Bet. 1992/93:SoU9

Socialutskottets betänkande

1992/93:SOU09

Ökad konkurrens inom kommunal verksamhet

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Bilaga 1

Innehållsförteckning

1992/93

SoU9

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens proposition 1992/93:43 om

ökad konkurrens i kommunal verksamhet och de motioner som väckts

med anledning av propositionen.

I syfte att öka inslagen av konkurrens i kommunal verksamhet

föreslår regeringen ändringar i bl.a. socialtjänstlagen och

hälso- och sjukvårdslagen. Utskottet tillstyrker regeringens

förslag och avstyrker samtliga motioner.

Utskottets s-ledamöter yrkar i reservationer bl.a. avslag på

de föreslagna lagändringarna. Till betänkandet har sammanlagt

fogats sex reservationer (s), ett särskilt yttrande (s) och en

meningsyttring (v).

Propositionen

I proposition 1992/93:43 om ökad konkurrens i kommunal

verksamhet har regeringen (Civildepartementet i samråd med

Socialdepartementet) föreslagit riksdagen att anta förslagen

till

1. lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620),

2. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),

3. lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125),

4. lag om ändring i lagen (1991:1136) om försöksverksamhet

med kommunal primärvård.

Lagförslagen fogas till betänkandet som bilaga 1.

Motionerna

1992/93:So2 av Bo Holmberg m.fl. (s) vari yrkas

1. att riksdagen avslår de i proposition 1992/93:43

föreslagna förändringarna i socialtjänstlagen, hälso- och

sjukvårdslagen, tandvårdslagen och lag om försöksverksamhet med

kommunal primärvård,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om den grundlagsfästa kommunala

självstyrelsen,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om myndighetsutövning,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om rättssäkerhet, sekretess och

tystnadsplikt, likabehandlingsprincipen, uppföljning och

kvalitetskontroll när kommuner lämnar över verksamhet till andra

huvudmän.

1992/93:So3 av Isa Halvarsson (fp) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om fritt tandläkarval inom barn- och ungdomstandvården.

1992/93:So4 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om ett moratorium avseende privatisering

av kommunal verksamhet,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om behovet av en rättighetslagstiftning.

Yttranden m.m.

Konstitutions- och försvarsutskotten har yttrat sig över

propositionen jämte motioner. Yttrandena fogas till betänkandet

som bilaga 2 och bilaga 3.

Utskottet har till finansutskottet överlämnat motion

1992/93:So1 av Bertil Persson (m) vilken också har väckts med

anledning av propositionen samt yrkande 2 i motion 1992/93:So4

av Gudrun Schyman m.fl. (v). Dessa yrkanden avser kommunal

upphandling.

Utskottet

Propositionen i huvuddrag

I propositionen föreslås att tillägg införs i

socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen, tandvårdslagen och

lagen om försöksverksamhet med kommunal primärvård för att

underlätta för kommuner och landsting att öka inslaget av

konkurrens inom socialtjänsten, hälso- och sjukvården samt

tandvården. Vidare redovisas regeringens bedömningar i fråga om

kommunernas möjligheter att åta sig uppdrag utanför det egna

området, kommunal upphandling samt bättre uppföljning och

jämförelser av kommunernas kostnader och prestationer.

Som skäl för förslagen anförs bl.a. följande. Under de

närmaste decennierna måste den kommunala verksamheten ställas om

från expansion till hushållning. Organisation och

verksamhetsformer måste förändras för att möta den nya

ekonomiska situationen. I många kommuner och landsting har

inslaget av konkurrens i verksamheten ökat i omfattning. Man

använder sig i många fall av konkurrens mellan olika

resultatenheter inom den kommunala förvaltningen, så kallad

intraprenad. Det finns även exempel på kommuner och landsting

som aktivt uppmuntrar personalen att starta kooperativ eller

personalägda aktiebolag för att driva kommunal verksamhet på

entreprenad. Med entreprenad avses sådan verksamhet som utförs

av annan producent än kommunens eller landstingets egna organ.

Konkurrens är ett viktigt medel för att uppnå ökad

effektivitet inom den kommunala sektorn. Svenska och utländska

erfarenheter visar att anbudskonkurrens inom kommunal verksamhet

ofta leder till ökad produktivitet och effektivitet. Genom att i

ökad utsträckning utnyttja marknadsmekanismerna bör den

kommunala verksamheten också i större utsträckning kunna

anpassas till medborgarnas önskemål och behov. Det är mot denna

bakgrund angeläget att främja en ökad entreprenadupphandling.

Samtidigt framhålls att entreprenader inte alltid är den mest

fördelaktiga verksamhetsformen. Det råder för närvarande en

osäkerhet om rättsläget vad gäller möjligheterna att lägga ut

kommunal verksamhet på entreprenad. Genom de föreslagna

lagändringarna klarläggs att entreprenad skall vara tillåten i

sådan kommunal verksamhet som inte innefattar

myndighetsutövning.

Regeringsförklaringen

I regeringsförklaringen den 6 oktober 1992 uttalade regeringen

beträffande den svenska ekonomin bl.a. följande. En livskraftig

ekonomi förutsätter konkurrens mellan företag. En ny och hårdare

konkurrenslagstiftning införs. Förslag i syfte att öka

konkurrensen inom den kommunala verksamheten framläggs.

Förberedelserna för privatiseringen av statliga företag

fortsätter. Beträffande välfärdspolitiken uttalas bl.a.

följande. Välfärdspolitiken utvecklas under starkt förändrade

förutsättningar. Staten har det övergripande ansvaret för att

ange de nationella målen, utöva tillsyn och utvärdera.

Kommunerna har fått ett större ansvar för utformningen av

välfärdspolitiken. Samtidigt möter de ett växande gap mellan

behov och resurser. Detta ställer krav på en effektivisering av

verksamheten, bl.a. genom rationaliseringar och ökade inslag av

konkurrens. Fri konkurrens införs bl.a. inom barntandvården.

Frågan om reformerad tandvårdstaxa och fri etableringsrätt för

tandläkare bereds med sikte på ikraftträdande den 1 januari

1994.

Begreppet myndighetsutövning

Gällande rätt

Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen kan förvaltningsuppgift

överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller

enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning

skall det ske med stöd av lag. Av förarbetena till

regeringsformen (prop. 1973:90 s. 397) framgår att med

myndighetsutövning åsyftas -- i överensstämmelse med den

tidigare förvaltningslagen -- utövning av befogenhet att

bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär

bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Innebörden av

begreppet myndighetsutövning har utvecklats i förarbetena till

den tidigare förvaltningslagen (prop. 1971:30 s. 285 och 330).

Utmärkande för all myndighetsutövning är enligt denna

proposition att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som

ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i

förhållande till medborgarna. Men det behöver inte vara fråga om

åtgärder som medför förpliktelser för enskilda.

Myndighetsutövning kan också förekomma i form av gynnande

beslut, t.ex. tillstånd att driva en viss verksamhet, befrielse

från en lagstadgad förpliktelse eller beviljande av social

förmån. Karaktäristiskt är emellertid att den enskilde befinner

sig i ett slags beroendeförhållande. Är det fråga om förbud,

föreläggande eller liknande, måste han rätta sig efter beslutet,

eftersom han annars riskerar att tvångsmedel av något slag

används mot honom. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer

beroendeförhållandet till uttryck på så sätt att den enskilde

måste vända sig till myndigheten för att få t.ex. en förmån och

att myndigheternas tillämpning av de föreskrifter som gäller på

området får avgörande betydelse för honom.

Av proposition 1971:30 framgår också att begreppet

myndighetsutövning inte omfattar andra ärenden än sådana där

saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten. Utanför

begreppet faller därför enligt propositionen ärenden som avgörs

genom att myndigheten träffar avtal eller överenskommelse om

saken med någon enskild. Här skyddas nämligen den enskildes rätt

genom det civilrättsliga regelsystemet och möjligheten att väcka

talan vid allmän domstol. Ärenden som angår statens upphandling,

affärsverksamhet, egendomsförvaltning och privaträttsligt

reglerade mellanhavanden i övrigt berörs därför inte av de

regler i lagen som bara gäller myndighetsutövning. Utanför

myndighetsutövningens område ligger också den serviceverksamhet

som det allmänna bedriver; konsumentupplysning och liknande

rådgivning.

I den nu aktuella propositionen framhålls att det är ytterst

genom rättspraxis som innebörden av begreppet myndighetsutövning

fastställs. Ett beslut av Danderyds kommun att lägga ut

hemtjänst på entreprenad har prövats av Kammarrätten (mål nr

6305-1988) som avslog besvären med motiveringen att den klagande

inte visat att kommunen genom sitt beslut överlåtit

myndighetsfunktion enligt socialtjänstlagen på entreprenören

eller på annat sätt överskridit sina befogenheter. Domen har

överklagats till Regeringsrätten, som ännu inte avgjort målet.

-- I anbudshandlingarna hade angetts bl.a. att entreprenören

skulle arbeta efter de lagar och förordningar som gäller för

social hemtjänst, att kommunens hemtjänstinspektör beslutar

efter samråd med hjälptagaren och den av entreprenören utsedda

arbetsledaren om vilken insats den enskilda behöver och

upprättar ärendeblad samt att avgift skulle erläggas enligt den

kommunala hemtjänsttaxan och debiteras av kommunen.

I detta sammanhang kan erinras om att regeringsförslaget till

ny kommunallag (prop. 1990/91:117) inte innehöll någon reglering

av frågan om och under vilka förutsättningar kommuner och

landsting kan använda privaträttsliga organ för sin verksamhet.

Det ansågs nämligen vanskligt att åstadkomma en helt preciserad

avgränsning av när det skulle vara tillåtet att lämna över

vården av kommunala angelägenheter till sådana organ. I

propositionen hänvisades till att reglerna om den kommunala

kompetensen sätter gränser för möjligheterna att överlämna

uppgifter till privaträttsliga organ och till att det på

specialreglerade områden finns begränsningar, liksom när det

gäller ärenden som innefattar myndighetsutövning. På Lagrådets

förslag infördes en uttrycklig bestämmelse om kommuners och

landstings möjligheter att överlämna vården av kommunal

angelägenhet till ett privaträttsligt subjekt och en erinran om

regeln i 11 kap. 6 § regeringsformen.

Propositionen

De i propositionen föreslagna lagändringarna syftar till att

klargöra att entreprenad skall vara tillåten i sådan kommunal

verksamhet som inte utgör myndighetsutövning. I

specialmotiveringen till förslagen hänvisas till

Socialtjänstkommittén, vars uppgift är att göra en allmän

översyn av socialtjänstlagen. Kommittén skall bl.a. ta upp

frågor som syftar till att tydligare avgränsa och klargöra

socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden varvid

myndighetsbegreppet kommer att tas upp. Vidare anges att det

yttersta ansvaret för kommunens uppgifter inom socialtjänsten

inte kan överlåtas på annan.

Som exempel på myndighetsutövning inom kommunerna som inte

utan lagstöd kan överlåtas på andra nämns beslut om olika former

av bistånd och stödåtgärder inom individ- och familjeomsorgen.

Andra exempel är tvångsåtgärder enligt lagen (1988:870) om vård

av missbrukare i vissa fall (LVM) och lagen (1990:52) med

särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Beslutsfattande i

sådana frågor kan enligt propositionen inte läggas ut på

entreprenad. Detsamma gäller socialnämndernas uppgifter enligt

föräldrabalken i samband med fastställande av faderskap och

underhållsbidrag till vissa barn.

Administrationen däremot bör enligt propositionen kunna

överlåtas på någon annan. Eftersom verksamheten inom

socialtjänsten kan innehålla mycket integritetskänsliga

uppgifter måste sekretessfrågorna lösas på ett

tillfredsställande sätt.

Hem för vård eller boende kan efter tillstånd drivas av

enskild eller sammanslutning (69 § socialtjänstlagen). Det finns

inte heller något hinder mot att förlägga vård enligt LVU till

ett privat hem för vård eller boende. Även om vården innefattar

myndighetsutövning finns det i 11 § LVU särskilt lagstöd för att

lägga ut uppgiften att bestämma om den unges förhållanden också

på en föreståndare för en privat institution. Det sistnämnda

gäller dock ej vård vid sådana särskilda ungdomshem som avses i

12 § LVU.

Barnomsorg utgör enligt propositionen en verksamhet som numera

kan läggas ut på entreprenad. Beslut om avgifter och tilldelning

av platser betraktas dock enligt propositionen som

myndighetsutövning och kan inte överlåtas på annan. Rådgivande

och kurativa funktioner inom socialtjänsten innefattar inte

myndighetsutövning och kan läggas ut på entreprenad.

I specialmotiveringen till förslaget om ändring i hälso- och

sjukvårdslagen anges bl.a. följande. Ansvaret för den

övergripande ledningen av landstingens hälso- och sjukvård kan

inte överlåtas på annan huvudman. Det är uppenbart att vissa

åtgärder inom den psykiatriska tvångsvården och inom

smittskyddet innefattar myndighetsutövning. Lagen (1991:1128) om

psykiatrisk tvångsvård ger dock vissa begränsade möjligheter att

ge psykiatrisk tvångsvård även på privat vårdinrättning. Inom

hälso- och sjukvården i övrigt torde själva vårduppgifterna och

de beslut som sker utifrån enbart medicinska indikationer mera

sällan vara att anse som myndighetsutövning. Vidare sägs att

tilldelning av turordning utifrån medicinska kriterier vid

tillfälliga sjukvårdsköer knappast kan uppfattas som ett beslut

om förmån för enskild och därmed inte heller som

myndighetsutövning. Regeringen anser mot denna bakgrund att

huvuddelen av den nuvarande sjukvården bör kunna läggas ut på

entreprenad.

