Bet. 1992/93:UU26

Utrikesutskottets betänkande

1992/93:UU26

Styrnings- och samarbetsformer i biståndet

Innehåll

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

1992/93

UU26

Propositionen

Regeringen har i proposition 1992/93:244 om styrnings- och

samarbetsformer i biståndet framlagt följande förslag:

1. att riksdagen godkänner vad som i propositionen anförts om

en förändrad anslagsstruktur,

2. att riksdagen godkänner vad som i propositionen

föreslagits till modell för samarbetet med mottagarländerna,

3. att riksdagen godkänner vad som i propositionen

föreslagits om en integrerad fältadministration.

Motionerna

Motioner väckta med anledning av proposition 1992/93:244

1992/93:U18 av Sten Söderberg (-) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

en ny biståndsorganisation.

1992/93:U19 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om överföring av ansvaret för förhandlingarna

med Parisklubben från Exportkreditnämnden till UD,

2. att riksdagen avvisar regeringens förslag att ersätta

landramarna med indikativa planeringsramar för det bilaterala

biståndet,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om importstödet,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om utarbetandet av landstrategier,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om "intressentmöten" i form av öppna

hearings,

6. att riksdagen avvisar regeringens förslag om integrerad

fältadministration,

7. att riksdagen hos regeringen hemställer om förslag om

regionala ambassader.

1992/93:U20 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om en omorganisation av

biståndsmyndigheterna,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om en kommande utredning på biståndsområdet,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om de multilaterala bidragen och UD,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om projekttänkande och avskaffandet av fasta

programländer och dito landramar,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om ökade krav på redovisning av biståndet

såväl till allmänheten som till riksdag och regering,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om borttagandet av den praxis som ger rätt

att göra utfästelser i biståndsprojekt, de s.k.

åtagandevolymerna,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om ökade krav på motprestatoner från

mottagarländerna,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om ökat behov av givarkoordinering,

9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att omvandla vissa beskickningar till två

regionala enheter,

10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om vikten av rekrytering av chefer för de

lokala och regionala kontoren,

11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om integrationen och dess ikraftträdande.

1992/93:U21 av Ann-Cathrine Haglund (m) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om styrnings- och samarbetsformer i

biståndsverksamheten.

1992/93:U22 av Lennart Fridén (m) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

en ökad koncentration av det svenska biståndet.

1992/93:U23 av Pierre Schori m.fl. (s) vari yrkas

1. att riksdagen avslår propositionens förslag om en

förändrad anslagsstruktur,

2. att riksdagen avslår propositionens förslag till modell

för samarbetet med mottagarländerna,

3. att riksdagen avslår propositionens förslag om en

integrerad fältadministration.

Motioner väckta under allmänna motionstiden

1992/93:U232 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om u-landsbiståndet.

1992/93:U233 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om ett avvisande av planerna på att lyfta

ut importstödet ur landramarna och slå ihop det med

betalningsbalansstödet,

25. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om en möjlig övergång till s.k.

regionsamarbete.

1992/93:U250 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om landramarnas betydelse,

9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om importstödets hantering,

10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om sakanslagen och riksdagens inflytande.

Propositionerna

Det föredragande statsrådet anförde i årets budgetproposition

(prop. 1992/93:100, bil. 4, s. 176) att det är önskvärt att

utredningen om styrnings- och samordningsformer kompletteras så

att man mer systematiskt skall få en uppfattning om

möjligheterna att rationalisera förvaltningen och göra

ekonomiska besparingar. Enligt propositionen kommer en sådan

utredning inom kort att tillsättas. Utredningsarbetet bör

inriktas på att uppnå administrativa besparingar inom

biståndsadministrationen fr.o.m. budegetåret 1994/95. I

utredningsuppdraget kommer också förutsättningarna att delegera

ytterligare uppgifter och beslut till myndigheterna att särskilt

prövas.

I föreliggande proposition (prop.1992/93:244) föreslås att

vissa förändringar genomförs av anslagsstrukturen för biståndet

och att en ny modell införs för samarbetet med de större

mottagarländerna av svenskt bistånd. Vidare föreslås en

integrerad fältadministration genom en samordning av nuvarande

ambassader och biståndskontor. Syftet med de föreslagna

förändringarna är att öka effektiviteten i det svenska biståndet

genom att göra regeringens resp. myndigheternas ansvar och

uppgifter tydligare.

Genom regeringsbeslut den 29 april 1992 fick en särskild

utredare i uppdrag att se över det bilaterala biståndets

organisation med tonvikt på styrnings- och samordningsfrågor;

härvid skulle biståndets fältadministration och bistånd på

infrastrukturområdet särskilt uppmärksammas. Utredaren skulle

också belysa möjligheter att säkerställa riksdagens insyn och

inflytande och precisera regeringens roll vid utformandet av

riktlinjer i biståndet. Landramsstödets roll jämfört med bistånd

som kanaliseras genom andra anslagsposter i det långsiktiga

utvecklingssamarbetet skulle också behandlas.

Huvudansvaret för världsbanksfrågor överfördes inom

regeringskansliet år 1989 från Utrikesdepartementet till

Finansdepartementet. Utredningen framhåller att det troligen

skulle underlätta en sammanhållen multilateral politik om

ansvaret för dessa frågor återfördes till Utrikesdepartementets

avdelning för internationellt utvecklingssamarbete.

I det följande disponeras betänkandet med utgångspunkt från

utredningen och propositionen (1992/93:244) under avsnitten en

förändrad anslagsstruktur för biståndet, en ny modell för

samarbetet med mottagarländerna och en integrerad

fältadministration. Under resp. rubrik redogörs för de

motionsyrkanden som väckts i anslutning till propositionen, för

de motionsyrkanden som väckts under den allmänna motionstiden

och för utskottets övervägande.

En förändrad anslagsstruktur för biståndet

Utredningen

Utredningen har i sitt betänkande arbetat utifrån

förutsättningen att göra biståndets inriktning tydligare inom

ramen för nuvarande anslagsstruktur. Utredningen föreslår att

anslagsstrukturen bör förenklas och att riksdagens styrning av

alla biståndsmyndigheter bör likställas. Utredningen föreslår:

ett anslag för varje myndighet (förvaltningsanslag och

verksamhetsanslag behandlas i nära samband),

land/regiondestinerat långsiktigt bistånd redovisas i

regioner,

långsiktigt bistånd för enskilda länder/regioner redovisas i

planeringsramar. Allt planerat långsiktigt landspecifikt

bistånd redovisas uppdelat på länder.

Anslagsstrukturen är redan i dag i huvudsak geografisk.

Utredningen föreslår en anslagstilldelning utifrån regionala

ramar. Vidare föreslås att långsiktigt land- och regionanknutet

bistånd, som för närvarande finansieras utanför landramarna,

t.ex. genom anslagsposterna för miljö, demokrati och mänskliga

rättigheter, överförs och redovisas i s.k. planeringsramar.

Dessa indikativa planeringsramar föreslås ersätta nuvarande

avtalsfästa landramar. Planeringsramarna definieras i

utredningen som planerad biståndsvolym av basprogram för

enskilda länder/regioner. Med basprogram avses enligt

utredningen summan av långsiktig verksamhet genom SIDA i

enskilda programländer/regioner. Importstödet inom ramen för

nuvarande landramar föreslås integreras med det s.k.

betalningsbalansstödet (stöd till ekonomiska reformprogram och

skuldlättnadsåtgärder).

Swedecorp, RRV och Statskontoret har i sina remissyttranden

tillstyrkt utredningens förslag till förändrad anslagsstruktur.

Förslaget att ersätta nuvarande landramar med planeringsramar

tillstyrks av sex remissinstanser (Exportrådet,

Industriförbundet, ambassaderna i Gaborone och Nairobi samt

delegationerna i Genève och Paris) med motiveringen att det bör

medföra större effektivitet och flexibilitet. SIDA, Sveriges

Lantbruksuniversitet, Afrikagrupperna och ambassaderna i New

Delhi och Windhoek är negativa till förslaget och anser att det

innebär en försämring utifrån mottagarländernas perspektiv.

