Bet. 1993/94:AU25

Arbetsmarknadsutskottets betänkande

1993/94:AU25

Riksdagens revisorers förslag angående arbetsmarknadspolitiken

Innehåll

Sammanfattning

Motioner

Utskottet

Hemställan

1993/94

AU25

I detta betänkande behandlar utskottet Riksdagens revisorers

förslag angående arbetsmarknadspolitiken. Förslaget bygger på

revisorernas rapport 1993/94:1 Arbetsmarknadspolitik -- en

granskning av åtgärder mot arbetslöshet.

Sammanfattning

Riksdagens revisorer har bl.a. efter en framställning från

arbetsmarknadsutskottet granskat arbetsmarknadspolitiska

åtgärder mot arbetslöshet.

Granskningen omfattar en svår period på den svenska

arbetsmarknaden med hög arbetslöshet och till följd därav stora

åtgärdsvolymer och extraordinära insatser för att hålla nere den

öppna arbetslösheten.

Rapporten är ett utmärkt exempel på uppföljning och

utvärdering av en verksamhet som kom att få stor betydelse under

en besvärlig period på arbetsmarknaden.

Revisorerna gör många värdefulla iakttagelser om effekterna av

de insatta åtgärderna. Uppslag till förändringar diskuteras och

analyseras.

Revisorerna har dock avstått från att lägga fram konkreta

förslag annat än i några avseenden. Anledningen härtill torde

vara att frågor av liknande slag kommer att diskuteras vidare i

den parlamentariska kommitté som hösten 1993 tillsattes för att

se över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning

och avgränsning (dir. 1993:132).

Utskottet har för egen del av samma skäl avstått från att

lägga fram förslag till riksdagen. Utskottet anser att den

avgivna rapporten och förslaget kommer att utgöra ett värdefullt

underlag för fortsatta diskussioner och överväganden i den

omnämnda kommittén.

Förslaget

I förslag 1993/94:RR9 föreslår Riksdagens revisorer

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

som anförts i revisorernas förslag om samspelet mellan

arbetsmarknadspolitiska insatser och insatser inom andra

politikområden,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

som anförts i revisorernas förslag om internkontroll och

internrevision,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

som anförts i revisorernas förslag om kassakontrollen.

Motioner

1993/94:A72 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om avvägningen mellan olika insatser för att

bekämpa arbetslösheten,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om en samlad finansiering av olika åtgärder,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om behovet av en långsiktig strategi inom

arbetsmarknadspolitiken,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om arbetsmarknadspolitikens kvalitet och

riskerna med "gratis arbetskraft",

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om incitament i de arbetsmarknadspolitiska

åtgärderna,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om utförsäkringsgarantins betydelse.

1993/94:A73 av Ingela Thalén m.fl. (s) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om avvägningen mellan olika åtgärdsinsatser,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om incitament i de arbetsmarknadspolitiska

åtgärderna.

Utskottet

Bakgrund

Revisorernas beslut att granska åtgärder mot arbetslöshet har

sitt ursprung bl.a. i en framställning från

arbetsmarknadsutskottet. Genom ett beslut den 7 april 1992

föreslog nämligen utskottet en granskning av hur

Arbetsmarknadsverket använder "de olika möjligheter som finns

till arbetsmarknadspolitiska insatser i det rådande

arbetsmarknadsläget". Utskottet ställde vidare frågan om vilka

positiva effekter som kunnat noteras av det decentraliserade

beslutsfattandet inom Arbetsmarknadsverket och om det blivit en

enhetlig bedömning av likartade ärenden.

Ett ytterligare skäl för granskningen anges i rapporten vara

att såväl arbetsmarknadssituationen som arbetsmarknadspolitikens

roll och utformning under den nu pågående arbetslöshetskrisen

skiljer sig på avgörande punkter från tidigare kända och

analyserade förhållanden. Detta innebär, heter det i rapporten,

att de slutsatser man kommit fram till i tidigare forsknings-

och utredningsverksamhet inte utan vidare kan förutsättas gälla

i dagens situation.

