Bet. 1993/94:FiU5

Finansutskottets betänkande

1993/94:FIU05

Ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig

upphandling (prop. 1993/94:35)

Innehåll

Sammanfattning

Propositionens förslag

Motionsyrkandena

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Bilaga 1

1993/94

FiU5

Sammanfattning

I propositionen framläggs ett förslag till lag om ingripande

mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling.

Utskottet anser inte att tillräckliga motiv för en sådan

lagstiftning redovisats i propositionen. Utskottet avstyrker

därför lagförslaget.

Mot utskottets beslut reserverar sig de ledamöter som i

utskottet representerar regeringspartierna. Reservanterna

ställer sig bakom förslaget i propositionen.

Inledning

I detta betänkande behandlar finansutskottet

dels proposition 1993/94:35 Ingripande mot otillbörligt

beteende avseende offentlig upphandling,

dels motionerna

1993/94:Fi2 av Birgitta Hambraeus (c),

1993/94:Fi3 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd),

1993/94:Fi4 av Johan Lönnroth m.fl. (v) och

1993/94:Fi5 av Göran Persson m.fl. (s).

Yttranden från andra utskott

Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet och

näringsutskottet tillfälle att avge yttrande över de förslag i

proposition 1993/94:35 jämte motioner som rör resp. utskotts

beredningsområde.

Yttrandena 1993/94:KU3y och 1993/94:NU1y återfinns i

bilagorna 2 och 3 till detta betänkande.

Skrivelser och uppvaktningar

Skrivelser i ärendet har inkommit från Svenska

Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Konkurrensverket samt en

gemensam skrivelse från Företagarnas Riksorganisation, Svenska

Arbetsgivareföreningen, Sveriges Industriförbund,

Grossistförbundet Svensk Handel, Svenska Handelskammarförbundet

och Sveriges Köpmannaförbund.

Dessutom har företrädare för Svenska Kommunförbundet och

Landstingsförbundet uppvaktat utskottet med anledning av

förslaget.

Regeringens lagförslag

Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 1 till detta

betänkande.

Propositionens förslag

Regeringen föreslår i proposition 1993/94:35

(Näringsdepartementet) -- efter föredragning av statsrådet Per

Westerberg -- att riksdagen antar de i propositionen framlagda

förslagen till

1. lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende

offentlig upphandling,

2. lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m.

Motionsyrkandena

Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig

upphandling

1993/94:Fi2 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen

avslår regeringens proposition 1993/94:35 om ingripande mot

otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling.

1993/94:Fi4 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas att

riksdagen avslår regeringens proposition 1993/94:35 i dess

helhet.

1993/94:Fi5 av Göran Persson m.fl. (s) vari yrkas

1. att riksdagen avslår proposition 1993/94:35.

Lag om reglering av offentliga sektorns egenregiverksamhet

1993/94:Fi3 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas

1. att riksdagen med avslag på proposition 1993/94:35 antar en

lag om konkurrenstryck på offentlig produktion i enlighet med

vad i motionen anförts,

2. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, hos regeringen

begär ett skyndsamt förslag till lag med tvingande regler om

skyldighet att anordna anbudstävlingar.

Konsekvensbeskrivningar till uttalanden som innehåller

politiska ambitioner m.m.

1993/94:Fi5 av Göran Persson m.fl. (s)

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om behovet av konsekvensbeskrivningar som

komplement till uttalanden som innehåller politiska ambitioner

m.m.

Propositionen

I propositionen läggs fram förslag till en lag om ingripande

mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling. Den

föreslagna lagen skall främja en effektiv konkurrens när en

offentlig upphandlare väljer att anordna en anbudstävling. I

propositionen sammanfattas innebörden av lagförslaget på

följande sätt.

Lagförslaget innebär inte en skyldighet att upphandla. I

stället handlar det om att, när den offentlige aktören själv

väljer att upphandla, motverka vissa beteenden som kan vara helt

oavsiktliga men som snedvrider förutsättningarna för konkurrens

vid upphandlingen.

Det får anses att den nya konkurrenslagen inte är användbar

mot dessa konkurrenssnedvridande beteenden från en offentlig

upphandlares sida. En helt annan sak är att denne offentlige

aktör som säljare i princip omfattas av konkurrenslagen.

De konkurrenssnedvridande beteenden som är aktuella kan

samtidigt tänkas strida mot lagen om offentlig upphandling

(1992:1528). Det är domstolarna som avgör hur det förhåller sig

på denna punkt. Den lagen är dock på sanktionssidan utformad för

att tillgodose det enskilda företagets rätt. Det krävs att

företaget väcker talan om länsrättsingripande och skadestånd,

vilket bedöms vara otillräckligt när det gäller att skydda

samhällsekonomins och konsumenternas intressen. Det finns inte

heller någon offentlig företrädare för dessa intressen.

Ett nytt, kompletterande system behövs. Skyddet

specialutformas som ett framåtriktat förbud vid vite som

meddelas i varje enskilt fall. Förbudets innebörd är bl.a. att

det i framtiden är otillåtet för den offentlige aktören att vid

genomförande av upphandling i anbudskonkurrens tillämpa ett

visst, konkret beskrivet beteende avseende upphandling som vid

en samlad bedömning är att anse som otillbörligt genom att det

påtagligt snedvrider förutsättningar för konkurrens vid

upphandlingen.

Endast offentlig upphandling berörs. Konkurrenslagen gäller

för de privata företagens beteende på marknaden och för

offentliga aktörer när de är säljare, alltså inte som nu är

aktuellt upphandlare, dvs. köpare. Konkurrensverket ges i

uppgift att företräda de nu aktuella allmänna intressena även i

fråga om den nya lagen.

Både produktion som det allmänna själv bedriver och produktion

som utförs av annan (fristående företag eller eget bolag m.m.)

för det allmännas räkning omfattas.

Den föreslagna lagen gäller även i det fall upphandlaren inte

har någon egenregiverksamhet.

Att både lagen om offentlig upphandling och den nu föreslagna

lagen som nämnts kan bli tillämpliga på ett och samma beteende

bedöms inte möta hinder, vid en vägning av de fördelar som

sammantaget uppstår från allmän synpunkt.

I första hand Konkurrensverket får föra talan vid

Marknadsdomstolen. Om verket inte gör ansökan får talan föras

bl.a. av företag som berörs.

Lagen skall inte användas för centralstyrning. Den skall vara

en plattform som ger möjlighet för de berörda att finna

lösningar gemensamt på lokal nivå, efter den gräns som lagen

anvisar för vad som är otillbörligt beteende avseende offentlig

upphandling.

I propositionen redovisas en förteckning med exempel på

förfaranden vid anbudsupphandling som får betydelse för de

privata företagens möjligheter att konkurrera på lika villkor

och då framför allt i förhållande till upphandlarens

egenregiverksamhet. Exemplen på otillbörliga beteenden är

följande:

Anbudspaketet görs för stort för de privata företagen på den

lokala marknaden. Man packar ihop artskilda tjänster där själva

kombinationen blockerar bort de privata företagen som inte

samtidigt arbetar med båda tjänsterna, vilket däremot

egenregiverksamheten gör.

Bristfällig information ges i förfrågningsunderlaget, så att

tidsnöd uppstår för de privata företagen -- i ett läge där

egenregin är väl förberedd. Onödigt stora krav ställs på att

anbudsgivaren skall lämna en stor mängd upplysningar på mycket

detaljerad nivå, en mängd som det kostar mycket att ta fram.

Krav ställs på att dyra investeringar skall ha gjorts före

anbudstävlingen. Anbudsunderlaget finns inte i nog många

exemplar. Krav ställs på att vinnande företag skall köpa

egenregitillgångar. Privat vinnare vägras få disponera lokaler,

fordon eller annat som egenregin haft tillgång till.

Man bjuder bara in privata företag med bristfälliga resurser

för uppgiften eller enbart svaga privata företag, respektive

endast dyra sådana. Endast okända privata företag får vara med

medan man underlåter att inbjuda befintliga välkända,

resursstarka eller framgångsrika privata företag.

Man för under hand fram till de privata företagen budskap som

kan frånta dem viljan att satsa tid och resurser på att delta i

anbudstävlingen. Som exempel kan tas budskap om att de

egentligen nog inte är lämpliga för uppgiften, att de sannolikt

kommer att förlora eller att de har bjudits in endast därför att

den offentlige upphandlaren känt sig tvungen.

Upphandlaren tar hänsyn till faktorer såsom vilka

anställningsvillkor entreprenören tillämpar för sin personal,

huruvida den är anställd eller uppdragsgivare, ursprungsland för

produkter som entreprenören använder i sitt arbete och om

entreprenören har eller inte har finansiellt stöd från en

institution som upphandlaren vill eller inte vill stödja.

Obefogade krav på att de privata skall ställa bankgaranti sätts

upp.

De privata företagen får betala avgift för att få delta i

anbudstävlingen. Avgiften för specifikationer sätts för att ge

bidrag till kostnaderna för att utarbeta dem i stället för att

utgöra kostnaden för att framställa en kopia. Kommunen väger in

kostnader om egenregiverksamheten förlorar, utan saklig grund.

I propositionen föreslås också vissa följdändringar i lagen

(1970:417) om marknadsdomstol.

Den nya lagstiftningen avses träda i kraft samtidigt med

EES-avtalet.

Utskottet

Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig

upphandling

I fyra motioner yrkas avslag på propositionen.

Regeringens lagförslag innebär ett otillbörligt och allvarligt

ingrepp i den kommunala självstyrelsen, hävdas det i motion

Fi5 (s) yrkande 1. I motionen anförs vidare att 1 kap. 9 §

regeringsformen kan tillämpas på otillbörligt

upphandlingsbeteende. Det kan på den grunden, anser

motionärerna, ifrågasättas om någon ytterligare lagstiftning

behövs. Det betonas att det faktiska behovet av skärpt

lagstiftning inte har redovisats.

