Bet. 1993/94:BoU18

Bostadsutskottets betänkande

1993/94:BOU18

Ändring i plan- och bygglagen m.m.

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Bilaga 1

Innehållsförteckning

1993/94

BoU18

Sammanfattning

I betänkandet behandlas de förslag till ändringar i plan- och

bygglagen m.m. som regeringen lagt fram i proposition

1993/94:178 samt motioner väckta med anledning av propositionen.

Förslagen avser bl.a. ett nytt system för bygglovsprövningen

samt tillsyns- och kontrollförfarandet i samband med byggande.

Bestämmelser om tekniska egenskapskrav på byggnader föreslås

flyttas från plan- och bygglagen (PBL) till en ny lag om

tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker

samtliga motioner.

I reservationer från s och nyd föreslås -- med skilda

motiveringar -- att riksdagen skall avslå propositionen.

V-ledamoten har i en meningsyttring anslutit sig till

s-reservationen.

Utskottet avstyrker en motion (nyd) om möjligheten att i vissa

fall nu reglera handelsändamål i äldre detaljplaner. Pågående

utredningsarbete bör enligt utskottet avvaktas. I en reservation

(nyd) föreslås riksdagen göra en ändring i PBL i linje med

förslaget i motionen. I en motivreservation (s) anförs, med

instämmande av (v), att någon ändring i PBL enligt förslaget i

motionen inte bör göras.

Propositionen

Regeringen har i proposition 1993/94:178 föreslagit att

riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),

2. lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.,

3. lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74),

4. lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822),

5. lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152),

6. lag om ändring i lagen om byggfelsförsäkring (1993:320).

Lagförslagen har som bilaga 1 tagits in i betänkandet.

Motionerna

I betänkandet behandlas de med anledning av propositionen

väckta motionerna

1993/94:Bo20 av Sonia Karlsson (s) vari yrkas att riksdagen

avslår proposition 1993/94:178.

1993/94:Bo21 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) vari yrkas att

riksdagen avslår proposition 1993/94:178.

1993/94:Bo22 av Ulla Orring (fp) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

att regeringen i förordningsarbetet för byggnaders egenskapskrav

noga beaktar frågorna om tillgänglighet och användbarhet för

handikappade.

1993/94:Bo23 av Jan Andersson (s) vari yrkas att riksdagen hos

regeringen begär förslag om ändringar i plan- och bygglagen där

också frågor om tillgänglighet och användbarhet ingår.

1993/94:Bo24 av Oskar Lindkvist m.fl. (s) vari yrkas att

riksdagen avslår proposition 1993/94:178 samt hemställer att

regeringen återkommer till riksdagen med ett samlat förslag till

reformer inom plan- och bygglagstiftningen.

1993/94:Bo25 av Karl-Gösta Svenson (m) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar att ikraftträdande avseende

godkännandeområdet tidigareläggs till den 1 juli 1994, med

hänsyn till vad som inom resp. område är tekniskt möjligt,

2. att riksdagen beslutar att organ med redan dokumenterad

kompetens bereds möjlighet att verka fr.o.m. den 1 juli 1994.

1993/94:Bo26 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar att en nyproducerad byggnad skall få

användas såvida en byggnadsnämnd inte förbjuder detta,

2. att riksdagen begär att regeringen återkommer med ett nytt

förslag om kvalitetsansvarig i enlighet med vad som anförts i

motionen om oklara ansvarsförhållanden,

3. att riksdagen begär att regeringen återkommer med förslag

om förhandsprövning i enlighet med vad som anförts i motionen om

bl.a. effektivaste sättet att förebygga byggfel,

4. att riksdagen avslår propositionens förslag om förändringar

i egenskapskraven på byggnader.

1993/94:Bo27 av Dan Eriksson i Stockholm och Bo G Jenevall

(nyd) vari yrkas att riksdagen beslutar sådan ändring i 8 kap.

11 § PBL som anförs i motionen.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Den nuvarande bygglovsprövningen inskränks till att avse

endast en prövning av lokaliseringen samt den närmare

placeringen och utformningen av byggnaden m.m. Ett särskilt

system införs för kontrollen av de tekniska egenskapskraven.

Möjligheten att få särskilt förhandsbesked behålls.

Kommunerna föreslås genom beslut i detaljplan helt kunna

befria från kravet på bygglov inom planområdet. I beslutet får

som villkor uppställas att åtgärderna skall utföras på det sätt

och inom den tid som anges i beslutet. Bygglovsbefrielse får

dock inte medges om bygglov krävs för att tillvarata grannars

intressen eller allmänna intressen.

Byggherren ges det fulla ansvaret för att byggnaden eller

anläggningen uppfyller de tekniska egenskapskraven, medan

byggnadsnämnden får ett renodlat tillsynsansvar.

Det nya kontrollsystemet föreslås utformas med utgångspunkten

att byggherren bestämmer byggnadens utformning och kvalitet i

tekniskt avseende och har ansvaret för byggnadens egenskaper

gentemot köpare, brukare och tredje man. Systemet innehåller

bl.a. momenten bygganmälan, byggnadsnämndens kontroll,

byggsamråd, kontrollplan, slutbevis och kvalitetsansvarig.

De generella krav som ställs på byggnaders och andra

anläggningars egenskaper samlas tillsammans med de krav som

gäller för byggprodukter i en ny lag om tekniska egenskapskrav

på byggnadsverk, m.m. Dessa egenskapskrav motsvarar de

egenskapskrav på byggnader och anläggningar som nu finns i 3

kap. byggproduktlagen (BPL) och i 3 kap. 3--7 och 9 §§ PBL med

undantag för att trevnads- och ändamålskravet i 3 kap. 5 § PBL

ersätts med ett användbarhetskrav för bostäder. Kravet på

driftsekonomi i 3 kap. 8 § PBL föreslås upphävas.

Sammanfattning av förslagen i motionerna

I de båda s-motionerna Bo20 och Bo24 samt i Ny demokratis

partimotion Bo21 yrkas avslag på regeringsförslaget.

I dessa tre motioner anförs att PBL-utredningens

slutbetänkande bör avvaktas och att riksdagen i ett sammanhang

bör pröva de förslag till förändringar i PBL som kan bli följden

av den pågående översynen.

I partimotionen från nyd förs fram tveksamhet till hur den

enskilde "engångsbeställaren" skall kunna klara proceduren med

byggsamråd. Motionärerna anser det häpnadsväckande att

"lämplighetskravet" i 3 kap. 5 § PBL föreslås revideras.

I motion Bo24 (s) anförs att det är beklagligt att utredaren

fick i uppdrag att i en första etapp se över samordningen mellan

PBL och den nya byggproduktlagen, som trädde i kraft den 1

januari i år. Utredaren har sedan valt att till denna första

etapp skilja ut även frågor om bygglov, tillsyn och kontroll i

hela deras vidd. Därigenom har förslag presenterats som har

samband med flera frågor som enligt regeringen kommer att

behandlas i kommande etapper av utredningsarbetet. Bland dem

erinrar motionärerna om plansystemet och frågan om det

demokratiska inflytandet över plan- och byggprocessen.

Motionärerna anser det viktigt att reglerna om planering och

byggande utformas så att därigenom garanteras en

tillfredsställande avvägning mellan olika individers intressen,

att de lösningar som förespråkas är lämpliga för sitt ändamål

samt att de regler som beslutas blir bestående. Enligt dem

svarar den föreslagna delreformen inte mot dessa

förutsättningar. Förslagen som gör det möjligt att avskaffa

bygglovsprövningen inom detaljplaneområden följs inte nu av

förslag om hur motstående medborgar- eller partsintressen skall

kunna beaktas tidigare i planprocessen. Tid till förberedelser

inför genomförandet ges inte heller. Någon samlad beredning av

reformerna inom PBL-systemet har inte kunnat genomföras därför

att utredningsförslagen ännu inte föreligger i alla delar.

Regeringens förslag i propositionen om ändring i plan- och

bygglagen, m.m. bör enligt motionärerna, som framgått ovan,

avslås i nu förevarande skick.

De anser dock att skäl finns att i vissa delar reformera PBL.