Planeringsramar minskar mottagarländernas inflytande och

möjligheter till planering.

SIDA avvisar förslaget att riksdagen endast skall besluta om

ramar för resp. region. Detta minskar riksdagens inflytande över

biståndsflödena. SIDA avstyrker också förslaget att avskaffa

samarbetsavtalen med programländerna. Om det genomförs, bör

riksdagen fastställa indikativa ramar för programländerna.

Sju remissinstanser har berört frågan om import- och

betalningsbalansstöd, bl.a. SIDA, Afrikagrupperna och Diakonia.

De har inget att erinra mot förslaget att sammanföra import- och

betalningsbalansstödet. Sex instanser är negativa till förslaget

att stödet skall behandlas vid sidan av nuvarande landramar.

Propositionen

Det föredragande statsrådet anför att landramarnas betydelse

som styrinstrument i biståndet har minskat. I dag styrs bara en

dryg tredjedel av det bilaterala biståndet genom landramsbeslut.

Det ändamålsanknutna biståndet, såsom forsknings- och

näringslivsbistånd, stödet till demokrati och mänskliga

rättigheter ökar. En styrning som i större utsträckning utgår

från en ändamåls- och sektorsindelning av biståndsmyndigheternas

verksamheter har större möjlighet att bli mål- och

resultatinriktad än den nuvarande landinriktade styrningen. En

landramsinriktad styrning befrämjar inte ett effektivt

utnyttjande av biståndet utan tenderar att bli

utbetalningsinriktad.

Enligt propositionen innebär den föreslagna ändringen att

regeringens redovisning till riksdagen blir tydligare såväl

vad avser biståndets inriktning som sammansättning. Den

indikativa planeringsramen för ett visst mottagarland bör

omfatta långsiktig sektor- eller projektbunden verksamhet. Inom

planeringsramen kommer såväl det långsiktiga stödet i den

nuvarande landramen som övrigt långsiktigt bistånd genom SIDA

att inrymmas. Genom att regeringens dialog med mottagarlandet

inte längre avslutas genom en avtalsfäst landram uppnås en ökad

flexibilitet mellan olika biståndsformer. Fokus läggs på

resultaten. Resursanvändningen blir effektivare. De positiva

danska, norska och nederländska erfarenheterna med indikativa

planeringsramar understryks.

Det påpekas att mottagarländerna inte i samma utsträckning som

nu kan räkna med att det angivna beloppet automatiskt står till

förfogande, oberoende av hur det totala samarbetet med landet

utvecklas. Ett tydligare ansvar för ett effektivt

resursutnyttjande vilar på mottagarlandet, vilket sedan lång tid

är en vägledande princip för det svenska biståndet. För att

ytterligare befästa möjligheterna till långsiktighet föreslår

det föredragande statsrådet att möjligheten att göra utfästelser

i olika biståndsprojekt ökar från tre gånger landramen upp till

fem gånger den aktuella planeringsramen.

Inte utnyttjade medel under ett av riksdagen tilldelat anslag

skall kunna överföras från ett budgetår till ett kommande sedan

orsaken till den s.k. ointecknade reservationen grundligt

analyserats av den myndighet som disponerar medlen och

redovisats regeringen. Intecknade medel skall liksom hittills

kunna överföras utan särskilda åtgärder.

Motionerna

Enligt motion U18 (-) är regeringens förslag ett steg i rätt

riktning. Det enda rätta är emellertid att SIDA läggs ner och

att en ny organisation på Utrikesdepartementet och ambassaderna

genomförs.

I motion U232 (m) som väckts under allmänna motionstiden

påtalas nackdelarna med programlandssystemet. Det övergripande

målet för biståndet blir att fylla ramen, d.v.s. göra av med det

angivna beloppet på projekt i landet. Härutöver bidrar systemet

till att de olika biståndsprojekten blir av varierande slag.

SIDA:s verksamhet blir en diversehandel med udda åtaganden. En

kompetensbank för u-landsbistånd borde kunna byggas upp med våra

nordiska grannländer. Biståndet blir effektivare om Sverige ger

just den hjälp vi är skickliga på till just de mottagare som

behöver just den hjälpen.

I motion U21 (m) biträds regeringens hemställan. I motionen

åberopas nödvändigheten av fortsatt delegering av befogenheter

till förvaltningsmyndigheterna. Denna metod måste ges ökat

utrymme även inom biståndsverksamheten för att utveckla och

effektivisera verksamheten. En utökad befogenhet leder till att

ökade krav ställs på mottagarländerna att erbjuda dels en

effektiv mottagarorganisation för uppnående av biståndsmålen,

dels samverkan genom nyckeltal för utvärdering,

resultatuppföljning och erfarenhetsutbyte så att

biståndsverksamheten fortlöpande kan utvecklas och

effektiviseras. En ökad grad av samverkan med mottagarländer

innebär också ett behov av ökad samverkan med andra

biståndsgivarländer.

I motion U22 (m) anförs att förslagen i propositionen för att

öka effektiviteten och flexibiliteten i biståndet är bra.

Motionären pekar på splittringen i biståndet. Antalet

programländer har ökat till 19. Utanför denna krets bedrivs ett

omfattande och långsiktigt biståndssamarbete med 9 till 10

länder. Härutöver ges stöd till enstaka projekt i ett 60-tal

länder och då är östbiståndet inte medräknat. En klarare

prioritering måste göras. En koncentration av biståndet

erfordras.

Vänsterpartiet avvisar i sin motion U233 (yrkande 25), som

väckts under allmänna motionstiden, en övergång från

programlandramar till regionala anslagsramar. Från

biståndsmässig synpunkt är det illa genomtänkt. Länder är inte

utbytbara därför att de ligger i samma region. Varje land har

sina specifika problem och förutsättningar menar motionärerna.

Motionärerna avvisar (yrkande 15) också tanken på att lyfta ut

importstödet ur landramarna för att slå ihop det med

betalningsbalansstödet. Härigenom kopplas även importstödet till

strukturanpassningsprogrammen, och IMF skulle kontrollera ännu

mer av det svenska biståndet som i sista hand skulle bli

beroende av USA:s politik.

I sin partimotion U19 (v) (yrkande 2) avvisar Vänsterpartiet

regeringens förslag att ersätta landramarna med indikativa

planeringramar för det bilaterala biståndet. Ett avskaffande av

de avtalsfästa landramarna leder till osäkerhet på

mottagarsidan, vilket kan skada långsiktigheten, i synnerhet som

flexibiliteten i de föreslagna planeringsramarna skulle innebära

att outnyttjade landanslag skulle kunna överföras från ett

budgetår till ett annat. Det betyder att regeringen kan

korrigera riksdagens landramsbeslut. Riksdagens inflytande

minskar. Vad beträffar importstödet anförs (yrkande 3) att det

skulle förlora sin långsiktighet om det läggs samman med

betalningsbalansstödet. En annan följd blir att importstödet

villkoras av att mottagarlandet träffar en uppgörelse med

Internationella valutafonden om ett strukturanpassningsprogram.

I motionen välkomnas förslaget att ansvaret för

världsbanksfrågor överförs till UD:s biståndsavdelning.

U-ländernas skuldfrågor bör handhas där den bättre

u-landskompetensen finns. Motionärerna anser att detta skall

gälla vid skuldförhandlingarna i Parisklubben, där Sverige skall

representeras av UD och inte av EKN (yrkande 1).