I specialmotiveringen till förslaget till ändring i

tandvårdslagen hänvisas beträffande innebörden av vad som sagts

i kommentarerna till ändring i hälso- och sjukvårdslagen. Vidare

hänvisas till förarbetena till tandvårdslagen där det framhölls

att det inte möter något formellt hinder för landstinget att i

vissa fall genom överenskommelse med t.ex. en privat verksam

tandläkare uppdra åt denna att svara för den faktiska vården,

även om det dock förutsätts att landstinget i huvudsak självt

svarade för den faktiska tandvården.

Motionen

I motion So2 av Bo Holmberg m.fl. (s) begärs ett

tillkännagivande om vad som anförts om myndighetsutövning

(yrkande 3). Motionärerna anser att det är nödvändigt att

klargöra vad som menas med myndighetsutövning inom de

specialreglerade verksamheterna innan förslagen till

lagändringar övervägs.

Konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet gör inte någon annan bedömning än

regeringen när det gäller det angelägna i att främja en

utveckling mot ökad entreprenadupphandling inom kommunal

verksamhet men vill samtidigt också understryka vad som

framhålls i propositionen om att entreprenader inte alltid är

den mest fördelaktiga verksamhetsformen. En viktig förutsättning

är t.ex. att det finns verklig konkurrens mellan aktörer på den

lokala marknaden. De speciella förutsättningar som gäller för

kommunal tjänsteproduktion måste också beaktas.

Konstitutionsutskottet anför vidare bl.a.

Konstitutionsutskottet delar den uppfattning som framförs i

propositionen att det inom de nu aktuella verksamheterna ibland

kan vara svårt att skilja mellan vad som är att anse som

myndighetsutövning och vad som är andra förvaltningsuppgifter. I

specialmotiveringen till de olika lagförslagen har dock lämnats

en viss redovisning av i vilken mån förvaltningsuppgifter av

skilda slag kan anses innefatta myndighetsutövning och därför

inte kan överlåtas på annan. Redovisningen gör inte anspråk på

att vara fullständig. Enligt konstitutionsutskottets mening hade

det självfallet i och för sig varit att föredra att några

tveksamheter inte kvarstår när det gäller avgränsningen av vad

som skall anses innebära myndighetsutövning. Som lagrådet

understrukit innebär emellertid inte propositionens lagförslag

någon principiell utvidgning av utrymmet för anlitande av

privata entreprenörer utan kan närmast ses som ett förtydligande

av den ordning som gäller redan i dag.

Mot denna bakgrund behövs enligt konstitutionsutskottets

mening inte något tillkännagivande till regeringen med anledning

av motionsyrkandet.

Socialutskottets bedömning

Socialutskottet delar konstitutionsutskottets inställning i

denna fråga och vill samtidigt hänvisa till att

Socialtjänstkommittén enligt sina direktiv (dir. 1991:50) bl.a.

skall ta upp frågor som syftar till att tydligare avgränsa och

klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden. Vidare

vill socialutskottet hänvisa till vad som sägs i propositionen

om att det ytterst är genom rättspraxis som innebörden av

begreppet myndighetsutövning fastställs. Motion So2 (s) yrkande

3 avstyrks därmed.

Rättssäkerhet, sekretess och tystnadsplikt

Gällande rätt

När det gäller frågor om insyn och sekretess kan erinras om

att sekretesslagen (1980:100) innehåller bestämmelser om

tystnadsplikt och sekretess i det allmännas verksamhet. Enligt

huvudregeln gäller lagen således inte den som är anställd hos

ett privat rättssubjekt eller i övrigt i privat verksamhet.

Emellertid gäller enligt 1 kap. 6 § att sekretessreglerna också

omfattar uppdragstagare hos en myndighet och likställda.

Sekretesslagen blir därigenom tillämplig på sådana personer som

har uppdrag hos en myndighet och har en sådan anknytning till

myndigheten att de kan sägas delta i denna verksamhet. I

förarbetena till sekretesslagen (prop. 1979/80:2 Del A s. 127)

framhölls att det i allmänhet måste antas att en uppdragstagare

har den behövliga anknytningen till en viss myndighet om den

uppgift han utför vanligen skall fullgöras av en tjänsteman

eller någon annan befattningshavare vid myndigheten eller i

varje fall naturligen skulle kunna handhas av en sådan

befattningshavare. Det är emellertid endast uppdragstagare som

är fysiska personer som i sekretesshänseende skall jämställas

med arbetstagare hos myndighet. Som exempel på uppdragstagare

som mot denna bakgrund kommer att omfattas av sekretesslagen har

i lagens förarbeten nämnts bl.a. kontaktpersoner inom

socialtjänsten, personundersökare, personal inom den kommunala

fritidsverksamheten, hemhjälpspersonal, personer som ställt sig

till socialvårdens förfogande med s.k. kontrakterade familjehem,

barnavårdsmän, konsulter av skilda slag och tolkar.

Enligt 7 kap. 1 § resp. 4 § sekretesslagen gäller sekretess

inom hälso- och sjukvården samt inom socialtjänsten för uppgift

om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att

uppgiften inte kan röjas utan att den enskilde eller någon honom

närstående lider men. Presumtionen är således för sekretess.

Utanför tillämpningsområdet för 7 kap. 1 § sekretesslagen

faller verksamhet vid sjukhus och liknande inrättningar som

bedrivs av enskilda, liksom privat drivna läkarmottagningar,

tandläkarmottagningar, laboratorier m.m. Här gäller i stället

lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen.

Enligt 6 § denna lag får den som tillhör eller har tillhört

hälso- eller sjukvårdspersonalen inte obehörigen röja vad han i

sin verksamhet har erfarit om en enskilds hälsotillstånd eller

andra personliga förhållanden.

Sekretessen enligt 7 kap. 4 § omfattar bl.a. handlingar och

uppgifter i övrigt som gäller uppsökande verksamhet, social

hemhjälp, kommunal färdtjänst, kontaktverksamhet, förskole- och

fritidshemsverksamhet, vård och behandling vid kommunala och

landstingskommunala institutioner såsom barn- och ungdomshem,

behandlingshem, inackorderingshem och ålderdomshem/servicehus

samt över huvud taget social service och socialt bistånd som

lämnas av socialnämnd. Den kommunala hälso- och sjukvården hör i

sekretesshänseende till samma verksamhetsområde som den

kommunala socialtjänsten. Till socialtjänsten skall också räknas

verksamhet enligt LVU och LVM. Till socialtjänst i paragrafens

mening hör t.ex. ärenden rörande fastställande av faderskap och

underhåll, vårdnad, namnbyte, påföljd för brott och handräckning

enligt 21 kap. föräldrabalken. Inom den kommunala

familjerådgivningen är sekretessen absolut. Ärenden om

fördelning av daghemsplatser och pensionärsbostäder omfattas

också av begreppet socialtjänst. De personer som skall iaktta

sekretessen är ledamöter i socialnämnd eller motsvarande,

kontaktpersoner, hemhjälpspersonal, personer som har ställt sig

till socialtjänstens förfogande med s.k. kontrakterade

familjehem. Också s.k. kommunala dagmammor har att iaktta

sekretess medan vanliga fosterföräldrar (familjehemsföräldrar)

inte ansetts ha sådan anknytning att de är skyldiga iaktta

sekretess.

Propositionen

I propositionen har inte något förslag till lagändring i fråga

om tystnadsplikt och sekretess lämnats. Det hänvisas till att

regeringen i en beslutad lagrådsremiss rörande stöd och service

till vissa funktionshindrade lagt fram förslag om ändringar i

socialtjänstlagen som bl.a. innebär att tystnadsplikt införs för

den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven

enskild verksamhet som avser insatser enligt socialtjänstlagen.

Bakgrunden till förslaget i denna del är Lagrådets synpunkter på

behovet av effektivare regler om sekretess och tystnadsplikt för

anställda som faller utanför den i 1 kap. 6 § sekretesslagen

angivna personkretsen.

Motionen

I motion So2 (s) begärs också ett tillkännagivande om vad

som anförts om rättssäkerhet, sekretess och tystnadsplikt, när

kommuner lämnar över verksamhet till andra huvudmän (yrkande 4

delvis). För att garantera god vård och omsorg i den

verksamhet som läggs ut på skilda entreprenörer måste

kvalitetskraven läggas fast. Rättssäkerheten måste tryggas. Den

enskildes rättssäkerhet blir enligt motionärerna eftersatt när

kommunen lämnar över verksamhet under socialtjänsten till annan.

Samma verksamhet kommer från sekretessynpunkt att behandlas

olika beroende på om verksamheten bedrivs i offentlig eller

privat regi. Frågorna om sekretess och tystnadsplikt borde ha

klargjorts i samband med denna proposition. Effektivare regler

om sekretess och tystnadsplikt bör införas innan nya utvidgade

regler om konkurrens i kommunal verksamhet genomförs.

Konstitutionsutskottet

Utskottet hänvisar till att regeringen nyligen i en

lagrådsremiss rörande en ny lag om stöd och service till vissa

funktionshindrade, m.m. lagt fram förslag till ändringar i

socialtjänstlagen. Förslaget innebär bl.a. att tystnadsplikt

införs för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt

bedriven enskild verksamhet som avser insatser inom

socialtjänsten. Det kan enligt lagrådsremissen t.ex. vara fråga

om ett privat företag som enligt avtal med kommunen ombesörjer

viss hemtjänst. Tystnadsplikt kommer då att gälla för de

anställda hos företaget beträffande sådant som de genom sin

verksamhet får veta om olika hjälptagare. Tystnadsplikten

omfattas då också av straffsanktioneringen i 20 kap. 3 §

brottsbalken.

Konstitutionsutskottet vill vidare erinra om att utskottet i

ett nyligen justerat betänkande (1992/93:KU4) avstyrkt en motion

som när det gäller barnomsorg inom enskild verksamhet tagit upp

behovet av regler för likabehandling, offentlighet, sekretess

och JO:s insynsmöjligheter. Utskottet hänvisade till det arbete

som pågår i Socialtjänstkommittén och Lokaldemokratikommittén.

I direktiven (dir. 1991:50) till Socialtjänstkommittén anges

att kommitténs översyn av socialtjänstlagen skall syfta till att

tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och

ansvarsområden. Kommittén bör också överväga innehållet i och

formerna för tillsynen av såväl den kommunala socialtjänsten som

de privata vårdgivarnas verksamhet.

Lokaldemokratikommittén bör enligt sina direktiv (dir.

1992:12) lägga fram förslag som säkerställer insyn och kontroll

för kommuninvånarna när kommunens verksamhet bedrivs genom hel-

eller delägda bolag eller i privat regi eller kooperativ regi.

De särskilda problem som kan uppstå i fråga om insyn och

offentlighet i sådana företag där samarbete sker mellan privata

intressenter och kommunen bör enligt direktiven analyseras.

Något tillkännagivande med anledning av yrkande 4 i motionen

behövs inte, och yrkandet bör följaktligen avstyrkas.

Socialutskottets bedömning

Socialutskottet delar konstitutionsutskottets inställning i

denna fråga och avstyrker därför motion So2 (s) yrkande 4

delvis.

Likställighetsprincipen, uppföljning och kvalitetskontroll

Gällande rätt

Likställighetsprincipen kommer till uttryck i 2 kap. 2 §

kommunallagen (1991:900) som föreskriver att kommuner och

landsting skall behandla sina medlemmar lika om det inte finns

sakliga skäl för något annat. Den kan sägas begränsa kommunernas

och landstingens handlingsfrihet inom ramen för deras kompetens.

Principen, som i praxis främst kommit att tillämpas i fråga om

taxe- och bidragsbeslut, innebär att det inte är tillåtet för

kommuner och landsting att särbehandla vissa kommunmedlemmar

eller grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. Det

kan enligt förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117 s.

29) uttryckas som att rationella skäl eller sakliga överväganden

krävs som grund för att kommunmedlemmar behandlas olika eller

att kommunen eller landstinget på saklig grund varit behörig att

handla så. Det krävs således att kommunerna och landstingen

skall iaktta objektivitet och rättvisa i sin behandling av

kommunmedlemmarna, men innebörden av detta kan vara olika inom

olika verksamhetsområden (s. 149).

Konkurrenskommittén har i det betänkande som ligger till grund

för propositionen (SOU 1991:104 s. 87 f.) Konkurrensen inom den

kommunala sektorn diskuterat vad som kan känneteckna en kommunal

entreprenad, dvs. att kommmun eller landsting anlitar en extern

producent för en viss uppgift som annars skulle ha utförts i

egen regi. Kommunen eller landstinget har kvar det fulla

ansvaret för verksamheten och skall se till att den anlitade

entreprenören uppfyller bestämmelserna i den aktuella

speciallagen och de föreskrifter som har utfärdats med stöd av

denna. Man måste även avtalsvägen skapa garantier för att

entreprenören beaktar de allmänna regler som gäller för

offentlig förvaltning, bl.a. 1 kap. 9 § regeringsformen om allas

likhet inför lagen och saklighet och opartiskhet vid fullgörande

av uppgifter inom offentlig förvaltning samt förvaltningslagen,

sekretesslagen och kommunallagen, särskilt då

likställighetsprincipen. I kommunens avtal med entreprenören kan

därför särskilda villkor behövas för att se till att samma

regler i dessa avseenden gäller som om kommunen själv skulle

utföra verksamheten.