De anför bl.a. att man vid bygglovsprövningen klarare bör skilja

mellan lokaliseringsprövningen och kontrollen av att byggnaden

uppförs enligt de byggnadstekniska krav som gäller. Vidare bör

kommunerna i ökad omfattning kunna medge lättnader i

tillståndsplikten inom områden med detaljplan i fråga om de

förhållanden som redan prövats genom planen. Kvalitetssäkringen

i byggprocessen behöver förstärkas och ett mera diversifierat

kontrollsystem införas. De avvisar emellertid bl.a. förslaget i

propositionen att förändra kravet på byggnaders ändamålsenlighet

(3 kap. 5 § PBL), att avskaffa kravet på driftsekonomi (3 kap. 8

§ PBL) och flytta över egenskapskraven i 3 kap. PBL till den av

regeringen nya föreslagna lagen om tekniska egenskapskrav på

byggnadsverk, m.m.

Frågan om hur kravet på tillgänglighet i och användbarhet av

byggnader för handikappade framöver skall komma till uttryck i

byggnadslagstiftningen tas upp i motionerna Bo22 (fp) och Bo23

(s). Innebörden av förslaget i fp-motionen är att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna att dessa frågor noga bör

beaktas i den förordning som behövs för att fylla ut reglerna i

den föreslagna nya lagen om tekniska egenskapskrav på

byggnadsverk, m.m. Innebörden av förslaget i s-motionen är att

riksdagen bör ge regeringen till känna att frågorna om

tillgänglighet och användbarhet bör behandlas i det

regeringsförslag som blir aktuellt när pågående utredningsarete

avslutats och behandlats på sedvanligt sätt.

I motion Bo26 (v) förs fram fyra förslag. Riksdagen bör

besluta att en nyproducerad byggnad skall få användas såvida en

byggnadsnämnd inte förbjuder detta. Riksdagen föreslås ge

regeringen till känna att den skall återkomma med ett nytt

förslag i avsikt att klargöra vissa ansvarsförhållanden om

kvalitetsansvarig och om att förhandskontrollen i princip bör

behållas. Slutligen föreslår motionärerna att riksdagen avslår

propositionen i vad den avser förändringar i egenskapskraven på

byggnader.

I motion Bo25 (m) föreslås att vissa av förslagen i

propositionen skall träda i kraft den 1 juli 1994 dvs. ett halvt

år tidigare än vad regeringen föreslagit.

Förslaget i motion Bo27 (nyd) är inte knutet till något

förslag i den nu behandlade propositionen. Motionärerna förordar

en ändring i PBL -- 8 kap. 11 § -- i syfte att göra det möjligt

att i detaljplaner beslutade enligt PBL före den 1 april 1992

undanröja planbestämmelser som hindrar övergång från ett

handelsändamål till ett annat inom detaljplaneområdet.

Utskottet

Tillsyns- och kontrollförfarandet m.m. enligt plan- och

bygglagen

Efter ett även för svenska förhållanden mycket omfattande,

ingående och långvarigt utrednings- och förberedelsearbete

fattade riksdagen 1986 beslut om en lagreform inom plan- och

byggområdet samt i fråga om hushållning med mark och vatten.

I proposition 1993/94:178 Ändring i plan- och bygglagen, m.m.

som behandlas i detta betänkande, anförs bl.a. (s. 48) att

regelsystemet beträffande bebyggelseplanering och

byggnadsreglering i vissa avseenden med tiden kommit att utgöra

en hämmande faktor på utveckling och tillväxt. Den önskvärda

kvaliteten i byggandet har enligt propositionen inte alltid

uppnåtts. I regeringsförslaget konstateras emellertid att

regelsystemet i andra avseenden fungerat tillfredsställande och

åtnjuter en betydande legitimitet hos medborgarna. I avsikt att

mönstra ut vissa regler som inte bedöms nödvändiga, som har

förlorat i aktualitet eller som kan utgöra hinder för en

önskvärd samhällsutveckling läggs i propositionen fram förslag

till inriktning, utformning och omfattning av regler som anses

erforderliga för att skapa och vidmakthålla ett smidigt och

rationellt förfarande bl.a. i vad avser tillsyn och kontroll av

byggandet.

Att omprövning och förnyelse av den offentliga sektorn från

tid till annan äger rum är positivt. Det är samtidigt

tillfredsställande att den nu diskuterade lagstiftningen har

sådan utformning att den i grunden kan tjäna sitt syfte även vid

förändringar i samhällsutvecklingen och att den i sina huvuddrag

kan användas utan att den mera grundligt behöver förändras.

Enligt utskottets mening kännetecknas den lagstiftning som är

en väsentlig förutsättning för en önskvärd bebyggelseplanering

av att den är tämligen robust och att den, som också framhålls i

propositionen, åtnjuter betydande legitimitet. Det nu anförda

innebär inte att det inte från tid till annan kan finnas

anledning att reformera lagstiftningen så att den, även vid en

delvis förändrad syn på samhällsutvecklingen, förmår svara upp

mot de krav som kan och bör ställas på den.

Sedan några år pågår en förnyelse och utveckling av den

samhälleliga sektorn, som bl.a. innebär att offentliga

regelsystem bör omprövas för att ge den enskilde större

valfrihet och ett ökat handlingsutrymme. Att regeringen nu

förelägger riksdagen förslag om ändringar i

byggnadslagstiftningen kan, mot bakgrund av bl.a. den förändrade

syn på samhällets ansvar som numera får anses ha ett brett stöd,

knappast anses förvånande. Lagstiftningen bör utformas så att

den anpassas till och förmår möta denna förändring. Inte minst

viktigt i det nu diskuterade sammanhanget är att ge PBL och

anknytande lagstiftning en utformning som -- inom ramen för de

krav som samhället bör hävda -- ger den enskilde större

valfrihet och ett ökat handlingsutrymme samt i möjligaste mån

också bidrar till en ökad effektivitet och till en

decentralisering av offentliga uppgifter. Det är mot denna

bakgrund förslagen i propositionen skall bedömas. Dessa förslag

har sammanfattningsvis redovisats ovan.

Innan utskottet går in på förslagen i propositionen och i de

motioner som väckts med anledning av den vill utskottet som en

bakgrund till sina ställningstaganden i det följande något

beröra det utredningsarbete som pågår avseende en översyn av

plan- och bygglagstiftningen. Denna översyn görs av en särskild

utredare. Han avgav i oktober 1993 delbetänkandet SOU 1993:94 --

Anpassad kontroll av byggandet. Det har remissbehandlats.

Delbetänkandet och remissvaren ligger till grund för de förslag

som läggs fram i den nu aktuella propositionen. Utredningen har

nyligen (mars 1994) överlämnat sitt andra delbetänkande Miljö

och fysisk planering -- SOU 1994:36. I detta delbetänkande

lämnas förslag om större miljöhänsyn i fysisk planering och

byggande, reglering i detaljplaner och detaljplaneprocessen,

medborgarinflytandet i fysisk planering samt tillgängligheten i

den fysiska planeringen för personer med nedsatt rörelse- eller

orienteringsförmåga. Det remissbehandlas för närvarande.

Remisstiden utgår den 30 juni 1994. Utredningen fortsätter sitt

arbete med bl.a. instansordningen för överklagande på plan- och

byggområdet. Utredaren räknar med att överlämna sitt

slutbetänkande senast den 1 oktober 1994.

Som utgångspunkt för sitt ställningstagande tar utskottet

inledningsvis upp vissa grundläggande frågor i propositionen och

motionerna.

Ett första intryck av regeringsförslaget och förslagen i vissa

motioner ger vid handen att det finns mera som förenar förslagen

än vad som skiljer dem. En bärande tanke i propositionen är att

utan ytterligare dröjsmål åstadkomma vissa förändringar i

PBL-systemet för att därigenom ge denna lagstiftning en

utformning som tar tillvara bl.a. de möjligheter till förenkling

och decentralisering som kan finnas. En annan utgångspunkt är,

som framgått ovan, att det måste anses både meningsfullt och

motiverat att modernisera lagstiftningen och bringa den i takt

med den förändrade syn på byggandet som varit för handen under

de senaste åren. En bättre anpassning än för närvarande mellan

lagstiftningen och de byggregler som nyligen reviderats i inte

ringa omfattning är också en av utgångspunkterna. Dessa regler

är i grunden en förutsättning för att hävda bygglagstiftningen

och ge den genomslag.

