Bet. 1992/93:SoU5

Socialutskottets betänkande

1992/93:SOU05

De bostadslösas situation

Innehåll

Sammanfattning

Motionerna

Utskottet

Hemställan

1992/93

SoU5

Sammanfattning

I betänkandet behandlas två motioner (c och nyd) från den

allmänna motionstiden 1992. Utskottet föreslår att riksdagen med

anledning av motionerna ger regeringen till känna att en

kartläggning omfattande hela landet bör göras av de bostadslösas

situation. Kartläggningen bör avse även de bakomliggande

orsakerna. En inventering av socialtjänstens och de frivilliga

organisationernas insatser bör också ingå.

Motionerna

1991/92:So213 av Ulla Tillander m.fl. (c) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om behovet av forskning om de hemlösas

situation,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om åtgärder för att lösa de hemlösas problem

i första hand i Malmö, Göteborg och Stockholm.

1991/92:So276 av Bo G Jenevall m.fl. (nyd) vari yrkas att

riksdagen hos regeringen begär att man skyndsamt låter utreda

och verkställa vad i motionen anförts om att skapa mänskligare

förhållanden för uteliggare.

Utskottet

Gällande bestämmelser m.m.

Den enskildes rätt till en egen bostad är fastslagen i en rad

politiska beslut. I proposition 1984/85:142 om Förbättrade

boendeförhållanden för gamla, handikappade och långvarigt

sjuka som riksdagen antog 1985 uttalas att alla har rätt till

en bostad där friheten och integriteten är skyddad. Vidare sägs

att alla människor, oberoende av behovet av stöd, hjälp och

vård, har rätt till en bostad med god tillgänglighet och god

utrymmesstandard i en miljö som ger förutsättningar för ett

aktivt deltagande i samhällslivet och att de som behöver stöd

och hjälp i sin dagliga livsföring eller som mer än tillfälligt

behöver medicinsk eller annan vård har rätt att få sådan i

bostaden.

I regeringsförklaringen den 6 oktober 1992 uttalade

regeringen att bostadspolitiken skall inriktas på att alla skall

ha möjlighet till en bra bostad till ett rimligt pris.

Enligt 3 § lagen (1947:523, senast ändrad 1990:1497)

om kommunala åtgärder för bostadsförsörjningens främjande

m.m. skall en kommun fortlöpande bedriva

bostadsförsörjningsplanering i syfte att främja att alla i

kommunen får en egen bostad av god kvalitet samt att

ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen inom kommunen

förbereds och genomförs.

I 3 § socialtjänstlagen (1980:620, SoL) stadgas att

kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i

kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Till

socialnämndens uppgifter hör att göra sig väl förtrogen med

levnadsförhållandena i kommunen (5 § SoL). Den enskilde har rätt

till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och livsföring

i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt.

Biståndet skall utformas så att det stärker den enskildes

resurser att leva ett självständigt liv (6 § SoL). Socialnämnden

skall i sin verksamhet främja den enskildes rätt till arbete,

bostad och utbildning (7 § SoL).

Utredningar

I mars 1988 fick Socialstyrelsen regeringens uppdrag att i

samarbete med Boverket kartlägga socialnämndernas handläggning

av ärenden där enskilda eller familjer riskerade att bli avhysta

från sina bostäder på grund av att hyran betalats för sent.

Uppdraget redovisades till regeringen i oktober 1989. I

rapporten, som har titeln Från hyresskuld till avhysning

angavs bl.a. följande.

Kartläggningen har visat att antalet avhysningar i Sverige

under 1980-talet varit fler än någon gång tidigare under

1900-talet. Kulmen nåddes år 1986. Det året kom till

kronofogdemyndigheterna in 16 567 ansökningar om avhysning,

varav 5 057 verkställdes. Kartläggningen har även visat att

avhysningar i första hand drabbar ensamstående män. Skälet till

avhysning är i ca 95 % av fallen bristande hyresbetalning.

Enligt rapporten är det ytterst få kommuner som följer upp vad

som händer med de personer som blivit avhysta. För människor med

t.ex. missbruksproblem rasar livet ofta i botten efter

avhysningen. Utan uppföljning är det svårt att få någon

uppfattning om hur många personer som förblir bostadslösa.

