Bet. 1993/94:JuU24

Justitieutskottets betänkande

1993/94:JUU24

Instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna

Innehåll

Propositionen

Utskottet

Hemställan

1993/94

JuU24

Propositionen

I proposition 1993/94:133 (Justitiedepartementet) har

regeringen bl.a. föreslagit riksdagen att anta de i

propositionen framlagda förslagen till

1. lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark,

Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff

m.m.,

2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna

förvaltningsdomstolar,

3. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),

4. lag om ändring i studiestödslagen (1973:349),

5. lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid

m.m.,

6. lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i

anstalt,

7. lag om ändring i lagen (1976:371) om behandlingen av

häktade och anhållna m.m.,

8. lag om ändring i körkortslagen (1977:477),

9. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

Propositionens huvudsakliga innehåll redovisas på s. 2.

Lagförslagen, som har granskats av lagrådet, har fogats till

betänkandet, se bilaga.

Utskottet behandlar propositionens lagförslag nr 10 i

betänkandet 1993/94:JuU30.

Utskottet

Inledning

Principen att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i

första instans samt att talan skall väckas där är praktiskt

taget helt genomförd vid de allmänna domstolarna. Så är däremot

inte fallet när det gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Någon enhetlig instansordning förekommer inte inom denna

domstolsorganisation. Den största delen av antalet mål prövas

visserligen av länsrätt som första domstolsinstans, men

merparten av de måltyper som prövas av kammarrätt får sin första

domstolsprövning där.

Domstolsutredningen (Ju 1989:06; dir. 1989:56) överlämnade i

januari 1992 betänkandet (SOU 1991:106) Domstolarna inför

2000-talet Arbetsuppgifter och förfaranderegler. Förslagen i

betänkandet tar sikte på arbetsfördelningen mellan domstolar och

förvaltningsmydigheter och mellan de allmänna domstolarna och de

allmänna förvaltningsdomstolarna. Utredningen tar också upp

frågor om omprövning, överklagande och instansordningen samt

vissa processrättsliga frågor. När det gäller instansordningen i

de allmänna förvaltningsdomstolarna borde enligt

Domstolsutredningen en principiell utgångspunkt vara att den

första domstolsprövningen av ett förvaltningsärende alltid sker

i länsrätt. Instansordningen borde ändras på ett antal områden

så att den första domstolsprövningen av vissa mål --

kriminalvårdsmål, kommunalbesvärsmål, mål från Hälso- och

sjukvårdens ansvarsnämnd, sekretessmål, studiestödsmål och vissa

länsstyrelsemål -- sker i länsrätt i stället för kammarrätt.

Utredningen förordade även att körkortsingripanden skall

beslutas av länsstyrelse som första instans i stället för som nu

av länsrätt, att länsstyrelsens beslut skall kunna överklagas

till länsrätten och vidare att de allmänna ombuden i körkortsmål

skall avskaffas och att länsstyrelsen skall vara den enskildes

motpart i domstolsprocessen. Beträffande sekretessmålen föreslog

utredningen att länsrätt som första domstolsinstans skall pröva

de sekretessmål som i dag överprövas av kammarrätt. Vidare

skulle prövningstillstånd införas i Regeringsrätten och Högsta

domstolen i sekretessärenden som härrör från länsrätt respektive

tingsrätt. Beträffande prövningstillstånd i kammarrätt fann

utredningen många faktorer som talade för att ett dispenssystem

skulle införas i kammarrätt. Emellertid borde införandet av ett

sådant system avvakta tills erfarenheter vunnits av de reformer

som berör de allmänna förvaltningsdomstolarna.

I 1993 års budgetproposition ställde sig regeringen (prop.

1992/93:100 bil. 3, s. 24 f) bakom principen om att den första

domstolsprövningen skall ligga i länsrätt. Riksdagen godkände de

i propositionen angivna riktlinjerna (1992/93:JuU24, rskr. 289).