För att knyta an till förslaget i motion Bo24 (s) vill

utskottet peka på att motionärerna liksom regeringen anser det

viktigt att uppföljande reformer görs avseende plan- och

bygglagstiftningen. Motionärerna delar bl.a. uppfattningen i

propositionen att man vid bygglovsprövning klarare än i dag bör

skilja mellan lokaliseringsprövningen och kontrollen av att

byggnaden uppförs enligt gällande byggnadstekniska krav.

Motionärerna delar också uppfattningen om att intentionerna i

PBL i vad avser byggherrens ansvar för sitt byggnadsprojekt

behöver förtydligas samt att kvalitetsaspekten i byggprocessen

behöver förstärkas.

Kritiken i denna motion samt i Ny demokratis partimotion Bo21

och i motion Bo20 (s) går i huvudsak ut på att det är mindre väl

valt av regeringen att nu förelägga riksdagen förslag till

ändringar i byggnadslagstiftningen avseende främst tillsyns- och

kontrollförfarande samtidigt som ett utredningsarbete pågår

beträffande vissa andra frågor i denna lagstiftning.

Motionärerna i motion Bo24 (s) har också invändningar

beträffande den i propositionen föreslagna systematiska

uppbyggnaden av lagstiftningen. De avvisar förslaget att flytta

egenskapskraven i 3 kap. PBL till den nya föreslagna lagen om

tekniska egenskapskrav på byggnader. De avvisar också förslaget

att i samband därmed förändra det s.k. ändamålskravet (3 kap. 5

§ PBL) och avskaffa kravet på byggnads driftsekonomi m.m. (3

kap. 8 § PBL). Att förändra kravet i 3 kap. 5 § PBL avvisas

också i Ny demokratis partimotion Bo21 och i motion Bo20 (s).

Den i motionerna väckta frågan om det kan anses lämpligt för

riksdagen att nu fatta beslut om vissa ändringar i PBL samtidigt

som Plan- och byggutredningen fortsätter sitt arbete ger

utskottet anledning anföra följande. Utskottet har bedömt frågan

så att de förslag som regeringen nu förelägger riksdagen är av

den karaktären att de inte kan anses ha ett så nära och

omedelbart samband med den pågående översynen av

bygglagstiftningen i övrigt att de inte nu bör kunna övervägas.

Som framgått ovan tillmäter utskottet den omständigheten stor

vikt att PBL reformeras och förnyas så att lagstiftningen förmår

möta de krav som en delvis ny syn på ansvarsfördelningen mellan

de i byggprocessen involverade innebär. Utskottet vill tillägga

att de möjligheter som därvid finns bör tas tillvara utan

ytterligare dröjsmål. Det finns enligt utskottets mening således

goda skäl för riksdagen att ge sin anslutning till den ordning

för en reformering av PBL m.m. som regeringen valt.

Med hänvisning till vad ovan anförts om vikten av en

reformering av byggnadslagstiftningen m.m. avstyrker utskottet

Ny demokratis partimotion Bo21 i motsvarande del samt motionerna

Bo20 (s) och Bo24 (s) också denna motion i motsvarande del om

avslag på propositionen m.m. Även vad i motion Bo26 (v)

yrkande 3 föreslagits att det inte är lämpligt att minska på

förhandsprövningen av byggnadsföretag är i realiteten att anse

som ett avslag på propositionen. Även detta yrkande avstyrks av

utskottet.

I fortsättningen av detta avsnitt av betänkandet behandlar

utskottet propositionen i vad den mött invändningar i motioner.

Först behandlar utskottet vad i propositionen anförts om

prövning och kontroll m.m. Regeringsförslaget innebär i stark

sammanfattning följande.

Den nuvarande bygglovsprövningen inskränks till att avse

endast en prövning av lokaliseringen samt den närmare

placeringen och utformningen av byggnaden m.m. Ett särskilt

system införs för kontrollen av de tekniska egenskapskraven.

Möjligheten att erhålla ett särskilt förhandsbesked behålls.

Byggherren ges det fulla ansvaret för att byggnaden eller

anläggningen uppfyller de tekniska egenskapskraven medan

byggnadsnämnden (BN) får ett renodlat tillsynsansvar.

Flera motiv anges i propositionen för att inskränka den

nuvarande bygglovsprövningen till att avse endast en

lokaliseringsprövning. Genom denna förändring undviks bl.a.

sammanblandningen av tillståndsgivning och kontroll och den

ologiska kopplingen mellan lokaliseringsfrågan och de tekniska

egenskapskraven. Ytterligare motiv för förändringar av

bygglovsprocessen är det nuvarande systemets oförmåga att

säkerställa en god kvalitet i byggandet. Två olika förfaranden

föreslås byggas upp. Förhandsprövningen genom bygglov bör

omfatta bara lokaliseringsfrågorna i vid bemärkelse. Kontrollen

av de tekniska egenskaperna hos ett byggnadsverk föreslås ske

inom ramen för ett nytt kontrollsystem som utformas från den

utgångspunkten att byggherren bestämmer byggnadens utformning

och kvalitet i tekniskt avseende och har ansvaret för byggnadens

egenskaper gentemot köpare, brukare och tredje man.

Utskottet vill redan i detta sammanhang understryka vikten av

att kontrollsystemet reformeras så att byggherren ges ett större

ansvar än i dag. Det finns mycket som tyder på att ett system i

vilket byggherren tilldelas en annan roll i dag och ett större

ansvar förmodligen kommer att innebära att mycket av de

nuvarande bristerna i byggprocessen kommer att kunna elimineras.

Det i propositionen föreslagna kontrollsystemet innehåller

bl.a. momenten bygganmälan, kontroll, byggsamråd, kontrollplan,

slutbevis och kvalitetsansvarig.

Frågan om hur kontrollen bör utformas tas förutom i

propositionen också upp i motionerna Bo24 (s) och Bo26 (v)

yrkandena 1 och 2. I s-motionen anförs att intentionerna i PBL i

fråga om byggherrens ansvar behöver förtydligas och

kvalitetssäkringen i byggprocessen förstärkas. Motionärerna

avvisar dock vissa delar av förslaget i propositionen om

kontrollsystemets utformning. De föreslår bl.a. att BN

övergångsvis skall kunna verka som konsult i princip inom ramen

för den i propositionen föreslagna ordningen.

I motion Bo26 (v) yrkande 1 föreslås att en nyproducerad

byggnad skall få användas såvida BN inte förbjuder detta.

Regeringens förslag däremot innebär att BN skall ta ställning

till i vilken omfattning en byggnad skall få användas om nämnden

finner att det brister i förutsättningarna för att utfärda

slutbevis. I yrkande 2 i motionen föreslås att ytterligare

överväganden bör göras innan funktionen kontrollansvarig förs in

i lagstiftningen.

Utskottet anser även beträffande kontrollsystemet m.m. att det

i propositionen och i motion Bo24 (s) finns en gemensam syn på

hur ett system bör utformas som bättre än dagens förmår möta de

delvis förändrade krav som ställs och som tilldelar BN ett mera

renodlat tillsynsansvar.

Utskottet vill med anknytning till propositionen i denna del

(s. 71) och motion Bo24 (s) erinra om att BN enligt 11 kap. 1 §

PBL skall lämna råd och upplysningar i frågor som rör nämndens

verksamhet. Denna bestämmelse har, enligt den s.k.

PBL-propositionen (prop. 1985/86:1 s. 306 och 307), tillkommit

mot bakgrund av att en väl fungerande information om gällande

regler för byggandet är en förutsättning för att bestämmelserna

följs i praktiken.

Regeringen anser att denna informations- och

rådgivningsskyldighet alltjämt bör gälla. Den bör enligt den nu

behandlade propositionen ingå som en väsentlig del i

byggsamrådet. Skyldigheten bör inriktas på innehållet i gällande

regler och krav och inte utövas på ett sådant sätt att

byggnadsnämnden faktiskt tar ansvaret för byggnadernas

projektering eller fungerar som teknisk konsult.