Därmed kan inte problemets omfattning överblickas och förslag om

åtgärder kan inte drivas med tillräcklig kraft. Bristen på

kunskap medför också att socialnämnden ensam får ta ansvar för

de bostadslösa och avhysta. Maktlösheten sprider sig och

socialtjänsten upplevs som defensiv. Det är viktigt att

kommunerna skaffar sig kunskap om antalet personer som saknar

bostad i den egna kommunen för att kunna driva igenom åtgärder

för de bostadslösa. Utan en långsiktig strategi får man alltför

ofta ta till kostsamma akuta lösningar som t.ex. hotellboende.

I rapporten lämnas förslag till ändringar av bl.a. jordabalkens

bestämmelser om förverkande av hyresrätt. Socialstyrelsen uppger

att styrelsen avser att ta initiativ till överläggningar med

bostadsmarknadens parter för att diskutera de bostadslösas och

avhystas situation.

Socialstyrelsen har utarbetat råd och rekommendationer för

handläggning av avhysningsärenden vid socialnämnderna, Inför

avhysningen (Allmänna råd 1991:7). I denna skrift påtalas

bl.a. att socialnämndernas uppgift är att dels förebygga att

någon förlorar sin bostad, dels att biträda vederbörande om så

ändå skulle ske. Vidare sägs att den som blivit avhyst i vissa

fall kan ha behov av särskilt stöd för att klara av att bo i en

egen lägenhet. För andra räcker det inte med stöd i bostaden,

utan särskilda boendeformer behövs. Exempel på särskilda

boendeformer är gruppbostad, servicelägenhet eller lägenhet i

inackorderingshem.

I september 1989 bemyndigade regeringen chefen för dåvarande

Bostadsdepartementet att tillkalla en parlamentarisk

kommitté (1989 års hyreslagskommitté) med uppdrag att se över

hyreslagstiftningen. Kommittén överlämnade delbetänkandet Ny

hyreslag (SOU 1991:86) till regeringen i november 1991.

Kommittén föreslår omfattande ändringar i de nuvarande

bestämmelserna om förverkande av hyresrätt på grund av bristande

hyresbetalning. Enligt kommittén är de nuvarande reglerna för

stränga mot bostadshyresgästerna. Kommittén lämnar också förslag

som syftar till att förbättra skyddet mot störningar i boendet.

En särskild reglering om när hyresrätten förverkas på grund av

störningar föreslås. En viktig tanke bakom reglerna är att

socialnämnden skall ha en mer framträdande roll än för

närvarande. Enligt uppgift från Justitiedepartementet kommer

regeringen under november månad 1992 att till Lagrådet överlämna

förslag till ny hyreslag grundad på kommitténs betänkande.

Problemets omfattning och tillgången på tillfälliga bostäder

Av en promemoria upprättad inom Socialstyrelsen i juni 1991

med titeln Hemlöshet i Sverige -- ett försök att ge en bild av

hemlöshet och de hemlösas situation framgår bl.a. följande. I

en granskning av välfärden inför 1990-talet har gruppen hemlösa

definierats som människor som står utanför samhället, människor

som är utblottade och inte vet var de ska tillbringa nästa natt.

(Stenberg m.fl. Uteliggarna i välfärdssamhället Tiden/Folksam.)

Någon enhetlig definition av begreppet hemlöshet finns dock

inte. Detta har lett till svårigheter när det gäller att tolka

uppskattade uppgifter om antalet hemlösa. I föreliggande

beskrivning av hemlösa avses inte bostadslösa i den meningen att

de bor med andrahandskontrakt eller är inneboende hos släkt,

vänner etc. Begreppet har tolkats i en vidare bemärkelse.