I en promemoria som upprättats inom Justitiedepartementet

under år 1993, Prövningstillstånd i kammarrätt, föreslås att

regler om prövningstillstånd i kammarrätt tas in i

förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Domstolsutredningens betänkande och den nyss nämnda

promemorian har remissbehandlats och ligger till grund för

förslagen i den nu aktuella propositionen.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att det införs en möjlighet att ha

prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt, att första

domstolsinstans för studiestödsmål och kriminalvårdsmål skall

vara länsrätt i stället för som nu kammarrätt, att den första

prövningen av körkortsingripanden skall göras av länsstyrelsen

och inte som för närvarande av länsrätt samt att

prövningstillstånd hädanefter skall krävas för sekretessmål i

Regeringsrätten och Högsta domstolen. Ändringarna avseende

prövningstillstånd för sekretessmål föreslås träda i kraft den 1

juli 1994. Övriga lagändringar föreslås träda i kraft den 1

oktober 1994.

Bakgrund

Nuvarande instansordning

Under våren 1978 beslutade riksdagen om riktlinjer för en ny

länsrättsorganisation (prop. 1977/78:170, KU47, rskr. 308).

Beslutet innebar att de tidigare länsdomstolarna, dvs.

länsrätterna, länsskatterätterna och

fastighetstaxeringsrätterna, bröts ut från länsstyrelserna och

omvandlades till fristående allmänna förvaltningsdomstolar, en i

varje län. Under våren 1979 beslutades om lagändringar i

anledning av de nya riktlinjerna (prop. 1978/79:86, JuU27, rskr.

216). Genom denna länsrättsreform blev organisationen av

allmänna förvaltningsdomstolar komplett. Förutom uppgiften att

vara besvärsinstans, har länsrätten från år 1979 och senare även

fått uppgiften att besluta som första instans i en rad

förvaltningsfrågor: vissa administrativa frihetsberövanden,

vissa säkerhetsåtgärder, ingripande mot innehavare av körkort,

körkortstillstånd, flygcertifikat och elevtillstånd,

verkställighet av allmän domstols dom i vissa fall, utdömande av

vite, återbetalning av utgivet socialbidrag samt vissa

rättshjälpsfrågor m.m. I andra målgrupper har länsrätterna till

uppgift att pröva överklaganden av beslut som har fattats av

förvaltningsmyndigheter. I princip kan alla beslut som fattas av

länsrätt överklagas till kammarrätt. Emellertid överklagas

alltjämt många förvaltningsmyndigheters beslut inte till en

överordnad myndighet eller till länsrätt utan direkt till

kammarrätt. Inom denna grupp finns ärenden av vitt skilda slag.

Om man räknar antalet måltyper kan denna ärendegrupp sägas vara

dominerande i förvaltningsrättskipningen.

Frågan om vilka mål som skall tas upp av kammarrätt respektive

länsrätt som första domstolsinstans behandlas i 8 och 14 §§

lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (AFDL).

I 8 § första stycket AFDL föreskrivs bl.a. att kammarrätt

prövar besvär som enligt lag eller annan författning anförs hos

domstolen.

För länsrätternas del har i 14 § AFDL valts en annan metod.

Genom en uppräkning anges vilka mål som skall prövas av länsrätt

som första domstolsinstans.

Målområdet för länsrätterna har i stort varit detsamma sedan

domstolarna inrättades. Vid bildandet övertog länsrätterna

arbetsuppgifter som tidigare hade utförts av länsdomstolarna. En

av anledningarna till att länsrätternas målområde inte ökades i

samband med omorganisationen var att man ansåg att de nya

domstolarna skulle utgöra bärkraftiga enheter med befintligt

målområde. Länsrätternas målområde utökades dock den 1 juli 1991

i samband med att försäkringsrätterna avskaffades genom att

Riksförsäkringsverkets och allmän försäkringskassas beslut i

ärenden om socialförsäkring sedan dess skall överklagas till

länsrätt (prop. 1990/91:80, JuU18, rskr. 216). Med anledning av

att riksdagen som ovan nämnts förra året fastställde nya

riktlinjer av innebörd att tyngdpunkten i rättskipningen bör

ligga i första instans också inom de allmänna

förvaltningsdomstolarna har också flera måltyper förts till

länsrätt som första domstolsinstans. Det gäller bl.a. mål enligt

ordningslagen (prop. 1992/93:210, 1993/94:JuU1, rskr. 1) och mål

enligt tobakslagen (prop. 1992/93:185, SoU26, rskr. 356).

I princip kan alla beslut som fattats av länsrätt överklagas

till kammarrätt. Domstolen är skyldig att pröva alla mål som

överklagas till den. Kammarrätterna handlägger i dag omrking 250

måltyper. Kammarrättens prövning är fullständig. Kammarrättens

avgöranden kan i allmänhet överklagas till Regeringsrätten.