Vad i motion Bo24 (s) i motsvarande del förordats om

kontrollsystemets utformning ligger delvis i linje med

regeringens förslag.

Förslagen i motion Bo26 (v) yrkandena 1 och 2 om BN:s roll när

det gäller användningsförbud av nyproducerad byggnad och om

kvalitetsansvarig avstyrks. Utskottet kan inte finna att de

förslag som motionärerna förordar skulle bidra till en bättre

ordning än regeringens förslag.

Innebörden, omfattningen och utformningen av de s.k.

egenskapskraven på byggnader och hur dessa krav skall hävdas i

byggnadslagstiftningen behandlas i propositionen och i vissa

motioner.

Denna fråga, som också den redovisats ovan, innebär i korthet

följande. De tekniska egenskapskrav som i dag finns i 3 § BPL

och i 3 kap. 3--7 och 9 §§ PBL föreslås med vissa undantag

motsvara de tekniska egenskapskrav som skall ställas med stöd av

den av regeringen föreslagna nya lagen om tekniska egenskapskrav

på byggnadsverk. Trevnads- och ändamålsenlighetskravet i 3 kap.

5 § PBL föreslås ersättas med ett användbarhetskrav för

bostäder. Det uttryckliga kravet på driftsekonomi m.m. i 3 kap.

8 § PBL föreslås upphävas. Det avses dock till viss del

motsvaras av bestämmelsen 2 § i den föreslagna nya lagen. Där

anges att byggnadsverk som uppförs eller ändras skall, under

förutsättning av normalt underhåll, under en ekonomisk livslängd

uppfylla vissa i lagen angivna väsentliga tekniska

egenskapskrav.

De krav som föreslås tas in i den nya lagen skall enligt

regeringens uppfattning ytterst hävdas genom att regeringen

eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas meddela

de tillämpningsföreskrifter som behövs. Motivet för förslaget är

enligt propositionen bl.a. att regleringen blir systematiskt

redig och konsekvent och möjliggör smidiga förändringar i de

krav som nu finns i byggproduktlagen och som Sverige genom

EES-avtalet förbundit sig att anpassa till den tillämpning som

vid varje tillfälle gäller i EES. Utskottet tillstyrker

regeringens förslag om att egenskapskraven tas in i den

föreslagna nya lagen.

Som bakgrund till sitt ställningstagande i denna del och med

anledning av den oro som uttryckts i vissa motioner för att

kraven kommer att efterges om de ytterst hävdas genom en

förordning vill utskottet erinra om vad i propositionen anförs i

frågan. Det avsnitt i propositionen utskottet syftar på är

följande (prop. s. 105).

Överflyttningen till förordning innebär självklart inte i sig

någon ändring av kravnivån. Det är helt och hållet en praktisk

fråga om i vilket slag av författning som bestämmelser av olika

detaljeringsgrad lämpligen återfinns. Den nu föreslagna

uppdelningen är den normala på andra områden än byggandets.

Inställningen bland en del remissinstanser i denna fråga tyder

på att de befarar att regeringen skulle föra en annan politik än

riksdagsmajoriteten, något som knappast är möjligt.

Som framgått ovan föreslås i propositionen att det i PBL i

3 kap. 5 § intagna s.k. trevnads- och ändamålskravet

omformuleras och tas in i den nya lagen om tekniska

egenskapskrav på byggnadsverk. Den delvis förändrade innebörd av

kravet som förordas i propositionen anges innebära att det med

stöd av kravet kommer att kunna ställas anspråk på att bostäder

skall ha utrymme för vila, samvaro, måltider, hygien och

förvaring samt utrustning för hygien och matberedning. I

specialmotiveringen till den nu diskuterade paragrafen i den nya

lagen anges i propositionen (s. 128) att det, bl.a. beträffande

detta krav, närmast anses självklart att de motiv som i dag styr

tillämpningen ersätts med funktionskrav avseende "en byggnads

lämplighet för avsedd användning". Denna förändring får anses

vara av lagstiftningsteknisk natur och motiverad av det

förhållandet att reglerna bör bättre än i dag spegla den syn som

kommer till uttryck i Boverkets bygg- och konstruktionsregler

som trädde i kraft den 1 januari 1994.

Utskottet accepterar även vad i propositionen i denna del

föreslagits.

Utskottet anser att vad i Ny demokratis partimotion Bo21 och

motion Bo24 (s), båda motionerna i motsvarande del, samt motion

Bo26 (v) yrkande 4 föreslagits till inte ringa del får anses

tillgodosett om regeringens förslag genomförs.

Regeringsförslaget att flytta "handikappkravet" från PBL till

den nya lagen kan utskottet acceptera med hänvisning till vad i

propositionen anförts och vad ovan redovisats om att en

överflyttning till en förordning i sig inte innebär någon

ändring av kravnivån.

De invändningar mot propositionen i denna del som förts fram i

motionerna Bo22 (fp) och Bo23 (s) och som går ut på att

handikappkravet inte kommer att ges samma tyngd som i dag kan

således inte anses berättigade.

Förslagen i motion Bo25 (m) om att delar av lagstiftningen

skall träda i kraft redan den 1 juli 1994 avstyrks av utskottet.

Den i propositionen föreslagna tidpunkten för ikraftträdande,

den 1 januari 1995, är vald med tanke på det förberedelsearbete

som behövs.

Vad i övrigt i propositionen föreslagits och anförts har inte

givit utskottet anledning till erinran eller särskilt uttalande.

Utskottet föreslår att riksdagen antar de i propositionen

intagna lagförslagen. Dessa har som bilaga 1 fogats till detta

betänkande.

Handelsändamål i äldre detaljplaner

I motion Bo27 (nyd) tas upp en fråga som inte är direkt knuten

till förslag i den nu behandlade propositionen. I motionen

diskuteras åtgärder för att åstadkomma förbättringar i

konkurrenshänseende inom främst livsmedelshandeln. Det anses

utgöra ett hinder för konkurrensen att många äldre detaljplaner

enligt PBL begränsar eller förhindrar möjligheterna att bedriva

livsmedelshandel inom områden för handelsändamål. Motionärerna

förordar en ändring i PBL -- 8 kap. 11 § -- i syfte att göra det

möjligt att i detaljplaner beslutade enligt PBL före den 1 april

1992 undanröja planbestämmelser som hindrar övergång från ett

handelsändamål till ett annat inom detaljplaneområdet.

Den i motionen diskuterade frågan behandlades av

bostadsutskottet våren 1992. Före den 1 april 1992 kunde

handelsändamålet i en detaljplan preciseras till en viss form av

handel, och därvid kunde exempelvis livsmedelshandel begränsas

eller förbjudas. I en proposition om småföretagarpolitiken

(prop. 1991/92:51) föreslogs förändringar i PBL med innebörden

att sådana begränsningar inte skulle kunna göras i planer som

antogs efter ikraftträdandet av ändringen. Riksdagen antog

ändringen i PBL och gav samtidigt regeringen till känna att

ytterligare överväganden borde göras avseende

konkurrensbegränsningar i redan gällande planer (bet.

1991/92:BoU10, rskr. 112).

Regeringen tog senare under år 1992 upp denna fråga i

direktiven till Plan- och byggutredningen. Enligt direktiven bör

utredaren belysa möjligheterna att ändra gällande planer i syfte

att få till stånd ökad konkurrens inom handeln. I Plan- och

byggutredningens andra delbetänkande, som nyligen lades fram och

som för närvarande remissbehandlas, har också redovisats olika

möjligheter att uppnå vad riksdagen förordat (se SOU 1994:36 s.

269--276). Av de möjligheter som prövats anser utredaren att en

lagändring motsvarande förslaget i motion Bo27 (nyd) bäst svarar

mot önskemålet att undanröja preciserade bestämmelser rörande

handelsändamålet i gällande detaljplaner.