Vidare måste de kvantitativa och kvalitativa mål och

riktlinjer för verksamhetens bedrivande som beslutas av

kommunfullmäktige, kommunstyrelse eller facknämnd tillämpas även

om en verksamhet läggs ut på entreprenad. Att samma krav måste

ställas på upphandlad verksamhet som på egenregiverksamheten

följer enligt Konkurrensutredningen av likställighetsprincipen.

I betänkandet sägs också att behovsbedömning och

köadministration kan åligga kommunal myndighet. När det gäller

avgifter för verksamhet som är utlagd på entreprenad framhålls

att likställighetsprincipen förutsätter att samma avgifter tas

ut för en verksamhet som är utlagd på entreprenad som för sådan

som bedrivs i egen regi.

Konkurrensutredningen framhåller att den kommunala förvaltning

som är ansvarig för verksamheten självfallet är skyldig att

kontrollera att villkor som avtalats med entreprenören följs,

t.ex. genom intervjuer eller enkäter bland kunder/klienter.

Propositionen

Enligt propositionen motiverar behovet av nationell

uppföljning och utvärdering samt ökad konkurrens en mer enhetlig

redovisning av kommunernas verksamhet och kostnader. Några

tvingande regler om enhetlig redovisning föreslås dock inte.

Regeringen hänvisar till att ett arbete med denna inriktning

pågår inom regeringskansliet i samråd med de båda

kommunförbunden.

Motionen

I motion So2 (s) begärs ett tillkännagivande om

likabehandling, uppföljning och kontroll (yrkande 4 delvis).

Enligt motionärerna bör det fastslås i lag att verksamhet som

läggs ut på skilda entreprenader skall bedrivas på ett sådant

sätt att likställighetsprincipen kan upprätthållas.

Konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet hänvisar bl.a. till att det arbete som

bedrivs i Socialtjänstkommittén och Lokaldemokratikommittén

innebär att sådana frågor som tas upp i motionen kan komma att

ytterligare belysas och föranleda förslag till lagändringar i

olika avseenden. Utskottet hänvisar också till

tillsynsmyndigheternas roll när det gäller socialtjänsten och

hälso- och sjukvården. Beträffande frågan om uppföljning och

kvalitetskontroll hänvisas till det arbete rörande nationell

uppföljning och kvalitetskontroll som pågår inom

regeringskansliet. Motionsyrkandet bör avstyrkas.

Socialutskottets bedömning

Socialutskottet delar konstitutionsutskottets inställning i

denna fråga och avstyrker därför motion So2 (s) yrkande 4

delvis.

Kommunal självstyrelse

Motionen

I motion So2 (s) hemställs om ett tillkännagivande om vad

som anförts om den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen

(yrkande 2). Motionärerna är emot det i propositionen

aviserade förslaget om obligatorisk anbudsupphandling i

offentlig verksamhet. Enligt motionärerna är det kommunen själv,

som inom ramen för den kommunala självstyrelsen beslutar om

upphandling. Vidare anförs att regeringen genom tidigare förslag

om fristående skolor gjort oacceptabla ingrepp i den kommunala

självstyrelsen, genom att kommunen tvingas lämna bidrag till de

privata skolorna, som ofta överkompenseras för sina kostnader.

Konstitutionsutskottet

I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 190)

framhölls att staten och kommunerna samverkar "på skilda områden

i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål". Med

detta synsätt ansågs det varken lämpligt eller möjligt att en

gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag

kring en kommunal självstyrelsesektor. Arbets- och

befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället i

ganska vid omfattning kunna ändras i takt med

samhällsutvecklingen. Konstitutionsutskottet förutsätter att de

överväganden som görs i regeringskansliet i fråga om bl.a.

enhetlig redovisning av kommunernas verksamhet och kostnader

också innefattar avvägningar beträffande gränserna för den

kommunala självstyrelsen. När det gäller kommunal upphandling

får konstitutionsutskottet hänvisa till att regeringen nyligen

har lagt fram en proposition om offentlig upphandling (prop.

1992/93:88), som kommer att behandlas i finansutskottet.

Motionsyrkandet bör följaktligen avstyrkas.

Socialutskottets bedömning

Socialutskottet delar konstitutionsutskottets inställning i

denna del och avstyrker därför motion So2 (s) yrkande 2.

Rättighetslagstiftning

Motionen

I motion So4 av Gudrun Schyman m.fl. (v) begärs ett

tillkännagivande till regeringen rörande behovet av en

rättighetslagstiftning (yrkande 3). Enligt motionärerna

krävs det i dag för att minska orättvisorna miniminivåer som

kommunerna måste nå upp till när det gäller utbildning, service,

omvårdnad och vård.

Konstitutionsutskottet

Enligt konstitutionsutskottets mening kan inte bortses ifrån

att lagstiftning om miniminivåer när det gäller utbildning,

service, omvårdnad och vård kan innebära inskränkningar i den

kommunala självstyrelsen, vilket dock kan anses angeläget ur

nationell synpunkt. Frågan kan i viss mån komma att beröras i

Lokaldemokratikommitténs arbete. Konstitutionsutskottet är inte

berett att nu förorda en sådan omfattande rättighetslagstiftning

som föreslås i motionen. Enligt konstitutionsutskottet bör

motion So4 yrkande 3 följaktligen avstyrkas.

Socialutskottets bedömning

Socialutskottet delar konstitutionsutskottets inställning och

avstyrker därför motion So4 (v) yrkande 3.

Fritt tandläkarval

I motion So3 av Isa Halvarsson (fp) begärs ett

tillkännagivande om fritt tandläkarval inom barn- och

ungdomstandvården. Enligt motionären kan den föreslagna

ändringen i 5 § tandvårdslagen -- i den mån det enskilda

landstinget väljer att träffa avtal -- leda till att fler barn

och ungdomar än för närvarande kommer att behandlas hos

privattandläkare. Frågan om att införa valfrihet inom barn- och

ungdomstandvården överlåts till det enskilda landstinget att

självt fatta beslut om. Lagförslaget skapar enligt motionären

inga garantier för att åstadkomma fritt tandläkarval inom barn-

och ungdomstandvården. Det är därför motiverat att riksdagen gör

ett särskilt uttalande av innebörden att barn- och

ungdomstandvården bör tillhandahållas i former som medger fritt

tandläkarval.

Tidigare behandling

Motioner om fritt tandläkarval för barn och ungdomar har

behandlats tidigare av utskottet. I betänkandet

1991/92:SoU15 hänvisade utskottet till regeringsförklaringen

enligt vilken den grundläggande principen för förnyelse av de

olika välfärdssystemen skall vara att skilja på offentlig

kontroll och finansiering å den ena sidan och produktion genom

enskilda, kooperativa eller offentliga producenter å andra

sidan. Utskottet hänvisade också till att det i

regeringsförklaringen sägs att valfriheten för den enskilde

måste öka. Utskottet utgick från att frågan om möjlighet för

barn och ungdomar att anlita privatpraktiserande tandläkare på

samma villkor som folktandvården kommer att tas upp i

sammanhanget. Utskottet ansåg att något uttalande från

riksdagens sida inte behövdes och avstyrkte motionen. Riksdagen

följde utskottet.

Socialförsäkringsutskottet behandlade i betänkandet

1991/92:SfU2 ett antal motioner som bl.a. rörde frågor om

möjlighet för barn och ungdomar att anlita privatpraktiserande

tandläkare. Socialförsäkringsutskottet anförde bl.a. följande.

Utskottet anser det viktigt att konkurrensen inom tandvården

ökar. Detta bör ske bl.a. genom att de nuvarande

etableringsbegränsningarna för privatpraktiserande tandläkare

slopas. Folktandvårdens monopol vad gäller barn- och

ungdomstandvård måste även upphöra. En ökad konkurrens kommer

att leda till ökad effektivitet men även till ökad valfrihet för

patienterna. -- -- -- Utskottet förutsätter med anledning härav

att man inom regeringskansliet överväger förändringar inom

tandvården och tandvårdsförsäkringen som omfattar

etableringsbegränsningsreglerna och villkoren för barn- och

ungdomstandvården samt att regeringen så snart som möjligt

lägger fram förslag om ändringar i detta system.

Motionerna avstyrktes. Riksdagen följde utskottet.

Socialutskottets bedömning

Socialutskottet delar regeringens bedömning beträffande

ansvaret för barn- och ungdomstandvården. Utskottet utgår från

att landstingen följer intentionerna i propositionen om att barn

och ungdomar skall få frihet att välja tandläkare och är inte

berett att nu förorda någon ytterligare ändring i tandvårdslagen

än den regeringen föreslagit. Motion So3 (fp) avstyrks därför.

Lagförslagen

Gällande rätt och propositionens lagförslag

Enligt 4 § socialtjänstlagen skall kommunens uppgifter

inom socialtjänsten fullgöras av den eller de nämnder som

kommunfullmäktige bestämmer. Vidare anges att vad som i denna

lag eller annan författning sägs om socialnämnd gäller i

förekommande fall den eller de nämnder som utses för ändamålet.

Regeringen föreslår att ett nytt stycke införs i 4 §

socialtjänstlagen. Enligt detta nya stycke får kommunen sluta

avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom

socialtjänsten. Med annan avses bolag, förening, samfällighet,

stiftelse, enskild individ eller annan kommun. Det krävs dock

att entreprenören är behörig att utföra uppgifterna på området.

Såvitt gäller andra kommuner får dessa endast i begränsad

utsträckning utföra uppgifter som ligger inom en annan kommuns

kompetensområde.

Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får enligt den nya

bestämmelsen inte lämnas över till privaträttsliga subjekt.

Enligt 3 § hälso- och sjukvårdslagen skall varje landsting

erbjuda god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta inom

landstinget. I förarbetena till lagen (prop. 1981/82:97 s. 33)

har uttalats att bestämmelsen inte innebär att landstinget

självt måste bedriva verksamheten. Av 3 § framgår vidare att vad

som i lagrummet sägs inte utgör hinder för annan att bedriva

hälso- och sjukvård. Landstingets ansvar omfattar inte sådan

hälso- och sjukvård som en kommun inom landstinget har ansvar

för enligt 18 § första och tredje styckena. I 18 § anges

omfattningen av kommunernas skyldighet och befogenhet att

meddela hälso- och sjukvård enligt denna lag (jfr. prop.

1990/91:14, SoU9, rskr. 97).

Enligt regeringen råder osäkerhet huruvida landstinget kan

träffa avtal med någon annan om driften och föreslår därför att

ett nytt stycke införs i 3 § hälso- och sjukvårdslagen. Det nya

stycket innebär att landstinget får sluta avtal med annan om att

utföra de uppgifter som landstinget ansvarar för enligt lagen

och som inte omfattar uppgifter som rör myndighetsutövning.

Även i 18 § samma lag föreslås införande av en ny bestämmelse

med motsvarande innehåll som i tillägget till 3 §.

Enligt 5 § tandvårdslagen skall varje landsting erbjuda

god tandvård för dem som är bosatta inom landstinget.

Omfattningen av folktandvården regleras i 7 § tandvårdslagen.

Där stadgas att folktandvården skall svara för dels regelbunden

och fullständig tandvård för barn och ungdomar till och med det

år då de fyller nitton år, dels specialisttandvård för vuxna,

och dels övrig tandvård för vuxna i den omfattning som

landstinget bedömer lämpligt. I förarbetena till tandvårdslagen

(prop. 1984/85:79 s. 63 och 65) har uttalats att det inte finns

något absolut krav på att all folktandvård skall bedrivas i

landstingets egen regi. Däremot förutsätts att landstinget i

huvudsak självt skall svara för den faktiska tandvården.

Regeringen anser att när det gäller tandvården i huvudsak

samma avgränsning torde kunna göras som för hälso- och

sjukvården beträffande vad som kan läggas ut på entreprenad. En

skillnad i förhållande till hälso- och sjukvården är dock att

landstingen själva uttryckligen ålagts att svara för viss

tandvård. Uttalandena i förarbetena till tandvårdslagen ger dock

vid handen att landstingen kan överlåta åt andra att utföra

folktandvårdens uppgifter.

Enligt regeringens mening är utformningen av bestämmelserna i

tandvårdslagen emellertid inte tydlig, vilket har lett till

oklarheter om och i vilken utsträckning det finns möjligheter

för landstingen att lägga ut verksamheten på entreprenad. Ett

nytt stycke föreslås därför införas, enligt vilket landstinget

får sluta avtal med annan om att utföra de uppgifter som

landstinget ansvarar för. Uppgift som innefattar

myndighetsutövning undantas. Genom det nya stycket klargörs

ytterligare att folktandvården inte måste ansvara för all i 7 §

angiven tandvård genom egen personal. Det grundläggande ansvaret

för t.ex. barntandvården måste dock ligga kvar hos landstinget,

vilket bl.a. innebär att landstinget skall fastställa

kvantitativa och kvalitativa mål för verksamheten samt följa upp

denna i förhållande till de mål och krav som anges i

tandvårdslagen. Däremot skall det inte längre anses gälla att

landstinget måste svara för huvuddelen eller någon viss andel av

den faktiska tandvården.

Riksdagen beslutade år 1991 om en lag om försöksverksamhet

med kommunal primärvård (prop. 1990/91:121, SoU21, rskr. 362).

År 1992 beslöt riksdagen att kommunerna inom ramen för

försöksverksamheten med kommunal primärvård skulle ges

befogenhet att även erbjuda viss tandvård, s.k.

distriktstandvård (prop. 1991/92:148, SoU20, rskr. 310). Lagen

gäller till utgången av år 1996.

