inte utlänningen

hållits i förvar längre än tre dagar (41§ rättshjälpslagen).

I artikel 37 (d) av FN:s barnkonvention sägs: Every child

deprived of his or her liberty shall have the right to prompt

access to legal and other appropriate assistance, -- -- --

I den svenska översättningen sägs: Varje frihetsberövat barn

skall ha rätt att snarast få tillgång till såväl juridiskt

biträde och annan lämplig hjälp -- -- --

Berith Eriksson (v) begär i motion 1991/92:Sf33 yrkande 3

förslag om sådan ändring av bestämmelserna i rättshjälpslagen om

offentligt biträde att dessa bringas i överensstämmelse med

artikel 37 i FN:s barnkonvention.

Utskottet förutser att även frågan om rättshjälp i

utlänningsärenden kommer att prövas under arbetet med översynen

av flykting- och invandringspolitiken och anser att inte heller

detta yrkande i motion 1991/92:Sf33 påkallar någon riksdagens

åtgärd.

Kroppsvisitation

Enligt 1980 års utlänningslag fick polisman, liksom personal

vid tullen och kustbevakningen och passkontrollant i vissa fall,

i samband med inresekontroll undersöka bl.a. bagageutrymmen i

bilar och andra transportmedel i syfte att hindra att

utlänningar reser in i Sverige i strid mot reglerna i

utlänningslagstiftningen. Enligt 5kap. 2§ i 1989 års

utlänningslag har befogenheten fr.o.m. den 1 juli 1990 vidgats

till att polisman och i vissa fall personal vid tullen och

kustbevakningen i samband med inresekontroll får kroppsvisitera

en utlänning samt undersöka bagage osv. i den utsträckning som

det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet.

Sådan undersökning får också ske för att ta reda på utlänningens

resväg till Sverige, om den är av betydelse för bedömningen av

rätten att resa in i och vistas här i landet.

Lars Werner m.fl. (v) anför i motion 1991/92:Sf619 att

möjligheten till kroppsvisitation av asylsökande är starkt

integritetskränkande och att de praktiska vinster som kan uppnås

inte är tillräckliga för att motivera kränkningen. Motionärerna

begär därför att regeringen skall lägga fram förslag om

upphävande av de bestämmelser om kroppsvisitation som började

gälla den 1 juli 1990 (yrkande16).

I proposition 1988/89:86 framhölls att det ingripande som en

kroppsvisitation innebar självfallet inte fick vara större än

vad som behövdes för att uppnå det avsedda resultatet. Det borde

vara tillräckligt att polismannen, tulltjänstemannen eller annan

som sköter inresekontrollen kände i eller utanpå fickor och

kläder samt kontrollerade medfört bagage, dvs. sådana åtgärder

som ibland kallas ytlig kroppsvisitation eller provisorisk

skyddsvisitation. Syftet med undersökningen skulle vara att

eftersöka pass och andra identitetshandlingar samt handlingar

som utvisade utlänningens resväg till Sverige, exempelvis

biljetter. Det fick aldrig bli fråga om någon rutinmässig

visitation av utlänningar som kom hit, utan det måste finnas

anledning att anta att en utlänning underlät att visa upp

medförda handlingar. I de fall där det saknades skäl att

ifrågasätta utlänningens uppgifter om resväg eller orsaken till

att han saknade handlingar borde någon undersökning inte få

företas. I specialmotiveringen påpekades att möjligheten till

kroppsvisitation var av intresse främst för att den s.k. första

asylland-principen skulle kunna tillämpas. För att undersökning

skulle få ske krävdes också att dokument som styrkte identitet

eller resväg behövdes för de syften som angivits.

Utskottet ansåg senast i sitt av riksdagen godkända betänkande

1990/91:SfU14 att möjligheten till kroppsvisitation behövdes som

en av flera åtgärder för att motverka dokumentlösheten.

Utskottet vidhåller denna inställning och avstyrker bifall till

motion 1991/92:Sf619 yrkande16.

Transportörs kostnadsansvar

En utlänning som avvisas eller utvisas från Sverige skall

enligt huvudregeln i 9kap. 1§ utlänningslagen själv betala

sin resa härifrån. Eftersom utlänningen kan sakna medel till

detta har regeln kompletterats med en skyldighet för den som

transporterar hit utlänningen att i vissa fall i förhållande

till staten svara för den kostnaden.

En utlänning som avvisas därför att han saknar pass eller

erforderliga tillstånd eller medel för sin hemresa får enligt

8kap. 6§ utlänningslagen föras tillbaka till det fartyg

eller luftfartyg som han kom med eller sättas ombord på annat

fartyg eller luftfartyg med samma ägare eller brukare. Om det är

nödvändigt skall plats beredas även för medföljande

bevakningspersonal.