Som framgått av redovisningen ovan pågår en beredning av den

fråga som tas upp i motion Bo27 (nyd). Utskottet anser att

resultatet av denna beredning bör avvaktas så att ett bättre

underlag föreligger innan riksdagen tar ställning till frågan om

reglering av handelsändamål i äldre detaljplaner. Motionen

avstyrks således.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande avslag på propositionen m.m.

att riksdagen med bifall till proposition 1993/94:178 och med

avslag på motionerna 1993/94:Bo20, 1993/94:Bo21, 1993/94:Bo22,

1993/94:Bo23, 1993/94:Bo24, 1993/94:Bo25 och 1993/94:Bo26

antar de i propositionen intagna och som bilaga 1 till detta

betänkande fogade förslagen till

1. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),

2. lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.,

3. lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74),

4. lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822),

5. lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152),

6. lag om ändring i lagen om byggfelsförsäkring (1993:320),

res. 1 (s)

res. 2 (nyd)

2. beträffande handelsändamål i äldre detaljplaner

att riksdagen avslår motion 1993/94:Bo27.

res. 3 (s)--motiv.

res. 4 (nyd)

Stockholm den 19 maj 1994

På bostadsutskottets vägnar

Agne Hansson

I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Oskar Lindkvist

(s), Bertil Danielsson (m), Magnus Persson (s), Erling Bager

(fp), Lennart Nilsson (s), Sören Lekberg (s), Mikael Odenberg

(m), Rune Evensson (s), Ulf Björklund (kds), Birger Andersson

(c), Marianne Carlström (s), Inga Berggren (m), Lars Stjernkvist

(s) och Dan Eriksson i Stockholm (nyd).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Lars Werner (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Reservationer

1. Avslag på propositionen m.m. (mom. 1)

Oskar Lindkvist, Magnus Persson, Lennart Nilsson, Sören

Lekberg, Rune Evensson, Marianne Carlström och Lars Stjernkvist

(alla s) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar

med "Efter ett" och på s. 11 slutar med "detta betänkande" bort

ha följande lydelse:

Plan- och bygglagen (PBL) intar en central plats bland de

lagar som anger förutsättningarna för utformningen av vårt

samhälle. Den nuvarande plan- och bygglagen tillkom efter ett

mycket omfattande utredningsarbete. När riksdagen 1986 fattade

beslutet om PBL hade detta arbete i olika omgångar pågått i

närmare två decennier. Den kunskap som erhållits under

förberedelsearbetet med lagen låg till grund för det förslag som

i mitten av 1980-talet förelades riksdagen. På grund av

förslagets omfattning och komplexitet arbetade utskottet med

förslaget i över ett år. För bostadsutskottets del är

beredningen av PBL-förslaget år 1986 det ärende som hittills i

särklass tagit längst tid i anspråk. Efter en omfattande

arbetsinsats kom lagförslaget under denna process att revideras

på flera punkter. Riksdagens beslut om PBL i november 1986

stöddes av en betydande majoritet.

Trots ett noggrant förberedelsearbete framstod det redan från

början som mer eller mindre oundvikligt att behov av

revideringar och förändringar skulle framkomma när erfarenheter

av lagstiftningens praktiska tillämpning vunnits. En löpande

utvärdering av lagens effekter har också lett fram till att ett

flertal mindre förändringar genomförts under de år som PBL varit

i kraft. Det är emellertid först i samband med det

utredningsarbete som föregått den nu aktuella propositionen som

en mer genomgripande omarbetning av PBL aktualiserats.

Efter att PBL nu varit i kraft i snart sju år kan det, som

även framhålls i propositionen, konstateras att regelsystemet i

huvudsak fungerat väl och även åtnjuter en betydande legitimitet

hos medborgarna. I vissa avseenden framstår det dock som

önskvärt att reformera lagstiftningen och anpassa den till

samhällsutvecklingen samt till en delvis förändrad syn på bl.a.

ansvarsfördelning och inflytande vid planering och byggande. Det

är också nu möjligt att sammanställa erfarenheter från den

praktiska lagtillämpningen i syfte att genomföra förenklingar

och utmönstra onödigt omfattande regler och formkrav.

Utskottet ser mot denna bakgrund positivt på att ett arbete

med att reformera PBL inletts. Det bör emellertid redan

inledningsvis understrykas att väsentligt viktigare än att

påskynda detta förändringsarbete är att förändringarna uppfattas

som legitima av medborgarna och att lagstiftningens olika delar

även i fortsättningen fungerar tillsammans. Det är också av stor

vikt att tillräcklig tid ges för förberedelser inför

genomförandet av reformer inom PBL-systemet. Erfarenheterna från

PBL:s introduktion visar att det trots mycket omfattande

utbildnings- och informationsinsatser tog relativt lång tid

innan kunskapen om lagen fått tillräcklig förankring.

Vid riksdagsbehandlingen av olika frågor om fysisk planering i

vid mening har ofta betydelsen av att besluten kan ses i ett

längre perspektiv tillmätts stor vikt. Såväl för de olika

aktörerna på bygg- och bostadsmarknaden som för de enskilda

medborgarna är ett sådant synsätt nödvändigt och naturligt på

ett samhällsområde där besluten ofta får konsekvenser för mycket

lång tid framåt. Detta gäller givetvis inte minst de frågor som

regleras i plan- och bygglagstiftningen. Behovet av

långsiktighet ställer krav på inte minst de politiska partierna

att agera kraftfullt och konsekvent för att uppnå bredast

möjliga samsyn i de bygg- och bostadspolitiska frågorna.

Vad utskottet nu anfört leder fram till vissa slutsatser om de

krav som bör ställas på den förestående förändringsprocessen.

Dessa krav kan sammanfattas i följande punkter:

förändringar bör endast genomföras i de delar där ett väl

dokumenterat behov föreligger,

förändringarna måste av medborgarna upplevas som relevanta,

konsekvenserna av förändringarna avseende lagens materiella

innehåll måste vara väl analyserade och belysta,

förändringarna måste ha en så bred förankring som möjligt,

förändringarna bör leda till förenklingar för den enskilde och

ett fördjupat medborgarinflytande,

de planerade förändringarna bör kunna bedömas i ett

sammanhang,

tillräcklig tid måste ges för att informera om förändringarna.

Beträffande regeringsförslagens innebörd hänvisar utskottet

till propositionen samt till den sammanfattning som lämnats ovan

i detta betänkande.

Utskottet har vid beredningen av den föreliggande

propositionen kunnat konstatera att den i flera avseenden inte

kan anses uppfylla de ovan redovisade kraven. Exempelvis kan

vissa av de förändringar som nu föreslås avseende

egenskapskraven på byggnader varken anses vara baserade på ett

dokumenterat behov eller vara analyserade vad gäller effekterna

av förändringarna. Vidare borde större ansträngningar gjorts för

att förankra förslagen. Den relativt omfattande kritik som

framkom under remissbehandlingen av utredningsförslaget från

bl.a. kommunerna borde i högre grad kunnat beaktas.

Det kan även ifrågasättas om den föreslagna uppbyggnaden av

kontrollsystemet i samband med bygglov innebär de förenklingar

som bör eftersträvas. I bl.a. flera av de motioner som väckts

med anledning av propositionen hävdas att systemet i första hand

är anpassat för de stora byggföretagens behov. För den enskilde

"engångsbyggaren" och det lilla byggföretaget anses dock

systemet kunna leda till ökat krångel och större kostnader.

Bostadsutskottets främsta invändning mot den föreliggande

propositionen är emellertid att förslagen inte kan bedömas i

sitt sammanhang. Förslagen utgår från Plan- och byggutredningens

första delbetänkande. Centrala delar av utredningens arbete

redovisas dock i ett andra delbetänkande som nyligen

färdigställts och som för närvarande remissbehandlas.

Slutbetänkandet väntas läggas fram först hösten 1994. I de delar

av utredningsarbetet som inte kunnat beaktas i propositionen

behandlas bl.a. så viktiga frågor som miljöhänsyn i planering

och byggande, översiktplanens roll i plansystemet, reglering i

detaljplaner och detaljplaneprocessen, medborgarinflytandet samt

tillgänglighetsfrågor. Som påpekas såväl i Ny demokratis

partimotion som i s-motionerna framstår det som olyckligt att

regeringen inte valt att avvakta utredningens övriga delar så

att ett sammanhållet reformförslag hade kunnat presenteras för

riksdagen. En sådan behandlingsordning hade också gett bättre

förutsättningar för det informationsarbete som måste föregå en

större reform i PBL-systemet.