Av 3 § lagen om försöksverksamhet med kommunal primärvård

framgår att kommunen skall erbjuda god primärvård och

distriktstandvård åt dem som är bosatta inom de områden som

omfattas av försöksverksamheten och därvid verka för en god

hälsa och god tandhälsa hos hela denna befolkning.

I propositionen sägs att det föreslagna nya tredje stycket

till 3 § lagen om försöksverksamhet med kommunal primärvård har

samma innebörd som de tidigare redovisade ändringarna i hälso-

och sjukvårdslagen. Regeringen hänvisar därför till

kommentarerna till dessa ändringar.

Motionerna

I motion So2 (s) yrkas att de i propositionen föreslagna

lagändringarna avslås (yrkande 1). Motionärerna ser positivt

på strävan att främja konkurrens inom den kommunala sektorn, då

konkurrens kan bidra till att öka effektiviteten i produktionen

och till att ge medborgarna bättre tjänster. Konkurrens är

således ett medel att nå ökad effektivitet och välfärd. Det är

inte ett mål i sig. Målet är att samhällsservicen skall ha hög

kvalitet, den skall styras demokratiskt, finansieras solidariskt

och fördelas efter behov. Enligt motionärerna förutsätter

konkurrens att det finns konkurrenter. Motionärerna tror att det

i en del fall kan bli svårt att få till stånd konkurrens när det

gäller vissa delar av den kommunala verksamheten. Konkurrenterna

kommer kanske inte att stå i kö i alla glesbygdskommuner.

Orsakerna till att en verksamhet bedrivs inom den offentliga

sektorn är i många fall att det har funnits ett behov av att

skapa ett utrymme där medborgarna skyddas mot marknadskrafternas

effekter och där det har varit möjligt att lösa kollektiva

problem på ett samhällsekonomiskt och socialt förnuftigt sätt.

Genomförs propositionens lagförslag är enligt motionärernas

mening risken stor för en utveckling mot privata monopol.

Propositionen innehåller inga förslag till bestämmelser som

skulle betyda förbud mot att genom entreprenadverksamhet skapa

privata monopol. Motionärerna anser att en förutsättning för

verklig konkurrens är att en viss del av den verksamheten inom

hälso- och sjukvården, tandvården och inom socialtjänstens

område sker i kommunal regi. Motionärerna vänder sig emot att

privatisering av verksamhet inom kommunen forceras fram oavsett

vilken verksamhet det gäller. All kommunal verksamhet lämpar sig

inte för att lämnas ut till entreprenörer. Frågan är om de

föreslagna lagändringarna skapar större klarhet i rättsläget

mellan offentlig och privat verksamhet. Motionärernas bedömning

är att så inte är fallet. Socialtjänstkommittén och Hälso- och

sjukvårdsutredningen 2000 arbetar för närvarande med översyn av

sina resp. lagområden. Motionärerna anser att det är självklart

att dessa utredningar skall slutföras innan andra förändringar

diskuteras.

I motion So4 (v) hemställs om ett tillkännagivande av vad

som i motionen anförts om ett moratorium avseende privatisering

av kommunal verksamhet (yrkande 1). Motionärerna anför

följande. Propositionen handlar bara ytligt sett om att öka

möjligheterna till konkurrens i den kommunala verksamheten. Utan

att göra ingående analyser av och utvärdera pågående

verksamheter vill regeringen i ett antal lagar skriva in

möjligheten för privat verksamhet att etablera sig inom vård och

omsorg och konkurrera med etablerad kommunal verksamhet.

Utvärdering av oberoende utredare har inte gjorts. Lagförslagen

bygger således inte på resultaten av goda projekt utan det är

den borgerliga ideologin om privatisering som lagregleras. I

mångt och mycket är det öppna dörrar som slås in eftersom det

egentligen inte finns några hinder för kommunerna att lägga ut

verksamheten på entreprenad med den nuvarande lagstiftningen.

Förslagen blir därför bara en uppmaning att privatisera kommunal

verksamhet. Vänsterpartiet är inte emot privat verksamhet. I

naturliga nischer och när privat verksamhet svarar mot ett

uppkommet behov kan det vara en fördel och riktigt att anlita

privata subjekt. Vad Vänsterpartiet vänder sig emot är att

privat verksamhet subventioneras och hålls vid liv av

skattemedel bara för att den är privat. Vänsterpartiet är inte

ense med regeringen om att den kommunala verksamheten under de

närmaste åren skall ställas om från expansion till minskning.

Konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet anser mot bakgrund av vad som anförts i

yttrandet till socialutskottet att propositionens lagförslag bör

tillstyrkas och avstyrker bifall till motionerna So2 (s) yrkande

1 och So4 (v) yrkande 1.

Socialutskottets bedömning

Socialutskottet delar regeringens bedömning vad gäller det

angelägna i att främja en utveckling mot ökad

entreprenadupphandling inom kommunal verksamhet och att

undanröja de oklarheter som kan finnas när det gäller

kommunernas och landstingens möjligheter att inom väsentliga

områden lägga ut den specialreglerade kommunala verksamheten på

entreprenad. Genom de föreslagna lagändringarna klarläggs att

entreprenad är tillåten i verksamhet som inte innefattar

myndighetsutövning. Utskottet vill samtidigt understryka att

entreprenader inte alltid är den mest fördelaktiga

verksamhetsformen, vilket regeringen också framhållit i

propositionen. En viktig förutsättning är att det finns verklig

konkurrens mellan flera aktörer på den lokala marknaden.

Utskottet tillstyrker de i propositionen framlagda

lagförslagen och avstyrker motionerna So2 (s) yrkande 1 och So4

(v) yrkande 1.

Den kommunala räddningstjänsten

Enligt regeringens mening bör det tillskapas en möjlighet för

en kommun att bedriva räddningstjänst i entreprenadform.

Regeringen lägger dock inte fram något förslag om

entreprenaddrift på detta område utan hänvisar till att Chefen

för Försvarsdepartementet avser att föreslå regeringen att låta

tillsätta en särskild utredare med uppgift att förbereda

erforderliga beslut av statsmakterna i frågan. Utredaren bör

bl.a. överväga hur det område inom den kommunala

räddningstjänsten som skall kunna utföras på entreprenad bör

avgränsas. Vidare bör det klarläggas hur entreprenörens resurser

för räddningstjänst skall inordnas i kommunens

krigsorganisation. Regeringen anser att utredaren måste studera

hur sambandet mellan det förebyggande brandskyddet och

utryckningsverksamheten skall kunna säkerställas. Även frågan om

hur myndighetsutövningen skall utformas för det fall

räddningstjänsten överförs till en entreprenör bör enligt

regeringens mening utredas och förslag till särskilda

bestämmelser läggas fram.

Anbudsupphandling inom sotningsväsendet

Beträffande kommunal upphandling hänvisas i propositionen till

att ett förslag till lag om offentlig upphandling gemensam för

bl.a. statliga myndigheter, kommuner och landsting kommer att

föreläggas riksdagen under hösten 1992. Förslaget innebär en

anpassning av regelsystemet till EG:s direktiv.

Förutsättningarna för obligatorisk anbudsupphandling när det

gäller vissa kommunala verksamheter kommer enligt regeringen att

utredas närmare.

När det gäller frågan om anbudsupphandling inom

sotningsväsendet konstaterar regeringen att sotningen är en del

i samhällets förebyggande brandskydd, reglerat i

räddningstjänstlagen (1986:1102) och i

räddningstjänstförordningen (1986:1107). I samband med sotning

kontrolleras det som rengörs från brandskyddssynpunkt.

Varje kommun ansvarar för att sotning utförs enligt de

föreskrifter som Statens räddningsverk fastställt.

Skorstensfejarmästare utses av kommunen genom

ansökningsförfarande. De kan vara anställda av kommunen eller

egna företagare. Flera skorstensfejarmästare uppges vara egna

företagare med entreprenadavtal som innebär att de i princip

svarar för den avtalade verksamheten intill sin pensionering.

Sotningstaxan beslutas av kommunfullmäktige.

Regeringen gör i propositionen följande bedömning när det

gäller behovet av att förnya sotningsväsendet.

Den föreskrivna sotningen är ett legalt monopol, som närmast

kan jämföras med brandsyn, byggnadsinspektion,

hälsoskyddsinspektion och liknande kontroll- och

tillsynsinstrument inom området skydd och säkerhet. Eftersom det

är fråga om myndighetsutövning kan bara statliga och kommunala

organ ansvara för verksamheten, även om utförandet oftast sker i

entreprenadform. Entreprenadavtalen anser dock regeringen vara

otidsenliga bl.a. för att de inte är tidsbegränsade.

Regeringen avser att uppdra åt den utredare som skall överväga

vissa frågor inom räddningstjänsten att också lägga fram ett

förslag om hur ordningen med de nuvarande långvariga

entreprenadavtalen för skorstensfejarmästare skall upphöra.

Enligt regeringen finns det även anledning att överväga om

formerna för utseende av skorstensfejarmästare kan förnyas också

på andra sätt för att öka inslaget av konkurrens. I detta

sammanhang bör konsekvenserna av priskonkurrens belysas.

Försvarsutskottets yttrande

Försvarsutskottet har i lämnat yttrande till socialutskottet

anfört följande såvitt avser den kommunala räddningstjänsten och

anbudsupphandling inom sotningsväsendet.

Under 1990 års riksmöte behandlade försvarsutskottet

en motion i vilken det föreslogs att det kommunala

brandförsvarsmonopolet skulle avskaffas. Utskottet anförde då

(1990/91:FöU10 s. 6) att det är viktigt att skilda kommuner

håller en likvärdig nivå på sin räddningstjänst och att

beredskapsförberedelserna för kris och krig kan genomföras

effektivt. Vidare framhölls det betydelsefulla i att

räddningschefer i fred kan krigsplaceras i motsvarande

befattningar. Dessa skäl ansågs tala mot att avskaffa

brandförsvarsmonopolet.

Kommunstyrelserna är högsta civila totalförsvarsmyndighet på

lokal nivå, vilket bl.a. innebär ansvar för att samordna

beredskapsåtgärderna hos kommunen, landstinget, statliga

myndigheter, organisationer och enskilda. Utskottet hade därför

ingen invändning mot vad regeringen i den senaste

totalförsvarspropositionen anförde om det önskvärda i ett samlat

ansvar på lokal nivå för befolkningsskyddet och

räddningstjänsten (prop. 1991/92:102, FöU12 s. 122).

Ytterligare uppgifter inom dessa verksamheter avsågs komma att

överföras till kommunerna.

-- -- -- Den nu aktuella propositionen (prop. 1992/93:43 s.

9--10) uppmärksammar behovet att klarlägga hur en entreprenörs

resurser skall kunna inordnas i krigsorganisationen och hur det

förebyggande brandskyddet, som till del är en myndighetsuppgift,

skall kunna samordnas med utryckningsverksamheten. Även frågan

om räddningsledarens intrång i annans rätt uppmärksammas.

Utskottet får dock intrycket att propositionstexten på s. 10,

tredje stycket, skulle kunna tolkas som att regeringen redan

inför tillkallandet av en utredningsman tagit ställning för

en möjlighet till räddningstjänst i entreprenadform. Utskottet

anser för sin del att utredaren, som bör tillkallas, måste få

ett mera förutsättningslöst uppdrag. Den första frågan som bör

ställas är därvid om en privat entreprenadverksamhet går att

förena med vad som nyss nämnts om kravet på samordning av

befolkningsskydd och räddningstjänst, krigsorganisering av

räddningstjänstens resurser samt myndighetsutövningen i samband

med brandskydd och utryckning.

Utskottet har i samband med behandlingen av motioner under

en följd av år fått belägg för att sotningsväsendet behöver

förändras. Utskottet delar därför regeringens uppfattning att en

utredare bör tillkallas och att denne bör överväga hur nuvarande

långvariga entreprenadavtal skall kunna ersättas, hur

skorstensfejarmästare skall utses och hur ökad konkurrens kan

införas i verksamheten.

Undersökningar har visat att sotning har en brandförebyggande

betydelse, vilket utskottet heller inte har ifrågasatt

(1990/91:FöU10 s.6). Sotningen är dock endast en av flera

brandförebyggande åtgärder. Enligt utskottets mening är det

därför olämpligt att som i propositionen beteckna sotningen som

"ett legalt monopol" och med detta som intäkt underlåta att

granska jämväl tillsynsuppgiften. Vissa åtgärder--främst i

samband med byggandet av nya hus--bör kunna regleras i lag,

medan andra åtgärder bör kunna grundas på frivillighet och

ansvaret åläggas fastighetsägaren. Försäkringsbolagen borde i

sammanhanget kunna få en nyckelroll genom att anknyta premier

till brandförebyggande åtgärder och kontrollen av dessa.

Utskottet har erfarit att också Kommunförbundet är kritiskt

mot det nuvarande sotningsmonopolet som sägs ha en rad negativa

effekter.

Mot bakgrund av det här anförda anser utskottet att utredarens

uppdrag bör vara mer förutsättningslöst än vad som antyds i

propositionen. En mer långtgående avreglering bör prövas och

därvid hur myndighetsuppgiften--kontrollen av

brandskyddet--kan tillgodoses. Likaså bör en kritisk

granskning ske av dispensförfarandet, enligt 17 §

räddningstjänstlagen (1968:1102), för att en fastighetsägare

själv skall få sota. Utskottet anser nämligen att den nuvarande

ordningen inte är rimlig då den bl.a. ger utrymme för att den

som sotar också kan vara densamma som ger dispens.