Vid avvisning av de angivna skälen är den som transporterat

hit utlänningen med fartyg eller luftfartyg enligt 9kap. 2§

utlänningslagen skyldig att ersätta staten för kostnaden för

utlänningens resa från Sverige samt för resekostnaden för

medföljande bevakningspersonal. Transportören kan helt eller

delvis befrias från kostnadsansvaret om han kan visa att han

haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att

resa in i Sverige eller det med hänsyn till kostnadens storlek

eller av andra skäl framstår som uppenbart oskäligt att kräva ut

kostnaden.

Transportörens kostnadsansvar har utökats genom 1989 års

utlänningslag. Skyldigheten att bereda plats på transportörens

egna fartyg eller luftfartyg, som tidigare gällde endast om

fartyget skulle avgå omedelbart eller inom den närmaste tiden

och endast den avvisade utlänningen själv, har utsträckts att

gälla under i princip obegränsad tid och avse även medföljande

bevakningspersonal. Kostnadsansvaret, som tidigare bara gällde

för transporter med egna fartyg och luftfartyg, har dessutom

utvidgats att avse även transporter med transportmedel som har

annan ägare eller brukare.

Lars Werner m.fl. anför i motion 1991/92:Sf619 att den utökade

skyldigheten för transportföretag att stå för asylsökandes och

bevakningspersonals resekostnader vid avvisning i förening med

viseringspolitiska åtgärder kan hindra flyktingar att nå

Sverige, och motionärerna begär att regeringen skall lägga fram

förslag om att reglerna om transportörers kostnadsansvar skall

återges den lydelse de hade före den 1 juli 1989 (yrkande19).

I proposition 1988/89:86 anfördes att det ökade ansvaret för

transportören var ett medel att på ett relativt tidigt stadium

motverka en ytterligare spridning av problemet med

dokumentlöshet. Ansvaret skulle gälla i fall där transportören

hade en realistisk möjlighet att kontrollera om vederbörande

hade rätt att resa hit. Kostnadsansvar och ansvar för

återtransport borde endast komma i fråga om avvisning skedde på

grund av att utlänningen saknade pass eller erforderliga

tillstånd eller medel för hemresa. Vidare angavs att

ersättningsskyldigheten skulle kunna efterges helt eller delvis

om det i praktiken hade varit omöjligt för befälhavaren att

genomföra en kontroll, t.ex. vid färjeförbindelser mellan de

nordiska länderna eller vid andra transporter där ett mycket

stort antal personer skall tas ombord under kort tid. Något

ansvar borde inte heller komma i fråga om utlänningen haft

falska handlingar, om inte dessa handlingar varit så uppenbart

falska att det måste ha upptäckts omedelbart.

I propositionen angavs också att regler om straffansvar för de

transportörer som befordrar utlänningar utan pass eller visum

hade införts i en rad länder under senare år. Detta hade inte

ansetts strida mot gällande internationella överenskommelser på

området, och det måste med nödvändighet ha medfört att

kontroller redan vidtogs av bolagen i förhållande till dessa

länder. Det var svårt att inse att någon form av motsvarande

kontroll då inte skulle kunna vidtas också beträffande resenärer

till Sverige. Detta argument hade enligt propositionen också

bäring på den allvarligare invändningen att ett ökat ansvar för

transportörerna kunde få till effekt att dessa inte ville eller

vågade ta ombord sådana personer som hals över huvud flytt sitt

land undan förföljelse och därför inte heller kunde skaffa vare

sig pass eller erforderliga tillstånd. Denna risk hade alltså

inte avhållit andra länder från att införa straffsanktioner mot

transportföretagen. I propositionen redovisades även att det

enligt Chicagokonventionen åligger ett flygbolag att kontrollera

att en passagerare innehar de dokument som krävs för inresa i

destinationslandet. Enligt konventionen gäller skyldigheten för

en transportör att återföra en passagerare från

destinationslandet till dess passageraren definitivt tillåtits

komma in i landet. Någon tidsgräns inom vilken återförandet

måste ske finns inte i konventionsbestämmelsen.