När det gäller den föreslagna lagens utformning påpekar

motionärerna att dess förhållande till lagen om offentlig

upphandling är oklart. Det finns risk för att dubbla

sanktionssystem kommer att gälla för samma frågor. Begreppet

otillbörligt beteende är inte definierat på ett entydigt sätt.

Det breda tolkningsutrymmet är inte godtagbart, anför

motionärerna.

Vänsterpartiet delar inte regeringens förenklade syn på

offentlig verksamhet, heter det i motion Fi4 (v). Det är

enligt motionärerna de lokala politikerna som i enlighet med

principen om kommunalt självstyre bör bestämma om vad som skall

upphandlas i konkurrens. Ytterligare ett skäl som talar mot att

införa den föreslagna lagen är att riksdagen nyligen beslutat om

en ny konkurrenslag och en lag om offentlig upphandling, vilka

båda har betydelse för det aktuella området. Motionärerna

hemställer därför att propositionen skall avslås.

Internationella erfarenheter visar, i motsats till vad som

hävdas i propositionen, att konkurrens inte alltid leder till

ett utbud som är bättre anpassat till medborgarnas behov, sägs

det i motion Fi2 (c). Motionärerna anser vidare att

egenregiverksamheten inte skall prövas endast ur ekonomisk

synvinkel. Kommunerna bör ha rätt att själva bestämma vilken

upphandling som är mest gynnsam för kommunens invånare, betonar

motionären och avvisar regeringens förslag.

Även i motion Fi3 (nyd) avstyrks propositionens förslag.

Näringsutskottet (1993/94:NU1y) och konstitutionsutskottet

(1993/94:KU3y) har yttrat sig över propositionens lagförslag.

Näringsutskottet har inga invändningar mot propositionen

och tillstyrker lagförslaget. I en avvikande mening från

Socialdemokraterna och i en meningsyttring från Vänsterpartiet

föreslås ett avstyrkande av propositionen. Ny demokrati följer

upp sin motion i en avvikande mening.

Enligt konstitutionsutskottets bedömning innebär förslaget

i propositionen ett otillbörligt och allvarligt ingrepp i den

kommunala självstyrelsen. Propositionen avstyrks därför. I en

avvikande mening till konstitutionsutskottets yttrande

framhåller de ledamöter som representerar regeringspartierna att

de delar regeringens och lagrådets bedömningar vad gäller det

aktuella lagförslagets förenlighet med den kommunala

självstyrelsens princip. Även i detta yttrande följer Ny

demokrati upp sin motion i en avvikande mening.

Finansutskottet anser att det är viktigt att den

offentliga upphandlingen sker i konkurrens. Konkurrensen kommer

också att främjas genom den nya lag om offentlig upphandling

(LOU) som uppfyller EES-avtalets krav på området och riksdagen

antog hösten 1992. Den förutsätts träda i kraft under år 1994.

Genom LOU regleras även den kommunala upphandlingen.

Samtliga de exempel på otillbörlighet vid upphandling som

tidigare nämnts i detta betänkande står med stor sannolikhet i

strid mot bestämmelserna i LOU. Ett företag som deltar i en

upphandling där otillbörlighet av nämnda slag uppträder kan i

enlighet med LOU göra en anmälan till länsrätten. Detta kan få

till följd att den pågående upphandlingen stoppas och eventuellt

måste göras om på nytt. I fråga om upphandling inom

försörjningssektorerna kan även ett vitesföreläggande

tillgripas, som innebär att ett vite döms ut om en av domstolen

klandrad upphandling fortsätter utan att rättelse skett. Har

upphandlingen genomförts innan otillbörligheten har upptäckts

och/eller anmälts kan de företag som deltagit i upphandlingen

begära skadestånd vid allmän domstol. Enligt den nu föreslagna

lagen kan en upphandlare som tillämpar ett otillbörligt

upphandlingsbeteende emellertid anmälas till Konkurrensverket.

Verket för sedan frågan vidare till marknadsdomstolen som kan

besluta att upphandlingsförfarandet inte fortsättningsvis får

användas. Om upphandlarna trots förbudet ännu en gång tillämpar

samma upphandlingsbeteende kan vite utdömas.

Som utskottet ser det kommer den föreslagna lagen inte

nämnvärt att kunna medverka till att effektiviteten i den

offentliga upphandlingen ökar. Däremot finns risker att

byråkratin ökar i anslutning till offentliga upphandlingar.

Möjligen kan vissa företag uppfatta en lag mot otillbörlighet

vid upphandling som ett skydd mot diskriminering. Men lika

sannolikt är att andra företag men också upphandlare kan komma

att avstå från en anbudsupphandling på grund av att man

uppfattar regelverket som omständligt och svårtolkat. Enligt

utskottets mening är den föreslagna lagen ett exempel på onödig

lagstiftning.

Det är utskottets uppfattning att när en upphandlare beslutat

att genomföra en upphandling är LOU ett tillräckligt medel för

att uppnå en effektiv konkurrens i den offentliga upphandlingen.

Utskottet instämmer i det synsätt som konstitutionsutskottet

redovisar i sitt yttrande och vill särskilt understryka att

propositionens förslag är ett otillbörligt och allvarligt

ingripande i den kommunala självstyrelsen.

I motion Fi3 (nyd) avstyrks propositionens förslag. Utskottet

återkommer i betänkandet till Ny demokratis förslag om tvingande

regler för den offentliga sektorns egenregiverksamhet.

Med anledning av motionerna Fi2 (c), Fi3 (nyd) yrkande 1 i

berörd del, Fi4 (v) och Fi5 (s) yrkande 1 föreslår utskottet

att riksdagen avslår den nu aktuella propositionen.

Lag om reglering av offentliga sektorns egenregiverksamhet

I motion Fi3 (nyd) konstateras att regeringen inte

föreslår några särskilda tvingande regler om skyldighet att

anordna anbudstävlingar. Det skäl som anges är att kommuner och

landsting bör få möjlighet att fortsätta med sitt

utvecklingsarbete för en ökande konkurrens. I fråga om statliga

myndigheter bör anbudstävlingar anordnas i ökande omfattning.

Tvingande regler föreslogs däremot av en av näringsministern

tillsatt arbetsgrupp. Arbetsgruppen presenterade ett lagförslag

som innebar skyldighet för statliga och kommunala myndigheter

att upphandla viss verksamhet i konkurrens där

årsproduktionskostnaden överstiger 5 miljoner kronor

(prop. 1993/94:35 bil. 2). Vid remissbehandlingen tillstyrktes

arbetsgruppens förslag av ett antal statliga myndigheter,

däribland sådana med uppgift att företräda

konkurrensintresset, och näringslivet. Man menade att

utvecklingen hittills gått för långsamt när det gäller att

utsätta offentlig verksamhet för konkurrens. Privata företag ges

inte rimliga förutsättningar att i tävlan med den offentliga

sektorns verksamhet i egen regi konkurrera om det arbete som

skall utföras. Från näringslivet framhölls att lagförslaget

borde gå längre. Företrädare främst för kommuner och landsting

avvisade arbetsgruppens förslag.

De skäl som anförs i den nu aktuella propositionen mot

tvingande anbudstävlingar är enligt Ny demokratis mening inte

övertygande. Snarare ger de uttryck för ett konserverande

revirtänkande inom kommuner och landsting. Arbetsgruppens

lagförslag har emellertid i sak inte, enligt motionärerna,

blivit föremål för någon beaktansvärd kritik och bör därför

kunna läggas till grund för omedelbar lagstiftning.

Om riksdagen inte anser sig kunna anta arbetsgruppens förslag

vill motionärerna att riksdagen hos regeringen begär att

regeringen skyndsamt utarbetar ett förslag till lag med

tvingande regler i fråga om upphandling i konkurrens, dvs.

tvingande anbudstävlingar.

I sitt yttrande till finansutskottet framhåller

näringsutskottet (1993/94:NU1y) att det av

propositionen framgår att kommun- och landstingsförbunden samt

en rad enskilda kommuner och landsting bedriver ett aktivt

arbete för att främja en ökad konkurrens i sin verksamhet.

Enligt utskottets uppfattning kan detta förväntas leda till att

anbudsupphandling används i ökad utsträckning. För närvarande

finns det därför inte anledning till ytterligare åtgärder från

riksdagens sida.

Finansutskottet delar näringsutskottets uppfattning och

avstyrker med hänvisning härtill motion Fi3 (nyd).

Konsekvensbeskrivningar till uttalanden som innehåller

politiska ambitioner m.m.

I motion Fi5 (s) yrkande 2 anförs att i propositionen

anges som skäl för regeringens bedömning att den offentliga

sektorn måste effektiviseras, att "hela den offentliga sektorn

behöver utsättas för konkurrens" (propositionen s. 15). Denna

motivering gäller utan reservationer eller inskränkningar.

Bortsett från tjänsteproduktion som är myndighetsutövning och

som enligt propositionen skall undantas från konkurrens, så ger

propositionen inte utrymme för någon annan tolkning än att

regeringens ambitioner är att hela den övriga offentliga

verksamheten skall utsättas för konkurrens. Häri inbegrips den

kyrkliga verksamheten, försvarsmakten etc.

Med samma svepande formuleringar sätts riktmärke för kommuner

och landsting för den andel som inom ett år bör upphandlas i

konkurrens. Vidare anges att om de åtgärder som nu vidtas för

att öka inslaget av konkurrens inte ger tillräckliga effekter på

marknaden, får frågan om tvingande lagstiftning tas upp till

prövning.