I motion U250 (s) (yrkande 8), som väckts under allmänna

motionstiden, argumenterar motionärerna för landramssystemets

bibehållande och poängterar att detta är avsett att ge

mottagarländerna klarhet om vilka resurser som står till

förfogande. Detta ger mottagarlandet planeringsmöjligheter

samtidigt som det ger möjligheter inom landramen att på ett

flexibelt sätt anpassa biståndet efter skiftande behov. Genom

att riksdagen beslutar om landramens storlek ges riksdagen ett

legitimt inflytande över hur biståndsströmmarna styrs. Det finns

således, menar motionärerna, starka skäl att behålla

landramssystemet. I motionen anförs (yrkande 10) att

landramsmedlen bara är en del av det bistånd som går till de

s.k. programländerna. Bistånd utgår också från

katastrofanslaget, demokratianslag, miljöanslag etc. Det påpekas

att det totala biståndet inte exakt kan anges på förhand.

Däremot kan det redovisas i efterhand, vilket sker i SIDA:s

anslagsframställan och till viss del i budgetpropositionens

bilaga. Enligt motionärerna borde regeringen mer systematiskt

redovisa det samlade biståndet i budgetpropositionen.

Ett liknande resonemang förs i partimotionen U23 (s). I

yrkande 1 avslås regeringens förslag om en förändrad

anslagsstruktur. Förslaget öppnar för kortsiktighet och

fragmentering. De övergripande samarbetsavtalen och landramarna

bör behållas. Genom landramarna har riksdagen möjlighet att

styra biståndets storlek och innehåll. Importstödet bör

bibehållas inom landramarna. Ett viktigt skäl är att en del av

detta direkta stöd till u-ländernas strukturprogram ingår i ett

långsiktigt bistånd, vilket skapar förutsättningar för

mottagarsidans långsiktiga reformplanering. Ett annat skäl är

att det s.k. motvärdet, dvs. de lokala medel som mottagarlandet

erhåller vid försäljning av valutan, används för att finansiera

budgetunderskottet. Även i motion U250 (s) (yrkande 9) anförs

vikten av att bibehålla det nuvarande systemet. Importstödet är

en del av biståndet till de länder som genomgår svåra ekonomiska

omställningar.

Ny demokrati anser i sin motion U20 (yrkande 4) att

landramarna och systemet med programländer skall avvecklas.

Biståndsinriktningen skall i större utsträckning präglas av

projekttänkande. I syfte att förbättra redovisningen av

biståndet föreslås i motionen att en mera utförlig redovisning

lämnas till riksdagen varje år. Redovisningen skall gälla

projekt, myndighet och mottagarland och ge riksdagen ett

objektivt underlag för att möjliggöra kostnadsbesparingar och

rationaliseringar inom biståndet. Totala löne- och

administrationskostnader skall framgå. Regeringen bör arbeta med

kvartalsrapporter (yrkande 5). I yrkande 6 tillstyrks inte

regeringens förslag att göra det möjligt att öka åtagandevolymen

från tre till fem gånger den aktuella planeringsramen. Detta

skapar en slags automatik i frågan om vad som står till

förfogande för mottagarlandet. Det är heller inte möjligt för

Sverige att i ett ekonomiskt krisläge göra några utfästelser

alls.

I motionen föreslår Ny demokrati (yrkande 1) att befintliga

biståndsmyndigheter bör omvandlas till två nya myndigheter. Den

ena skall ansvara för katastrofinsatser, flyktinghjälp,

familjeplanering m.m. Den andra skall ansvara för

exportkrediter, lån, skuldsanering, utrikeshandel m.m.

Myndigheterna skall ha hela världen som arbetsfält, men

prioritera insatserna till Baltikum och Östeuropa. Motionärerna

hoppas att den utredning regeringen aviserat i propositionen

angående olika biståndsmyndigheters roll får direktiv (yrkande

2) om att föreslå en struktur som är förenlig med EG:s

biståndsstrategier. Vidare föreslås ett samlat grepp för

Sveriges multilaterala insatser inom Utrikesdepartementet

(yrkande 3). På så sätt blir det enklare att se över de svenska

anslagen och deras nivåer.

Utskottet

Mångfalden i biståndet kräver god överblick. Detta medför att

stora krav ställs på sakunderlag för en ändamålsenlig styrning.

Utskottet har bl.a. i betänkande 1991/92:UU11 (Effektiviteten i

förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd) och i betänkande

1992/93:UU15 (Internationellt utvecklingssamarbete) konstaterat

att andelen av det svenska bilaterala biståndet via landramar

successivt minskat under en följd av år. En ökande andel av av

detta bistånd är i stället ändamålsbestämt (såsom

katastrofbistånd samt bistånd för demokrati/mänskliga

rättigheter, miljö m.m.) eller kanaliseras genom andra

biståndsorgan.

Regeringens förslag syftar till en tydligare redovisning av

biståndets olika delar. Indikativa planeringsramar avses ersätta

nuvarande avtalsfästa landramar. I begreppet "indikativ" ligger

därvid att ett visst mått av flexibilitet införs i medlens

användning. Riksdagen fattar beslut om planeringsramen för varje

land, men en möjlighet till begränsade överföringar mellan olika

verksamhetsområden bibehålls. Samtidigt är avsikten att mera

långsiktiga delar av det ändamålsbestämda biståndet skall

infogas i de indikativa planeringsramarna.

Utskottet tillstyrker detta förslag. Med anledning av de

farhågor som uttrycks i några motioner om att möjligheterna till

långsiktig planering skulle kunna undergrävas vill utskottet

understryka, att anslag som beviljats för ett budgetår

självfallet i normalfallet måste kunna utnyttjas även under ett

påföljande budgetår. Fleråriga insatsavtal för projektsamarbetet

kommer som hittills att utgöra grunden för långsiktigheten och

ge mottagarlandet den nödvändiga planeringstryggheten. Av vikt

är också propositionens förslag att möjligheten till långsiktiga

åtaganden avses öka från tre gånger landramen till fem gånger

landramen. Denna långsiktighet kan främja en ökad koncentration

i biståndet.

Med det anförda tillgodoses vissa synpunkter i motionerna U21

(m) delvis, U232 (m) och U22 (m), som därmed kan anses

besvarade. Utskottet avstyrker de motioner som i olika delar

önskar vidmakthålla nuvarande anslagsmodell, nämligen U19 (v)

yrkandena 2 och 3, U250 (s) yrkandena 8--10, U23 (s) yrkande 1

och U233 (v) yrkandena 15 och 25 samt U20 (nyd) yrkande 6.

Utskottet kan heller inte biträda förslaget om ett avskaffande

av landramarna och möjligheterna till långsiktiga åtaganden och

avstyrker därför motion U20 (nyd) yrkande 4. Härutöver kan

utskottet inte tillstyrka motionerna U18 (-) och U20 (nyd),

yrkande 1 angående en ny biståndsorganisation resp. en

omorganisation av biståndsmyndigheterna.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag om en förbättrad

redovisning av biståndets resultat. En kvartalsredovisning av

det slag som föreslås i motion U20 (nyd) yrkande 5 ter sig dock

inte ändamålsenlig. Yrkandet avstyrks. I yrkande 2 i samma

motion framförs vissa synpunkter på den kommande utredningen

angående biståndets administration. Dessa torde tillgodoses utan

någon framställning från riksdagens sida. Härmed bör motion U20

(nyd) yrkande 2 anses besvarad. Utskottet ser inte skäl att

anlägga synpunkter på frågan om var i regeringskansliet olika

multilaterala organisationsärenden skall handläggas. Utskottet

ser heller inte någon anledning att föreslå ändringar i

arbetsfördelningen mellan departement och biståndsmyndigheterna.

Följaktligen avstyrks motionerna U20 (nyd) yrkande 3 och U19 (v)

yrkande 1.

Ny modell för samarbetet med mottagarländerna

Utredningen

Utredningen föreslår landstrategier som ett nytt styrnings-

och samordningsinstrument för biståndet till programländerna.