Antalet hemlösa i Sverige beräknas i grova siffror uppgå till

8000--9000 människor. I Stockholm uppskattas antalet hemlösa

män till 3000--5000. Antalet hemlösa kvinnor uppskattas till

500--1000. I Göteborg och Malmö beräknas 700--800 personer

vara hemlösa. Uppgifter föreligger om att hemlöshet även

förekommer i landsortsstäder. Beträffande de s.k. uteliggarna

har Socialtjänsten i Stockholm uppskattat antalet till 50--100

personer. Socialförvaltningen i Malmö uppskattade år 1989

antalet uteliggare till ett tjugotal. Pålitlig regelbunden

statistik om antalet hemlösa saknas. Det går därför inte att

fastställa med säkerhet om antalet hemlösa ökar eller minskar.

Att gruppen utgörs av allt yngre personer, att de i ökande

utsträckning har psykiska störningar och att de har allt sämre

kontakt med arbetsmarknaden är tendenser som beskrivits i flera

undersökningar som gjorts på området. De hemlösa finns främst

bland lågavlönade och bland arbetargrupper. I en undersökning i

Stockholm år 1988 bland härbärgesgäster bedömdes omkring 75 % av

dessa ha allvarliga missbruksproblem.

Vid socialutskottets besök nyligen hos Socialtjänsten i

Stockholm och Stadsmissionen i Stockholm angavs att antalet

uteliggare i Stockholm för närvarande kunde uppskattas till

omkring 500 personer. Gruppen utgörs till största delen av

finska män. Vidare framkom att omkring 70% av de hemlösa har

grava missbruksproblem och att dödligheten är hög bland dessa.

Den ökade användningen av alkohol i kombination med

benzodiasipiner har också lett till en höjd dödlighet bland de

yngre missbrukarna.

Socialtjänsten i Stockholm, administrativa staben, har under

våren 1992 gjort en utredning om behovet av insatser för hemlösa

kvinnor. Av utredningens rapport Hemlösa kvinnor framgår

bl.a. följande. Hemlösa kvinnor finns inom socialtjänsten i alla

socialdistrikt och stadsdelsförvaltningar. Det finns emellertid

också hemlösa kvinnor som inte har kontakt med socialtjänsten.

Hur många dessa är har utredarna inte någon uppfattning om. Den

bild som i rapporten ges av kvinnorna grundas huvudsakligen på

den information som givits av socialdistrikten. Under våren 1992

fanns i Stockholmsområdet 582 hemlösa kvinnor, av vilka 54 helt

saknade bostad och 23 var hiv-positiva. I rapporten har

begreppet hemlös använts för att beskriva dels kvinnor som

saknar bostad med eget kontrakt och som löser sin

bostadssituation tillfälligt, dels för att beskriva kvinnor som

sover utomhus i källarutrymmen eller liknande. Hemlösa kvinnor

är en mycket heterogen grupp med skiftande behov. Den kan grovt

indelas i tre huvudgrupper: missbrukare, psykiskt sjuka utan

missbruksproblem samt en övrig grupp som innehåller främst

misshandlade kvinnor, invandrarkvinnor och zigenarkvinnor.

Kvinnorna återfinns huvudsakligen i åldersgruppen 26--50 år.

Eftersom det upplevs som särskilt skamligt för kvinnor att ha

missbruks- och bostadsproblem dröjer det innan de vänder sig

till socialtjänsten. Kvinnorna är därför många gånger mer

utslagna än hemlösa män. Många yngre kvinnor väljer också att

"bostadsprostituera" sig, de bor inneboende hos en man eller hos

olika män och blir då ofta sexuellt utnyttjade. Kvinnorna är

mycket rörliga mellan socialdistrikten. Inom distrikten

försvinner de ofta i perioder. Det mest angelägna är att öka

kontinuiteten i arbetet med kvinnorna. För att minska

rörligheten mellan distrikten föreslås att den praxis som

utvecklats genom tillämpningen av den s.k tremånadersregeln ses

över så att det socialdistrikt som påbörjar arbetet med en

kvinna behåller kontakten till dess hon fått ett fast eget

boende. Samma regler bör gälla för såväl hemlösa män som

kvinnor. För att förbättra arbetet med hemlösa kvinnor bör vissa

för distrikten gemensamma resurser finnas. Utredarna föreslår

att, förutom de resurser som finns i dag, ett befintligt

inackorderingshem omstruktureras till ett skyddat boende för

kvinnliga missbrukare utan krav på behandling under boendetiden.