Dessa ståndpunkter är givetvis kontroversiella. Uttalanden av

denna typ som enligt motionärerna inte har något närmare samband

med det i propositionen framlagda förslaget är inte bara

förvirrande utan vrider intresset från vad sakfrågan gäller. En

annan viktig aspekt är att om sådana uttalanden ändå skall

göras, måste de rimligen kompletteras med närmare motiveringar

och konsekvensbeskrivningar. Först då kan de tjäna som underlag

för en politisk debatt. Denna uppfattning vill motionärerna att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna.

Utskottet finner det svårt att tolka innebörden av yrkande 2

i motion Fi5 (s). Utifrån ett citat från propositionen som

återfinns i en sammanfattningsruta på s. 15 hävdar motionären

bl.a. att framställningen i propositionen blir "förvirrande".

Av den text som följer efter den nämnda sammanfattningen

framgår tydligt att det är den del av den offentliga sektorn som

producerar varor och tjänster och som säljs eller kan säljas på

en marknad som bör utsättas för konkurrens. I detta avsnitt i

propositionen görs även ett allmänt uttalande med innebörd att

om inslaget av konkurrens inte ökar i den offentliga

verksamheten måste frågan om tvingande lagstiftning tas upp till

prövning. Utskottet, som på denna punkt är av samma uppfattning

som regeringen, kan inte finna att detta påpekande är oklart

formulerat och därför måste "kompletteras med närmare

motiveringar och konsekvensbeskrivningar".

Utskottet avstyrker motion Fi5 (s) yrkande 2.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande lag om ingripande mot otillbörligt beteende

vid offentlig upphandling m.m.

att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:Fi2,

1993/94:Fi3 yrkande 1 i denna del, 1993/94:Fi4 och 1993/94:Fi5

yrkande 1 avslår de i propositionen 1993/94:35 framlagda

förslagen till

dels lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende

offentlig upphandling,

dels lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol

m.m.,

res. 1 (m, fp, c, kds)

res. 2 (nyd) - motiv

2. beträffande lag om reglering av offentliga sektorns

egenregiverksamhet

att riksdagen avslår motion 1993/94:Fi3 yrkande 1 i denna del

och yrkande 2,

res. 3 (nyd)

3. beträffande konsekvensbeskrivningar till uttalanden som

innehåller politiska ambitioner m.m.

att riksdagen avslår motion 1993/94:Fi5 yrkande 2.

res. 4 (s)

Stockholm den 30 november 1993

På finansutskottets vägnar

Per-Ola Eriksson

I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Göran

Persson (s), Lars Tobisson (m), Roland Sundgren (s), Lars

Leijonborg (fp), Per Olof Håkansson (s), Lisbet Calner (s), Tom

Heyman (m), Yvonne Sandberg-Fries (s), Stefan Attefall (kds),

Ian Wachtmeister (nyd), Arne Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c),

Sonia Karlsson (s) och Christel Anderberg (m).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Reservationer

Reservationer

1. Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig

upphandling m.m. (mom. 1)

Per-Ola Eriksson (c), Lars Tobisson (m), Lars Leijonborg (fp),

Tom Heyman (m), Stefan Attefall (kds), Roland Larsson (c) och

Christel Anderberg (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar

med "Samtliga de" och på s. 7 slutar med "aktuella

propositionen" bort ha följande lydelse:

Den nu föreslagna lagen motiveras av behovet att förstärka de

privata företagens intresse av att delta i anbudstävlingar och

att företagen i större omfattning deltar i den produktion av

varor och tjänster som bedrivs eller planeras i kommuner,

landsting och statliga myndigheter.

Som även näringsutskottet framhåller i sitt yttrande är

lagförslagets främsta syfte som framgår av propositionen, att

öka företagens förtroende för att de behandlas korrekt i samband

med offentlig upphandling och sålunda inte diskrimineras i

förhållande till egenregiverksamhet eller andra företag. Lagen

bör sålunda leda till att företagens förtroende för den

offentliga upphandlingen ökar och till att de därigenom i

betydligt större utsträckning deltar i anbudstävlingar. Den

ökade konkurrens som följer härav bör kunna medföra besparingar

för den offentliga sektorn och stimulera

effektivitetsbefrämjande åtgärder såväl inom denna sektor som

bland företagen.

I motion Fi5 (s) framförs på flera punkter kritik mot den

föreslagna lagens utformning. Finansutskottet vill med anledning

härav anföra följande.

Av propositionen framgår att ett och samma beteende i och för

sig kan komma att bedömas enligt båda lagarna. Finansutskottet

delar näringsutskottets bedömning att detta inte utgör ett

hinder med hänsyn till de fördelar som sammantaget kan vinnas

från det allmännas sida.

Den beskrivning som lämnas i propositionen av begreppet

otillbörligt beteende och vad som avses med diskriminering utgör

enligt näringsutskottets mening en tillräcklig vägledning för

tillämpning av lagen. I likhet med näringsutskottet anser

finansutskottet att det ligger i sakens natur att det varken

direkt i lagtexten eller i motivtexten uttömmande kan anges

vilka konkreta beteenden som är att anse som otillbörliga eller

diskriminerande, eftersom omständigheterna torde vara unika i

varje enskild upphandlingsprocess. Det bör här framhållas att

Marknadsdomstolens omfattande erfarenhet av att tillämpa

marknadsrättslig lagstiftning är av betydande värde i detta

sammanhang, bl.a. eftersom den nu föreslagna lagen är uppbyggd

efter mönster från andra lagar på marknadsrättens område. Till

detta kommer att Konkurrensverkets handläggning av ärenden

enligt konkurrenslagen (1993:20) ofta innefattar bedömningar av

vad som är att anse som diskriminerande eller

konkurrenssnedvridande beteenden i affärssammanhang. Dessa

omständigheter torde bidra till förutsebarhet och stadga vid

tillämpning av den nya lagen.

I motion Fi5 (s) och även i motionerna Fi4 av Johan

Lönnroth m.fl. (v) och Fi2 av Birgitta Hambraeus (c) hävdas

att förslaget i propositionen strider mot principen om den

kommunala självstyrelsen. Att värna om den kommunala

självstyrelsen ser motionärerna som ett viktigt skäl till att

lagen om ingripande mot otillbörligt beteende vid upphandling

bör avslås.

I propositionen har regeringen redovisat sin syn på huruvida

lagförslaget skulle strida mot principen om kommunal

självstyrelse (s. 44 f) bl.a. med avseende på reglering av s.k.

inre frågor. Regeringen bedömer med hänvisning till

grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 190) att en

lagstiftning med den innebörd det aktuella lagförslaget har inte

strider mot bestämmelserna i 1 kap. 1 § resp. 8 kap. 5 §

regeringsformen. Enligt regeringens mening kan inte principen om

en fri sektor utgöra ett konstitutionellt hinder mot att

riksdagen stiftar en lag om förbud mot beteenden av det här

avsedda slaget.

Av en avvikande mening i konstitutionsutskottets yttrande till

finansutskottet (1993/94:KU3y s. 7) av de ledamöter som

representerar regeringspartierna framgår att de delar

regeringens bedömningar vad gäller det akuella lagförslagets

förenlighet med den kommunala självstyrelsens princip.

Finansutskottet delar uppfattningen att det aktuella

lagförslaget inte innebär en inskränkning av kommunernas

självstyrelse.

Det kan tilläggas att Lagrådets granskning i den del som berör

den föreslagna lagregleringens förhållande till grundlagarna och

andra rättsregler av övergripande natur inte har givit anledning

till erinringar.

Av motion Fi4 av Johan Lönnroth m.fl. (v) framgår att

Vänsterpartiet inte delar regeringens syn på offentlig

verksamhet. Det finns många verksamheter i t.ex. kommuner och

landsting som med fördel kan upphandlas under konkurrens. Det

finns verksamheter, däribland myndighetsutövning, som definitivt

inte lämpar sig för detta. Därutöver finns det ett stort antal

andra verksamheter där det i varje enskilt fall bör avgöras om

de skall vara föremål för konkurrens eller ej. Det är emellertid

motionärernas uppfattning att det givetvis är de som känner

verksamheterna bäst, de lokala politikerna, som i enlighet med

principen om kommunalt självbestämmande skall bestämma detta.

I motion Fi2 av Birgitta Hambraeus (c) understryks att

egenregiverksamheten inte skall behöva prövas enbart ur

ekonomisk synvinkel. Kommuner bör ha rätt att själva bestämma

vilken upphandling av varor och tjänster som är mest gynnsam för

kommunens invånare. Invånarna väljer och utkräver ansvar av de

företrädare som beslutar över upphandlingen och organisationen

av verksamheten. Det måste, menar motionären, nu bli ett slut på

statens fjärrstyrning av kommunerna.

Som utskottet ser det har motionärerna som står bakom

motionerna Fi4 (v) och Fi2 (c) i ett viktigt hänseende

missförstått innebörden av propositionen. Som tidigare

framhållits i detta betänkande föreslås i propositionen en

lagstiftning som förbjuder ett otillbörligt beteende vid

upphandling. I här aktuella motioner behandlas frågor rörande

kommunernas val av regiformer. Den i propositionen föreslagna

lagen berör inte detta ämnesområde.

I motionerna Fi4 (v) och Fi2 (c) tas även frågan upp om den

föreslagna lagen strider mot principen om kommunalt

självbestämmande. På denna punkt vill utskottet hänvisa till vad

utskottet anfört vid ställningstagandet till yrkandena i motion

Fi5 (s).

Utskottet avstyrker med det anförda motionerna Fi5 (s) yrkande

1, Fi3 (nyd) yrkande 1 i berörd del, Fi4 (v) och Fi2 (c).