Landstrategier definieras i utredningen som ett instrument för

styrning och samordning av det samlade svenska biståndet till

ett enskilt programland. Landstrategin sammanfattas i ett

dokument med angivande av övergripande mål för vad Sverige vill

uppnå med biståndet till ett enskilt land och utgör därmed också

en plattform för regeringens styrning och myndigheternas

överväganden och planering. Detta innebär enligt

utredningsförslaget att resultaten av verksamheten i landet

fångas upp som underlag för styrningen av den fortsatta

verksamheten. Vidare innebär det att regeringsöverläggningarna

med landet föregår regeringsbeslutet och inte tvärtom som är

fallet i dag. Utredningen förutskickar att antalet

regeringsbeslut minskar. Vidare föreslår utredningen att de

olika intressenterna (representanter för folkrörelser/enskilda

organisationer, näringslivet m.fl.) skall komma till tals vid

s.k. intressentmöten rörande samarbetet med enskilda länder. Det

föreslagna intressentmötet ingår som ett steg i utarbetandet av

en landstrategi.

En övervägande majoritet av remissinstanserna (bl.a. BITS,

Swedecorp, Nordiska Afrikainstitutet, Statskontoret, RRV,

Afrikagrupperna, ambassaderna i Dar es Salaam, Dhaka, Gaborone

och Nairobi samt delegationerna i Paris och New York) är

positiva till förslaget att införa landstrategier. Enligt

Swedecorp kommer det nya systemet att förbättra samordningen på

hemmaplan. SIDA, som i sitt remissyttrande ifrågasätter

förslaget om landstrategier, betonar att gällande regler

angående myndigheternas beredande funktioner gentemot regeringen

måste upprätthållas. Om landstrategimodellen genomförs föreslår

SIDA att verket får i uppdrag att utforma förslag till

strategiska överväganden, mål och inriktning för det svenska

biståndet till programlandet i en landöversikt som inlämnas till

Utrikesdepartementet. SAREC menar att förslaget om

landstrategier medför risker för tjänstemannastyrning från

departementet i enskilda ärenden. SAREC förordar att

landstrategierna enbart bör avse centrala policyfrågor medan det

bör ankomma på biståndsmyndigheterna att pröva förutsättningarna

för bilaterala biståndsinsatser.

Propositionen

Det föredragande statsrådet anför i denna del att regeringen

får två olika instrument till sitt förfogande. Landprofiler bör

även fortsättningsvis utgöra underlag för regeringens

överväganden rörande samarbetet med länder som inte mottagit mer

omfattande bistånd. Landprofilerna bör användas för att

kartlägga utvecklingssituationen. Landstrategierna bör ange

övergripande mål och inriktning och utgöra den huvudsakliga

grunden för verksamheten i samarbetsländerna. Regeringen bör

svara för att landstrategier utarbetas och fastställs och att

dessa förnyas efter behov, i regel vart tredje år.

Utredningens förslag till den stegvisa processen fram till en

landstrategi för ett samarbetsland åberopas i propositionen:

utarbetande av en landöversikt,

resultatredovisning,

intressentmöte,

överläggningar på regeringsnivå med mottagarlandet,

beslut av regeringen om att berörda myndigheter skall utgå

från landstrategin i sina insatser i det berörda landet.

SIDA och övriga myndigheter föreslås i samband med utformandet

av landöversikter i landstrategiprocessen redovisa dels den

verksamhet som bedrivits, dels förslag vad gäller fortsatt

inriktning och utformning. Ansvaret för processen bör dock ligga

på Utrikesdepartementets avdelning för internationellt

utvecklingssamarbete. Regeringen får härigenom en mer

framträdande roll i ett tidigare skede av det bilaterala

biståndssamarbetet. Detta underlättar i sin tur för regeringen

att hålla riksdagen underrättad.

Motionerna

Vänsterpartiet anser i sin motion U19 (yrkande 4) att de

föreslagna landstrategierna innebär att den politiska

inriktningen beslutas i regeringen innan dialogen inleds med

mottagarländerna. Biståndssamarbete bygger på en ständig dialog

med flera aktörer. Det är i denna som förändringarna i

mottagarländerna registreras och biståndet anpassas.

Landstrategier kan dock bli ett verkningsfullt instrument i

biståndsprocessen om de utarbetas "från botten". Mycket beror på

hur de i propositionen föreslagna s.k. intressentmötena, vilka

skall utgöra ett led i landstrategiarbetet, utformas. I

Afrikagruppernas remissvar till utredningen förs tanken om öppna

hearings fram. Det är en idé som bör prövas anser Vänsterpartiet

(yrkande 5).

I motion U20 konstaterar Ny demokrati att de föreslagna

landstrategierna anger ett övergripande mål för vad Sverige vill

uppnå med biståndet till ett enskilt land. Här erinras om

behovet av att diskutera hur Sverige skall hjälpa mottagaren att

på sikt bli biståndsoberoende. Motionärerna instämmer i vikten

av att regeringsöverläggningar föregår regeringsbeslut och inte

tvärtom som i dag. I regeringsöverläggningarna bör också krav på

motprestationer anges (yrkande 7). Som exempel nämns i motionen

krav på skatte- och tullfrihet, obyråkratiska rutiner m.m.

Vidare bör regeringen i dessa förhandlingar driva fram krav på

en ökad koordinering mellan andra givarländer (yrkande 8). Detta

kan ske dels genom samråd med mottagarländer, dels genom ökat

engagemang för att samla andra givare. Parismötena en gång om

året är inte tillräckliga. Det arbetas fortfarande "dubbelt" och

många frågor hamnar mellan två stolar. Sverige skall vara

pådrivande i denna fråga nordiskt men också i EG och FN.

I motion U21 (m) anförs att det är utomordentligt viktigt att

målen för den svenska biståndsverksamheten styr

budgetanvisningarna. I propositionen anges att regeringen avser

fastställa landstrategier som styrnings- och

samordningsinstrument i utvecklingssamarbetet med

mottagarländerna. Landstrategierna måste svara mot

mottagarlandets förmåga att på ett meningsfullt sätt dra fördel

av biståndet. Utvecklingssamarbetet och användningen av

landstrategier måste i högre grad än nu ta hänsyn till andra

länders biståndsverksamhet i mottagarlandet. Uppnåendet av

biståndsmålen är det centrala i svenskt bistånd. Om ett

mottagarland inte längre motsvarar de svenska kraven på

mänskliga rättigheter, demokratiutveckling och marknadsekonomi

får biståndet avbrytas i avvaktan på att dessa mål uppfylls.

I motion U23 (s) föreslås i yrkande 2 att propositionens

förslag till ny modell för samarbetet avslås. Förslaget att

införa landprofiler och landstrategier som styrinstrument i

biståndet till enskilda länder ifrågasätts enär det är oklart

vad som egentligen uppnås i förhållande till de instrument som

finns i dag.

Utskottet

Det praktiska ansvaret för att bereda och genomföra

biståndsinsatser åvilar biståndsmyndigheterna. Regeringens

uppgift är att ta ställning till övergripande frågor. Denna

arbetsfördelning reser krav på en väl fungerande kommunikation.

Regeringens signaler måste vara tydliga samtidigt som

myndigheterna ger en klar redovisning av sina förslag och av

verksamhetens resultat.

I propositionen betonas regeringens ansvar i dialogen med

mottagarländerna. Utskottet instämmer i att sådana kontakter är

viktiga och tillstyrker förslaget om att landstrategier skall

införas som ett nytt styrnings- och samordningsinstrument. Som

framhålls i propositionen kommer den övervägande delen av

beredning och planering av biståndet att som hittills ligga hos

myndigheterna. Utskottet instämmer i detta förslag och finner

det angeläget att betona, att regeringskansliet inte bör

belastas med en alltför omfattande handläggning av konkreta

ärenden. I principen för målstyrning ligger i stället att

regeringen i huvudsak arbetar med biståndets huvudsakliga

riktlinjer. Beslutet om dessa riklinjer bör givetvis grunda sig

på ett genomarbetat underlag.