Hemmet bör vara anslagsfinansierat för att inte ekonomiska

överväganden skall styra boendetidens längd.

Socialläkare Gunnar Ågren vid Socialtjänstens forsknings- och

utvecklingsbyrå i Stockholm har i en artikel i tidskriften

Alkohol & Narkotika (nr 4 1992) framfört att en ny kartläggning

av Stockholms uteliggare och hemlösa är nödvändig för att få

fram hur stora resursbehoven är. Tillgången till bostäder för en

rimlig penning är, enligt Ågren, en mycket viktig faktor för att

bryta hemlösheten. Bristen på billiga bostäder och kräsna

hyresvärdar har förmodligen ökat antalet hemlösa mer än

socialtjänstens allt krympande insatser. Att dagens kommunala

härbärgen sällan är fullbelagda beror snarare på en kombination

av milda vintrar och höjda avgifter på härbärgena än på att

behovet av en tillfällig sängplats minskat. Ågren efterlyser

också en socialvårdsbyrå för hemlösa kvinnor, motsvarande den

som finns för bostadslösa män, för att få en samlad kunskap om

dessa kvinnors livsförhållanden.

I Psykiatriutredningens fjärde delrapport Rätt till bostad

-- om psykiskt stördas boende (SOU 1991:92) uppges att 7 000

personer som är inskrivna på institutioner för sluten

psykiatrisk vård helt saknar egen bostad. I rapporten påtalas

också att vräkningar av psykiskt störda är ett ökande problem.

Behoven av anpassade boendeformer i kombination med

sysselsättning för psykiskt störda är enligt rapporten mycket

dåligt tillgodosedda. I rapporten anges att orsakerna till

bristerna är många. Bl.a. uppges att kommunerna i stor

utsträckning saknat insikt om den stora betydelsen av olika

boendeformer och sysselsättning för psykiskt störda och därmed

inte haft någon beredskap när behoven aktualiserats samt att

samarbetet mellan kommuner och landsting fungerat dåligt eller

inte alls.

Inom Socialtjänsten i Stockholm bedriver en särskild

enhet, Byrån för bostadslösa män, förmedling av korttidslogi

samt uppsökande verksamhet bland bostadslösa. Byrån har för

närvarande ca 1000 personer aktuella i olika boendeformer. Av

dessa är en tredjedel finska män. Enligt byrån har man i stort

sett tillräckliga resurser för att ta emot de hjälpsökande. Ett

problem är dock de svårplacerade tyngsta missbrukarna. På

hotellhem i Stockholmsområdet finns ca 1400 platser.

Hälften av dessa är för närvarande upptagna av invandrare.

Socialtjänsten har dessutom enligt uppgift tillgång till

omkring 500 platser på inackorderingshem och omkring 200

platser för korttidsboende på härbärgen. Vidare ordnar

socialtjänsten försökslägenheter åt dem som bedöms klara av att

bo i sådana.

Kyrkor och religiösa samfund står för ca 60 av

härbärgesplatserna. Stadsmissionen driver ett daghärbärge

samt två natthärbärgen, varav ett för kvinnor och ett för män.

På daghärbärget, som dagligen besöks av 200--300 gäster, finns

möjligheter att äta, duscha, tvätta kläder m.m.

Socialförvaltningen i Malmö har tillgång till två

härbärgen för korttidsboende med 50 platser för män och sex för

kvinnor samt ett gästhem/inackorderingshem med 20--30 platser.

Ena härbärget drivs av frälsningsarmén och det andra av en

privat fastighetsägare och ett städbolag tillsammans.

Förvaltningen har sagt upp avtalet med sistnämnda härbärge och

avtalet med frälsningsarmén avseende gäst/inackorderingshemmet.

Orsaken uppges vara minskad efterfrågan på platser.