Sammanfattningsvis ser finansutskottet lagen om ingripande mot

otillbörligt beteende vid offentlig upphandling som en viktig

åtgärd som bör vidtas för att ytterligare öka konkurrensen i den

offentliga sektorn och för att därmed skynda på omvandlingen av

denna sektor, dvs. öka omvandlingstrycket. Lagen bör kunna bidra

till en långsiktig utveckling för sysselsättning, tillväxt och

samhällsekonomisk balans.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om

ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig upphandling

samt därav nödvändiga följdändringar i lagen (1970:417) om

marknadsdomstol m.m.

dels att utskottets hemställan under mom. 1 bort ha

följande lydelse:

1. beträffande lag om ingripande mot otillbörligt beteende

vid offentlig upphandling m.m.

att riksdagen med avslag på motionerna 1993/94:Fi2,

1993/94:Fi3 yrkande 1 i denna del, 1993/94:Fi4 och 1993/94:Fi5

yrkande 1 antar de i proposition 1993/94:35 framlagda förslagen

till

dels lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende

offentlig upphandling,

dels lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol

m.m.,

2. Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig

upphandling m.m. (mom. 1, motiveringen)

Ian Wachtmeister (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar

med "Samtliga de" och på s. 7 slutar med "kommunala

självstyrelsen" bort ha följande lydelse:

Den nu föreslagna lagen anser utskottet emellertid närmast

vara ett slag i luften. I den utredning som ligger till grund

för propositionens förslag (Anbudskonkurrens vid offentlig

produktion -- ett lagförslag, Ds 1992:121) sågs en lag mot

otillbörlighet vid upphandling som en stödlag till en tvingande

lagstiftning, som skulle reglera den offentliga sektorns

egenregiverksamhet.

Som utskottet ser det är det nödvändigt att inom detta område

införa tvingande regler. Att nu upprätta ett regelverk för

kommuner, landsting, statliga myndigheter och hithörande bolag

som endast gäller när dessa företrädare för den offentliga

sektorn redan fattat ett beslut om vad som skall vara egenregi

och vad som skall upphandlas är föga meningsfullt.

3. Lag om reglering av offentliga sektorns egenregiverksamhet

(mom. 2)

Ian Wachtmeister (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar

med "Finansutskottet delar" och slutar med "motion Fi3

(nyd)" bort ha följande lydelse:

I avvikande meningar i närings- resp. konstitutionsutskottet

förordar Ny demokratis ledamöter att en tvingande lagstiftning

genomförs för att åstadkomma att den offentliga sektorns

egenregiverksamhet utsätts för konkurrens.

Sveriges statliga och kommunala sektor tar i anspråk en stor

del av våra samlade resurser. Medborgarna har berättigade krav

på att resurserna skall utnyttjas på effektivast möjliga sätt.

Det finns emellertid anledning att befara att statliga

myndigheter, kommuner och landsting i betydande omfattning

betalar mer än nödvändigt för tjänster och produkter. Avsevärda

besparingar kan göras om all offentlig verksamhet utsätts för

konkurrens.

Enligt regeringen skall det arbete för att öka konkurrensen

som bedrivs i kommuner och landsting ges tid att få genomslag

innan statsmakterna vidtar några kraftfulla åtgärder för att öka

omfattningen av den del av den offentliga sektorn som utsätts

för konkurrens. Utskottet anser att det emellertid behövs

omedelbara insatser som får genomslag i hela landet. Detta kan

bäst uppnås genom det förslag till lag om konkurrenstryck på

offentlig produktion som har lagts fram i en promemoria (Ds

1992:121) inom Näringsdepartementet. Enligt utskottets mening

bör riksdagen därför anmoda regeringen att snarast lägga fram

förslag till en sådan lag om skyldighet för statliga

myndigheter, landsting och kommuner att upphandla

tjänsteproduktion m.m. i konkurrens. Utskottet tillstyrker

följaktligen motion Fi3 (nyd).

dels att utskottets hemställan under mom. 2 bort ha

följande lydelse:

2. beträffande lag om reglering av offentliga sektorns

egenregiverksamhet

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:Fi3 yrkande 1 i

denna del och yrkande 2 hos regeringen begär att ett förslag

till lag med tvingande regler om skyldighet att anordna

anbudstävlingar skyndsamt utarbetas,

4. Konsekvensbeskrivningar till uttalanden som innehåller

politiska ambitioner m.m. (mom. 3)

Göran Persson, Roland Sundgren, Per Olof Håkansson, Lisbet

Calner, Yvonne Sandberg-Fries, Arne Kjörnsberg och Sonia

Karlsson (alla s) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar

med "Utskottet finner" och på s. 9 slutar med "yrkande 2" bort

ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärernas uppfattning att

propositionstexten är svårtillgänglig och att många uppgifter i

propositionen inte är sakligt belagda. Stora delar av texten

utgör en motivering till varför kommunernas och de statliga

myndigheternas egenregiverksamhet bör lagregleras. Men den

föreslagna lagen behandlar inte frågan om val av regiform.

Vidare baseras propositionens lagförslag enligt utskottets

mening på obestyrkta uppgifter -- lämnade av olika företrädare

för näringslivet -- om att de diskrimineras vid offentliga

upphandlingar. Några opartiska undersökningar som visar att det

finns grund för dessa misstankar presenteras inte.

Det är enligt utskottets uppfattning olyckligt om lagförslag

från regeringen får en sådan utformning som i den nu behandlade

propositionen.

Vad utskottet här anfört med anledning av motion Fi5 (s)

yrkande 2 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under mom. 3 bort ha

följande lydelse:

3. beträffande konsekvensbeskrivningar till uttalanden som

innehåller politiska ambitioner m.m.

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:Fi5 yrkande 2

som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

Regeringens lagförslag

Bilaga 1

1 Förslag till

Lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig

upphandling

2 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m.

Konstitutionsutskottets yttrande

Bilaga 2

1993/94:KU3y

Lagstiftning om ingripande mot otillbörligt beteende avseende

offentlig upphandling

Till finansutskottet

Finansutskottet har den 9 november 1993 beslutat bereda

konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition

1993/94:35 om ingripande mot otillbörligt beteende avseende

offentlig upphandling jämte motionerna 1993/94:Fi2--Fi5 i de

delar som berör konstitutionsutskottets beredningsområde.

Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till att gälla

frågan om förslagets förenlighet med den kommunala

självstyrelsen.

Bakgrund

Till grund för den aktuella propositionen ligger ett förslag,

utarbetat av en arbetsgrupp inom Näringsdepartementet, med

titeln Anbudskonkurrens vid offentlig upphandling -- ett

lagförslag (Ds 1992:121).

Arbetsgruppen föreslog att en skyldighet skulle införas för

stat, kommuner och landsting att upphandla verksamhet som det

allmänna driver i egen regi eller genom en särskild juridisk

person i konkurrens där den totala produktionskostnaden under

det senast avslutade räkenskapsåret översteg 5 miljoner kronor.

Inledningsvis skulle minst 50 % av verksamheten inom vissa

närmare angivna områden upphandlas i konkurrens. På vissa

områden, t.ex. bygg- och anläggningsarbeten, skulle dock en

upphandling ske i konkurrens.

Skyldigheten att upphandla i konkurrens skulle enligt

förslaget inte omfatta verksamhet som innefattar

myndighetsutövning och inte heller de fall då i särskild

föreskrift undantag gjorts från denna skyldighet. Stockholms

tingsrätt skulle också få en rätt att efter ansökan besluta om

undantag från upphandlingsskyldigheten. Vid upphandlingen skulle

reglerna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling följas i

tillämpliga delar. Vinnande i anbudstävlingen skulle vara det

från affärsmässig synpunkt fördelaktigaste anbudet, oavsett om

anbudet kommit från en offentlig eller privat producent.

Enligt förslaget skulle ärenden om underlåtenhet att fullgöra

upphandlingsskyldighet prövas av Konkurrensverket, och ett

åläggande skulle vid vite meddelas av Stockholms tingsrätt.

Tingsrättens beslut avsågs kunna överklagas hos

Marknadsdomstolen.

Enligt förslaget skulle Stockholms tingsrätt på talan av

Konkurrensverket också få rätt att vid vite meddela förbud att

tillämpa ett visst otillbörligt upphandlingsförfarande eller att

tillämpa väsentligen samma förfarande som det sålunda förbjudna

eller att vid vite ålägga att på ett annat sätt ändra ett sådant

förfarande, allt under förutsättning att förfarandet i fråga

hämmar eller är ägnat att hämma förekomsten eller utvecklingen

av en effektiv konkurrens på den marknad det är fråga om. I

förslaget ingick att ett företag som berörs av saken skulle få

föra denna talan, om Konkurrensverket i fallet beslutat att inte

föra talan.

Förslaget har remissbehandlats, och remissyttrandena har

redovisats i en departementsstencil (Ds 1993:40). Mot bakgrund

av vad som framkom vid remissbehandlingen har de ursprungliga

förslagen i Ds 1992:121 bearbetats ytterligare.

Bland positiva remissinstanser finns vissa statliga

myndigheter, bl.a. Statskontoret och Konkurrensverket, vidare

olika näringslivs- och arbetsgivarorganisationer som Sveriges

Industriförbund, Grossistförbundet Svensk Handel, Svenska

Arbetsgivareföreningen och Sveriges Köpmannaförbund. Flertalet

av dessa remissinstanser anser att den föreslagna lagstiftningen

är nödvändig för att få i gång erforderliga förändringar och ett

effektivt resursutnyttjande i den offentliga verksamheten.

Samtliga tillfrågade kommuner med två undantag och samtliga

landsting samt Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet

har avstyrkt lagstiftning på området. Flertalet av dessa

remissinstanser förespråkar en frivilliglinje. De främsta

nackdelarna som kommunerna ser med den föreslagna lagstiftningen

är att den skulle innebära ett allvarligt ingrepp i den

kommunala självstyrelsen.