Socialutskottets bedömning

Socialutskottet delar försvarsutskottets inställning i denna

fråga och utgår från att regeringen beaktar vad som anförts

avseende den kommunala räddningstjänsten och anbudsupphandling

inom sotningsväsendet utan något tillkännagivande härom.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande begreppet myndighetsutövning

att riksdagen avslår motion 1992/93:So2 yrkande 3,

res. 1 (s)

2. beträffande rättssäkerhet, sekretess och tystnadsplikt

att riksdagen avslår motion 1992/93:So2 yrkande 4 delvis,

res. 2 (s)

3. beträffande likställighetsprincipen, uppföljning och

kvalitetskontroll

att riksdagen avslår motion 1992/93:So2 yrkande 4 delvis,

res. 3 (s)

4. beträffande kommunal självstyrelse

att riksdagen avslår motion 1992/93:So2 yrkande 2,

res. 4 (s)

5. beträffande rättighetslagstiftning

att riksdagen avslår motion 1992/93:So4 yrkande 3,

men. (v)

6. beträffande fritt tandläkarval för barn och ungdomar

att riksdagen avslår motion 1992/93:So3,

res. 5 (s) - motiv.

7. beträffande lagförslagen

att riksdagen med avslag på motionerna 1992/93:So2 yrkande 1

och 1992/93:So4 yrkande 1 antar de i propositionen framlagda

förslagen till

a) lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620),

b) lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),

c) lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125),

d) lag om ändring i lagen (1991:1136) om försöksverksamhet med

kommunal primärvård.

res. 6 (s)

Stockholm den 1 december 1992

På socialutskottets vägnar

Bo Holmberg

I beslutet har deltagit: Bo Holmberg (s), Sten Svensson

(m), Göte Jonsson (m), Anita Persson (s), Ulla Orring (fp),

Ingrid Andersson (s), Rosa Östh (c), Rinaldo Karlsson (s), Jerzy

Einhorn (kds), Johan Brohult (nyd), Maj-Inger Klingvall (s),

Leif Carlson (m), Hans Karlsson (s), My Persson (m) och Martin

Nilsson (s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Gudrun Schyman (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Reservationer

1. Begreppet myndighetsutövning (mom. 1)

Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo

Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson

(alla s) anser

dels att det avsnitt i betänkandet på s. 7 som börjar med

"Socialutskottet delar" och slutar med "avstyrks därmed" bort ha

följande lydelse:

Tolkningen av begreppet myndighetsutövning omfattas av en stor

osäkerhet, särskilt i samband med de förändringar som sker i och

med att driften av verksamheter som traditionellt sett varit i

offentlig regi överförs i privat regi. Propositionen är alltför

oklar när det gäller den mycket betydelsefulla frågan om vad som

skall anses utgöra myndighetsutövning. Propositionen har på

intet sätt underlättat tolkningen av begreppet. Det är därför

nödvändigt att inom de nu aktuella verksamheterna klargöra och

skilja mellan vad som är att anse som myndighetsutövning och vad

som är andra förvaltningsuppgifter innan förslag till

lagändringar över huvud taget övervägs. Vad utskottet nu anfört

bör ges regeringen till känna.

dels att utskottet under mom. 1 bort hemställa:

1. beträffande begreppet myndighetsutövning

att riksdagen med anledning av motion 1992/93:So2

yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört,

2. Rättssäkerhet, sekretess och tystnadsplikt (mom. 2)

Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo

Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson

(alla s) anser

dels att det avsnitt i betänkandet på s. 9 som börjar med

"Socialutskottet delar" och slutar med "yrkande 4 delvis" bort

ha följande lydelse:

Den enskildes rättssäkerhet blir eftersatt när kommuner lämnar

över specialreglerad kommunal verksamhet till privata

intressenter. En utveckling mot ökad entreprenad bör enligt

utskottets mening inte drivas fram utan att frågor om sekretess,

tystnadsplikt och tjänstemannaansvar klargjorts och inte heller

utan att de särskilda problem som kan uppstå i fråga om insyn

och offentlighet i sådana privata företag noga har utretts och

analyserats. Enligt utskottets mening borde dessa principiellt

viktiga frågor ha klargjorts redan i samband med denna

proposition. Detta bör ges regeringen till känna.

dels att utskottet under mom. 2 bort hemställa:

2. beträffande rättssäkerhet, sekretess och

tystnadsplikt

att riksdagen med anledning av motion 1992/93:So2

yrkande 4 delvis som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

3. Likställighetsprincipen, uppföljning och kvalitetskontroll

(mom.3)

Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo

Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson

(alla s) anser

dels att det avsnitt i betänkandet på s. 11 som börjar med

"Socialutskottet delar" och slutar med "yrkande 4 delvis" bort

ha följande lydelse:

För att garantera god vård och omsorg i den verksamhet som

läggs ut på skilda entreprenörer måste kvalitetskraven läggas

fast. Rättssäkerhetsaspekterna måste beaktas även när det gäller

likabehandling och kvalitetsbedömning av verksamheten. Utskottet

anser därför att det i lag bör fastslås att all verksamhet som

läggs ut på entreprenad skall bedrivas på sådant sätt att

likställighetsprincipen kan upprätthållas. Möjligheterna till

insyn och kvalitetsbedömningar måste förstärkas. Det anförda bör

ges regeringen till känna.

dels att utskottet under mom. 3 bort hemställa:

3. beträffande likställighetsprincipen, uppföljning

och kvalitetskontroll

att riksdagen med anledning av motion 1992/93:So2

yrkande 4 delvis som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet anfört,

4. Kommunal självstyrelse (mom. 4)

Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo

Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson

(alla s) anser

dels att det avsnitt i betänkandet på s. 12 som börjar med

"Socialutskottet delar" och slutar med "yrkande 2" bort ha

följande lydelse:

Utskottet är kritiskt till det i propositionen aviserade

förslaget om obligatorisk anbudsupphandling i offentlig

verksamhet. Det är kommunen själv som, inom ramen för den

kommunala självstyrelsen, beslutar om upphandling. Mot bakgrund

av de inskränkningar som den numera framlagda propositionen om

offentlig upphandling innebär och de tidigare ingrepp som gjorts

genom skyldigheten att lämna bidrag till privata skolor finner

utskottet det angeläget att understryka vikten av att principen

om kommunal självstyrelse iakttas. Vad utskottet nu anfört bör

ges regeringen till känna.

dels att utskottet under mom. 4 bort hemställa:

4. beträffande kommunal självstyrelse

att riksdagen med anledning av motion 1992/93:So2

yrkande 2 ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

5. Fritt tandläkarval (motiveringen till mom. 6)

Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo

Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson

(alla s) anser att det avsnitt i betänkandet på s. 14 som börjar

med "Socialutskottet delar" och slutar med "regeringen

föreslagit" bort ha följande lydelse:

Utskottet anser att folktandvården även i fortsättningen bör

ansvara för den regelbundna och fullständiga tandvården för barn

och ungdomar samt för tandvården för vissa grupper med stort

vårdbehov.

6. Lagförslagen (mom. 7)

Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo

Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson

(alla s) anser

dels att det avsnitt i betänkandet på s. 17 som börjar med

"Socialutskottet delar" och slutar med "yrkande 1" bort ha

följande lydelse:

Enligt utskottets mening bör regeringens lagförslag inte

antas. Privatiseringen av den kommunala verksamheten är redan i

gång ute i kommunerna och lagförslagen är därför obehövliga.

Avsikten med regeringens förslag är att främja en utveckling mot

ökad entreprenadupphandling för att uppnå ökad konkurrens i

kommunal verksamhet. Enligt utskottets mening är en viss andel

verksamhet i kommunal regi en förutsättning för verklig

konkurrens. Om kommunerna avhänder sig de egna resurserna

förlorar de handlingsfrihet och kompetens. De får inte möjlighet

att testa utomstående entreprenörer mot verksamhet i egenregi.

Därmed begränsas medborgarnas valfrihet väsentligt. Utskottet

ser positivt på strävan att främja konkurrens inom den kommunala

sektorn eftersom konkurrens kan bidra till att öka

effektiviteten i produktionen och till att ge medborgarna bättre

tjänster. Vad utskottet vänder sig emot är att privatiseringen

av den kommunala verksamheten forceras fram oavsett vilken

verksamhet det gäller. I propositionen beaktas inte att det inom

vissa områden kan finnas samhällsekonomiska och sociala skäl

till att verksamheten bedrivs inom den offentliga sektorn, inte

minst för att det i många fall finns behov av att skydda

medborgarna mot marknadskrafternas negativa effekter. Risk finns

för en utveckling mot privata monopol om propositionen antas. En

utveckling mot ökad entreprenad bör enligt utskottet inte drivas

fram utan att vissa centrala frågor som myndighetsutövningens

gränser, sekretess, insyn, likabehandling och principen om den

kommunala självstyrelsen utretts och klargjorts.

Socialtjänstkommittén, Lokaldemokratikommittén och Hälso- och

sjukvårdsutredningen (HSU 2000) arbetar för närvarande med en

översyn av sina resp. områden. Utskottet anser att deras arbete

skall slutföras innan nya regler införs i syfte att främja ökad

konkurrens inom kommunal verksamhet. Utskottet avstyrker således

lagförslagen och tillstyrker motionerna So2 (s) yrkande 1 och

So4 (v) yrkande 1.

dels att utskottet under mom. 7 bort hemställa:

7. beträffande lagförslagen

att riksdagen med bifall till motionerna 1992/93:So2

yrkande 1 och 1992/93:So4 yrkande 1 avslår regeringens förslag

till

a) lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620),

b) lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),

c) lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125),

d) lag om ändring i lagen (1991:1136) om försöksverksamhet med

kommunal primärvård.

Särskilt yttrande

Rättighetslagstiftning (mom. 5)

Bo Holmberg, Anita Persson, Ingrid Andersson, Rinaldo

Karlsson, Maj-Inger Klingvall, Hans Karlsson och Martin Nilsson

(alla s) anför:

Vi har tidigare krävt en rättighetslag inom barnomsorgen för

att garantera alla barn rätt till plats i förskola. Vi anser

också att det finns behov av en rättighetslag för människor med

stora funktionshinder. I avvaktan på Socialtjänstkommitténs

arbete med översyn av socialtjänstlagen kan vi inte förorda den

typ av rättighetslagstiftning som föreslås i motionen.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i

utskottet.

Gudrun Schyman (v) anför:

Rättssäkerhet, sekretess, tystnadsplikt m.m.

Jag instämmer i vad som anförts om rättssäkerhet, sekretess

och tystnadsplikt i reservation 2 och om

likställighetsprincipen, uppföljning och kvalitetskontroll i

reservation 3 samt vad som anförts om kommunal självstyrelse

i reservation 4 i detta betänkande och anser att motion So2

yrkandena 2 och 4 bör bifallas av riksdagen.

Rättighetslagstiftning

Regeringen har -- utan att lämna något förslag om en mer

enhetlig redovisning av kommunernas verksamhet och kostnader --

anfört att den kommunala administrationen skall belastas med ett

komplext redovisningssystem för statlig kontroll. Vänsterpartiet

anser att utformningen av redovisningssystemen är ointressant

och att de med fördel kan skötas på kommunal nivå. För att

minska orättvisorna behövs i dag miniminivåer som kommunerna

måste leva upp till när det gäller utbildning, service,

omvårdnad och vård. Vänsterpartiet anser därför en

rättighetslagstiftning vara mer befogad än att arbeta fram nya

administrativa regler för redovisning.

Fritt tandläkarval

Jag instämmer med vad som anförts i reservation 5 i detta

betänkande.

Lagförslagen

Propositionen handlar bara ytligt sett om att öka

möjligheterna till konkurrens i den kommunala verksamheten.

Lagförslagen bygger inte på resultat av goda projekt utan det är

den borgerliga ideologin om privatisering som lagregleras. I

mångt och mycket är det öppna dörrar som slås in eftersom det

inte finns några egentliga hinder i nuvarande lagstiftning för

kommuner att lägga ut verksamheten på entreprenad. Förslagen

blir därför bara en uppmaning att privatisera. Vänsterpartiet är

inte emot privat verksamhet. I vissa områden där den privata

verksamheten svarar mot ett uppkommet behov kan det både vara en

fördel och riktigt att anlita privata subjekt. Vad

Vänsterpartiet vänder sig emot är att privatverksamhet

subventioneras och hålls vid liv av skattemedel bara för att den

är privat. I dagsläget är det dessutom rimligt att införa ett

moratorium för ytterligare privatisering inom det kommunala

området. Vänsterpartiet delar inte regeringens bedömning att den

kommunala verksamheten under de närmaste decennierna skall

ställas om från expansion till minskning. Kommuners och

landstings verksamhet skall styras så att kommuner och landsting

även under kommande decennier kan tillgodose medborgarnas behov

av sjukvård och omsorg. Vänsterpartiet anser att utskottet bort

avstyrka regeringens förslag till lagändringar.

Jag anser liksom reservanterna i reservation 6 att

lagförslagen bör avstyrkas och motionerna So2 (s) yrkande 1 och

So4 (v) yrkande 1 bör tillstyrkas.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under

mom. 5 bort hemställa:

5. beträffande rättighetslagstiftning

att riksdagen med bifall till motion 1992/93:So4 yrkande 3 som

sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts,

I propositionen framlagda lagförslag

Bilaga 1

Konstitutionsutskottets yttrande

1992/93:KU2y

Bilaga 2

Ökad konkurrens i kommunal verksamhet

Till socialutskottet

Socialutskottet har genom beslut den 22 oktober 1992 berett

konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition

1992/93:43 om ökad kommunal verksamhet jämte följdmotioner. I

propositionen föreslås ändringar i socialtjänstlagen (1980:620),

hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), tandvårdslagen (1985:125)

och lagen (1991:1136) om försöksverksamheten med kommunal

primärvård i syfte att klarlägga att entreprenad skall vara

tillåten i sådan verksamhet som inte innefattar

myndighetsutövning. Utskottet begränsar sitt yttrande till att

gälla de frågor om kommunal självstyrelse, myndighetsutövning,

rättssäkerhet, tystnadsplikt och sekretess,

likabehandlingsprincipen, uppföljning och kvalitetskontroll samt

rättighetslagstiftning som tas upp i ett par följdmotioner.