I likhet med regeringen finner utskottet det angeläget att

SIDA och övriga berörda myndigheter dels redovisar den

verksamhet de bedriver, dels lägger fram förslag om utformningen

och inriktningen av det framtida biståndet i ett tidigt skede

innan regeringsöverläggningar med mottagarlandet ägt rum.

Utskottet uppfattar det vidare som självklart att man vid

utformningen av landstrategier tar hänsyn till andra givares

insatser och erfarenheter.

Utskottet tillstyrker följaktligen regeringens förslag i vad

avser ny modell för samarbetet med mottagarländerna. Det anförda

tillgodoser även väsentliga synpunkter i motionerna U19 (v)

yrkandena 4 och 5, U20 (nyd) yrkandena 7 och 8 samt U21 (m) i

denna del. Utskottet avstyrker motion U23 (s) yrkande 2.

En integrerad fältadministration

Utredningen

I syfte att uppnå effektivare arbete avseende mål- och

resultatstyrningen föreslår utredningen att verksamheten

integreras på ambassaderna och biståndskontoren i

programländerna. De integrerade ambassaderna bör ha en chef -- i

normalfallet ambassadören, som också är biståndschef.

Integrationen bör genomföras under en treårsperiod, i takt med

personalbyten på centrala funktioner. Fullt genomförd kan

förändringen av fältadministrationen ge besparingar, menar

utredaren, på upp till 20 miljoner kronor per år.

I denna del av utredningen poängterar några remissinstanser

(SIDA, BITS, Swedecorp) vikten av att biståndsmyndigheterna får

rätt att instruera den integrerade ambassaden. Flera

remissinstanser framhåller vikten av klarhet i regelverket inom

vilket aktörerna verkar. Vidare är det viktigt att

ansvarsfördelningen klart definieras. SIDA föreslår i sitt

yttrande att en modell med regionala ambassader ytterligare

utreds.

Propositionen

Statsrådet anför att kravet på ett helhetsperspektiv i

bistånds- och utrikespolitiken, liksom bredden i

utvecklingssamarbetet med flera organisationer verksamma i

mottagarländerna, entydigt talar för en samordnad administration

på fältet. I ett vidare perspektiv bör ett mål vara att

förbindelserna utvecklas och övergår till andra samarbetsformer,

t.ex. handel och turism. Inbyggda oklarheter i ledningen av

verksamheten och skilda administrativa system har lett till

betydande dubbelarbete. Beslut om utnämningar av chefer för de

nya integrerade biståndsambassaderna fattas i vanlig ordning av

regeringen efter att synpunkter på lämpligt sätt inhämtats från

berörda myndigheter. Direkt underställd chefen bör finnas en

tjänsteman med ansvar för biståndsfrågor, som normalt också bör

vara ställföreträdande chef. Integrationen och de förändringar

denna föranleder föreslås genomföras successivt.

Motionerna

I Vänsterpartiets motion U19, yrkande 6, anförs att en

integrerad fältorganisation är beroende av chefsrekryteringen.

En sådan person måste ha gedigen kunskap och erfarenhet av

u-lands- och biståndsfrågor. Befattningsbeskrivningen bör

godkännas av SIDA som också bör få påverka regeringens

utnämning. Motionen anger att ett inrättande av regionala

ambassader vore en alternativ lösning (yrkande 7).

I yrkandena 9, 10 och 11 i motion U20 (nyd) resonerar

motionärerna i termer av att ambassader, biståndskontor,

exportråd m.m. slås samman till en enhet -- ett Sweden Center.

Regionkontor bör inrättas. Detta skulle innebära besparingar,

bättre samordning, ge större möjligheter att bevaka regionala

projekt men ändå inte försämra den diplomatiska aktiviteten i de

olika länderna. Den som skall ha ansvaret för den regionala

verksamheten bör ha de rätta kvalifikationerna. Utöver den

sedvanliga UD-rekryteringen bör i större utsträckning chefer

från näringslivet och enskilda organisationer anställas.

Fältintegrationen bör genomföras snarast och inte successivt som

föreslås i regeringens proposition.

Socialdemokraterna anför i yrkande 3 i sin motion U23 att

förslagen om en integrerad fältadministration avslås.

Regeringens förslag är oklart. Det kan, konstaterar

motionärerna, finnas effektivitetsvinster med en sammanslagning.

Förutsättningen är dock att en klar arbetsfördelning bibehålls

mellan regeringen och biståndsmyndigheterna. Risken med

förslaget är att man skapar nya oklarheter i ett system, som

förvisso inte är perfekt, men som de olika parterna ändå lärt

sig hantera genom åren. Det vore intressant att närmare granska

SIDA:s förslag om regionala ambassader.

Utskottet

Utskottet framhåller vikten av att utrikespolitiken bör ses

och uppfattas i ett helhetsperspektiv. Kraven på samordning av

de svenska förbindelserna med enskilda länder och nödvändigheten

av besparingar och ett effektivt resursutnyttjande i det svenska

biståndet talar för en integration av fältorganisationen.

Utskottet bedömer att effektivitetsvinster bör kunna göras genom

att integrera fältadministrationen. Utskottet vill i detta

sammanhang poängtera vikten av att den samlade yrkesmässiga

kompetensen på biståndsområdet tillvaratas.

I propositionen framhålls att en del praktiska frågor rörande

personaltillsättning, budget, arkivhantering och annan

administrativ verksamhet närmare måste utredas. En

sammanslagning av biståndskontor och ambassader bör ske

successivt. Utskottet förutsätter att de chefer som rekryteras

till de integrerade utlandsmyndigheterna har solid kunskap om

och erfarenhet av biståndssamarbete.

Utskottet vill understryka vikten av att arbetsfördelningen

mellan regeringen och biståndsorganen bibehålls vid en

integration. Biståndsorganen måste tillförsäkras direktiv- och

instruktionsrätt gentemot hela den integrerade

fältorganisationen så att den kan fullgöra sina åligganden på

ett effektivt sätt. I förordningen 1992:247 med instruktion för

utrikesrepresentationen är denna principiella grund fastlagd.

Frågan om regionala ambassader prövades särskilt i utredningen

Utrikesförvaltningens inriktning och organisation

(SOU1988:58). I den utredningen prövades alternativa former

för utlandsrepresentation, dels det s.k. KSA-systemet med

Stockholmsbaserad ambassadör för ett större verksamhetsområde,

dels s.k. regionambassader. Utredningen konstaterade att ett

arrangemang med regionambassader sannolikt skulle kräva ökade

resurser och bara kunna genomföras i undantagsfall.

Utskottet utesluter inte att det i vissa fall kan finnas skäl

att inrätta regionala ambassader. Möjligheterna till nordisk

samordning i några länder bör beaktas.

Med det ovan anförda tillstyrker utskottet propositionens

förslag om en integrerad fältorganisation.