De båda kommunförbunden har särskilt utvecklat sina synpunkter

vad gäller förslagets förenlighet med principerna för den

kommunala självstyrelsen. Landstingsförbundet anför sålunda att

förslaget utgör ett direkt ingrepp i landstingens inre

organisation och att det därmed inskränker den kommunala

självstyrelsen. Förslaget strider enligt förbundet mot såväl vad

regeringen och riksdagen uttalat i fråga om avreglering och

kommunal självstyrelse som bestämmelserna i

Europarådskonventionen om kommunal självstyrelse. Liknande

synpunkter framförs av Svenska Kommunförbundet.

I den lagrådsremiss som föregick den nu aktuella propositionen

har bl.a. behandlats den föreslagna lagregleringens förhållande

till grundlagarna och andra rättsregler av övergripande natur.

Lagrådets granskning (protokoll 1993-09-24) har inte givit

anledning till erinringar i denna del.

Propositionen

Lagförslaget i den nu aktuella propositionen (prop.

1993/94:35) har till följd av den bearbetning som skett efter

den nyss refererade remissbehandlingen fått en delvis annan

utformning än motsvarigheten i den ursprungliga

departementspromemorian. I lagen föreslås i stället att det

skall bli möjligt att pröva och vid vite förbjuda sådana

konkurrenssnedvridande beteenden från offentliga upphandlares

sida som i lagen är att anse som otillbörliga.

Enligt lagförslagets 3 § får Marknadsdomstolen efter ansökan

förbjuda en enhet att vid genomförande av en upphandling i

anbudskonkurrens tillämpa ett visst beteende avseende

upphandling som vid en samlad bedömning är att anse som

otillbörligt på grund av att något företag påtagligt

diskriminerats i förhållande till den verksamhet som enheten

själv bedriver för att tillgodose behovet av en vara, tjänst

eller annan nyttighet eller till ett annat företag, eller att

beteendet på något annat sätt påtagligt snedvrider

förutsättningarna för konkurrens vid upphandlingen.

Ansökan om ingripande i form av förbud eller åläggande skall

enligt förslaget göras av Konkurrensverket och ställas till

Marknadsdomstolen, som beslutar i ärendet. Om Konkurrensverket

inte utnyttjar denna möjlighet, får ansökan i stället göras av

bl.a. en sammanslutning av konsumenter, löntagare eller företag.

Det sistnämnda innebär också en skillnad i förhållande till det

ursprungliga förslaget.

I propositionen görs en analys av huruvida det behov som den

föreslagna lagstiftningen avses svara mot i stället skulle kunna

fyllas av lagen om offentlig upphandling eller av

konkurrenslagen (1993:20). Regeringens bedömning är att så inte

är fallet. Lagen om offentlig upphandling anses inte ge stöd för

att ingripa mot konkurrenssnedvridande beteenden på ett sätt som

ger tillräckligt skydd åt samhällsekonomin och konsumenternas

intressen. Sannolikheten för att konkurrenslagen skulle vara

tillämplig är så låg att den inte heller enligt regeringen får

anses vara användbar i det aktuella sammanhanget. Därför behövs

det ett system med klara rättsregler på området som ger ett stöd

för ingripanden mot vissa konkurrenssnedvridande beteenden.

Som redan framgått har under beredningen i regeringskansliet

kritik riktats mot förslaget från bl.a. de båda kommunförbunden.

Det har hävdats att lagbestämmelser som ger en möjlighet till

ingripande genom förbud eller åläggande mot otillbörligt

beteende avseende offentlig upphandling strider mot principen om

kommunal självstyrelse.

Kritiken har delvis sin grund i vissa bestämmelser i

Europakonventionen om kommunal självstyrelse. Det är närmast

artikel 6 i konventionen, Lämpliga administrativa strukturer och

resurser för de kommunala uppgifterna, och artikel 8,

Administrativ tillsyn över kommunernas verksamhet, som

åberopats.

Motionerna

Med anledning av propositionen har fyra motioner väckts i

riksdagen, 1993/94:Fi2--Fi5. I samtliga motioner yrkas avslag på

den framlagda propositionen.

I motion Fi2 begär Birgitta Hambraeus (c) att riksdagen avslår

propositionen. Motionären hänvisar bl.a. till vissa

remissinstanser enligt vilka förslaget i den förra versionen (Ds

1992:121) skulle innebära ett otillbörligt ingrepp i den

kommunala självstyrelsen och att det skulle öka risken för

statlig detaljreglering av kommunal verksamhet.

I motion Fi3 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) yrkas också

avslag på propositionen. I stället vill motionärerna att

riksdagen antar den lag om konkurrenstryck på offentlig

produktion som arbetsgruppen föreslog. Enligt motionen är de

skäl som anförts mot tvingande anbudstävlingar inte övertygande,

och därför bör förslaget i departementsstencilen kunna läggas

till grund för omedelbar lagstiftning. Motionärerna begär också,

att riksdagen om förslaget avslås hos regeringen begär ett

skyndsamt förslag till lag med tvingande regler om skyldighet

att anordna anbudstävlingar.

I motion Fi4 begär Johan Lönnroth m.fl. (v) att riksdagen

avslår propositionen i dess helhet. Enligt motionärerna är det

de lokala politikerna som enligt principen om kommunalt

självbestämmande skall bestämma vad som skall upphandlas i

konkurrens och inte tvingande regler. Konkurrenslagen och lagen

om offentlig upphandling är dessutom nya och oprövade, varför

det enligt motionärerna inte är motiverat med ytterligare

reglering på området.

I motion Fi5 begär Göran Persson m.fl. (s) att riksdagen

avslår propositionen. Motionärerna anför bl.a. att förslaget

innebär ett otillbörligt och allvarligt ingrepp i den kommunala

självstyrelsen och att den statliga detaljstyrningen av kommunal

verksamhet ökas helt obefogat. Det hävdas också att förslaget

innebär ett brott mot den europeiska konventionen om kommunal

självstyrelse. Enligt motionärernas mening kan bestämmelserna om

objektivitet och saklighet i 1 kap. 9 § regeringsformen

tillämpas vid otillbörligt upphandlingsbeteende, varför det kan

ifrågasättas om någon lagstiftning över huvud taget behövs.

Motionärerna begär också att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av

konsekvensbeskrivningar som komplement till uttalanden som

innehåller politiska ambitioner m.m.

Konstitutionsutskottets bedömning

I remissvaren över det ursprungliga förslaget (Ds 1992:121)

och i motionerna som väckts med anledning av propositionen har i

flera fall hävdats att lagförslaget strider mot den kommunala

självstyrelsens principer.

Den kommunala självstyrelsen i Sverige grundar sig på

bestämmelsen i 1 kap. 1 § regeringsformen, enligt vilken

folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och

parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Enligt 1 kap. 1 § kommunallagen sköter kommuner och landsting på

den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges

i kommunallagen eller andra föreskrifter. Denna bestämmelse

anses utgöra grunden för den s.k. fria sektorn. Härtill kommer

den obligatoriska, specialreglerade verksamheten som på sitt

sätt är ett utflöde av självstyrelsen. Även de angelägenheter

som följer av särskilda bestämmelser skall nämligen enligt

förarbetena till 1991 års kommunallag (prop. 1990/91:117 s. 147)

skötas på den kommunala självstyrelsens grund. Principen om den

kommunala självstyrelsen avser alltså hela den kommunala

verksamheten.

Det finns skäl att även erinra om den organisatoriska frihet

som kommuner och landsting har genom kommunallagen.

Kommunallagens enda krav beträffande den politiska

organisationen är att det skall finnas en styrelse med vissa

övergripande uppgifter (6 kap. 1--3 §§ kommunallagen). I 3 kap.

4 § kommunallagen regleras uppgifts- och ansvarsfördelningen

mellan de övriga nämnderna. Friheten är stor vad gäller vilka

nämnder som inrättas och vilka uppgifter de skall ha. Krav finns

dock enligt särskilda bestämmelser på att det skall finnas en

valnämnd (vallagen 3 kap. 1 §) respektive en överförmyndarnämnd

(föräldrabalken 19 kap. 2 §) i kommuner som inte har

överförmyndare.

I såväl remissvaren som i en av motionerna har

Europakonventionen om kommunal självstyrelse åberopats.

Konventionen ratificerades år 1990 sedan riksdagen antagit

regeringens proposition (prop. 1988/89:119) i ärendet. Det är

främst artikel 6 och artikel 8 i konventionen som åberopats.

Enligt artikel 6 punkt 1 skall kommunerna själva kunna

bestämma om sina inre administrativa strukturer för att anpassa

dem till de lokala behoven och för att säkerställa en effektiv

förvaltning. I kommentarerna till konventionens bestämmelser

sägs att den aktuella punkten behandlar det sätt på vilket

förvaltningsgrenarna är organiserade. Kommunerna måste enligt

kommentaren kunna fatta beslut om sin egen administrativa

struktur så att hänsyn kan tas till lokala förhållanden och

administrationens effektivitet. Begränsade specifika krav i

centrala eller regionala lagar kan accepteras men får inte vara

så omfattande att en stel organisation tvingas på kommunerna.

Enligt artikel 8 punkt 1 får administrativ tillsyn över

kommunerna endast utövas i enlighet med de förfaranden och i de

fall som föreskrivits i grundlag. Enligt punkt 2 får tillsynen

normalt endast syfta till att säkerställa efterlevnad av lag och

konstitutionella principer. Kontrollmyndighetens ingripande

skall enligt punkt 3 stå i proportion till betydelsen av de

intressen som skall skyddas. I kommentaren sägs att

bestämmelserna framför allt handlar om den övervakningsfilosofi

som normalt förknippas med "förmyndarkontroll" och avser t.ex.

krav på bemyndigande för att vidta åtgärder eller krav på

bekräftelse av åtgärder för att de skall träda i kraft.

Lagrådets granskning i den del som berör den föreslagna

lagregleringens förhållande till grundlagarna och andra

rättsregler av övergripande natur har som nämnts ovan inte givit

anledning till erinringar. Däremot har granskningen från andra

synpunkter föranlett en omarbetning av förslaget.