Propositionen

I propositionen föreslås lagändringar i syfte att klarlägga

att entreprenad skall vara tillåten i sådan verksamhet som inte

avser myndighetsutövning. I specialmotiveringen till förslaget

om ändring i socialtjänstlagen hänvisas till att

socialtjänstlagen är föremål för översyn bl.a. i syfte att

tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och

ansvarsområden varvid myndighetsbegreppet kommer att tas upp.

Det yttersta ansvaret för kommunens uppgifter inom

socialtjänsten kan inte överlåtas på annan. Som exempel på

myndighetsutövning inom kommunerna som inte utan lagstöd kan

överlåtas på andra anges beslut om olika former av bistånd och

stödåtgärder inom individ- och familjeomsorgen. Ett annat

exempel är tvångsåtgärder enligt lagen (1988:870) om vård av

missbrukare i vissa fall (LVM) eller lagen (1990:52) med

särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Beslutsfattande i

dessa frågor kan enligt propositionen inte läggas ut på

entreprenad. Detsamma gäller socialnämndernas uppgifter enligt

föräldrabalken i samband med fastställande av faderskap och

underhållsbidrag till vissa barn.

Administration däremot bör enligt propositionen kunna

överlåtas på någon annan, men sekretessfrågorna måste då lösas

på ett tillfredsställande sätt. Det finns inte heller något

hinder mot att förlägga vård enligt LVU till ett privat hem för

vård eller boende. Även om vården innefattar myndighetsutövning

finns det i 11 § LVU särskilt lagstöd för att lägga ut uppgiften

att bestämma om den unges förhållanden också på en föreståndare

för en privat institution. Det sistnämnda gäller dock ej vård

vid sådana särskilda ungdomshem som avses i 12 § LVU.

Barnomsorg utgör enligt propositionen en verksamhet som numera

kan läggas ut på entreprenad. Beslut om avgifter och tilldelning

av platser betraktas dock enligt propositionen som

myndighetsutövning och kan inte överlåtas på annan. Rådgivande

och kurativa funktioner inom socialtjänst innefattar inte

myndighetsutövning och kan läggas ut på entreprenad.

Ansvaret för den övergripande ledningen av landstingens hälso-

och sjukvård kan inte överlåtas på annan huvudman än den nämnd

som enligt 10 § hälso- och sjukvårdslagen utövar ledningen av

landstingets hälso- och sjukvård. Det är uppenbart att vissa

åtgärder inom den psykiatriska tvångsvården och inom

smittskyddet innefattar myndighetsutövning. Lagen (1991:1128) om

psykiatrisk tvångsvård ger dock vissa begränsade möjligheter att

ge psykiatrisk tvångsvård även på privat vårdinrättning. Inom

hälso- och sjukvården i övrigt torde enligt propositionen själva

vårduppgifterna och de beslut som sker utifrån enbart medicinska

indikationer mera sällan vara att anse som myndighetsutövning.

Vidare sägs att tilldelning av turordning utifrån medicinska

kriterier vid tillfälliga sjukvårdsköer knappast kan uppfattas

som ett beslut om förmån för enskild och därmed inte heller som

myndighetsutövning. Regeringen anser mot denna bakgrund att

huvuddelen av den nuvarande sjukvården bör kunna läggas ut på

entreprenad.

När det gäller förslaget till ändring i tandvårdslagen

(1985:125) hänvisas i propositionen till lagens förarbeten

(prop. 1984/85:79) där det framhölls att landstinget i vissa

fall genom överenskommelse med t.ex. en privat verksam

tandläkare kunde uppdra åt denne att svara för den faktiska

vården även om det förutsattes att landstinget i huvudsak självt

svarade för denna vård.

I propositionen lämnas inte något förslag till lagändring i

fråga om tystnadsplikt och sekretess. En genomgång av vissa

regler på området redovisas dock, och det hänvisas till att

regeringen i en beslutad lagrådsremiss rörande stöd och service

till vissa funktionshindrade lagt fram förslag om ändringar i

socialtjänstlagen som bl.a. innebär att tystnadsplikt införs för

den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven

enskild verksamhet som avser insatser enligt socialtjänstlagen.

Lagrådet anslöt sig i stort till uttalandena i den nu aktuella

propositionen rörande tystnadsplikt och sekretess och beaktade

därvid att lagförslagen inte innebär någon principiell

utvidgning av utrymmet för anlitande av privata entreprenörer

utan närmast kan ses som ett förtydligande av den ordning som

gäller redan i dag.

Enligt propositionen motiverar behovet av nationell

uppföljning och utvärdering samt en ökad konkurrens en mer

enhetlig redovisning av kommunernas verksamhet och kostnader.

Några tvingande regler om enhetlig redovisning föreslås dock

inte i avvaktan på resultatet av det arbete på detta område som

pågår inom regeringskansliet i samråd med kommunförbunden.

Enligt regeringens mening är det mycket angeläget att de

kommunala redovisningssystemens kvalitet förbättras.

Utvecklingen mot ökad konkurrens förutsätter att det finns

kostnads- och resultatmått av hög kvalitet.

Motionerna

Enligt motion 1992/93:So2 av Bo Holmberg m.fl. (s) bör

propositionens förslag avslås. Motionärerna vänder sig emot att

privatisering forceras fram oavsett vilken verksamhet det

gäller. Det framhålls att förslagen till ändringar i

speciallagstiftningen är oklara i fråga om myndighetsutövning.

Enligt motionärerna är det nödvändigt att klargöra vad som menas

med myndighetsutövning inom de specialreglerade verksamheterna

innan förslagen övervägs. Ett tillkännagivande till regeringen

begärs i denna fråga. Vidare begärs ett tillkännagivande till

regeringen om den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen.

Kommunal och landstingskommunal tjänsteproduktion är specifik;

den baseras på den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen.

Rättssäkerhetsaspekter och demokratiska aspekter måste beaktas.

Också när det gäller frågan om obligatorisk upphandling berörs

den kommunala självstyrelsen. Redan tidigare har enligt

motionärerna ingrepp gjorts i den kommunala självstyrelsen genom

att kommunen tvingas lämna bidrag till de privata skolorna.

I motionen begärs också ett tillkännagivande till regeringen

rörande rättssäkerhet, sekretess och tystnadsplikt,

likabehandlingsprincipen, uppföljning och kvalitetskontroll. För

att garantera god vård och omsorg i den verksamhet som läggs ut

på skilda entreprenörer måste kvalitetskraven läggas fast.

Rättssäkerheten måste tryggas. Motionärerna anser att det bör

fastslås i lag att verksamhet som läggs ut på skilda

entreprenader skall bedrivas på ett sådant sätt att

likställighetsprincipen skall upprätthållas. Den enskildes

rättssäkerhet eftersätts enligt motionen när kommunerna lämnar

över verksamhet under socialtjänsten till annan regi. Samma

verksamhet kommer från sekretessynpunkt att behandlas olika

beroende på om den bedrivs i offentlig eller privat regi.

Frågorna om sekretess och tystnadsplikt borde ha klargjorts i

samband med denna proposition. Effektivare regler om sekretess

och tystnadsplikt bör införas innan nya utvidgade regler om

konkurrens i kommunal verksamhet genomförs. Slutligen framhålls

att resultatet av det utredningsarbete som nu pågår inom

Socialtjänstkommittén och Hälso- och sjukvårdsutredningen borde

ha avvaktats.

I motion 1992/93:So4 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 3

begärs ett tillkännagivande till regeringen rörande behovet av

en rättighetslagstiftning. Enligt motionärerna krävs det för att

minska orättvisorna miniminivåer som kommunerna måste nå upp

till när det gäller utbildning, service, omvårdnad och vård.

Bakgrund

Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen kan förvaltningsuppgift

överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller

enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning

skall det ske med stöd av lag. Av förarbetena till

regeringsformen (prop. 1973:90 s. 397) framgår att med

myndighetsutövning åsyftas -- i överensstämmelse med den

tidigare förvaltningslagen -- utövning av befogenhet att

bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär

bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Innebörden av

begreppet myndighetsutövning utvecklades i förarbetena till den

tidigare förvaltningslagen (prop. 1971:30 s. 330 f.). Utmärkande

för all myndighetsutövning är enligt denna proposition att det

rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett

uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till

medborgarna. Men det behöver inte vara fråga om åtgärder som

medför förpliktelser för enskilda. Myndighetsutövning kan också

förekomma i form av gynnande beslut, t.ex. tillstånd att driva

en viss verksamhet, befrielse från en lagstadgad förpliktelse

eller beviljande av social förmån. Karaktäristiskt är emellertid

att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande.

Är det fråga om förbud, föreläggande eller liknande, måste han

rätta sig efter beslutet, eftersom han annars riskerar att

tvångsmedel av något slag används mot honom. Rör det sig om ett

gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till uttryck på så

sätt att den enskilde måste vända sig till myndigheten för att

få t.ex. en förmån och att myndigheternas tillämpning av de

föreskrifter som gäller på området får avgörande betydelse för

honom.

Av proposition 1971:30 framgår också att begreppet

myndighetsutövning inte omfattar andra ärenden än sådana där

saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten. Utanför

begreppet faller därför enligt propositionen ärenden som avgörs

genom att myndigheten träffar avtal eller överenskommelse om

saken med någon enskild. Här skyddas nämligen den enskildes rätt

genom det civilrättsliga regelsystemet och möjligheten att väcka

talan vid allmän domstol. Det gäller ärenden som angår

upphandling, affärsverksamhet, egendomsförvaltning och

privaträttsligt reglerade mellanhavanden i övrigt. Utanför

myndighetsutövningens område ligger också den serviceverksamhet

som det allmänna bedriver; konsumentupplysning och liknande

rådgivning.

Som framhålls i den nu aktuella propositionen är det ytterst

genom rättspraxis som innebörden av begreppet myndighetsutövning

fastställs. Så har ett beslut av Danderyds kommun att lägga ut

hemtjänst på entreprenad prövats av Kammarrätten i Stockholm

(mål nr 6305-1988) som avslog besvären bl.a. med motiveringen

att den klagande inte visat att kommunen genom sitt beslut

överlåtit myndighetsfunktion enligt socialtjänstlagen på

entreprenören eller på annnat sätt överskridit sina

befogenheter. Kammarrättens dom har överklagats till

Regeringsrätten, som ännu inte avgjort målet. -- I

anbudshandlingarna hade angetts bl.a. att entreprenören skulle

arbeta efter de lagar och förordningar som gäller för social

hemtjänst, att kommunens hemtjänstinspektör beslutar efter

samråd med hjälptagaren och den av entreprenören utsedda

arbetsledaren om vilken insats den enskilde behöver och

upprättar ärendeblad samt att avgift skulle erläggas enligt den

kommunala hemtjänsttaxan och debiteras av kommunen.

I detta sammanhang kan erinras om att regeringsförslaget till

ny kommunallag (prop. 1990/91:117) inte innehöll någon reglering

av frågan om och under vilka förutsättningar kommuner och

landsting kan använda privaträttsliga organ för sin verksamhet.

Det ansågs nämligen vanskligt att åstadkomma en helt preciserad

avgränsning av när det skulle vara tillåtet att lämna över

vården av kommunala angelägenheter till sådana organ. I

propositionen hänvisades till att reglerna om den kommunala

kompetensen sätter gränser för möjligheterna att överlämna

uppgifter till privaträttsliga organ och till att det på

specialreglerade områden finns begränsningar, liksom när det

gäller ärenden som innefattar myndighetsutövning. På Lagrådets

förslag infördes en uttrycklig bestämmelse om kommuners och

landstings möjligheter att överlämna vården av kommunal

angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte

föreskrivits, till ett privaträttsligt subjekt och en erinran om

regeln i 11 kap. 6 § regeringsformen.

Likställighetsprincipen kommer till uttryck i 2 kap. 2 §

kommunallagen (1991:900) som föreskriver att kommuner och

landsting skall behandla sina medlemmar lika om det inte finns

sakliga skäl för något annat. Den kan sägas begränsa kommunernas

och landstingens handlingsfrihet inom ramen för deras kompetens.

Principen, som i praxis främst kommit att tillämpas i fråga om

taxe- och bidragsbeslut, innebär att det inte är tillåtet för

kommuner och landsting att särbehandla vissa kommunmedlemmar

eller grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. Det

kan enligt förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117 s.

29) uttryckas som att rationella skäl eller sakliga överväganden

krävs som grund för att kommunmedlemmar behandlas olika eller

att kommunen eller landstinget på saklig grund varit behörig att

handla så. Det krävs således att kommunerna och landstingen

skall iaktta objektivitet och rättvisa i sin behandling av

kommunmedlemmarna men innebörden av detta kan vara olika inom

olika verksamhetsområden (s. 149).