Socialförvaltningen anlitar även vanliga hotell för

korttidsboende. Denna boendeform skall dock användas i begränsad

omfattning. Socialförvaltningen satsar i första hand på eget

boende med stöd av behandlingsassistenter. Stadsmissionen

driver ett hem för vård och boende med 35 vårdplatser för män

och tio för kvinnor. Stadsmissionen har även en s.k. nattjour

med övernattningsmöjligheter för 14 personer. Enligt

Stadsmissionen har behovet av platser inte minskat.

I Göteborg finns bl.a. följande boendeformer för

bostadslösa:

Ett lägenhetshotell för socialt utslagna äldre missbrukare

(141 platser), ett inackorderingshem för bostadslösa kvinnor (16

platser), två hem för jour- och korttidsboende för akut

bostadslösa män och kvinnor (sammanlagt 29 platser), hem för

jour- och korttidsboende för bostadslösa missbrukare (95

platser). Vidare finns ca 80 lägenheter för bostadslösa män och

kvinnor, ca 100 s.k. träningslägenheter och 15 platser på s.k.

motivationshem för bostadslösa.

Stadsmissionen i Göteborg driver inte någon

härbärgesverksamhet men har ett stort antal lägenheter för bl.a.

akutboende och boendeträning. Frälsningsarmén i Göteborg driver

ett ungkarlshotell med 65 platser samt ett dagcentrum med

matservering.

Motionerna

I motion So213 (c) begärs ett tillkännagivande av vad som

anförts i motionen om behovet av forskning om de hemlösas

situation och om åtgäder för att lösa de hemlösas problem i

främst storstadsregionerna. Enligt motionärerna finns ett stort

behov av forskning om bl.a. orsakerna till hemlöshet och varför

antalet hemlösa ökar. Motionärerna anser vidare att kommunerna

bör samarbeta med ideella organisationer för att bl.a. utveckla

nya nätverk för de hemlösa. Vidare bör staten anslå ytterligare

resurser till åtgärder för de hemlösa i storstadsregionerna.

I motion So276 (nyd) yrkas att riksdagen hos regeringen

begär en skyndsam utredning och verkställighet av vad som i

motionen anförts om att skapa mänskligare förhållanden för

uteliggare. Motionärerna menar att alternativa boendeformer bör

prövas. Det finns t.ex. många gamla passagerarfartyg på

marknaden som kan köpas billigt och göras om till bostäder för

hemlösa. Motionärerna är övertygade om att det finns många

privatpersoner och företag som är villiga att skänka diverse

utrustning till dessa bostäder. En arbetsgrupp bör tillsättas

för att utreda möjligheterna till att förverkliga motionärernas

förslag.

Tidigare behandling

I betänkandet 1989/90:SoU14 behandlade utskottet ett antal

motioner rörande de bostadslösas situation. Utskottet inhämtade

yttranden över motionerna från Socialstyrelsen, Svenska

kommunförbundet, Landstingsförbundet, Föreningen Sveriges

socialchefer, Stockholms kommun, Göteborgs kommun, Malmö kommun

samt Stadsmissionen. I betänkandet ges en sammanfattning av

yttrandenas innehåll. Utskottet delade motionärernas uppfattning

att det är ovärdigt ett välfärdssamhälle att människor står helt

utan bostad och att det också strider mot syftet med vår

sociallagstiftning. Utskottet underströk vikten av att

kommunerna kontinuerligt ägnar de bostadslösas problem stor

uppmärksamhet och att de ser till att stödinsatserna blir så

effektiva som möjligt. Utskottet delade motionärernas

uppfattning att det behövs ett starkare engagemang från

bostadsmarknadens parter beträffande missbrukarnas svårigheter

att få en egen bostad. Med hänvisning till det anförda, till att

en kommitté nyligen tillsatts med uppgift att se över

hyreslagstiftningen och till att Socialstyrelsen avser att ta

initiativ till överläggningar med bostadsmarknadens parter för

att diskutera de bostadslösas situation avstyrkte utskottet de

aktuella motionerna. Riksdagen följde utskottet.