Regeringsrätten tar till skillnad från kammarrätterna inte upp

alla överklaganden till fullständig prövning. För att

Regeringsrätten skall pröva besvär över en kammarrätts beslut i

ett mål, som har anhängiggjorts i kammarrätten genom

överklagande eller underställning, krävs att domstolen meddelar

prövningstillstånd. Prövningstillstånd krävs dock inte om det

gäller mål om utlämnande av allmän handling (sekretessmål) eller

vissa måltyper där Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern

för talan.

Förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna

Förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna regleras i

första hand av bestämmelserna i AFDL och

förvaltningsprocesslagen (1971:291; FPL).

I AFDL finns regler om bl.a. organisation, behörighet,

domförhet, ledamöter, nämndemän och sakkunniga. FPL innehåller

bl.a. bestämmelser om måls anhängiggörande, handläggning,

bevismedel och beslut. FPL hänvisar beträffande vissa

processuella frågor till bestämmelserna i rättegångsbalken.

Länsrätten är som regel domför med en lagfaren domare och tre

nämndemän. Flertalet mål avgörs på handlingarna. Muntlig

förhandling förekommer dock i alla typer av mål. Många mål kan

även avgöras av en lagfaren domare ensam.

I kammarrätten avgörs enligt huvudregeln målen av tre lagfarna

ledamöter. Även vissa frågor som kommer upp under beredningens

gång i ett mål skall beslutas kollegialt.

I Regeringsrätten avgörs målen normalt av fem regeringsråd.

Domstolen är dock domför med fyra regeringsråd, om tre av dessa

är ense om slutet. Frågor om prövningstillstånd får avgöras av

ett regeringsråd.

Överväganden

Som nämnts ovan fastlade riksdagen förra året riktlinjer för

instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Dessa

riktlinjer innebar att tyngdpunkten i rättskipningen borde ligga

i första instans också inom dessa domstolar. En ändrad

instansordning, som innebär att förvaltningsdomstolsprövningen

som regel startar i länsrätt, medför att länsrätterna blir

allmänna förvaltningsdomstolar i ordets rätta bemärkelse och att

förvaltningsrättsreformen därmed fullföljs.

I enlighet med riktlinjerna pågår inom regeringskansliet ett

arbete med att genomföra omläggningen av instansordningen hos de

allmänna förvaltningsdomstolarna så att det normala blir att

länsrätt är första dömande instans i målen. Detta är ett

omfattande arbete, och regeringen har därför bedömt det lämpligt

att gå fram etappvis. Det förutskickas att undantag för vissa

måltyper kan komma i fråga. I regeringsförslaget föreslås nu

inledningsvis att det i lagstiftningen slås fast att länsrätten

är första domstolsinstans inom de allmänna

förvaltningsdomstolarna. Rent lagtekniskt innebär förslaget att

nuvarande uppräkning i AFDL av länsrätternas måltyper ersätts

med en generell regel i saken. Sedan får i likhet med vad som nu

gäller regleringen av kammarrätternas kompetens i de olika

materiella författningarna anges var talan skall väckas eller

vart förvaltningsbeslutet skall överklagas. I de undantagsfall

som kammarrätt skall vara första domstolsinstans får detta anges

särskilt genom att det sägs att talan skall väckas där eller

fullföljas dit.

När det gäller forumreglerna för länsrätterna föreslås att ett

beslut skall överklagas till den länsrätt inom vars län ärendet

först prövats. I de fall en central eller regional

förvaltningsmyndighet har överprövat ett lokalt beslut skall den

länsrätt vara behörig att pröva ärendet, inom vars län det

lokala beslutet har fattats. Denna huvudprincip kommer till

uttryck genom förslag till en ny bestämmelse i AFDL.

Regler om prövningstillstånd i kammarrätt föreslås införda.

Dessa regler har utformats efter mönster av vad som gäller för

prövningstillstånd i hovrätt. Det innebär att prövningstillstånd

får beviljas om det finns anledning att ändra länsrättens

avgörande (ändringsdispens), om det är av vikt för ledningen av

rättstillämpningen att överprövning görs (prejudikatdispens)

eller om det annars finns synnerliga skäl att pröva talan

(extraordinär dispens). De grundläggande bestämmelserna om

prövningstillstånd i kammarrätt föreslås införda i FPL. Regler

om vilka mål eller målgrupper som skall omfattas av krav på

prövningstillstånd föreslås inte införda i FPL utan skall tas in

i de materiella författningarna. Kammarrätten skall vid

dispensprövningen vara domför med två ledamöter om de är ense om

slutet.