I propositionen har regeringen redovisat sin syn på huruvida

lagförslaget skulle strida mot principen om kommunal

självstyrelse (s. 44 f.) bl.a. med avseende på reglering av

s.k. inre frågor. Regeringen bedömer med referens till

grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 190 f.) att en

lagstiftning med den innebörd det aktuella lagförslaget har inte

strider mot bestämmelserna i 1 kap. 1 § respektive 8 kap. 5 §

regeringsformen. Enligt regeringens mening kan inte principen om

en fri sektor utgöra ett konstitutionellt hinder mot att

riksdagen stiftar en lag om förbud mot beteenden av det här

avsedda slaget. I propositionen anförs vidare:

Begränsas vidare genom lagen ett med stöd av denna i det

enskilda fallet meddelat förbud till att gälla vid genomförandet

av upphandling, kan det enligt vår mening inte med fog hävdas

att kommunernas inre arbete berörs på ett sätt som RF inte

medger.

Regeringen behandlar även artikel 8 i konventionen (s. 46) och

menar att åtgärder enligt den föreslagna lagen knappast omfattas

av begreppet administrativ tillsyn som detta beskrivs i de

redovisade förarbetena. Regeringen anför vidare:

I alla händelser kan detta inte gälla själva förbudsreglerna

utan endast de övriga regler i lagen som syftar till att

säkerställa efterlevnaden av lagen, såsom reglerna om

uppgiftsskyldighet. Detta är emellertid i så fall fullt i

överensstämmelse med konventionen. Någon prövning av lämplighet

i den mening detta begrepp har i konventionen sker inte genom

den föreslagna lagen. Därför saknar invändningen rörande högre

myndigheter inverkan på frågan.

Regeringen finner mot denna bakgrund att den föreslagna lagen

inte kommer i strid med Sveriges förpliktelser enligt den

aktuella konventionen.

Konstitutionsutskottet gör följande bedömning.

Enligt utskottets mening innebär förslaget ett otillbörligt

och allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Utskottet

finner att den statliga detaljregleringen av kommunal verksamhet

ökas helt obefogat. Lagförslaget innebär att en statlig

bedömning av hur en kommuns egen regi-verksamhet förhåller sig

till konkurrerande, extern verksamhet skulle kunna ske som ett

led i en prövning enligt lagens bestämmelser. Detta innebär

enligt utskottets mening ett brott mot artikel 6 punkt 1 i den

europeiska konventionen om kommunal självstyrelse, enligt vilken

kommunerna själva skall bestämma om sina inre administrativa

strukturer. Enbart på dessa grunder bör den framlagda

propositionen avslås.

Enligt utskottets mening saknas det inte regler för denna del

av den kommunala verksamheten. I det framlagda förslaget bortser

regeringen helt från den möjlighet som rättssystemet redan nu

erbjuder i fråga om otillbörligt beteende vid upphandling. I 1

kap. 9 § regeringsformen finns exempelvis bestämmelser om

objektivitet och saklighet som kan tillämpas på otillbörligt

beteende vid upphandling. Det kan mot den bakgrunden

ifrågasättas om någon lagstiftning över huvud taget behövs.

Mot denna bakgrund föreslår utskottet att propositionen

avstyrks.

Stockholm den 18 november 1993

På konstitutionsutskottets vägnar

Thage G Peterson

I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil

Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Kurt Ove

Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Ingvar Svensson (kds),

Harriet Colliander (nyd), Henrik S Järrel (m), Lisbeth

Staaf-Igelström (s), Ola Karlsson (m), Elvy Söderström (s),

Björn von der Esch (m), Ulla Pettersson (s) och Ingela

Mårtensson (fp).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Avvikande meningar

1. Avvikande mening (c, m, fp, kds)

Bertil Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Ingvar Svensson (kds),

Henrik S Järrel (m), Ola Karlsson (m), Björn von der Esch (m)

och Ingela Mårtensson (fp) anser att den del av utskottets

yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" som börjar med

"Enligt utskottets mening" och slutar med "att propositionen

avstyrks" bort ha följande lydelse:

Konstitutionsutskottet delar regeringens och Lagrådets

bedömningar vad gäller det aktuella lagförslagets förenlighet

med den kommunala självstyrelsens princip.

Utskottet konstaterar att det nu föreliggande lagförslaget

skiljer sig från det ursprungliga i ett viktigt hänseende.

Förslaget i departementspromemorian (Ds 1992:121) innebar

tvingande bestämmelser om att upphandling inom vissa

kvantitativt angivna ramar skulle ske i konkurrens. De starka

opinionsyttringar, främst från kommuner och landsting, mot

förslaget som kom fram vid remissbehandlingen av detta förslag

hade enligt utskottets mening till en betydande del sin

förklaring i obligatoriet. Den omarbetning av förslaget som

regeringen gjort medför att grunden för den tidigare framförda

kritiken minskat väsentligt. De vidtagna förändringarna har inte

minst påverkat förslagets förenlighet med den kommunala

självstyrelsen i positiv riktning.

Sammanfattningsvis finner konstitutionsutskottet att

proposition 1993/94:35 bör tillstyrkas.

2. Avvikande mening (nyd)

Harriet Colliander (nyd) anser att den del av utskottets

yttrande under rubriken "Utskottets bedömning" som börjar med

"Enligt utskottets mening" och slutar med "att propositionen

avstyrks" bort ha följande lydelse:

De skäl som anförts mot tvingande anbudstävlingar enligt

förslaget i departementspromemorian (Ds 1992:121) är enligt

utskottets mening inte övertygande. Snarare ger de uttryck för

ett konserverande revirtänkande inom kommuner och landsting.

Arbetsgruppens lagförslag har i sak inte blivit föremål för

någon beaktansvärd kritik och bör därför kunna läggas till grund

för omedelbar lagstiftning.

Om riksdagen inte anser sig kunna anta arbetsgruppens förslag

bör riksdagen hos regeringen begära ett skyndsamt förslag till

lag med tvingande regler i fråga om upphandling i konkurrens,

dvs. tvingande anbudstävlingar.

Mot denna bakgrund föreslår utskottet att propositionen

avstyrks.

Näringsutskottets yttrande

Bilaga 3

1993/94:NU1y

Otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling

Till finansutskottet

Finansutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att avge

yttrande över proposition 1993/94:35 om ingripande mot

otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling jämte

motioner, såvitt propositionen och motionerna rör

näringsutskottets beredningsområde.

Näringsutskottet

Propositionen

Propositionen kan sägas bestå av två delar. Den ena innehåller

uttalanden om önskvärdheten av att tjänster och produkter för

den offentliga sektorn i ökad utsträckning upphandlas i

konkurrens. Det framläggs emellertid inga förslag i detta syfte

för riksdagen att ta ställning till. I propositionens andra del

finns förslag till en lag som skall göra det möjligt att ingripa

mot offentliga myndigheter m.fl. om dessa i samband med

upphandling skulle använda sig av otillbörliga beteenden.

Enligt regeringens bedömning behöver hela den offentliga

sektorn utsättas för ökad konkurrens. Härigenom skapas ett

omvandlingstryck som skyndar på förändringarna inom denna

sektor. Konkurrens leder till ständig omprövning samt gör det

lättare att värdera en verksamhets omfattning och innehåll genom

att den jämförs med vad andra producenter kan tillhandahålla.

Genom konkurrens kan också kundernas val få ett genomslag. Det

krävs, sägs det vidare i propositionen, strukturella

förändringar i hela den offentliga sektorn för att ökad

sysselsättning och tillväxt och en samhällsekonomisk balans

skall kunna skapas. De positiva effekter i form av rätt

resursfördelning samt ökad effektivitet och produktivitet som

konkurrensen medför bör tas till vara genom att anbudstävlingar

anordnas när offentliga organ skall upphandla tjänster och

produkter. I propositionen anförs att det bör vara ett riktmärke

för kommuner och landsting att den andel som upphandlas i

konkurrens inom ett år uppgår till ungefär 20 % av kostnaden

för den sammanlagda tjänsteproduktionen inom hela denna sektor.

Av propositionen framgår att regeringen har övervägt att

införa en skyldighet för offentliga organ att upphandla

verksamhet av viss omfattning i konkurrens. Det läggs emellertid

inte nu fram något sådant förslag. I stället anser regeringen

att effekterna bör avvaktas av det arbete som pågår inom

kommuner och landsting för att öka konkurrensen. Flera av dessa

har antagit särskilda handlingsprogram i detta syfte och kommun-

och landstingsförbunden stöder denna utveckling. Härutöver pågår

ett arbete för att förbättra redovisningssystemen. Vidare har

regeringen uppdragit åt Konkurrensverket och länsstyrelserna att

följa det utvecklingsarbete som pågår för att öka konkurrensen

och studera i vilken omfattning som kommuner och landsting

upphandlar tjänster och produkter genom anbudstävlingar.

Uppdragen skall avrapporteras före utgången av år 1994. I

propositionen sägs att om de åtgärder som nu redovisats inte får

tillräcklig effekt får frågan om att införa en skyldighet att

upphandla övervägas på nytt.

I de fall en statlig myndighet, ett landsting eller en kommun

beslutat att upphandla produkter eller tjänster i konkurrens

finns det enligt regeringen risker för att

upphandlingsprocessen, oavsiktligt, hanteras på ett sådant sätt

att konkurrensförhållandena snedvrids. Att så blir fallet kan

bero på bristande erfarenhet och kunskap om hur en upphandling

bör skötas på ett professionellt sätt. En annan faktor som kan

bidra till att fördelarna av konkurrens inte utnyttjas är att

privata företag avstår från att lämna anbud därför att de inte

är säkra på att bli behandlade på ett rättvist sätt i

förhållande till den upphandlande organisationens

egenregiverksamhet. I propositionen påpekas att denna osäkerhet

är mycket utbredd inom näringslivet. Det anförs att detta är

allvarligt eftersom det finns ett starkt intresse från

samhällets och konsumenternas sida av att det råder ett

effektivt konkurrenstryck vid offentliga upphandlingar.