Förslaget

I förslaget tas först upp frågan om avvägningen mellan olika

åtgärdsinsatser. Här hänvisas till den i rapporten redovisade

uppfattningen att arbetsmarknadspolitiken fått ta ett för stort

ansvar för arbetslöshetsbekämpningen under pågående

lågkonjunktur. Arbetsmarknadspolitiken behöver därför i högre

grad kompletteras med ekonomisk-politiska insatser och insatser

inom andra politikområden. I rapporten sägs vidare att

arbetsmarknadsutbildningen i inledningen till lågkonjunkturen

fick en alltför dominerande roll i förhållande till andra

arbetsmarknadspolitiska insatser. Det innebär att många som

genomgått utbildning får vänta länge innan deras kunskaper kan

användas. Risken är att den förvärvade kunskapen därmed hinner

gå förlorad.

Revisorerna ifrågasätter inte värdet av

arbetsmarknadsutbildning som sådan. Deras bestämda uppfattning

är att utbildningen, oavsett konjunkturläge, är en av den aktiva

arbetsmarknadspolitikens viktigaste och värdefullaste delar. Det

är emellertid viktigt att det sker en avvägning mellan olika

åtgärder i förhållande till hur efterfrågan utvecklas. Det bör

dessutom finnas en strategi i det enskilda fallet hur

kompetensen skall bevaras. Ökad uppmärksamhet bör dessutom ägnas

samspelet mellan arbetsmarknadspolitiska åtgärder och insatser

inom andra politikområden. Revisorerna vill ha ett

tillkännagivande härom.

I rapporten noteras att det saknas en långsiktig strategi för

arbetsmarknadspolitiken. Den har kommit att präglas av

kortsiktiga insatser av stor volym för att få ned

arbetslösheten. Vidare konstateras i rapporten att avvägningen

mellan olika åtgärder i hög grad påverkats av att kostnaderna

för arbetslivsutveckling och utbildningsvikariat inte belastar

anslaget till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De nämnda

åtgärderna har fått karaktären av "gratisresurser".

Enligt revisorernas uppfattning bör de åtgärdsresurser som

disponeras av Arbetsmarknadsverket (AMV) belasta de

anslagsposter som ryms inom Arbetsmarknadsdepartementets anslag.

Något yrkande läggs emellertid inte fram i denna del.

Revisorerna tar härefter upp frågan om delegerings- och

decentraliseringsprocessen inom AMV och konstaterar att den

under senare år nått mycket långt. I rapporten görs bedömningen

att detta har bidragit till ett snabbt genomslag av politiska

beslut om resursramar och införandet av nya åtgärder.

Arbetsförmedlingens ökade ansvar och utvidgade befogenheter har

tagits väl till vara i den praktiska verksamheten.

Det är enligt revisorernas uppfattning angeläget att det

decentraliserade beslutsfattandet inom AMV konsolideras och

utvecklas ytterligare. Det behövs en klarare ansvarsfördelning

mellan länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar, tydligare

centrala riktlinjer och strategier för verksamheten, en

utbyggnad av internrevisionen och uppföljningsinsatserna.

Av medlen till arbetsmarknadspolitiska åtgärder disponerar

regeringen 300 miljoner kronor för arbetsmarknadspolitiska

åtgärder. Revisorerna ifrågasätter varför regeringen skall

behöva fatta beslut rörande insatser för att lösa

sysselsättningsproblem. Dessa medel bör enligt revisorerna kunna

disponeras av AMS. Något yrkande i denna del förs inte fram.

Revisorerna kommer härefter närmare in på frågan om

uppföljning och kontroll. Enligt rapporten är bristen på

regelbunden resultatanalys tillsammans med en alltför begränsad

internkontroll och internrevision den allvarligaste svagheten i

AMV:s inre styrning. Härigenom försvåras samordningen av

verksamheten, risken för missbruk ökar och allmänhetens

förtroende för verksamheten riskerar att undermineras. Ansvaret

för att lägga upp tillfredsställande riktlinjer för

internkontroll och internrevision ligger på AMS, heter det i

rapporten.

Revisorerna konstaterar att AMS nu tagit ett antal viktiga

initiativ för att förstärka internkontroll och internrevision. I

korthet innebär dessa initiativ att ansvaret för kontroll och

revision knyts direkt till verksledningen. Revisorerna anser

även att riksdagen av regeringen bör begära en redovisning av

hur utvecklingen av internkontroll och internrevision

fortskrider inom AMV. De begär ett tillkännagivande härom.

Revisorerna tar i detta sammanhang upp vissa frågor som rör

resultatanalys, rundgångsproblematik, statistikmått och

kassakontroll och framför viss kritik i dessa delar. Beträffande

kassakontrollen redovisas vad som framkommit vid granskningen i

denna del. Enligt rapporten är arbetsförmedlingens kontroll av

villkoren för utbetalning av kassaersättning och kontant

arbetsmarknadsstöd otillräcklig.