Konkurrenskommittén har i det delbetänkande som ligger till

grund för propositionen (SOU 1991:104 s. 87 ff.) Konkurrensen

inom den kommunala sektorn diskuterat vad som kan känneteckna en

kommunal entreprenad, dvs. att kommun eller landsting anlitar en

extern producent för en viss uppgift som annars skulle ha

utförts i egen regi. Kommunen eller landstinget har kvar det

fulla ansvaret för verksamheten och skall se till att den

anlitade entreprenören uppfyller bestämmelserna i den aktuella

speciallagen och de föreskrifter som har utfärdats med stöd av

denna. Man måste även avtalsvägen skapa garantier för att

entreprenören beaktar de allmänna regler som gäller för

offentlig förvaltning och som bl.a. finns i 1 kap. 9 §

regeringsformen om allas likhet inför lagen och saklighet och

opartiskhet vid fullgörande av uppgifter inom offentlig

förvaltning samt i förvaltningslagen, sekretesslagen och

kommunallagen, särskilt då likställighetsprincipen. I kommunens

avtal med entreprenören kan därför särskilda villkor behövas för

att se till att samma regler i dessa avseenden gäller som om

kommunen själv skulle utföra verksamheten.

Vidare måste de kvantitativa och kvalitativa mål och

riktlinjer för verksamhetens bedrivande som beslutas av

kommunfullmäktige, kommunstyrelse eller facknämnd tillämpas även

om en verksamhet läggs ut på entreprenad. Att samma krav måste

ställas på upphandlad verksamhet som på egenregiverksamheten

följer enligt Konkurrensutredningen av likställighetsprincipen.

I betänkandet sägs också att behovsbedömning och

köadministration kan åligga kommunal myndighet. När det gäller

avgifter för verksamhet som är utlagd på entreprenad framhålls

att likställighetsprincipen förutsätter att samma avgifter tas

ut för en verksamhet som är utlagd på entreprenad och för sådan

som bedrivs i egen regi.

Konkurrensutredningen framhåller att den kommunala förvaltning

som är ansvarig för verksamheten självfallet är skyldig att

kontrollera att villkor som avtalats med entreprenören följs,

t.ex. genom intervjuer eller enkäter bland kunder/klienter.

När det gäller de frågor om insyn och sekretess som tas upp i

motion So2 kan erinras om att sekretesslagen (1980:100)

innehåller bestämmelser om tystnadsplikt och sekretess i det

allmännas verksamhet. Enligt huvudregeln gäller lagen således

inte den som är anställd hos ett privat rättssubjekt eller i

övrigt i privat verksamhet. Emellertid gäller enligt 1 kap. 6 §

att sekretessreglerna också omfattar uppdragstagare hos en

myndighet och likställda. Sekretesslagen blir därigenom

tillämplig på sådana personer som har uppdrag hos en myndighet

och har en sådan anknytning till myndigheten att de kan sägas

delta i denna verksamhet. I förarbetena till sekretesslagen

(prop. 1979/80:2 Del A s. 127) framhölls att det i allmänhet

måste antas att en uppdragstagare har den behövliga anknytningen

till en viss myndighet om den uppgift han utför vanligen skall

fullgöras av en tjänsteman eller någon annan befattningshavare

vid myndigheten eller i varje fall naturligen skulle kunna

handhas av en sådan befattningshavare. Det är emellertid endast

uppdragstagare som är fysiska personer som i sekretesshänseende

skall jämställas med arbetstagare hos myndighet. Som exempel på

uppdragstagare som mot denna bakgrund kommer att omfattas av

sekretesslagen har i lagens förarbeten nämnts bl.a.

kontaktpersoner inom socialtjänsten, personundersökare, personal

inom den kommunala fritidsverksamheten, hemhjälpspersonal,

personer som ställt sig till socialvårdens förfogande med s.k.

kontrakterade familjehem, barnavårdsmän, konsulter av skilda

slag och tolkar.

Enligt 7 kap. 1 § resp. 4 § sekretesslagen gäller sekretess

inom hälso- och sjukvården samt inom socialtjänsten för uppgift

om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att

uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom

närstående lider men. Presumtionen är således för sekretess.

Utanför tillämpningsområdet för 7 kap. 1 § sekretesslagen

faller verksamhet vid sjukhus och liknande inrättningar som

drivs av enskilda, liksom privat drivna läkarmottagningar,

tandläkarmottagningar, laboratorier m.m. Här gäller i stället

lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen

m.fl. Enligt 6 § denna lag får den som tillhör eller har

tillhört hälso- eller sjukvårdspersonalen inte obehörigen röja

vad han i sin verksamhet har erfarit om en enskilds

hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden.

Sekretessen enligt 7 kap. 4 § omfattar bl.a. handlingar och

uppgifter i övrigt som gäller uppsökande verksamhet, social

hemhjälp, kommunal färdtjänst, kontaktverksamhet, förskole- och

fritidshemsverksamhet, vård och behandling vid kommunala och

landstingskommunala institutioner såsom barn- och ungdomshem,

behandlingshem, inackorderingshem och ålderdomshem/servicehus

samt över huvud taget social service och socialt bistånd som

lämnas av socialnämnd. Den kommunala hälso- och sjukvården hör i

sekretesshänseende till samma verksamhetsområde som den

kommunala socialtjänsten. Till socialtjänsten skall också räknas

verksamhet enligt LVU och LVM. Till socialtjänst i paragrafens

mening hör vidare t.ex. ärenden rörande fastställande av

faderskap och underhåll, vårdnad, namnbyte, påföljd för brott

och handräckning enligt 21 kap. föräldrabalken. Inom den

kommunala familjerådgivningen är sekretessen absolut. Ärenden om

fördelning av daghemsplatser och pensionärsbostäder omfattas

också av begreppet socialtjänst. De personer som skall iaktta

sekretessen är utöver de berörda anställda hos myndigheten bl.a.

ledamöter i socialnämnd eller motsvarande, kontaktpersoner,

hemhjälpspersonal och personer som har ställt sig till

socialtjänstens förfogande med s.k. kontrakterade familjehem.

Också s.k. kommunala dagmammor har att iaktta sekretess medan

vanliga fosterföräldrar (familjehemsföräldrar) inte ansetts ha

sådan anknytning att de är skyldiga iaktta sekretess. Av 69 §

socialtjänstlagen framgår att tystnadsplikt gäller för den som

är eller har varit varit verksam inom enskilt hem för vård eller

boende.

Konstitutionsutskottets bedömning

Konstitutionsutskottet gör inte någon annan bedömning än

regeringen när det gäller det angelägna i att främja en

utveckling mot ökad entreprenadupphandling inom kommunal

verksamhet, men vill samtidigt också understryka vad som

framhålls i propositionen om att entreprenader inte alltid är

den mest fördelaktiga verksamhetsformen. En viktig förutsättning

är t.ex. att det finns verklig konkurrens mellan flera aktörer

på den lokala marknaden. De speciella förutsättningar som gäller

för kommunal tjänsteproduktion måste också beaktas. Den

kommunala självstyrelsen innebär att verksamheten i grunden

styrs av medborgarna i kommunen eller landstingen genom

förtroendevalda representanter och att medborgarna via sina

valda ombud kan påverka tjänsternas utformning och omfattning.

När det gäller den i motion So2 behandlade frågan om utrymmet

för kommunal självstyrelse vill konstitutionsutskottet erinra om

vad som framhölls i förarbetena till regeringsformen (prop.

1973:90 s. 190) om att staten och kommunerna samverkar "på

skilda områden i olika former för att uppnå gemensamma

samhälleliga mål". Med detta synsätt ansågs det varken lämpligt

eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade

gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor.

Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste

i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med

samhällsutvecklingen.

Konstitutionsutskottet delar den uppfattning som framförs i

propositionen att det inom de nu aktuella verksamheterna ibland

kan vara svårt att skilja mellan vad som är att anse som

myndighetsutövning och vad som är andra förvaltningsuppgifter. I

specialmotiveringen till de olika lagförslagen har dock lämnats

en viss redovisning av i vilken mån förvaltningsuppgifter av

skilda slag kan anses innefatta myndighetsutövning och därför

inte kan överlåtas på annan. Redovisningen gör inte anspråk på

att vara fullständig. Enligt konstitutionsutskottets mening hade

det självfallet i och för sig varit att föredra att några

tveksamheter inte kvarstår när det gäller avgränsningen av vad

som skall anses innebära myndighetsutövning. Som lagrådet

understrukit innebär emellertid inte propositionens lagförslag

någon principiell utvidgning av utrymmet för anlitande av

privata entreprenörer utan kan närmast ses som ett förtydligande

av den ordning som gäller redan i dag.

Beträffande frågan om tystnadsplikt vill

konstitutionsutskottet hänvisa till att regeringen nyligen i en

lagrådsremiss rörande en ny lag om stöd och service till vissa

funktionshindrade, m.m. lagt fram förslag till ändringar i

socialtjänstlagen. Förslaget innebär bl.a. att tystnadsplikt

införs för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt

bedriven enskild verksamhet som avser insatser inom

socialtjänsten. Det kan enligt lagrådsremissen t.ex. vara fråga

om ett privat företag som enligt avtal med kommunen ombesörjer

viss hemtjänst. Tystnadsplikt kommer då att gälla för de

anställda hos företaget beträffande sådant som de genom sin

verksamhet får veta om olika hjälptagare. Tystnadsplikten

omfattas av straffsanktioneringen i 20 kap. 3 § brottsbalken.

Konstitutionsutskottet vill vidare erinra om att utskottet i

ett nyligen justerat betänkande (1992/93:KU4) avstyrkt en motion

som när det gäller barnomsorg inom enskild verksamhet tagit upp

behovet av regler för likabehandling, offentlighet, sekretess

och JO:s insynsmöjligheter. Utskottet hänvisade till det arbete

som pågår i Socialtjänstkommittén och Lokaldemokratikommittén.

I direktiven (dir. 1991:50) till Socialtjänstkommittén anges

att kommitténs översyn av socialtjänstlagen skall syfta till att

tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och

ansvarsområden. Kommittén bör också överväga innehållet i och

formerna för tillsynen av såväl den kommunala socialtjänsten som

de privata vårdgivarnas verksamhet.

Lokaldemokratikommittén bör enligt sina direktiv (dir.

1992:12) lägga fram förslag som säkerställer insyn och kontroll

för kommuninvånarna när kommunens verksamhet bedrivs genom hel-

eller delägda bolag eller i privat regi eller kooperativ regi.

De särskilda problem som kan uppstå i fråga om insyn och

offentlighet i sådana företag där samarbete sker mellan privata

intressenter och kommunen bör enligt direktiven analyseras.

Mot bakgrund av det anförda anser konstitutionsutskottet att

propositionens förslag bör tillstyrkas. Beträffande de övriga

frågor som tas upp i motion So2 vill konstitutionsutskottet

också hänvisa till att det arbete som bedrivs i de nämnda

kommittéerna innebär att sådana frågor kan komma att ytterligare

belysas och föranleda förslag till lagändringar i olika

avseenden. Konstitutionsutskottet vill vidare hänvisa till

tillsynsmyndigheternas roll när det gäller socialtjänsten och

hälso- och sjukvården. Beträffande frågan om kommunal

självstyrelse förutsätter konstitutionsutskottet att de

överväganden som görs i regeringskansliet i fråga om bl.a.

enhetlig redovisning av kommunernas verksamhet och kostnader

också innefattar avvägningar beträffande gränserna för den

kommunala självstyrelsen. När det gäller kommunal upphandling

får konstitutionsutskottet hänvisa till att regeringen nyligen

har lagt fram en proposition om offentlig upphandling (prop.

1992/93:88), som kommer att behandlas i finansutskottet. Den i

motion So2 aktualiserade frågan om uppföljning och

kvalitetskontroll berörs också av det arbete rörande nationell

uppföljning och utvärdering som pågår inom regeringskansliet i

samråd med de båda kommunförbunden. Enligt

konstitutionsutskottets mening behövs mot nämnda bakgrund inte

något tillkännagivande till regeringen med anledning av motion

So2. Motionen bör följaktligen avstyrkas.

När det gäller den i motion So4 yrkande 3 behandlade frågan om

rättighetslagstiftning kan enligt konstitutionsutskottets mening

inte bortses ifrån att lagstiftning om miniminivåer när det

gäller utbildning, service, omvårdnad och vård kan innebära

inskränkningar i den kommunala självstyrelsen, vilka dock kan

anses angelägna från nationell synpunkt. Frågan kan i viss mån

komma att beröras i Lokaldemokratikommitténs arbete.

Konstitutionsutskottet är inte berett att nu förorda en sådan

omfattande rättighetslagstiftning som föreslås i motionen.

Enligt konstitutionsutskottet bör motion So4 yrkande 3 således

avstyrkas.

Stockholm den 12 november 1992

På konstitutionsutskottets vägnar

Thage G Peterson

I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil

Fiskesjö (c), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt

Ove Johansson (s), Stig Bertilsson (m), Torgny Larsson (s),

Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Inger René (m),

Lisbeth Staaf-Igelström (s), Henrik S Järrel (m), Elvy

Söderström (s), Björn von der Esch (m) och Jan Bergqvist (s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Avvikande mening

Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Torgny

Larsson, Lisbeth Staaf-Igelström, Elvy Söderström och Jan

Bergqvist (alla s) anser att den del av konstitutionsutskottets

yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" som börjar med

"Konstitutionsutskottet gör" och slutar med "följaktligen

avstyrkas" bort ha följande lydelse:

Enligt konstitutionsutskottets mening bör regeringens

lagförslag inte antas. Förslagen innebär inte någon principiell

förändring i förhållande till det utrymme för entreprenad som

redan gäller och är därför obehövliga. Avsikten är emellertid

att främja en utveckling mot ökad entreprenadupphandling för att

uppnå ökad konkurrens i kommunal verksamhet. Det beaktas därvid

inte att entreprenadupphandling på många håll inte kan ske i en

rimlig konkurrenssituation och inte heller att det finns ett

behov av att på vissa områden skydda medborgarna mot

marknadskrafternas negativa effekter. Både från

samhällsekonomiska och från sociala utgångspunkter kan det i

många fall finnas skäl att förbehålla den offentliga sektorn

verksamhet inom vissa områden. En sådan utveckling mot ökad

entreprenad som nu föreslås bör dessutom enligt

konstitutionsutskottet inte drivas fram utan att vissa centrala

frågor, som myndighetsutövningens gränser, insyn, sekretess och

likabehandling, utreds och klargörs. Bl.a. mot bakgrund av den

osäkerhet som propositionen ger uttryck för i detta avseende

borde arbetet i Socialtjänstkommittén, Hälso- och

sjukvårdsutredningen (HSU 2000) och Lokaldemokratikommittén ha

avvaktats. Konstitutionsutskottet anser således att

propositionen -- med bifall till motion So2 -- bör avstyrkas.