Utskottet avstyrker därmed yrkande 6 i U19 (v) och yrkandena

9, 10 och 11 i U20 (nyd) samt yrkande 3 i U23 (s). Yrkande 7 i

motion U19 (v) får anses besvarat.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande en förändrad anslagsstruktur

att riksdagen

dels med avslag på motionerna 1992/93:U18, 1992/93:U19

yrkandena 1--3, 1992/93:U20 yrkandena 1, 3--6, 1992/93:U23

yrkande 1, 1992/93:U233 yrkandena 15 och 25, 1992/93:U250

yrkandena 8--10 godkänner regeringens förslag till en förändrad

anslagsstruktur,

dels förklarar motionerna 1992/93:U20 yrkande 2,

1992/93:U21 i denna del, 1992/93:U22, 1992/93:U232 besvarade

med vad utskottet anfört,

res. 1 (s)

res. 2 (nyd)

men. (v) - delvis

2. beträffande en ny modell för samarbetet med

mottagarländerna

att riksdagen

dels med avslag på motion 1992/93:U23 yrkande 2 godkänner

regeringens förslag till en ny modell för samarbetet med

mottagarländerna,

dels förklarar motionerna 1992/93:U19 yrkandena 4 och 5,

1992/93:U20 yrkandena 7 och 8 och 1992/93:U21 i denna del

besvarade med vad utskottet anfört,

res. 3 (s)

res. 4 (nyd)

men. (v) - delvis

3. beträffande en integrerad fältadministration

att riksdagen

dels med avslag på motionerna 1992/93:U19 yrkande 6,

1992/93:U20 yrkandena 9--11 och 1992/93:U23 yrkande 3 godkänner

regeringens förslag till en integrerad fältadministration,

dels förklarar motion 1992/93:U19 yrkande 7 besvarad med

vad utskottet anfört.

res. 5 (s)

res. 6 (nyd)

men. (v) - delvis

Stockholm den 6 maj 1993

På utrikesutskottets vägnar

Daniel Tarschys

I beslutet har deltagit: Daniel Tarschys (fp), Pierre

Schori (s), Nic Grönvall (m), Alf Wennerfors (m), Mats Hellström

(s), Maj Britt Theorin (s), Pär Granstedt (c), Inger Koch (m),

Nils T Svensson (s), Margareta Viklund (kds), Viola Furubjelke

(s), Karl-Göran Biörsmark (fp), Kristina Svensson (s), Berndt

Ekholm (s) och Richard Ulfvengren (nyd).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Bertil Måbrink (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Reservationer

1. En förändrad anslagsstruktur (mom. 1)

Pierre Schori, Mats Hellström, Maj Britt Theorin, Nils T

Svensson, Viola Furubjelke, Kristina Svensson och Berndt Ekholm

(alla s) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar

med "Utskottet har bl.a." och på s. 9 slutar med "och U19

yrkande 1" bort ha följande lydelse:

Inriktningen på de fattigaste länderna och fattiga grupper i

mottagarländerna måste fortsätta. Utvecklingen i världen pekar

på att fortsatta katastrofinsatser blir nödvändiga, men

samtidigt bör tyngdpunkten i biståndet ligga på den långsiktiga

utvecklingen, vilket också i viss mening är

katastrofförebyggande. Utskottet delar regeringens bedömning om

vikten av givarsamordning. Utskottet poängterade i sitt

betänkande 1992/93:UU15, s. 66 f. (Internationellt

utvecklingssamarbete) vikten av att Sverige i

medlemskapsförhandlingarna med EG understryker sin syn på

biståndsfrågorna. Utskottet vidhåller denna uppfattning.

Riksdagen har många gånger faststlagit att det svenska

biståndets övergripande mål är att höja de fattigaste folkens

levnadsnivå. Inom ramen för detta mål skall biståndet bidra till

resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, ekonomisk och

politisk självständighet, en demokratisk samhällsutveckling samt

framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön i

mottagarländerna. Dessa mål utgör en enhet. De förstärker och

kompletterar varandra och har ingen inbördes rangordning. Den

övergripande måttstocken vad gäller effektivitet är biståndets

förmåga att uppfylla de biståndspolitiska mål som riksdagen

uppställt. Ett effektivt biståndssamarbete ställer höga krav på

långsiktighet och planering såväl i Sverige som i

mottagarländerna.

Riksdagen bestämmer i den s.k. landramen hur mycket bistånd

ett land ska få. Regeringen och SIDA har sedan i uppdrag att

utforma biståndet. Detta är ett bra system. Det ger

mottagarländerna planeringstrygghet och större möjligheter att

ta ansvar. I mycket hög grad är det mottagarlandets eget

ansvarstagande som avgör om en insats blir effektiv eller inte.

Regeringen föreslår att landramarna och samarbetsavtalen

skall tas bort. Detta riskerar att minska ansvarstagandet,

minska effektiviteten och öka biståndsberoendet. Genom

landramarna har riksdagen möjlighet att styra biståndets storlek

och innehåll. Utskottet anser följaktligen att propositionens

förslag att ta bort de nuvarande landramarna minskar riksdagens

inflytande att styra biståndets storlek och innehåll.

Utskottet delar uppfattningen att importstöd och

betalningsbalansstöd i grunden är samma typ av bistånd. Det är

dock viktigt att detta direkta stöd till strukturprogrammen i

utvecklingsländerna ingår i ett långsiktigt och landramsfäst

bistånd. Därmed skapas förutsättningar för en effektiv planering

på mottagarsidan av reformer som är nödvändiga och också till

sin natur långsiktiga. I nuvarande system förfogar regeringen

genom betalningsbalansstödet samtidigt över möjligheter till

extrastöd i samband med givaröverenskommelser och

skuldförhandlingar. Denna kombination av avtalsbundna

överenskommelser och flexibilitet är väl avvägd och bör inte

utan starka skäl ersättas med ett system där mottagaren inte kan

ges någon säkerhet om vilket stöd som är att förvänta från

Sverige.

Utskottet avstyrker med det ovan anförda propositionens

förslag till en förändrad anslagsstruktur och tillstyrker

yrkandena 2 och 3 i motion U19 (v), yrkande 1 i U23 (s),

yrkandena 15 och 25 i U233 (v), yrkandena 8--10 i U250 (s) och

avstyrker motionerna U18 (-), U21 (m) i denna del, U22 (m),

yrkandena 1--6 i motion U20 (nyd) och motion U232 (m). Yrkande 1

i motion U19 (v) anses vara besvarat.

dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

1. beträffande en förändrad anslagsstruktur

att riksdagen

dels med bifall till motionerna 1992/93:U19 yrkande 2,

1992/93:23 yrkande 1, 1992/93:U250 yrkandena 8--10 och med

anledning av motionerna 1992/93:U19 yrkande 3 och 1992/93:U233

yrkandena 15 och 25 avslår regeringens förslag till en förändrad

anslagsstruktur,

dels med avslag på motionerna 1992/93:U18, 1992/93:U20

yrkandena 1--6, 1992/93:U21 i denna del, 1992/93:U22,

1992/93:U232 förklarar motion 1992/93:U19 yrkande 1 besvarad med

vad utskottet anfört,

2. En förändrad anslagsstruktur (mom. 1)

Richard Ulfvengren (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar

med "Mångfalden i biståndet" och på s. 9 slutar med "U19 yrkande

1" bort ha följande lydelse:

Utskottet anser att Sverige bör renodla biståndet till sådant

som vi är duktiga på och se till att den hjälpen verkligen når

dem som mest behöver den. De befintliga biståndsmyndigheterna

SIDA, BITS, Swedecorp och Sandö U-centrum samt Exportrådet,

Exportkreditnämnden, Svensk Exportkredit m.fl. bör omvandlas

till två nya myndigheter med två skilda huvudinriktningar. Den

ena skall ansvara för katastrofinsatser, infraprojekt,

flyktinghjälp, familjeplanering m.m. Den andra skall ansvara för

exportkrediter, garantier, lån, skuldsanering, utrikeshandel,

m.m. Myndigheterna skall ha hela världen som arbetsfält, men

prioritera insatserna till Baltikum och Östeuropa. Utskottet

anser att direktiven till den utredning som regeringen aviserat

i propositionen dels skall omfatta förslag till en

sammanslagning av de nuvarande biståndsmyndigheterna, dels

förslag till en struktur som är förenlig med EG:s

biståndsstrategier. Det är också viktigt att utredningen får

resurser i form av professionella rationaliseringskonsulter till

sitt förfogande. Utredningen bör arbeta skyndsamt.

I propositionen sägs att en sammanhållen politik på det

multilaterala biståndets område skulle underlättas om ansvaret

för världsbanksfrågor återfördes till Utrikesdepartementet från

Finansdepartementet. Utskottet delar denna bedömning. Utskottet

anser emellertid att Utrikesdepartementet bör få ett

helhetsansvar också för de multilaterala anslagen som i dag

hanteras på en rad olika departement och myndigheter. Självklart

kan vissa operativa kontakter tas från berörda departement och

andra myndigheter även i fortsättningen.