Även dessa problem har uppmärksammats av AMS som initierat ett

antal projekt med syfte att effektivisera kontrollen.

Revisorerna anser det angeläget att dessa åtgärder följs upp och

att man noggrant studerar vilka effekter ökade kontrollinsatser

får för arbetsförmedlingens arbetssätt och kundkontakter i

övrigt. Regeringen bör få i uppdrag att till riksdagen redovisa

resultaten av en sådan uppföljning. Ett tillkännagivande härom

begärs.

Revisorerna tar slutligen upp frågor som hänger samman med

ersättningsnivåer och bidragssystem. I rapporten ifrågasätts om

bidragen är så utformade att de ger den arbetssökande incitament

i rätt riktning och på ett konsekvent sätt främjar ett aktivt

arbetssökande. Enligt revisorernas mening är det angeläget att

det finns en klar linje i de statliga bidragssystemen som

samtidigt beaktar såväl den enskildes incitament för ett aktivt

arbetssökande som olika social- och fördelningspolitiska mål.

Utifrån dessa mål finns det enligt revisorerna också skäl att

ompröva utförsäkringsgarantin. Det gäller att finna ett bättre

sätt att hävda arbetslinjen och undvika att aktiva

arbetsmarknadspolitiska åtgärder utnyttjas enbart för att

uppfylla formella krav för fortsatt kassaersättning. Något

yrkande förs inte fram i denna del.

Motioner

Ingela Thalén m.fl. (s) anser i motion A73 att

granskningsrapporten utgör ett intressant underlag för fortsatt

diskussion om och utveckling av arbetsmarknadspolitiken. Denna

bedömning gäller även om motionärerna är kritiska till vissa

slutsatser.

Motionärerna delar uppfattningen att arbetsmarknadspolitiken

fått ta ett för stort ansvar för arbetslöshetsbekämpningen under

pågående lågkonjunktur. Insatser inom övriga politikområden

behöver komplettera arbetsmarknadspolitiken.

Ett mycket viktigt inslag i den aktiva arbetsmarknadspolitiken

är arbetsmarknadsutbildningen, som har berättigande i alla

konjunkturlägen, betonar motionärerna. Självklart måste

avvägningen mellan olika åtgärder anpassas till hur efterfrågan

utvecklas på den reguljära arbetsmarknaden (yrk. 1).

Motionärerna delar uppfattningen att medel för olika

arbetsmarknadspolitiska insatser skall samlas så att sambandet

mellan dem blir tydligt. Samtliga resurser bör enligt

motionärernas uppfattning samlas i arbetsmarknadsfonden.

De framhåller vidare behovet av ett ersättningssystem utformat

så att de arbetslösa får incitament att delta i utbildning.

Aktiva åtgärder skall premieras framför passiva och arbetslinjen

stärkas, understryks i motionen.

Motionärerna kommenterar slutligen revisorernas resonemang om

den s.k. utförsäkringsgarantin. De framhåller garantins

fundamentala betydelse för människor som utan framgång har sökt

arbete under lång tid. Dessa människor lever inte på kontantstöd

av brist på incitament utan av brist på riktiga arbeten (yrk.

2).

Även Vänsterpartiet i motion A72 delar uppfattningen att

arbetsmarknadspolitiken har fått ta ett alltför stort ansvar för

arbetslöshetsbekämpningen under den pågående lågkonjunkturen.

Motionärerna delar vidare den i rapporten framförda

uppfattningen att arbetsmarknadspolitiken saknat en långsiktig

strategi och understryker behovet av en sådan. De varnar för

risken att kvaliteten på åtgärderna sjunker och att det skapas

en artificiell "åtgärdsmarknad" (yrk. 1, 3 och 4).

De statliga bidragssystemen ger fel signaler till den

arbetslöse, menar motionärerna och pekar särskilt på

utbildningsbidragens nuvarande utformning. Bristerna i den s.k.

incitamentstrukturen i åtgärdsmixen måste avhjälpas och

arbetslinjen hävdas (yrk. 5).

Vänsterpartiet delar revisorernas uppfattning att de resurser

som disponeras av AMS skall belasta Arbetsmarknadsdepartementets

anslag. Vidare anser partiet att de av regeringen disponerade

särskilda arbetsmarknadspolitiska medlen skall användas av AMS i

den operativa verksamheten (yrk. 2).