Utskottet har senast i det förenämnda betänkandet

1990/91:SfU14 vidhållit att det utökade kostnadsansvaret för

transportörer behövs. Utskottet finner inte anledning till

ändrat ställningstagande och avstyrker bifall till motion

1990/91:Sf619 yrkande 19.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande förvar av barn

att riksdagen med anledning av proposition 1991/92:138 i

denna del och motionerna 1991/92:Sf32 i denna del, 1991/92:Sf34

och 1991/92:Sf35 och med avslag på motionerna 1991/92:Sf33

yrkandena 1 och 2 och 1991/92:Sf619 yrkande 15 dels antar

det i bilaga av utskottet framlagda förslaget till lag om

ändring i utlänningslagen (1989:529), dels som sin mening

ger regeringen till känna vad utskottet anfört om gömda barn,

res. 1 (fp, kds)

men. (v)

2. beträffande förvar av vuxna

att riksdagen avslår motion 1991/92:Sf619 yrkande 14,

men. (v)

3. beträffande rättshjälp

att riksdagen avslår motion 1991/92:Sf33 yrkande 3,

4. beträffande kroppsvisitation

att riksdagen avslår motion 1991/92:Sf619 yrkande16,

men. (v)

5. beträffande ansvar för transportörer

att riksdagen avslår motion 1991/92:Sf619 yrkande 19.

res. 2 (fp) - motiv.

men. (v)

Stockholm den 26 november 1992

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Gullan Lindblad

I beslutet har deltagit: Gullan Lindblad (m), Doris Håvik

(s), Margit Gennser (m), Birgitta Dahl (s), Börje Nilsson (s),

Hans Dau (m), Nils-Olof Gustafsson (s), Leif Bergdahl (nyd),

Margareta Israelsson (s), Gustaf von Essen (m), Maud Björnemalm

(s), Ingela Mårtensson (fp), Märtha Gårdestig (kds), Marianne

Jönsson (c) och Monica Widnemark (s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Berith Eriksson (v)

närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Reservationer

1. Förvar av barn (mom. 1)

Ingela Mårtensson (fp) och Märtha Gårdestig (kds) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 18

börjar med "Utskottet konstaterar" och på s. 21 slutar med

"utskottet anfört" bort ha följande lydelse:

Utskottet delar uppfattningen i propositionen att det är

ytterst angeläget att snarast inskränka möjligheterna att ta

barn i förvar med stöd av utlänningslagen och att denna

inskränkning bör avse inte bara grunderna för förvarstagande

utan även förvarstidens längd. Utskottet delar också

uppfattningen att det kan anföras starka skäl för ett absolut

förbud mot att ta barn i förvar, men att ett sådant förbud

skulle medföra att avlägsnandebeslut rörande barnfamiljer i

vissa fall inte skulle kunna verkställas. Detta gäller framför

allt de fall då den asylsökande inte skall tillåtas resa in i

landet utan i princip skall återsändas omgående. Särskilt när

det är fråga om verkställighet med omedelbar avvisning till

tredje land kan ett mycket kortvarigt undanhållande medföra att

verkställighet över huvud taget inte blir möjlig.

När det gäller förbud mot förvar av barn vid verkställighet av

andra avvisningsbeslut eller av utvisningsbeslut ansluter sig

utskottet till den bedömning som gjorts i propositionen.

Utskottet delar också uppfattningen att ett barn inte får

skiljas från sin vårdnadshavare genom att barnet eller

vårdnadshavaren tas i förvar och att inte heller ensamma barn

får tas i förvar.

Det anförda innebär att utskottet tillstyrker propositionens

förslag i denna del och avstyrker bifall till motionerna Sf32 i

denna del, Sf33 yrkandena 1 och 2, Sf34 och Sf619 yrkande 15.

dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

1. beträffande förvar av barn

att riksdagen med bifall till proposition

1991/92:138 i denna del och med avslag på motionerna

1991/92:Sf32 i denna del, 1991/92:Sf33 yrkandena 1 och 2,

1991/92:Sf34, 1991/92:Sf35 och 1991/92:Sf619 yrkande 15 antar

det i bilagan framlagda förslaget till lag om ändring i

utlänningslagen (1989:529) i den som propositionens förslag

betecknade lydelsen men med den ikraftträdandebestämmelse som

föreslagits av utskottet och med följande ingress: Härigenom

föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:59) att 6 kap. 3 §

skall ha följande lydelse.

2. Ansvar för transportörer (mom. 5 motiveringen)

Ingela Mårtensson anser att den del av utskottets yttrande som

på s. 25 börjar med "Utskottet har" och slutar med "yrkande 19."

bort ha följande lydelse:

Utskottet har senast i det förenämnda betänkandet

1990/91:SfU14 vidhållit att det utökade kostnadsansvaret för

transportörer behövs. Utskottet finner inte nu anledning till

ändrat ställningstagande, men anser att det finns anledning att

följa upp reglerna om transportörernas kostnadsansvar inte minst

med tanke på att det fanns kritik mot dessa regler när de

infördes. Kritiken gick ut på att det inte rimligen kan åläggas

transportbolagen att verkställa myndighetsbeslut. Utskottet

förutsätter att en sådan uppföljning sker utan något initiativ

från riksdagens sida.