Regeringens slutsats är att det därför behövs ett lagstadgat

skydd mot otillbörliga beteenden vid upphandlingar. Ett centralt

syfte med en sådan lag är att skapa förtroende bland företagen

för att den offentliga upphandlingen sköts på ett

konkurrensneutralt sätt.

Mot denna bakgrund föreslås i propositionen en lag mot

otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. Enligt

lagen skall Marknadsdomstolen kunna förbjuda en offentlig

myndighet m.fl. att vid upphandling tillämpa ett beteende som är

att anse som otillbörligt. Härmed kan för det första avses att

ett företag påtagligt diskrimineras i förhållande till

upphandlarens egenregiverksamhet eller ett annat företag. För

det andra kan det vara ett otillbörligt beteende om

konkurrensförutsättningarna vid en upphandling påtagligt

snedvrids. En förutsättning för att förbud skall kunna meddelas

är att upphandlaren tidigare har tillämpat beteendet eller att

det är sannolikt att han kommer att tillämpa det. Ett förbud är

alltså inriktat på att hindra ett framtida beteende.

Marknadsdomstolen föreslås kunna utfärda förbud efter ansökan.

Sådan får göras av Konkurrensverket och, om verket beslutat att

inte göra ansökan, av sammanslutning av konsumenter, löntagare

eller företag eller av ett företag som berörs av beteendet. Ett

förbud får förenas med vite.

Den nu beskrivna lagen är ett komplement till lagen

(1992:1528) om offentlig upphandling. Båda lagarna avses träda i

kraft samtidigt med EES-avtalet. Genom lagen om offentlig

upphandling anpassas de svenska bestämmelserna på detta område

till vad som gäller inom EG. I den lagen finns en rad

detaljerade föreskrifter bl.a. om annonsering av upphandlingar

och om hur upphandlingsförfarandet skall gå till. Enligt lagen

kan en leverantör som anser sig ha lidit skada eller kan komma

att lida skada på grund av att upphandlaren bryter mot lagen

ansöka om att länsrätten skall ingripa mot upphandlingen. En

leverantör som lidit skada har rätt till ersättning från

upphandlaren om denne brutit mot lagen och skadan beror på

detta.

Enligt regeringen har den nu föreslagna lagen mot otillbörligt

beteende avseende offentlig upphandling en väsentlig funktion

genom att den kan tillgodose samhällets och konsumenternas

intressen vid upphandlingar. Dessa intressen företräds av

Konkurrensverket. I lagen om offentlig upphandling förutsätts

att enskilda berörda företag skall väcka talan mot upphandlaren,

vilket torde ha en återhållande effekt på viljan att väcka

talan. Ingripande mot en upphandling kan dessutom enligt den

sistnämnda lagen endast ske under pågående upphandling, vilket

också begränsar möjligheterna till åtgärder.

Motionerna

Fyra motioner har väckts med anledning av propositionen. I

samtliga yrkas att propositionen skall avslås.

Regeringens lagförslag innebär ett otillbörligt och allvarligt

ingrepp i den kommunala självstyrelsen, hävdas det i motion

1993/94:Fi5 (s). Lagen strider också mot den europeiska

konventionen om kommunal självstyrelse. I motionen anförs vidare

att 1 kap. 9 § regeringsformen kan tillämpas på otillbörligt

upphandlingsbeteende. Det kan på den grunden, anser

motionärerna, ifrågasättas om någon ytterligare lagstiftning

behövs. Det betonas att det faktiska behovet av skärpt

lagstiftning inte har redovisats. I stället, sägs det, förs en

rad ideologiskt baserade argument fram i propositionen. När det

gäller den föreslagna lagens utformning påpekar motionärerna att

dess förhållande till lagen om offentlig upphandling är oklart.

Det finns risk för att dubbla sanktionssystem kommer att gälla

för samma frågor. Vidare är begreppet otillbörligt beteende inte

definierat på ett entydigt sätt. Det breda tolkningsutrymmet är

inte godtagbart, anför motionärerna. De anser dessutom att

förslagets kostnader och effekter endast är summariskt

redovisade. I motionen riktas också kritik mot att det i

propositionen anförs en rad kontroversiella ståndpunkter, som

vrider intresset från sakfrågan. Skall sådana uttalanden göras

måste de, enligt motionärerna, kompletteras med motiveringar och

konsekvensbeskrivningar. Detta borde riksdagen som sin mening ge

regeringen till känna.

Även i motion 1993/94:Fi3 (nyd) yrkas avslag på propositionen.

I stället föreslås att det skall införas en skyldighet för

offentliga myndigheter att upphandla verksamhet i konkurrens om

årsproduktionskostnaden överstiger 5 miljoner kronor.

Motionärerna anser att det förslag till lag om konkurrenstryck

på offentlig produktion som lagts fram i betänkandet (Ds

1992:121) Anbudskonkurrens vid offentlig produktion kan läggas

till grund för omedelbar lagstiftning. Vid remissbehandlingen av

betänkandet har det enligt motionärerna inte framförts någon

beaktansvärd kritik. Inte heller de skäl som regeringen anför

för att inte lägga fram förslaget i betänkandet är övertygande,

anser motionärerna. Som andrahandsyrkande föreslår de att

riksdagen skall begära ett förslag om tvingande regler om

skyldighet att anordna anbudstävlingar.

Vänsterpartiet delar inte regeringens förenklade syn på

offentlig verksamhet, heter det i motion 1993/94:Fi4 (v). Vissa

verksamheter i kommuner och landsting kan med fördel upphandlas

i konkurrens, medan andra verksamheter inte alls är lämpade för

detta. Det är enligt motionärerna de lokala politikerna som i

enlighet med principen om kommunalt självstyre bör bestämma om

vad som skall upphandlas i konkurrens. Ytterligare skäl som

talar mot att införa den föreslagna lagen är att riksdagen

nyligen beslutat om en ny konkurrenslag och en lag om offentlig

upphandling, vilka båda har betydelse för det aktuella området.

Motionärerna hemställer därför att propositionen skall avslås.

Internationella erfarenheter visar, i motsats till vad som

hävdas i propositionen, att konkurrens inte alltid leder till

ett utbud som är bättre anpassat till medborgarnas behov, sägs

det i motion 1993/94:Fi2 (c). Motionären anser vidare att

egenregiverksamheten inte skall prövas endast ur ekonomisk

synvinkel. Kommunerna bör ha rätt att själva bestämma vilken

upphandling som är mest gynnsam för kommunens invånare, betonar

motionären och avvisar regeringens förslag.

Vissa kompletterande uppgifter

Frågan om offentlig upphandling har tagits upp i den nyligen

presenterade rapporten Sveriges offentliga sektor i europeisk

konkurrens -- konsekvenser av EES-avtalet och medlemskap i

EG/EU. I rapporten, som har lämnats till

EG-konsekvensutredningarna Samhällsekonomi (Fi 1993:06) och

Social välfärd (S 1993:01), konstateras att de nya bestämmelser

om offentlig upphandling som träder i kraft samtidigt med

EES-avtalet innebär att ökad konkurrens skapas på det kommunala

området. För kommuninvånarna är detta entydigt positivt, anförs

det i rapporten. Ett mer frekvent anbudsförfarande innebär

möjligheter till besparingar, men samtidigt kommer en del av

kommunernas egen verksamhet att konkurrensutsättas, vilket på

sikt kan leda till minskad kommunal sektor. De nya reglerna kan

emellertid, enligt vad som sägs i rapporten, öka kommunernas

administrativa kostnader.

I rapporten hänvisas till den s.k. Cecchinirapporten (Volume

5a: The Cost of Non-Europe in Public-Sector Procurement), som

utarbetades i slutet av 1980-talet inom EG. Enligt denna ger en

öppen offentlig upphandling tre typer av vinstskapande effekter.

För det första uppstår en vinst genom att den offentliga

myndigheten köper från den billigaste leverantören. För det

andra uppkommer en konkurrenseffekt genom att inhemska företag

tvingas sänka sina priser när de konkurrerar med utländska

företag. För det tredje blir det en struktureffekt till följd av

långsiktiga stordriftsfördelar som uppstår när näringslivet

omvandlas under ökat konkurrenstryck.

I Cecchinirapporten beräknades besparingsmöjligheterna i ett

antal EG-länder. Skulle dessa beräkningar översättas till

svenska förhållanden skulle den offentliga sektorn kunna spara

mellan 5 och 13 miljarder kronor per år enligt rapporten till

EG-konsekvensutredningarna. Författarna pekar på en rad faktorer

som gör att besparingseffekterna kan väntas bli avsevärt mindre.

Sammanfattningsvis gör de bedömningen att med EES-avtalet uppgår

besparingen för offentlig upphandling till 2--3 % per år,

motsvarande 5--8 miljarder kronor. Delar av besparingen kommer

dock att uppträda först efter några år.

Näringsutskottets ställningstagande

Näringsutskottet vill inledningsvis upprepa den ståndpunkt som

utskottet tidigare givit uttryck åt (se senast bet.

1993/94:NU4), nämligen att en effektiv konkurrens är ett

betydelsefullt verktyg för att främja en uthållig ekonomisk

tillväxt och därmed åstadkomma en ökad välfärd. Utskottet ser

också positivt på strävandena att främja konkurrens inom den

offentliga sektorn eftersom konkurrens kan bidra till att öka

effektiviteten i produktionen och ge medborgarna bättre

tjänster. Samtidigt vill utskottet betona det angelägna i att

kraven på insyn, rättssäkerhet och kvalitet tillgodoses även

inom sådan verksamhet som har lagts ut på entreprenad, t.ex. när

det gäller vård och omsorg.