Enligt konstitutionsutskottets mening beaktas i propositionen

inte i tillräckligt hög grad vikten av att utrymmet för kommunal

självstyrelse inte begränsas. Mot bakgrund av de inskränkningar

som den numera framlagda propositionen om offentlig upphandling

innebär och de tidigare ingrepp som gjorts genom skyldigheten

att lämna bidrag till privata skolor finns enligt

konstitutionsutskottets mening anledning att understryka vikten

av att principen om kommunal självstyrelse iakttas.

När det gäller den centrala frågan om avgränsningen av vad som

skall anses utgöra myndighetsutövning anser

konstitutionsutskottet som tidigare framhållits att

propositionen är alltför oklar. Det är nödvändigt att frågan

utreds närmare. Detta bör enligt konstitutionsutskottets mening

ges regeringen till känna.

Vidare finns det rättssäkerhetsaspekter som inte beaktats i

propositionen. Enligt konstitutionsutskottets mening bör det i

lag fastslås att all verksamhet som läggs ut på entreprenad

skall bedrivas på ett sådant sätt att likställighetsprincipen

kan upprätthållas. Möjligheterna till insyn och

kvalitetsbedömningar måste förstärkas. Detta bör enligt

konstitutionsutskottet ges regeringen till känna.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i

utskottet.

Bengt Hurtig (v) anför:

Jag delar den bedömning som görs i den avvikande meningen

såvitt avser avslag på propositionen och bifall till motion So2.

Därutöver anser jag att motion So4 yrkande 3 bör bifallas. För

att minska orättvisorna behövs nämligen i dag miniminivåer som

kommunerna måste nå upp till när det gäller utbildning, service,

omvårdnad och vård. En rättighetslagstiftning är mer befogad än

nya administrativa regler för redovisning. För statsmakterna är

det mest angeläget att kommunerna tillgodoser människornas olika

behov. Även detta bör ges regeringen till känna.

Försvarsutskottets yttrande

1992/93:FöU3y

Bilaga 3

Ökad konkurrens i kommunal verksamhet

Till socialutskottet

Socialutskottet har den 22 oktober beslutat bereda

försvarsutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition

1992/93:43 om ökad konkurrens i kommunal verksamhet jämte

eventuella motioner.

Försvarsutskottet

Proposition 1992/93:43 innehåller två avsnitt som faller inom

försvarsutskottets beredningsområde. Det ena behandlar den

kommunala räddningstjänsten, det andra anbudsupphandling inom

sotningsväsendet.

Ingen av de motioner som avgivits med anledning av

propositionen bedöms falla inom försvarsutskottets

beredningsområde.

Utskottet har i ärendet uppvaktats av Svenska kommunförbundet.

Kommunal räddningstjänst

Enligt regeringens bedömning bör det för den kommunala

räddningstjänsten tillskapas möjlighet för en kommun som så

önskar att bedriva räddningstjänst i entreprenadform. Regeringen

grundar sitt ställningstagande bl.a. på förslag från den s.k.

Konkurrenskommittén (SOU 1991:104) och förhållandet att det i

Danmark sedan 1920-talet varit möjligt för kommuner att teckna

sådana entreprenadavtal. Samtidigt påminner regeringen om att

räddningstjänsten har ett stort inslag av myndighetsutövning och

att en räddningsledare har mycket stora befogenheter att göra

intrång i annans rätt.

För att förbereda erforderliga statsmaktsbeslut i frågan avser

regeringen tillsätta en särskild utredare. Denne bör bl.a.

överväga vad som inom räddningstjänsten lämpligen kan avgränsas

för att utföras på entreprenad. Vidare bör det klarläggas hur

entreprenörens resurser för räddningstjänst skall inordnas i

kommunens krigsorganisation. Regeringen anser att utredaren

också måste studera hur sambandet mellan det förebyggande

brandskyddet och utryckningsverksamheten skall kunna

säkerställas, liksom hur myndighetsutövningen skall utformas för

det fall räddningstjänsten överförs till en entreprenör.

Under 1990 års riksmöte behandlade försvarsutskottet

en motion i vilken det föreslogs att det kommunala

brandförsvarsmonopolet skulle avskaffas. Utskottet anförde då

(1990/91:FöU10 s. 6) att det är viktigt att skilda kommuner

håller en likvärdig nivå på sin räddningstjänst och att

beredskapsförberedelserna för kris och krig kan genomföras

effektivt. Vidare framhölls det betydelsefulla i att

räddningschefer i fred kan krigsplaceras i motsvarande

befattningar. Dessa skäl ansågs tala mot att avskaffa

brandförsvarsmonopolet.

Kommunstyrelserna är högsta civila totalförsvarsmyndighet på

lokal nivå, vilket bl.a. innebär ansvar för att samordna

beredskapsåtgärderna hos kommunen, landstinget, statliga

myndigheter, organisationer och enskilda. Utskottet hade därför

ingen invändning mot vad regeringen i den senaste

totalförsvarspropositionen anförde om det önskvärda i ett samlat

ansvar på lokal nivå för befolkningsskyddet och

räddningstjänsten (prop. 1991/92:102, FöU12 s. 122).

Ytterligare uppgifter inom dessa verksamheter avsågs komma att

överföras till kommunerna.

Utskottet noterar att den nu aktuella propositionen (prop.

1992/93:43 s. 9--10) uppmärksammar behovet att klarlägga hur en

entreprenörs resurser skall kunna inordnas i krigsorganisationen

och hur det förebyggande brandskyddet, som till del är en

myndighetsuppgift, skall kunna samordnas med

utryckningsverksamheten. Även frågan om räddningsledarens

intrång i annans rätt uppmärksammas. Utskottet får dock

intrycket att propositionstexten på s. 10, tredje stycket,

skulle kunna tolkas som att regeringen redan inför tillkallandet

av en utredningsman tagit ställning för en möjlighet till

räddningstjänst i entreprenadform. Utskottet anser för sin del

att utredaren, som bör tillkallas, måste få ett mera

förutsättningslöst uppdrag. Den första frågan som bör ställas är

därvid om en privat entreprenadverksamhet går att förena med vad

som nyss nämnts om kravet på samordning av befolkningsskydd och

räddningstjänst, krigsorganisering av räddningstjänstens

resurser samt myndighetsutövningen i samband med brandskydd och

utryckning.

Anbudsupphandling inom sotningsväsendet

När det gäller frågan om anbudsupphandling inom

sotningsväsendet konstaterar regeringen att sotningen är en del

i samhällets förebyggande brandskydd, reglerat i

räddningstjänstlagen (1986:1102) och i

räddningstjänstförordningen (1986:1107). I samband med sotning

kontrolleras det som rengörs från brandskyddssynpunkt.

Varje kommun har ansvar för att sotning utförs enligt de

föreskrifter som Statens räddningsverk fastställt.

Skorstensfejarmästare utses av kommunen genom

ansökningsförfarande. De kan vara anställda av kommunen eller

egna företagare. Flertalet skorstensfejarmästare uppges vara

egna företagare med entreprenadavtal som innebär att de i

princip svarar för den avtalade verksamheten intill sin

pensionering. Sotningstaxan beslutas av kommunfullmäktige.

Enligt Konkurrenskommittén skulle sotningen kunna

effektiviseras genom en ökad konkurrens mellan entreprenörer som

följd av ett anbudsförfarande. En annan möjlighet skulle enligt

kommittén kunna vara att föra över kommunens ansvar för att

sotningen utförs till fastighetsägaren.

Regeringen gör i propositionen följande bedömning när det

gäller behovet att förnya sotningsväsendet. Den föreskrivna

sotningen sägs vara ett legalt monopol som närmast kan jämföras

med brandsyn, byggnadsinspektion, hälsoskyddsinspektion och

liknade kontroll- och tillsynsverksamhet när det gäller skydd

och säkerhet. Eftersom det är fråga om myndighetsutövning kan

bara statliga eller kommunala organ ansvara för verksamheten,

även om den utförs av en entreprenör. Entreprenadavtalen anser

dock regeringen vara otidsenliga, bl.a. för att de inte är

tidsbegränsade.

Regeringen avser uppdra åt den utredare som skall överväga

vissa frågor inom räddningstjänsten att också lägga fram ett

förslag om hur ordningen med de nuvarande långvariga

entreprenadavtalen för skorstensfejarmästare skall upphöra.

Enligt regeringen bör utredaren vidare överväga nya former för

hur skorstensfejarmästare kan utses, liksom andra sätt att öka

inslaget av konkurrens. Konsekvenserna av priskonkurrens bör

därvid belysas.

Utskottet har i samband med behandlingen av motioner under

en följd av år fått belägg för att sotningsväsendet behöver

förändras. Utskottet delar därför regeringens uppfattning att en

utredare bör tillkallas och att denne bör överväga hur nuvarande

långvariga entreprenadavtal skall kunna ersättas, hur

skorstensfejarmästare skall utses och hur ökad konkurrens kan

införas i verksamheten.

Undersökningar har visat att sotning har en brandförebyggande

betydelse, vilket utskottet heller inte har ifrågasatt

(1990/91:FöU10 s. 6). Sotningen är dock endast en av flera

brandförebyggande åtgärder. Enligt utskottets mening är det

därför olämpligt att som i propositionen beteckna sotningen som

"ett legalt monopol" och med detta som intäkt underlåta att

granska jämväl tillsynsuppgiften. Vissa åtgärder--främst i

samband med byggandet av nya hus--bör kunna regleras i lag,

medan andra åtgärder bör kunna grundas på frivillighet och

ansvaret åläggas fastighetsägaren. Försäkringsbolagen borde i

sammanhanget kunna få en nyckelroll genom att anknyta premier

till brandförebyggande åtgärder och kontrollen av dessa.

Utskottet har erfarit att också Kommunförbundet är kritiskt

mot det nuvarande sotningsmonopolet som sägs ha en rad negativa

effekter.

Mot bakgrund av det här anförda anser utskottet att utredarens

uppdrag bör vara mer förutsättningslöst än vad som antyds i

propositionen. En mer långtgående avreglering bör prövas och

därvid hur myndighetsuppgiften--kontrollen av

brandskyddet--kan tillgodoses. Likaså bör en kritisk

granskning ske av dispensförfarandet, enligt 17 §

räddningstjänstlagen (1968:1102), för att en fastighetsägare

själv skall få sota. Utskottet anser nämligen att den nuvarande

ordningen inte är rimlig då den bl.a. ger utrymme för att den

som sotar också kan vara densamma som ger dispens.

Stockholm den 12 november 1992

På försvarsutskottets vägnar

Arne Andersson

I beslutet har deltagit: Arne Andersson (m), Wiggo

Komstedt (m), Iréne Vestlund (s), Lars Sundin (fp), Ingvar Björk

(s), Gunhild Bolander (c), Barbro Evermo Palmerlund (s),

Christer Skoog (s), Robert Jousma (nyd), Sven Lundberg (s), Stig

Grauers (m), Karin Wegestål (s), Henrik Landerholm (m), Britt

Bohlin (s) och Åke Carnerö (kds).

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Propositionen 1

Motionerna 1

Yttranden m.m. 2

Utskottet 2

Propositionen i huvuddrag 2

Regeringsförklaringen 3

Begreppet myndighetsutövning 3

Gällande rätt 3

Propositionen 5

Motionen 6

Konstitutionsutskottet 6

Socialutskottets bedömning 7

Rättssäkerhet, sekretess och tystnadsplikt 7

Gällande rätt 7

Propositionen 8

Motionen 9

Konstitutionsutskottet 9

Socialutskottets bedömning 9

Likställighetsprincipen, uppföljning och

kvalitetskontroll 10

Gällande rätt 10

Propositionen 11

Motionen 11

Konstitutionsutskottet 11

Socialutskottets bedömning 11

Kommunal självstyrelse 11

Motionen 11

Konstitutionsutskottet 12

Socialutskottets bedömning 12

Rättighetslagstiftning 12

Motionen 12

Konstitutionsutskottet 12

Socialutskottets bedömning 12

Fritt tandläkarval 13

Tidigare behandling 13

Socialutskottets bedömning 14

Lagförslagen 14

Gällande rätt och propositionens lagförslag 14

Motionerna 16

Konstitutionsutskottet 17

Socialutskottets bedömning 17

Den kommunala räddningstjänsten 17

Anbudsupphandling inom sotningsväsendet 18

Försvarsutskottets yttrande 18

Socialutskottets bedömning 20

Hemställan 20

Reservationer 21

Särskilt yttrande 24

Meningsyttring av suppleant 24

Bilaga 1 Lagförslag 26

Bilaga 2 Konstitutionsutskottets yttrande KU2y 30

Bilaga 3 Försvarsutskottets yttrande FöU3y 41