Särskilt yttrande

Ingela Mårtensson (fp) anför:

Jag anser att propositionens förslag om att inskränka

möjligheterna att ta barn i förvar är ett steg i rätt riktning.

Jag anser dock att möjligheten till förvarstagande av barn helt

borde förbjudas. Många barn blir varje år inlåsta i Sverige

endast av det skälet att deras familjer söker asyl. Att över

huvud taget frihetsberöva barn strider helt mot

rättsmedvetandet. Målsättningen måste därför vara att

möjligheten att ta barn i förvar i framtiden helt elimineras.

Det gäller att utveckla andra former för att säkerställa

verkställighet av fattade beslut utan att tillgripa

frihetsberövande. Jag har dock förståelse för att en sådan

förändring måste tas i flera steg. Jag har därför inget att

erinra mot propositionens förslag i dessa delar.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i

utskottet.

Berith Eriksson (v) anför:

Vid riksdagsbehandlingen av den nya utlänningslagen framförde

Vänsterpartiet att barn endast skulle få tas i förvar i yttersta

undantagsfall, och att den dittillsvarande tillämpningen av

lagen inneburit förvar av barn i alldeles för hög utsträckning.

Vänsterpartiet har därefter flera år i rad återkommit med

yrkanden om införande av totalförbud mot förvar av barn, sedan

det visat sig att antalet förvarstagna barn steg dramatiskt

efter de nya bestämmelsernas införande. Vänsterpartiet ser nu

inget skäl till att ändra inställningen att barnförvar bör

förbjudas helt, och riksdagen bör hos regeringen begära förslag

om förbud utan undantag mot förvar av barn under 18 år. Tills

vidare kan jag godta propositionens förslag med den ändringen

att möjligheten till förvar endast finns kvar i de fall

verkställigheten avser annat land än hemlandet.

Vänsterpartiet motsatte sig också att möjligheterna att ta

vuxna i förvar vidgades i den nya utlänningslagen. Något behov

av dessa utvidgningar finns inte. Förvar är en allvarlig

integritetskränkning, och jag anser att denna åtgärd bör

användas när det föreligger mycket starka skäl. De tidigare

reglerna enligt 1980 års utlänningslag bör därför återinföras,

och regeringen bör lägga fram förslag härom.

Även kroppsvisitation av asylsökande för att ta reda på resväg

eller identitet är starkt integritetskränkande. De praktiska

vinster som kan uppnås är inte tillräckliga för att motivera en

så ingripande integritetskränkning, och bestämmelsen om

kroppsvisitation i den nya utlänningslagen bör därför snarast

upphävas. Regeringen bör snarast lägga fram förslag härom.

Det ökade ansvaret för dem som transporterar utlänningar utan

erforderliga tillstånd medför att flygbolag och rederier måste

kontrollera att passagerarna har pass och inresetillstånd. Detta

kan i förening med viseringspolitiska åtgärder hindra flyktingar

att nå Sverige, vilket inte kan anses acceptabelt. Riksdagen bör

därför begära förslag från regeringen som innebär att de regler

som gällde före den 1 juli 1989 om transportörers ansvar skall

återinföras.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom.

1, 2, 4 och 5 borde ha hemställt:

1. beträffande barn i förvar

att riksdagen med bifall till motion 1991/92:Sf33 yrkandena 1

och 2 och med anledning av motion 1991/92:Sf619 yrkande 15 och

proposition 1991/92:138 i denna del samt med avslag på

motionerna 1991/92:Sf32 i denna del, 1991/92:Sf34 och

1991/92:Sf35

dels antar det i bilagan framlagda lagförslaget i den som

propositionens förslag betecknade lydelsen, men med den

ikraftträdandebestämmelse som föreslagits av utskottet och med

följande ingress: Härigenom förskrivs i fråga om utlänningslagen

(1989:59) att 6 kap. 3 § skall ha följande lydelse., samt med

den ändringen att 6 kap. 3 § första stycket 1 erhåller följande

lydelse:

1. det är sannolikt att barnet kommer att avvisas enligt 4

kap. 1 eller 2 § och att förordnande om omedelbar verkställighet

enligt 8 kap. 8 § till annat land än hemlandet kommer att

meddelas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett sådant

beslut om avvisning, och

dels som sin mening ger regeringen till känna vad som

anförts om förvar av barn,

2. beträffande förvar av vuxna

att riksdagen med bifall till motion 1991/92:Sf619 yrkande 14

som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts om

förvar av vuxna,

4. beträffande kroppsvisitation

att riksdagen med bifall till motion 1991/92:Sf619 yrkande 16

som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts om

kroppsvisitation,

5. beträffande ansvar för transportörer

att riksdagen med bifall till motion 1991/92:Sf619 yrkande 19

som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts om

ansvar för transportörer.