Utskottet anser att såväl riksdagens som regeringens

möjligheter att styra biståndets inriktning måste förbättras.

Flexibiliteten i biståndet måste öka. Utskottet delar

regeringens förslag att avskaffa de avtalsfästa landramarna.

Härutöver anser utskottet att det nuvarande systemet med

programländer skall avvecklas. Biståndet till mottagarländerna

skall baseras på utvecklingssituationen i de enskilda länderna.

Biståndsinriktningen skall i större utsträckning präglas av

projekttänkande.

Utskottet anser att det måste ställas mycket större krav på

redovisningen av biståndet. Detta såväl till riksdag och

regering som till allmänheten. Redovisningen av biståndet skall

gälla projekt, myndighet och mottagarland och ger på så sätt ett

objektivt underlag för att möjliggöra kostnadsbesparingar och

rationaliseringar inom biståndet. Totala löne- och

administrationskostnader skall framgå ur redovisningen.

Regeringen bör, enligt utskottets uppfattning, arbeta med

kvartalsrapporter.

Utskottet instämmer inte i regeringens förslag att göra det

möjligt att öka åtagandevolymen från tre till fem gånger den

aktuella planeringsramen för ett budgetår. Med ett mer regionalt

seende bör det vara möjligt att planera in projekt som ryms inom

planeringsramen för ett visst budgetår. De gigantiska projektens

tid är förbi under förutsättning att inte givarna och mottagarna

kan finna en finansiering som ryms inom budgeten. Utskottet

anser att exportkreditgarantier och s.k. joint ventures mellan

olika givare är goda alternativ. Vidare anser utskottet att det

inte är möjligt för Sverige att i ett ekonomiskt krisläge göra

några utfästelser utöver de av riksdagen beslutade

planeringsramarna för ett budgetår.

Med det ovan anförda tillstyrker utskottet yrkandena 1--6 i

motion U20 (nyd). Utskottet avstyrker därmed motion U18 (-),

yrkandena 1--3 i motion U19 (v), yrkandena 15 och 25 i motion

U233 (v), yrkandena 8--10 i motion U250 (s), yrkande 1 i motion

U23 (s) samt betraktar motionerna U232 (m), motion U21 (m) i

denna del och motion U22 (m) som besvarade.

dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

1. beträffande en förändrad anslagsstruktur

att riksdagen

dels med bifall till motion 1992/93:U20 yrkandena 1--6 och

med anledning av regeringens förslag samt med avslag på

motionerna 1992/93:U18, 1992/93:U19 yrkandena 1--3, 1992/93:U23

yrkande 1, 1992/93:U233 yrkandena 15 och 25, 1992/93:U250

yrkandena 8--10 godkänner vad utskottet anfört om en förändrad

anslagsstruktur,

dels förklarar motionerna 1992/93:U21 i denna del,

1992/93:U22 och 1992/93:U232 besvarade med vad utskottet anfört,

3. En ny modell för samarbetet med mottagarländerna (mom. 2)

Pierre Schori, Mats Hellström, Maj Britt Theorin, Nils T

Svensson, Viola Furubjelke, Kristina Svensson och Berndt Ekholm

(alla s) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12

börjar med "I propositionen betonas" och slutar med "U23 (s)

yrkande 2" bort ha följande lydelse:

I propositionen föreslås att två nya instrument införs för den

övergripande inriktningen av biståndet till enskilda länder:

landprofiler och landstrategier. Syftet anges vara att skapa en

helhetssyn på det svenska biståndet till ett enskilt land.

Utskottet anser att det är oklart vad som egentligen uppnås med

dessa instrument i förhållande till de styrinstrument som f.n.

finns. Samordningen av det svenska biståndet handlar ytterst om

hur regeringen vill använda sig av biståndsmyndigheterna. Under

en rad av år har en arbetsfördelning vuxit fram som dels är

sakspecifik, dels landspecifik. Enligt utredningen Styrnings-

och samarbetsformer i biståndet uppplever biståndsmyndigheterna

inte samordningen och arbetsfördelningen dem emellan som något

problem. Problemen tycks enligt utredningen ligga i ansvars- och

arbetsfördelningen mellan regeringskansliet och

biståndsmyndigheterna. Utskottet anser att regeringens förslag

inte är genomtänkta. De bör därför avslås.

Med det ovan anförda avstyrker utskottet propositionens

förslag till en ny modell för samarbetet med mottagarländerna

och tillstyrker yrkande 2 i U23 (s). Utskottet anser att

yrkandena 4 och 5 i U19 (v) är besvarade. Yrkandena 7 och 8 i

motion U20 (nyd) och motion U21 (m) i denna del avstyrks.

dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

2. beträffande en ny modell för samarbetet med

mottagarländerna

att riksdagen

dels med bifall till motion 1991/93:U23 yrkande 2 avslår

regeringens förslag till en ny modell för samarbetet med

mottagarländerna,

dels med avslag på motionerna 1992/93:U20 yrkandena 7 och

8 samt 1992/93:U21 i denna del förklarar motion 1992/93:U19

yrkandena 4 och 5 besvarad med vad utskottet anfört,

4. En ny modell för samarbetet med mottagarländerna (mom. 2)

Richard Ulfvengren (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12

börjar med "Det praktiska ansvaret" och slutar med "U23 yrkande

2" bort ha följande lydelse:

Utskottet håller med om vikten av att skapa en helhetsbild av

det samlade biståndet till ett mottagarland. De föreslagna

landstrategierna ämnar ange ett övergripande mål för vad Sverige

vill uppnå med biståndet till ett enskilt land. Här vill

utskottet erinra om behovet av att diskutera hur Sverige skall

hjälpa mottagaren att på sikt bli biståndsoberoende. Utskottet

delar därför regeringens förslag att överläggningarna med

mottagaren föregår regeringsbeslutet. Utskottet vill i detta

sammanhang poängtera vikten av att ökade krav bör ställas på

motprestationer i mottagarlandet vad gäller exempelvis tullar,

arbetstillstånd, säkerhet för biståndsarbetare m.m. Krav på

sådana motprestationer ställs i stor utsträckning av andra

biståndsgivarländer och detsamma bör Sverige göra. Allt för att

effektivisera biståndet.

Med det ovan anförda tillstyrker utskottet yrkandena 7 och 8 i

U20 (nyd). Utskottet avstyrker yrkande 2 i U23 (s) och yrkandena

4 och 5 i motion U19 (v). Utskottet betraktar motion U21 (m) i

denna del som besvarad.

dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

2. beträffande en ny modell för samarbetet med

mottagarländerna

att riksdagen

dels med bifall till motion 1992/93:U20 yrkandena 7 och 8

och med anledning av regeringens förslag samt med avslag på

motionerna 1992/93:U19 yrkandena 4 och 5 och 1992/93:U23 yrkande

2 godkänner vad utskottet anfört om en ny modell för samarbetet

med mottagarländerna,

dels förklarar motion 1992/93:U21 i denna del besvarad med

vad utskottet anfört,

5. En integrerad fältadministration (mom. 3)

Pierre Schori, Mats Hellström, Maj Britt Theorin, Nils T

Svensson, Viola Furubjelke, Kristina Svensson och Berndt Ekholm

(alla s) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14

börjar med "Kraven på samordning" och slutar med "får anses

besvarat." bort ha följande lydelse:

Utskottet delar regeringens bedömning om att en

effektivisering av representationen i mottagarländerna bör

eftersträvas. Det kan finnas effektivitetsvinster att göra genom

en ökad integrering av svensk utlandsrepresentation, förutsatt

att en klar och entydig arbetsfördelning mellan regering och

myndigheterna bibehålls. Utskottet vill erinra om att Sveriges

ambassadör också är chef för biståndskontoret som ingår som en

del av den svenska beskickningen. Ett problem är bristen på

administrativ samordning. En administrativ samordning skulle

kunna genomföras, menar utskottet, utan att man i sak ändrar den

nuvarande fältorganisationen. Utskottet finner inga övertygande

argument för den föreslagna omorganisationen i regeringens

förslag. Risken är stor att man skapar nya oklarheter i ett

system, som förvisso inte är perfekt, men som de olika parterna

ändå lärt sig att hantera under årens lopp. En total integration

riskerar enligt utskottet uppfattning att öka oklarheterna. Det

är viktigt att instruktionsrätten förblir tydlig.