Omfattande kritik mot uppläggningen av förändringsarbetet

framkom för övrigt redan under remissbehandlingen av

utredningens första delbetänkande. Det är enligt utskottets

mening förvånande att denna kritik inte föranlett regeringen att

överväga en annan ordning för beredningen av reformen. I

remissvaren från den centrala nivån samt från dem som på lokal

nivå närmast har att tillämpa lagen framförs stark kritik bl.a.

mot den korta remisstiden som inte medgett en nödvändig

granskning av lagförslagen samt mot uppdelningen av

utredningsarbetet i etapper, något som omöjliggjort en

helhetsbedömning av förslagen. Det kan mot denna bakgrund

konstateras att kravet på en erforderlig förankring av

föreslagna förändringar inte är uppfyllt. Lagrådet påpekade vid

sin granskning att även den lagtekniska beredningen av

regeringsförslagen borde genomförts med större noggrannhet.

Med hänvisning till det ovan anförda anser utskottet att

tillräckligt underlag för riksdagens ställningstagande i de

frågor som behandlas i propositionen för närvarande inte

föreligger. Propositionen bör mot denna bakgrund avslås och

regeringen anmodas att återkomma med ett sammanhållet förslag

till erforderliga förändringar i PBL-systemet. Ett sådant

riksdagsbeslut ansluter till vad i Ny demokratis partimotion

Bo21 och i s-motionerna Bo20, Bo23 och Bo24 föreslagits. Det kan

också anses ligga i linje med förslaget i motion Bo26 (v)

yrkande 3. Detta yrkande, som går ut på att förhandsprövningen

av ett byggprojekt inte bör minska i förhållande till dagens

ordning, är av så grundläggande karaktär att bifall till detta

yrkande i praktiken innebär att regeringsförslaget i dess

nuvarande utformning inte kan anses lämpligt att förverkliga.

Det förhållandet att utskottet anser att de regeringsförslag

som läggs fram inte bör antas i förevarande skick innebär dock

inte att utskottet ställer sig helt avvisande till dem. Det kan

visa sig vara lämpligt att inarbeta delar av det nu föreliggande

förslaget till delreform i det förordade sammanhållna förslaget.

Till ledning för regeringens fortsatta beredning av

PBL-förslagen redovisar utskottet därför nedan sin inställning

till vissa av de frågor som aktualiserats i propositionen samt i

motionerna.

Utskottet kan instämma i regeringens uppfattning att

kommunerna i större utsträckning bör kunna medge lättnader i

tillståndsplikten inom områden med detaljplan. Det förutsätter

dock att samtidigt bl.a. övervägs frågan om plansystemet, om hur

medborgarinflytandet skall garanteras samt hur de närboende

skall ges möjlighet att bevaka sina intressen. Dessa frågor kan

inte anses tillräckligt beaktade i det förslag om minskad

bygglovsplikt som läggs fram i propositionen. Även de viktiga

frågorna om miljöhänsyn i planeringen måste beaktas i de

fortsatta övervägandena.

Utskottet delar vidare uppfattningen att man vid

bygglovsprövningen klarare än i dag bör skilja mellan

lokaliseringsprövningen och kontrollen av att byggnad uppförs

enligt de byggnadstekniska krav som gäller. Detta ger också

möjlighet till att tydligare definiera gränserna mellan

byggherrens och kommunens ansvarsområden.

Även i vad gäller den principiella uppbyggnaden av

kontrollsystemet bör regeringsförslagets utgångspunkter delvis

kunna accepteras. Systemet bör således i högre grad än i dag ge

utrymme för egenkontroll för kvalificerade byggherrar. Det är

emellertid nödvändigt att systemet utformas så att det bättre än

förslaget i propositionen fungerar även för mindre byggprojekt,

t.ex. för den enskilde som låter uppföra eller bygga om ett

småhus i egen regi. I flera motioner har nämligen ifrågasatts om

det föreliggande förslaget om kontrollsystem kan anses innebära

förbättringar eller förenklingar för denna typ av projekt. Som

regeringen själv konstaterar i propositionen (s. 83) har även

ett stort antal remissinstanser hävdat att det av utredningen

föreslagna systemet inte passar för majoriteten av ärenden hos

byggnadsnämnden, vilka handlar om enkla åtgärder som

fastighetsägaren själv utför.

Det är enligt utskottets mening således angeläget att

kontrollsystemet ger möjlighet till större diversifiering så att

formerna för kontrollen smidigt och rationellt kan anpassas till

det enskilda projektet. Vid smärre byggnadprojekt bör en så

enkel hantering med så få inblandade instanser som möjligt

eftersträvas, givetvis utan att kravet på en motiverad kontroll

eftersätts. I det sammanhanget bör övervägas förslaget om att

behålla en samlad offentlig rådgivning och kontroll för dem som

så önskar.

En del av regeringsförslaget som mött kritik i flertalet av

motionerna gäller förändringarna i egenskapskraven för

byggnader. Framför allt har uppmärksammats de delar av förslaget

som gäller kraven på byggnaders ändamålsenlighet och trevnad (3

kap. 5 § PBL), tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse-

eller orienteringsförmåga (3 kap. 7 §) samt på utförande som

begränsar reparations-, underhålls- och driftkostnaderna (3 kap.

8 §).

Förslaget i propositionen innebär att egenskapskraven enligt

PBL flyttas över till en ny lag om tekniska egenskapskrav på

byggnadsverk m.m. eller avskaffas. Överflyttningen innebär

samtidigt att kraven i lag föreslås anges mer kortfattat än vad

som gäller i dag. I stället skall närmare föreskrifter om

tillämpningen meddelas av regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer. Motivet för detta regeringsförslag är

enligt propositionen bl.a. att regleringen på detta sätt blir

redig och konsekvent samt att lagstiftningstekniken möjliggör

smidiga förändringar i de krav som nu finns i byggproduktlagen

(BPL) och som Sverige förbundit sig att anpassa till

tillämpningen inom ramen för EES-avtalet.

Utskottet delar uppfattningen att en samordning mellan

egenskapskraven i PBL och BPL i vissa avseenden kan vara

önskvärd. Tillsammans med förslagen om en sådan samordning läggs

dock, som framgått ovan, fram förslag med delvis annan innebörd.

Vidare föreslås delar av de egenskapskrav som anges i PBL

upphävas.

Enligt bostadsutskottets mening har regeringen inte fört fram

något bärande skäl för förslaget om att kravet på trevnad och

ändamålsenlighet i 3 kap. 5 § PBL bör omformuleras och ges en

delvis annan innebörd. Vidare framgår det inte av propositionen

vad innebörden avses bli enligt regeringsförslaget om att ett

byggnadsverk skall uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i

fråga om "lämplighet för avsett ändamål". I

författningskommentaren anges endast att regeringen har för

avsikt att precisera detta krav. Det kan i och för sig hävdas

att det normalt ligger i byggherrens eget intresse att uppfylla

kravet på en byggnads ändamålsenlighet och trevnad och att någon

reglering av dessa frågor inte behövs. Det kan dock inte

uteslutas att byggherrens intressen ibland inte helt

sammanfaller med den slutliga ägarens och med brukarnas.

Särskilt på expanderande orter med bostadsbrist kan denna risk

inte uteslutas.

Även vad gäller förslaget att ta bort det krav som i dag finns

i PBL:s 3 kap. 8 § om att byggnader skall utföras med ett sådant

material och på ett sådant sätt att reparations-, underhålls-

och driftkostnader begränsas kan invändningar resas. Den

byggherre som själv avser att förvalta byggnaden kan således

förväntas bevaka dessa frågor utan att de närmare berörs i

bygglovsprocessen. För köpare av t.ex. gruppbyggda småhus kan

det dock vara en fördel om detta krav finns kvar.