Beträffande utförsäkringsgarantin anser motionärerna att

revisorernas synsätt är för snävt och understryker

utförsäkringsgarantins betydelse (yrk. 6).

Utskottets överväganden

Som utskottet inledningsvis har redovisat var det bl.a. på

arbetsmarknadsutskottets initiativ som Riksdagens revisorer

beslutade att granska åtgärderna mot arbetslöshet.

Genom statsmakternas beslut våren 1989 (prop. 1988/89:100,

bil. 12, AU11, rskr. 138) gavs AMS större frihet att fr.o.m.

budgetåret 1989/90 nyttja ett mindre reglerat och mer offensivt

användande av vissa av medlen till "sysselsättningsförstärkande

insatser". Tanken var att AMS i varje situation skulle kunna

välja den rätta insatsen.

Arbetsmarknadsverket har härefter förhållandevis fritt kunnat

fördela medel mellan ett antal åtgärdsprogram samt kunnat

anpassa insatserna så att de passar lokala förutsättningar till

följd av mindre detaljerade regler. Besluten har dessutom kunnat

fattas längre ut i organisationen tack vare ett decentraliserat

beslutsfattande.

Nyssnämnda beslut våren 1989 fattades under den då rådande

högkonjunkturen med hög efterfrågan på arbetskraft. Bakgrunden

till beslutet var att det trots högkonjunkturen fanns grupper

som hade svårt att få ett reguljärt arbete. Den traditionella

uppdelningen av medel för olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder

på olika anslagsposter ansågs kunna motverka att rätt medel

sattes in. Härigenom riskerade man att resurserna inte

utnyttjades tillräckligt effektivt.

Efter statsmakternas beslut våren 1989 har situationen på

arbetsmarknaden radikalt förändrats. Högkonjunkturen har

förbytts i djup lågkonjunktur och arbetslösheten har dramatiskt

ökat under 1990-talet i hela landet. Arbetslöshet har inte bara

drabbat de redan tidigare svårplacerade grupperna, den har

slagit till i alla yrkesgrupper och i alla åldrar, även om de

unga och de äldre råkat mest illa ut. Sverige har inte på över

50 år haft en liknande arbetslöshetssituation och antalet

sysselsatta ligger på den lägsta nivån sedan 1970-talet.

Det är mot denna bakgrund man skall bedöma hur väl

Arbetsmarknadsverket lyckats utnyttja arbetsmarknadspolitiken i

den konkreta arbetslöshetsbekämpningen och vilken betydelse

samspelet mellan arbetsmarknadspolitiken och andra

politikområden har haft för utvecklingen på arbetsmarknaden.

I granskningsrapporten redovisar revisorerna de av

statsmakterna uppsatta målen för de arbetsmarknadspolitiska

insatserna. Vidare görs en bred genomgång av de

arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogrammen och insatserna under

nuvarande lågkonjunktur. Ansvarsfördelningen mellan

riksdag/regering och Arbetsmarknadsverket (AMV) tas upp. I ett

särskilt avsnitt behandlas uppföljning och kontroll av

verksamheten. Slutligen ställs frågan om de övergripande målen

har uppfyllts. I rapporten diskuteras och övervägs lösningar på

problem som framkommit under granskningen.

Arbetsmarknadspolitiken har enligt revisorerna fått ta ett för

stort ansvar för arbetslöshetsbekämpningen under

lågkonjunkturen. Den behöver därför i högre grad kompletteras

med andra ekonomisk-politiska insatser och insatser inom andra

politikområden. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har

emellertid enligt revisorerna på ett relativt framgångsrikt sätt

utnyttjats för att motverka långtidsarbetslöshet. Trots kraftigt

ökad arbetbelastning, ändrade förutsättningar för verksamheten

och kort framförhållning, inte minst vad gäller tilldelningen av

ekonomiska resurser, har åtgärdsvolymerna snabbt kunnat ökas i

enlighet med riksdagens beslut.

Efter det att granskningsrapporten publicerats har regeringen

den 25 november 1993 beslutat att tillkalla en parlamentarisk

kommitté med uppdrag att se över arbetsmarknadspolitikens roll,

omfattning, inriktning och avgränsning (dir. 1993:132).

Kommittén skall också föreslå de förändringar av

arbetsmarknadsverkets struktur som förslagen kan föranleda.