Näringsutskottet, som inte närmare går in på de allmänna

uttalanden om offentlig upphandling som görs i propositionen,

vill härutöver anföra följande.

Utskottet noterar till en början att regeringens förslag till

lag mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling

inte inverkar på kommunernas m.fl. rätt att självständigt

besluta om en viss verksamhet skall upphandlas i konkurrens

eller inte. Det är först när en upphandling genomförs som lagen

blir tillämplig.

Lagförslaget syftar, som framgår av propositionen, till att

öka företagens förtroende för att de behandlas korrekt i samband

med offentlig upphandling och sålunda inte diskrimineras i

förhållande till egenregiverksamhet eller andra företag.

Utskottet delar regeringens uppfattning att en sådan lag behövs.

Detta visas inte minst genom den redovisning av näringslivets

synpunkter på och erfarenheter av offentlig upphandling som görs

i propositionen. Lagen bör enligt utskottets bedömning leda till

att företagens förtroende för den offentliga upphandlingen ökar

och till att de därigenom i betydligt större utsträckning deltar

i anbudstävlingar. Den ökade konkurrens som följer härav bör

kunna medföra besparingar för den offentliga sektorn och

stimulera effektivitetsbefrämjande åtgärder såväl inom denna

sektor som bland företagen.

En särskild lag mot otillbörligt beteende har enligt

näringsutskottets uppfattning en viktig funktion som komplement

till lagen om offentlig upphandling. De tillgodoser delvis olika

intressen, och genom att införa en möjlighet för

Konkurrensverket att ansöka om förbud enligt lagen mot

otillbörligt beteende får samhällets och konsumenternas

intressen av en effektiv konkurrens en kompetent företrädare.

Av propositionen framgår att ett och samma beteende i och för

sig kan komma att bedömas enligt båda lagarna. Utskottet delar

emellertid regeringens bedömning att detta inte utgör ett hinder

med hänsyn till de fördelar som sammantaget kan vinnas från det

allmännas sida.

Den beskrivning som lämnas i propositionen av begreppet

otillbörligt beteende och vad som avses med diskriminering utgör

enligt utskottets mening en tillräcklig vägledning för

tillämpning av lagen. Det ligger i sakens natur att det varken

direkt i lagtexten eller i motivtexten uttömmande kan anges

vilka konkreta beteenden som är att anse som otillbörliga eller

diskriminerande, eftersom omständigheterna torde vara unika i

varje enskild upphandlingsprocess. Utskottet vill dock

understryka att Marknadsdomstolens omfattande erfarenhet av att

tillämpa marknadsrättslig lagstiftning är av betydande värde i

detta sammanhang, bl.a. eftersom den nu föreslagna lagen är

uppbyggd efter mönster från andra lagar på marknadsrättens

område. Till detta kommer att Konkurrensverkets handläggning av

ärenden enligt konkurrenslagen (1993:20) ofta innefattar

bedömningar av vad som är att anse som diskriminerande eller

konkurrenssnedvridande beteenden i affärssammanhang. Dessa

omständigheter torde enligt utskottets mening bidra till

förutsebarhet och stadga vid tillämpning av den nya lagen.

Med hänvisning till vad som nu har anförts avstyrker

näringsutskottet motionerna 1993/94:Fi5 (s), 1993/94:Fi4 (v) och

1993/94:Fi2 (c).

Av propositionen framgår att kommun- och landstingsförbunden

samt en rad enskilda kommuner och landsting bedriver ett aktivt

arbete för att främja en ökad konkurrens i sin verksamhet.

Enligt utskottets uppfattning kan detta förväntas leda till att

anbudsupphandling används i ökad utsträckning. För närvarande

finns det därför inte anledning till ytterligare åtgärder från

riksdagens sida. Utskottet avstyrker med hänvisning härtill

kravet i motion 1993/94:Fi3 (nyd) på att det skall införas en

skyldighet för kommuner och landsting m.fl. att upphandla

verksamhet av viss omfattning.

Stockholm den 18 november 1993

På näringsutskottets vägnar

Rolf Dahlberg

I beslutet har deltagit: Rolf Dahlberg (m), Per-Richard

Molén (m), Hans Gustafsson (s), Gudrun Norberg (fp), Axel

Andersson (s), Kjell Ericsson (c), Bo Finnkvist (s), Karin

Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Leif Marklund (s), Olle

Lindström (m), Mats Lindberg (s), Sylvia Lindgren (s), Roland

Lében (kds) och Bo G Jenevall (nyd).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Rolf L Nilson (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Avvikande meningar

1. Hans Gustafsson, Axel Andersson, Bo Finnkvist, Reynoldh

Furustrand, Leif Marklund, Mats Lindberg och Sylvia Lindgren

(alla s) anser att den del av yttrandet -- under rubriken

Näringsutskottets ställningstagande -- som börjar med "Utskottet

noterar" och slutar med "viss omfattning" bort ha följande

lydelse:

Regeringens lagförslag om otillbörligt beteende vid offentlig

upphandling är enligt näringsutskottets uppfattning ett uttryck

för en oberättigad misstro mot statliga myndigheters, landstings

och kommuners sätt att göra upphandlingar. Regeringens

ståndpunkt baseras på obestyrkta uppgifter -- lämnade av olika

företrädare för näringslivet -- om att företag misstänker att de

diskrimineras vid offentliga upphandlingar. Några opartiska

undersökningar som visar att det finns grund för dessa

misstankar presenteras inte. Hur upphandlingsförfarandet

utformas är enligt utskottets mening i första hand en fråga för

den upphandlande enheten att själv besluta om. Utskottet anser

därför att det inte behövs någon lag med det föreslagna syftet.

Härtill kommer att lagförslaget i sig inte är tillräckligt väl

berett. Sålunda är beskrivningen av de beteenden som kan

föranleda åtgärder från domstols sida oprecis, vilket lämnar

utrymme för olika tolkningar och skapar en oklarhet hos de

upphandlande enheternas sida om vad som är tillåtet eller inte.

Detta medför en rättsosäkerhet, vilket inte kan godtas.

Utskottet vill slutligen erinra om att det vidtas en rad

åtgärder på olika plan för att utveckla den offentliga

upphandlingen. Riksdagen har antagit en särskild lag om

offentlig upphandling. Kommun- och landstingsförbunden stöder

aktivt kommunerna och landstingen i deras strävan att i större

utsträckning konkurrensutsätta verksamheten. Flera av dessa

organ har antagit handlingsprogram och utbildningsplaner för

upphandlingsområdet. Mot bakgrund av vad som nu har anförts

finns det enligt utskottets uppfattning inte behov av några

ytterligare initiativ från riksdagens sida. Utskottet

tillstyrker därför motion 1993/94:Fi5 (s), varigenom också

motionerna 1993/94:Fi4 (v) och 1993/94:Fi2 (c) blir

tillgodosedda. Av det sagda följer att motion 1993/94:Fi3 (nyd)

avstyrks.

2. Bo G Jenevall (nyd) anser att den del av yttrandet -- under

rubriken Näringsutskottets ställningstagande -- som börjar med

"Utskottet noterar" och slutar med "viss omfattning" bort ha

följande lydelse:

Sveriges statliga och kommunala sektor tar i anspråk en stor

del av våra samlade resurser. Enligt näringsutskottets

uppfattning har medborgarna berättigade krav på att resurserna

skall utnyttjas på effektivast möjliga sätt. Det finns dock

anledning att befara att statliga myndigheter, kommuner och

landsting i betydande omfattning betalar mer än nödvändigt för

tjänster och produkter. Avsevärda besparingar kan göras om all

offentlig verksamhet utsätts för konkurrens.

Enligt regeringen skall det arbete som bedrivs i kommuner och

landsting ges tid att få genomslag innan statsmakterna vidtar

några kraftfulla åtgärder för att öka omfattningen av den del av

den offentliga sektorn som utsätts för konkurrens. Utskottet

anser emellertid att det behövs omedelbara insatser som får

effekt i hela landet. I likhet med vad som anförs i motion

1993/94:Fi3 (nyd) är det utskottets uppfattning att detta bäst

uppnås genom det förslag till lag om konkurrenstryck på

offentlig produktion som har lagts fram i en promemoria

(Ds 1992:121) inom Näringsdepartementet. Enligt

näringsutskottets mening bör riksdagen därför anmoda regeringen

att snarast lägga fram förslag till en sådan lag om skyldighet

för statliga myndigheter, landsting och kommuner att upphandla

tjänsteproduktion m.m. i konkurrens.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,

vilket inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.

Rolf L Nilson (v) anför:

I allt väsentligt instämmer jag i de synpunkter som framförs i

den avvikande mening som företrädarna för Socialdemokraterna

avgivit till detta yttrande.

Innehåll

Sammanfattning1

Inledning1

Propositionens förslag2

Motionsyrkandena2

Propositionen3

Utskottet5

Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig

upphandling5

Lag om reglering av offentliga sektorns egenregiverksamhet7

Konsekvensbeskrivningar till uttalanden som innehåller

politiska ambitioner m.m.8

Hemställan9

Reservationer

1. Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig

upphandling m.m. (mom. 1) (m, fp, c, kds)10

2. Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig

upphandling m.m. (mom. 1, motiveringen) (nyd)12

3. Lag om reglering av offentliga sektorns egenregiverksamhet

(mom. 2) (nyd)13

4. Konsekvensbeskrivningar till uttalanden som innehåller

politiska ambitioner m.m. (mom. 3) (s)14

Bilagor

1. Regeringens lagförslag15

2. Konstitutionsutskottets yttrande (1993/94:KU3y)21

3. Näringsutskottets yttrande (1993/94:NU1y)29