Utskottet finner det förslag intressant som SIDA lämnat om

regionala ambassader i sitt remissyttrande till utredningen

Styrnings- och samarbetsformer i biståndet. Utskottet anser att

riksdagen som sin mening bör ge regeringen till känna att frågan

om regionala ambassader bör granskas ytterligare.

Utskottet avstyrker mot bakgrund av det ovan anförda

regeringens förslag till en integrerad fältorganisation. Därmed

tillstyrks yrkande 6 i U19 (v) och yrkande 3 i U23 (s).

Utskottet avstyrker yrkandena 9--11 i U20 (nyd).

dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

3. beträffande en integrerad fältadministration

att riksdagen med bifall till motionerna 1992/93:U19 yrkande

6, 1992/93:U23 yrkande 3 avslår regeringens förslag till en

integrerad fältadministration och motion 1992/93:U20 yrkandena

9--11 samt med anledning av motion 1992/93:U19 yrkande 7 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om

ytterligare granskning av frågan om regionala ambassader.

6. En integrerad fältadministration (mom. 3)

Richard Ulfvengren (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14

börjar med "I propositionen framhålls" och som slutar med "får

anses besvarat" bort ha följande lydelse:

Utskottet anser att ambassader, biståndskontor, exportråd m.m.

bör slås ihop till en enhet -- ett Sweden Center. I

utvecklingsländerna bör införandet av regionkontor innebära

besparingar, bättre samordning och öka möjligheterna att bevaka

regionala projekt. Utöver den sedvanliga UD-rekryteringen bör i

större utsträckning chefer från näringslivet och enskilda

organisationer anställas.

Utskottet anser att riksdagen som sin mening bör ge regeringen

till känna att frågan om fältintegrationen och regionaliseringen

granskas ytterligare.

Utskottet tillstyrker yrkandena 9--11 i motion U20 (nyd) och

yrkande 7 i motion U19 (v) samt avslår yrkande 6 i motion U19

(v) och yrkande 3 i motion U23 (s).

dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

3. beträffande en integrerad fältadministration

att riksdagen

dels med bifall till motion 1992/93:U20 yrkandena 9--11

och med anledning av motion 1992/93:U19 yrkande 7 som sin mening

ger regeringen till känna vad utskottet anfört om ytterligare

granskning av fältintegrationen och regionaliseringen,

dels med avslag på motionerna 1992/93:U19 yrkande 6 och

1992/93:U23 yrkande 3 godkänner regeringens förslag till en

integrerad fältadministration.

Meningsyttring

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i

utskottet.

Bertil Måbrink (v) anför:

Landramarna

Utskottsmajoriteten vill följa regeringens förslag och ersätta

landramarna med vad som kallas indikativa planeringsramar. De

farhågor för att det nya systemet kommer att minska riksdagens

inflytande över biståndsanslagen och mottagarländernas

möjligheter att planera, som anförts bl.a. av Vänsterpartiet,

har utskottet besvarat med att riksdagen skall fatta beslut om

planeringsramen och att överföringar av outnyttjade anslag skall

vara begränsade och ske mellan olika verksamhetsområden.

Jag anser att det är positivt om det ändamålsbestämda

biståndet förs in i planeringsramarna. Det skulle kunna motverka

den upplottring och kortsiktighet som utvecklats under

1980-talet. Men detta kan ske med nuvarande anslagsordning, och

därför finns det ingen anledning att ersätta systemet med

avtalsfästa landramar med indikativa planeringsramar.

Jag anser därför att riksdagen med bifall till motion U19 (v)

yrkande 2 som sin mening bör ge regeringen till känna vad ovan

anförts om anslagsstrukturen för biståndet.

Landstrategier

Förslaget att regeringen skall målstyra biståndet genom s.k.

landstrategier innebär ökad politisering. Enligt min uppfattning

är det mottagarländerna som måste ta huvudansvaret inför sina

medborgare för hur biståndet används. Det är i dialogen med

regeringar, organistioner och andra folkliga företrädare och med

utnyttjande av all den kunskap som finns i Sverige -- inom

biståndsorganen såväl som de enskilda organisationerna -- som

mottagarlandets förutsättningar bäst analyseras. Och det är den

analysen som ska ligga till grund för riksdagens beslut.

Jag anser därför att riksdagen med bifall till motion U19 (v)

yrkande 4 bör ge regeringen till känna vad ovan anförts om de

föreslagna landstrategierna.

I vår motion anförde vi att de s.k. intressentmötena, som

avses bli ett led i utarbetandet av landstrategierna, skulle

kunna utformas som öppna hearings, vilket Afrikagrupperna hade

föreslagit i sitt remissuttalande till utredningen. Det är en

idé som bör prövas. Sådana hearings skulle också kunna bli

värdefulla för riksdagens arbete med biståndsfrågorna.

Jag anser därför att riksdagen med bifall till motion U19 (v)

yrkande 5 bör ge regeringen till känna vad ovan anförts om öppna

hearings.

Fältadministrationen

Ett effektivt resursutnyttjande i biståndsorganisationen och

utlandsrepresentationen bör ständigt eftersträvas. Vilka

rationaliseringsvinster som kan göras med regeringens förslag,

är oklart. Det är ju inte färdigarbetat utan skall beredas

ytterligare.

Jag anser därför att riksdagen med bifall till motion U19 (v)

yrkande 6 bör avvisa regeringens förslag till integrerad

fältadministration.

Ett alternativ till regeringens förslag vore regionala

ambassader, som SIDA räknar med skulle ge uppemot 20 miljoner

kronor i besparingar. Utskottsmajoriteten utesluter inte att det

i vissa fall kan finnas skäl att upprätta sådana. Då borde den

också ha begärt förslag härom av regeringen.

Jag anser att riksdagen med bifall till motion U19 (v) yrkande

7 bör hemställa hos regeringen om förslag om regionala

ambassader.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under

momenten 1--3 bort ha hemställt:

1. beträffande en förändrad anslagsstruktur

att riksdagen

dels med bifall till motionerna 1992/93:U19 yrkandena 1, 2

och 3, 1992/93:U233 yrkandena 15 och 25, 1992/93:U250 yrkandena

8--10 och med anledning av motion 1992/93:U23 yrkande 1 avslår

regeringens förslag till en förändrad anslagsstruktur,

dels med avslag på motionerna 1992/93:U18, 1992/93:U20

yrkandena 1--6, 1992/93:U21 i denna del, 1992/93:U22,

1992/93:U232 som sin mening ger regeringen till känna vad ovan

anförts,

2. beträffande en ny modell för samarbetet med

mottagarländerna

att riksdagen

dels med bifall till motion 1992/93:U19 yrkandena 4 och 5,

och med anledning av motion 1992/93:U23 yrkande 2 avslår

regeringens förslag till en ny modell för samarbetet med

mottagarländerna,

dels med avslag på motionerna 1992/93:U20 yrkandena 7 och

8 och 1992/93:U21 i denna del som sin mening ger regeringen till

känna vad ovan anförts,

3. beträffande en integrerad fältadministration

att riksdagen

dels med bifall till motionerna 1992/93:U19 yrkande 6,

1992/93:23 yrkande 3 och med avslag på motion 1992/93:U20

yrkandena 9--11 avslår regeringens förslag till en integrerad

fältadministration,

dels med bifall till motion 1992/93:U19 yrkande 7 hos

regeringen hemställer om förslag om regionala ambassader.