Som framgått ovan avser regeringen att gå fram etappvis när

det gäller att flytta ner tyngdpunkten i förvaltningsmålen till

länsrätt som första domstolsinstans. I enlighet härmed föreslås

i propositionen att den första domstolsprövningen för två typer

av mål flyttas från kammarrätt till länsrätt. Det gäller

studiestödsmålen där första domstolsprövning i dag sker centralt

vid Kammarrätten i Sundsvall. Vidare gäller det

kriminalvårdsmålen där den första domstolsprövningen i dag sker

centralt vid Kammarrätten i Jönköping. För båda ärendetyperna

föreslås att det skall införas krav på prövningstillstånd i

ledet mellan länsrätt och kammarrätt.

I propositionen föreslås vidare att länsstyrelsen skall bli

första beslutsinstans i de körkortsmål som i dag beslutas av

länsrätt som första instans. Det gäller bl.a. ärenden om

återkallelse av körkort, körkortstillstånd och traktorkort.

Länsstyrelsens beslut skall kunna överklagas till länsrätt där

det allmännas talan skall föras av länsstyrelsen och inte som i

dag av ett allmänt ombud. Krav på prövningstillstånd föreslås

infört för de aktuella körkortsmålen i ledet mellan länsrätt och

kammarrätt.

Slutligen föreslås att prövningstillstånd införs i

Regeringsrätten och Högsta domstolen i mål om utlämnande av

allmän handling (s.k. sekretessmål) som fullföljs från

kammarrätt eller hovrätt i de fall de sistnämnda domstolarna

överprövat en domstols eller annan myndighets beslut.

Utskottet ser positivt på att regeringen nu i enlighet med de

förra året fastlagda riktlinjerna påbörjat reformarbetet med

omläggningen av instansordningen hos de allmänna

förvaltningsdomstolarna så att det normala skall vara att

länsrätt skall vara första dömande instans i målen. Enligt

utskottets mening framstår något annat än etappvisa reformer

härvidlag knappast som möjligt. Utskottet saknar anledning till

erinran mot förslagen och tillstyrker dem. Utskottet vill dock

när det gäller körkortsmålen anmärka att överklaganden av

länsstyrelsens beslut i frågor om meddelande av

körkortstillstånd och utfärdande av traktorkort också i

fortsättningen enligt förslaget skall ske direkt till

kammarrätten. Detsamma gäller vissa andra körkortsmål. Enligt

vad regeringen anför skulle logiken kräva att dessa ärenden

också förs ned till länsrätt, men regeringen anser att denna

målkategori kräver ytterligare överväganden och avser att i ett

senare sammanhang ta upp den generella frågan om länsstyrelsens

roll i processen i allmänna förvaltningsdomstolar där dess

beslut i dag överklagas till kammarrätt. Utskottet vill

understryka att det är angeläget att det snarast införs

enhetliga överklagningsregler för hela körkortsområdet.

Utöver vad som nu anförts föranleder propositionen inte något

uttalande från utskottets sida.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen antar följande i proposition 1993/94:133

framlagda förslag till

a) lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark,

Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff

m.m.,

b) lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna

förvaltningsdomstolar,

c) lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),

d) lag om ändring i studiestödslagen (1973:349),

e) lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid

m.m.,

f) lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i

anstalt,

g) lag om ändring i lagen (1976:371) om behandlingen av

häktade och anhållna m.m.,

h) lag om ändring i körkortslagen (1977:477),

i) lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).

Stockholm den 3 maj 1994

På justitieutskottets vägnar

Britta Bjelle

I beslutet har deltagit:

Britta Bjelle (fp),

Lars-Erik Lövdén (s),

Jerry Martinger (m),

Göthe Knutson (m),

Bengt-Ola Ryttar (s),

Birthe Sörestedt (s),

Ingbritt Irhammar (c),

Nils Nordh (s),

Göran Magnusson (s),

Karl Gustaf Sjödin (nyd),

Sigrid Bolkéus (s),

Siw Persson (fp),

Alf Eriksson (s),

Christel Anderberg (m) och

Kjell Eldensjö (kds).

Regeringens lagförslag

Bilaga