I utredningsuppdraget kan följande i förevarande sammanhang

relevanta huvudfrågor urskiljas:

Hur bör arbetsmarknadspolitiken utformas för att främja

tillväxt och fullgod sysselsättning i hela landet?

Hur effektiva är de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och hur

bör de se ut i framtiden?

Hur bör arbetsmarknadspolitiken avgränsas och samspela med

andra politikområden?

Hur kan arbetsmarknadspolitiken motverka utslagning av svaga

grupper på arbetsmarknaden?

Hur bör Arbetsmarknadsverkets struktur utformas och

dimensioneras?

Hur kan den nuvarande styrningen och kontrollen av

arbetsmarknadspolitiken förbättras?

Utredningsområden som bör belysas enligt direktiven är bl.a.

individernas drivkrafter för arbete och vidareutbildning,

lönebildningen i relation till regelsystem och ersättningsnivåer

inom åtgärder och a-kassa, prioriteringar inom

arbetsmarknadspolitiken samt AMV:s organisation. Målstyrningen

av AMV liksom verkets uppföljning av verksamheten skall

analyseras. Kommittén bör vidare överväga lämpligheten av de

nuvarande tre nivåerna inom organisationen, dvs. AMS,

Länsarbetsnämnden och arbetsförmedlingen.

Enligt direktiven till utredningen bör revisorernas rapport

tjäna som ett av flera underlag i kommitténs arbete.

Mot denna bakgrund har revisorerna valt att begränsa sina

förslag till riksdagen till vissa frågor som rör samspelet

mellan olika politikområden samt uppföljning av

internrevision och kassakontroll. De utgår från att även vad som

anförs i förslaget till riksdagen skall komma att läggas till

underlaget för utredningen.

Granskningen omfattar en svår period på den svenska

arbetsmarknaden med hög arbetslöshet och till följd därav stora

åtgärdsvolymer och extraordinära insatser för att hålla nere den

öppna arbetslösheten.

Rapporten är ett utmärkt exempel på uppföljning och

utvärdering av en verksamhet som kom att få stor betydelse under

en besvärlig period på arbetsmarknaden.

Revisorerna gör många värdefulla iakttagelser om effekterna av

de insatta åtgärderna. Uppslag till förändringar diskuteras och

analyseras.

Revisorerna har dock avstått från att lägga fram konkreta

förslag annat än i några avseenden. Anledningen härtill torde

vara att frågor av liknande slag kommer att diskuteras vidare i

den parlamentariska kommitté som hösten 1993 tillsattes för att

se över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning

och avgränsning.

Utskottet har för egen del av samma skäl valt att avstå från

att lägga fram förslag till riksdagen. Utskottet anser att den

avgivna rapporten, och förslaget kommer att utgöra ett värdefullt

underlag för fortsatta diskussioner och överväganden i den

omnämnda kommittén.

Även i de framlagda motionerna tar motionärerna upp frågor och

gör överväganden i de ämnen som omfattas av utredningsuppdraget.

Vad särskilt gäller frågorna om internrevision och

kassakontroll som revisorerna lyft fram i sina förslag till

riksdagen, konstaterar utskottet att AMS redan uppmärksammat

problemen och vidtagit åtgärder i syfte att komma till rätta med

dem. Utskottet utgår från att detta arbete fortsätter med stor

kraft och att regeringen på lämpligt sätt underrättar riksdagen

om resultatet.

Mot bakgrund härav och av vad ovan upplysts om den nyligen

tillsatta kommitténs uppdrag kan emellertid utskottet inte finna

att det skulle vara nödvändigt med något riksdagens initiativ i

de aktuella frågorna.

Av det anförda följer att riksdagen inte bör göra något

särskilt uttalande med anledning av revisorernas förslag eller

förslagen i motionerna.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen lämnar förslag 1993/94:RR9 samt motionerna

1993/94:A72 och 1993/94:A73 utan vidare åtgärd.

Stockholm den 5 maj 1994

På arbetsmarknadsutskottets vägnar

Elver Jonsson

I beslutet har deltagit: Elver Jonsson (fp), Sonja Rembo

(m), Georg Andersson (s), Marianne Andersson (c), Lahja Exner

(s), Sten Östlund (s), Harald Bergström (kds), Laila

Strid-Jansson (nyd), Monica Öhman (s), Isa Halvarsson (fp), Kent

Olsson (m), Berit Andnor (s), Patrik Norinder (m) och Bengt-Ola

Ryttar (s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Hans Andersson (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.