I två motioner tas särskilt upp frågan om regleringen av

tillgänglighetskravet. Regeringen föreslår att detta i

fortsättningen skall regleras på samma sätt som övriga tekniska

egenskapskrav och således flyttas från PBL till den nya lagen om

tekniska egenskapskrav på byggnader m.m. Detta innebär samtidigt

att kraven i mindre grad preciseras i lagtexten. Regeringen

framhåller dock att de föreskrifter som skall utarbetas till den

nya lagen i detta avseende kommer att i sak vara desamma som

finns i nuvarande 3 kap. 7 § PBL.

Utskottet saknar skäl att ifrågasätta regeringens ambition att

behålla de krav på tillgänglighet för personer med nedsatt

rörelse- eller orienteringsförmåga som finns i nuvarande PBL.

Utskottet kan dock konstatera att tillgänglighetsfrågorna

utförligt behandlas i Plan- och byggutredningens delbetänkande 2

(SOU 1994:36) som för närvarande är föremål för

remissbehandling. Regleringen av dessa frågor kommer således

återigen att behöva aktualiseras vid det fortsatta

beredningsarbetet. Detta är således ytterligare ett exempel på

att en sammanhållen behandling av reformbehoven inom plan- och

bygglagstiftningen hade varit att föredra. Vad gäller

tillgänglighetsfrågorna skulle en sådan behandlingsordning

sannolikt kunnat minska den oro som nu uppstått bland dem som

särskilt företräder olika handikappintressen.

De överväganden om regleringen av vissa egenskapskrav på

byggnader som redovisats ovan bör beaktas av regeringen vid den

fortsatta beredning som utskottet förordat. En möjlighet som

därvid bör prövas är att behålla de paragrafer i 3 kap. PBL som

utskottet närmare diskuterat, dvs. 5, 7 och 8 §§, i PBL. Det bör

övervägas om det föreligger lika stort samordningsbehov med

byggproduktlagen för dessa egenskapskrav som för de mer

utpräglat tekniska kraven på hållfasthet, brandsäkerhet m.m. När

ett nytt förslag till en sammanhållen PBL-reform presenteras är

det vidare angeläget att regeringen utförligare än i den nu

föreliggande propositionen redovisar i vilka avseenden som

lagtexten kommer att kompletteras genom förordning och

föreskrifter. Ostridigt är att riksdagen, genom att den av

regeringen föreslagna nya lagens bestämmelser avses komma att

preciseras i en förordning, avhänder sig en väsentlig del av det

inflytande över plan- och bygglagstiftningen som den har i dag.

Om riksdagen, beträffande den nu diskuterade lagstiftningen och

i den omfattning som föreslås i propositionen, skall acceptera

denna teknik är i hög grad tveksamt.

Utskottets nu redovisade överväganden innebär

sammanfattningsvis att riksdagen med anledning av Ny demokratis

partimotion Bo21 samt motionerna Bo20 (s), Bo23 (s), Bo24 (s)

och Bo26 (v) yrkande 3 bör avslå propositionen samt ge

regeringen till känna vad utskottet anfört. Utskottets

ställningstagande innebär också att vad i motion Bo22 (fp)

anförts om nödvändigheten att beakta tillgänglighetsfrågorna

kommer att bli tillgodosett. Även de övriga frågor som tas upp i

motion Bo26 (v) blir med den föreslagna ordningen tillgodosedda

eller kommer att kunna övervägas under det fortsatta arbetet med

en sammanhållen PBL-reform. Förslaget i motion Bo25 (m) om att

tidigarelägga ikraftträdandet av delar av regeringens lagförslag

låter sig inte förenas med vad utskottet förordat och avstyrks

således.

Bostadsutskottet vill avslutningsvis understryka att en

strävan i det fortsatta utredningsarbetet bör vara att uppnå en

så bred uppslutning som möjligt bakom det kommande

reformförslaget. Det är av detta skäl önskvärt att

utredningsarbetet fortsättningsvis bedrivs med större möjlighet

till insyn och delaktighet såväl från företrädare för de

politiska partierna som från övriga berörda.

dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

1. beträffande avslag på propositionen m.m.

att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:Bo20,

1993/94:Bo21, 1993/94:Bo22, 1993/94:Bo23, 1993/94:Bo24 och

1993/94:Bo26 och med avslag på proposition 1993/94:178 samt

motion 1993/94:Bo25

a) inte antar de i propositionen intagna förslagen till

1. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),

2. lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.,

3. lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74),

4. lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822),

5. lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152),

6. lag om ändring i lagen om byggfelsförsäkring (1993:320),

b) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört om inriktningen m.m. av de fortsatta övervägandena,

2. Avslag på propositionen m.m. (mom. 1)

Dan Eriksson i Stockholm (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar

med "Innan utskottet" och på s. 11 slutar med "detta betänkande"

bort ha följande lydelse:

Utskottet delar alltså utgångspunkten för de förslag om

ändring i PBL m.m. som läggs fram i propositionen. Regeringens

vällovliga syfte har varit att avreglera, förenkla, förnya och

utveckla den tekniska tillsyns- och kontrollverksamhet som i dag

hävdas med stöd av PBL. Det är därför positivt att byggherren

ges det fulla ansvaret för att en byggnad eller anläggning

uppfyller de tekniska egenskapskraven och att byggnadsnämnden

ges ett mera renodlat tillsynsansvar. Någon offentlig kontroll

genom byggnadsnämndens försorg blir därmed inte aktuell.

Det kan också visa sig lämpligt att de nuvarande

bestämmelserna om de tekniska egenskapskraven som finns i 3 kap.

PBL flyttas till en ny lag. Motivet i propositionen för detta

förslag är att det därmed blir möjligt att samla de generella

kraven som ställs på byggnaders och andra anläggningars

egenskaper med de krav som gäller för byggprodukter. I samband

därmed föreslås, som framgått ovan, en revidering av vissa av

egenskapskraven.

Även om det således finns goda skäl för regeringen att

underställa riksdagen förslag till vissa ändringar i PBL anser

utskottet att riksdagen likväl nu bör avslå propositionen. Som

anförs i Ny demokratis partimotion Bo21 liksom i motionerna Bo20

(s), Bo23 (s) och Bo24 (s) är det viktigt att riksdagen ges

möjligheter att bedöma de nu aktuella förslagen i ett större

perspektiv.

Vad utskottet nu syftar på är följande omständighet. Ett

utredningsarbete avseende en översyn av plan- och

bygglagstiftningen pågår. Denna översyn görs av en särskild

utredare. Han avgav i oktober 1993 delbetänkandet SOU 1993:94 --

Anpassad kontroll av byggandet. Det har remissbehandlats.

Delbetänkandet och remissvaret ligger till grund för de förslag

som läggs fram i den nu aktuella propositionen. Utredningen har

nyligen (mars 1994) överlämnat sitt andra delbetänkande Miljö

och fysisk planering -- SOU 1994:36. I detta delbetänkande

lämnas förslag om större miljöhänsyn i fysisk planering och

byggande, reglering i detaljplaner och detaljplaneprocessen,

medborgarinflytandet i fysisk planering samt tillgängligheten i

den fysiska planeringen för personer med nedsatt rörelse- eller

orienteringsförmåga. Det remissbehandlas för närvarande.

Remisstiden utgår den 30 juni 1994. Utredningen fortsätter sitt

arbete med bl.a. instansordningen för överklagande på plan- och

byggområdet. Utredaren räknar med att överlämna sitt

slutbetänkande senast den 1 oktober 1994.

Utskottet anser att det utredningsarbete som nyligen avslutats

och det som pågår är av grundläggande karaktär och av stor

betydelse bl.a. för hur ett kontrollsystem enligt PBL bör

utformas. Som också framgår bl.a. av Ny demokratis partimotion

kan förslagen i det nu diskuterade delbetänkandet inte övervägas

förrän utredningsarbetet avslutats. Många tunga remissinstanser

delar denna uppfattning. Även Lagrådet har riktat kritik mot

propositionen och bl.a. betonat vikten av att man i det

fortsatta arbetet med en översyn av PBL utformar lagen så att de

tillämpningsproblem som dagens system har i görligaste mån

undviks.

Riksdagen bör avslå propositionen och därmed ge sin anslutning

till avslagsyrkandena i de ovan angivna motionerna från Ny

demokrati och Socialdemokraterna. Även vad i motion Bo26 (v)

förordats får i sak anses innebära ett avslag på propositionen.