I betänkandet 1991/92:SoU2 erinrade utskottet om att det

vid flera tillfällen uttryckt sin oro över situationen med de

många bostadslösa i samhället. Enligt utskottets mening är det

rådande förhållandet oacceptabelt. Det är i första hand en

uppgift för kommunerna att se till att människor har ett ordnat

boende. Utskottet underströk på nytt vikten av att kommunerna

kontinuerligt ägnar de bostadslösa stor uppmärksamhet och att de

ser till att stödinsatserna blir så effektiva som möjligt.

Vidare förutsatte utskottet att Socialstyrelsen nu tar initiativ

till att de överläggningar med berörda parter som styrelsen en

längre tid aviserat kommer till stånd. Utskottet noterade i

sammanhanget att den nya regeringen i regeringsförklaringen

uttalat att bostadspolitiken skall inriktas på att alla skall ha

möjlighet till en bra bostad till rimligt pris. Med det sagda

ansåg utskottet att riksdagen för närvarande inte borde ta något

initiativ i frågan. De aktuella motionerna (fp, c, mp)

avstyrktes därför. Riksdagen följde utskottet.

Utskottets bedömning

Motioner rörande de bostadslösas situation har flera gånger

tidigare behandlats av utskottet. Utskottet har vid dessa

tillfällen uttryckt sin oro över situationen med de många

bostadslösa i samhället. Utskottet anser att förhållandena på

detta område fortfarande är oacceptabla och att det är viktigt

att kommunerna kontinuerligt ägnar de bostadslösas situation

stor uppmärksamhet och ser till att stödinsatserna blir så

effektiva som möjligt. De frivilliga organisationernas insatser

är därvid mycket värdefulla, och verksamheten är ett utmärkt

komplement till socialtjänstens insatser.

Uppgifterna om antalet bostadslösa/hemlösa/uteliggare bygger

på uppskattningar och på undersökningar som gjorts för ett antal

år sedan. Utskottet anser det därför angeläget att en ny

kartläggning görs som omfattar hela landet. Kartläggningen bör

omfatta såväl personer som i princip varje natt tvingas ordna en

tillfällig bostad som rena uteliggare. I dag används olika

begrepp som bostadslös, hemlös och uteliggare. Dessa begrepp

används ibland synonymt och ibland ges de olika innebörd. Vid

kartläggningen är det angeläget att en enhetlig terminologi

används som möjliggör jämförelser mellan olika delar av landet

och över tiden.

Enligt utskottets mening är det angeläget att kartläggningen

också avser de bakomliggande orsakerna. En stor grupp bland dem

som saknar bostad är människor med olika psykiska störningar.

Detta har uppmärksammats av Psykiatriutredningen och bör

uppmärksammas vid den fortsatta beredningen av utredningens

förslag. En annan stor grupp är missbrukare av olika droger. Den

mest utsatta gruppen i detta sammanhang och som också förefaller

att öka utgörs av kvinnor. En del av dessa är prostituerade. Det

är mycket viktigt att deras särskilda problem uppmärksammas vid

kartläggningen.

En inventering av socialtjänstens och olika frivilliga

organisationers erbjudanden av olika boendeformer och övriga

insatser för de bostadslösa bör också ingå i kartläggningen. I

detta sammanhang anser utskottet det mycket anmärkningsvärt att

Socialstyrelsen ännu inte tagit något initiativ till

överläggningar med bostadsmarknadens parter för att diskutera de

bostadslösas problem trots att detta utlovats redan för flera år

sedan.

Vad utskottet nu anfört bör riksdagen men anledning av

motionerna So213 (c) och So276 (nyd) som sin mening ge

regeringen till känna.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av motionerna

1991/92:So213 och 1991/92:So276 som sin mening ger regeringen

till känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 19 november 1992

På socialutskottets vägnar

Bo Holmberg

I beslutet har deltagit: Bo Holmberg (s), Sten Svensson

(m), Göte Jonsson (m), Anita Persson (s), Ulla Orring (fp),

Ingrid Andersson (s), Rinaldo Karlsson (s), Jan Andersson (s),

Johan Brohult (nyd), Maj-Inger Klingvall (s), Leif Carlson (m),

Hans Karlsson (s), My Persson (m), Ulla Tillander (c) och Maud

Ekendahl (m).