Av utskottet framlagt lagförslag

Bilaga

Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)

att 6 kap. 3--5 §§ skall ha följande lydelse.

Propositionens lagförslag Utskottets lagförslag

6 kap.

3 §

Ett utländskt barn under Ett utländskt barn under

sexton år får inte tas i sexton år får tas i

förvar. förvar endast om

Detta gäller dock inte om

1. det är sannolikt att 1. det är sannolikt att

barnet kommer att avvisas barnet kommer att avvisas

enligt 4 kap. 1 eller 2 § enligt 4 kap. 1 eller 2 §

och att förordnande om och att förordnande om

omedelbar verkställighet omedelbar verkställighet

enligt 8 kap. 8 § kommer enligt 8 kap. 8 § kommer

att meddelas eller fråga att meddelas eller fråga

uppkommer om verkställighet uppkommer om verkställighet

av ett sådant beslut om av ett sådant beslut om

avvisning, och 2. det finns en avvisning, och det finns en

uppenbar risk för att uppenbar risk för att

barnet annars håller sig barnet annars håller sig

undan och därigenom undan och därigenom

äventyrar en äventyrar en

förestående förestående

verkställighet som inte verkställighet som inte

bör fördröjas. bör fördröjas, eller

2. fråga uppkommer om

verkställighet av ett

beslut om avvisning i annat

fall än som sägs under 1

eller av ett beslut om

utvisning enligt 4 kap. 3 §

och det vid ett tidigare

försök att verkställa

beslutet inte visat sig

tillräckligt att barnet

ställts under uppsikt

enligt bestämmelserna i 5

§ tredje stycket.

Barnet får inte tas i Barnet får inte tas i

förvar om det är förvar enligt första

tillräckligt att det stycket 1 om det är

ställs under uppsikt enligt tillräckligt att det

bestämmelserna i 5 § ställs under uppsikt enligt

andra stycket. bestämmelserna i 5 §

andra stycket.

Barnet får inte skiljas Barnet får inte skiljas

från sin vårdnadshavare från sin vårdnadshavare

eller, om de är flera, en eller, om de är flera, en

av dem genom att av dem genom att

vårdnadshavaren eller vårdnadshavaren eller

barnet tas i förvar. Ett barnet tas i förvar. Har

barn får tas i förvar barnet ingen vårdnadshavare

endast tillsammans med här i riket får det tas

vårdnadshavare. i förvar endast om det

föreligger synnerliga

skäl.

Ett barn får inte hållas

i förvar längre tid

än 72 timmar.

Propositionens lagförslag Utskottets lagförslag

4§

En utlänning får inte hållas i förvar med stöd av 2 § första

stycket 2 längre tid än 48 timmar.

I övrigt får en I övrigt får en

utlänning inte hållas utlänning som fyllt sexton

kvar i förvar mer än år inte hållas kvar i

två veckor, om det inte förvar mer än två

finns synnerliga skäl veckor, om det inte finns

för en längre tid. Om synnerliga skäl för en

ett beslut om avvisning eller längre tid. Om ett beslut

utvisning har meddelats, om avvisning eller utvisning

får en utlänning dock har meddelats, får en

hållas i förvar i sådan utlänning dock

högst två månader, om hållas i förvar i

det inte finns synnerliga högst två månader, om

skäl för en längre det inte finns synnerliga

tid. skäl för en längre

tid.

Ett utländskt barn under

sexton år får inte

hållas i förvar

längre tid än 72 timmar,

eller om det finns synnerliga

skäl ytterligare 72 timmar.

5 §

En utlänning som har fyllt sexton år kan, under de

förutsättningar som anges i 2 §, i stället för att tas i förvar

ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt.

Ett utländskt barn under

sexton år kan, under de

förutsättningar som

anges i 3 § första

stycket 1, ställas under

uppsikt.

Ett utländskt barn under

sexton år kan dessutom

ställas under uppsikt

när beslut har meddelats om

avvisning i annat fall än

som avses i andra stycket

eller om utvisning enligt 4

kap. 3 §.

Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider

anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig

sitt pass eller annan legitimationshandling eller uppfylla andra

särskilda villkor.

Denna lag träder i kraft Denna lag träder i kraft

den 1 juli 1992. den 1 januari 1993.