Övriga motioner i vilka diskuteras enskildheter i

regeringsförslaget avstyrks.

Vad utskottet anfört om det fortsatta beredningsarbetet bör

riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Nedan behandlar utskottet motion Bo27 (nyd) om möjligheten att

i äldre detaljplaner enligt PBL precisera viss form av handel.

dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

1. beträffande avslag på propositionen m.m.

att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:Bo20,

1993/94:Bo21, 1993/94:Bo23, 1993/94:Bo24 och 1993/94:Bo26 och

med avslag på proposition 1993/94:178 samt motionerna

1993/94:Bo22 och 1993/94:Bo25

a) inte antar de i propositionen intagna förslagen till

1. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),

2. lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.,

3. lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74),

4. lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822),

5. lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152),

6. lag om ändring i lagen om byggfelsförsäkring (1993:320),

b) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört om inriktningen m.m. av de fortsatta övervägandena,

3. Handelsändamål i äldre detaljplaner (mom. 2, motiveringen)

Oskar Lindkvist, Magnus Persson, Lennart Nilsson, Sören

Lekberg, Rune Evensson, Marianne Carlström och Lars Stjernkvist

(alla s) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 11

börjar med "Som framgått" och slutar med "avstyrks således" bort

ha följande lydelse:

Bostadsutskottet kan inte dela motionärernas uppfattning att

den föreslagna förändringen skulle leda till förbättringar i

konkurrenshänseende inom detaljhandeln. Tvärtom finns betydande

risker för att förändringen skulle bidra till en utarmning av

butiksnätet. Om kommunerna avhändes möjligheten att påverka

butikernas lokalisering kan risken öka för att livsmedelshallar

etableras i perifert belägna industriområden på bekostnad av

närbutiker i bostadsområdena. Liknande överväganden har för

övrigt gjorts även av Plan- och byggutredningen trots att man

med hänvisning till sina direktiv sett sig nödsakad att lägga

fram förslag liknande vad i motionen förordats (se SOU 1994:36

s. 272). Som utredaren konstaterar är i stället en planändring

den naturliga åtgärden, om kommunen efter sedvanlig beredning

önskar slopa en gällande restriktion i detaljplan avseende typ

av handelsändamål.

Med hänvisning till vad utskottet ovan anfört avstyrks motion

Bo27 (nyd).

4. Handelsändamål i äldre detaljplaner (mom. 2)

Dan Eriksson i Stockholm (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11

börjar med "Som framgått" och slutar med "avstyrks således" bort

ha följande lydelse:

Riksdagen har genom sitt tillkännagivande i frågan våren 1992

redan uttalat sig för behovet av att genom en lagändring

undanröja möjligheterna att i detaljplan begränsa konkurrensen

inom områden för handelsändamål. Vad saken nu gäller är att

genomföra detta beslut. Förslaget i motion Bo27 (nyd)

sammanfaller med ett av de alternativ som förs fram i Plan- och

byggutredningens andra delbetänkande, Miljö och fysisk planering

(SOU 1994:36).

Bostadsutskottet anser att skäl saknas för att ytterligare

fördröja möjligheten att förbättra förutsättningarna för en ökad

konkurrens i livsmedelsbranschen. Utskottet konstaterar att den

föreslagna förändringen i PBL saknar direkt koppling till övriga

frågor som bör övervägas inom ramen för beredningen av en

sammanhållen PBL-reform. Motionsförslaget om att riksdagen bör

besluta om en ändring i 8 kap. 11 § PBL tillstyrks således av

utskottet.

Lagändringen föreslås utformas så att den omständigheten att

övergång från ett handelsändamål till ett annat strider mot

detaljplanen inte skall utgöra grund för att avslå en ansökan om

bygglov. Till detta betänkande har utskottet som bilaga 2 fogat

ett lagförslag med denna innebörd. Utskottet föreslår att

riksdagen med anledning av motion Bo27 (nyd) antar detta

lagförslag.

dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande

lydelse:

2. beträffande handelsändamål i äldre detaljplaner

att riksdagen med anledning av motion 1993/94:Bo27 antar det

som bilaga 2 till detta betänkande fogade förslaget till lag om

ändring i plan- och bygglagen (1987:10).

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,

eftersom partiet inte företräds av någon ordinarie ledamot i

utskottet.

Lars Werner (v) anför:

Jag ansluter mig till de till betänkandet fogade

s-reservationerna.

Propositionens lagförslag

Bilaga 1

1 Förslag till

Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)

2 Förslag till

Lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

3 Förslag till

Lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74)

4 Förslag till

Lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822)

5 Förslag till

Lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)

6 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring

Reservants förslag till [tillhör reservation 4 (nyd)]

Bilaga 2

Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)1

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 11 § plan- och bygglagen

(1987:10) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

11 §

Ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden med

detaljplan skall bifallas om

1. åtgärden inte strider mot detaljplanen eller den

fastighetsplan som gäller för området, varvid det förhållandet

att genomförandetiden för detaljplanen inte börjat löpa utgör

hinder mot att bygglov lämnas,

2. den fastighet och den byggnad eller annan anläggning på

vilken åtgärden skall utföras

a) stämmer överens med detaljplanen och med den fastighetsplan

som gäller för området, eller

b) avviker från dessa planer men avvikelserna godtagits vid en

bygglovsprövning enligt denna lag eller vid en

fastighetsbildning enligt 3 kap. 2 § första stycket andra

meningen fastighetsbildningslagen (1970:988), och

3. åtgärden kan antas uppfylla kraven i 3 kap.

Om fastigheten i annat fall än som avses i första stycket 2 b

inte stämmer överens med fastighetsplanen och om ansökningen

kommer in före utgången av genomförandetiden för detaljplanen,

skall sökanden föreläggas att inom viss tid visa att ansökan om

förrättning gjorts för att genomföra den fastighetsindelning,

som förutsätts i fastighetsplanen.

Beträffande sådana inre åtgärder i byggnader som anges i 1 §

första stycket 4--6 och sådana yttre åtgärder på byggnader som

anges i 3 § första stycket 1 skall bygglov lämnas även om

förutsättningarna i första stycket 2 inte är uppfyllda.

Även om förutsättningarna i första stycket är uppfyllda, får

bygglov till åtgärder på mark som enligt detaljplanen utgör

kvartersmark för allmänt ändamål lämnas endast om ändamålet är

närmare angivet i planen.

Om detaljplanen saknar bestämmelser om byggnadens användning

och ansökningen avser bostadslägenhet som behövs för

bostadsförsörjningen, får bygglov inte lämnas för sådana

åtgärder som anges i 1 § första stycket 3.

Bygglov får lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser

från detaljplanen eller fastighetsplanen, om avvikelserna är

förenliga med syftet med planen. I fall som avses i första

stycket 2 b och 17 kap. 18 a § skall en samlad bedömning göras

av de avvikande åtgärder som söks och de som tidigare godtagits.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Ansökningar om bygglov inom

ett område som får

användas för

detaljhandelsändamål

för åtgärder som

avses i 1 § första

stycket 3 skall bifallas, om

kraven i första stycket 2

och 3 är uppfyllda och det

nya ändamålet är att

hänföra till

detaljhandel.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

1 Lagen omtryckt 1992:1769

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Propositionen 1

Motionerna 2

Propositionens huvudsakliga innehåll 3

Sammanfattning av förslagen i motionerna 3

Utskottet 5

Tillsyns- och kontrollförfarandet m.m. enligt plan- och

bygglagen 5

Handelsändamål i äldre detaljplaner 11

Hemställan 12

Reservationer 12

1. Avslag på propositionen m.m. (mom. 1) (s) 12

2. Avslag på propositionen m.m. (mom. 1) (nyd) 18

3. Handelsändamål i äldre detaljplaner (mom. 2 (s)

motiveringen) 20

4. Handelsändamål i äldre detaljplaner (mom. 2) (nyd) 21

Meningsyttring av suppleant (v) 21

Bilaga 1 Propositionens lagförslag 22

Bilaga 2 Reservants lagförslag 53