Bet. 1993/94:KU13

Konstitutionsutskottets betänkande

1993/94:KU13

Handlingsoffentligheten i kommunala företag

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Bilaga

1993/94

KU13

Sammanfattning

Utskottet behandlar i betänkandet regeringens proposition

1993/94:48 om handlingsoffentlighet hos kommunala företag. I

propositionen föreslås ändringar i sekretesslagen (1980:100),

kommunallagen (1991:900), arkivlagen (1990:782) och i

kommunalförbundslagen (1985:894). Ändringarna innebär bl.a. att

aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser,

där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ett

rättsligt bestämmande inflytande, jämställs med myndigheter när

det gäller handlingars offentlighet. Enskilda får rätt att hos

förvaltningsdomstol överklaga beslut av sådana kommunala företag

att inte lämna ut företagets handlingar. Utskottet tillstyrker

propositionens förslag och avstyrker samtliga motioner. Till

betänkandet har fogats ett särskilt yttrande och en

meningsyttring.

Propositionen

1993/94:48 vari yrkas att riksdagen antar de i propositionen

framlagda förslagen till

1. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

2. lag om ändring i kommunallagen (1991:900)

3. lag om ändring i arkivlagen (1990:782),

4. lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894).

Lagförslagen återfinns i bilaga till betänkandet.

Motionerna

1993/94:K5 av Ivar Franzén (c) vari yrkas att riksdagen

beslutar att de kommunala bostadsföretagen undantas från lagen

om handlingsoffentlighet hos kommunala företag.

1993/94:K6 av Thage G Peterson m.fl. (s) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om ett utbyggt meddelarskydd i kommunala

företag.

1993/94:K7 av Britta Sundin och Inger Lundberg (s) vari yrkas

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om att de kommunala bostadsföretagen bör

undantas från lagen om handlingsoffentlighet hos kommunala

företag.

1993/94:K8 av Ingela Mårtensson (fp) vari yrkas

1. att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts

beslutar om ändringar i regeringens lagförslag såvitt avser 1

kap. 9 § första och andra styckena sekretesslagen,

2. att riksdagen avslår regeringens lagförslag såvitt avser 6

kap. 2 § sekretesslagen,

3. att riksdagen avslår regeringens lagförslag såvitt avser 8

kap. 10 § sekretesslagen,

4. att riksdagen beslutar att samtliga ändringar i

sekretesslagen skall träda i kraft den 1 januari 1995.

Utskottet

1. Inledning

1.1 Bakgrund

I den nya kommunallagen (1991:900), som trädde i kraft den 1

januari 1992, fick de kommunala företagen för första gången sin

kommunalrättsliga reglering. Vid konstitutionsutskottets

behandling av proposition 1990/91:117 om ny kommunallag (bet.

1990/91:KU38) fick reglerna om allmänhetens rätt att ta del av

handlingar hos ett kommunalt företag sin nuvarande utformning.

Bestämmelserna i 3 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen innebär i

huvudsak att fullmäktige skall se till att allmänheten har rätt

att ta del av handlingar hos kommunala företag enligt de grunder

som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap.

tryckfrihetsförordningen (TF) och sekretesslagen (1980:100).

Lagrådet hade i sitt yttrande förordat en översyn av

sekretesslagen, varvid pekades på att även den av Lagrådet

föreslagna regleringen av handlingsoffentligheten hade

karaktären av ett provisorium. Därvid framhölls i yttrandet

särskilt att något egentligt rättsmedel inte kom att stå till

buds för den som vill hävda sin rätt att få ta del av en

handling i strid mot det kommunala företagets uppfattning, även

om en hänvändelse till vederbörlig kommunal nämnd kan komma i

fråga. Utskottet delade Lagrådets bedömning att en översyn var

påkallad och vad utskottet anfört gav riksdagen som sin mening

regeringen till känna (rskr. 1990/91:360).

I februari 1992 bemyndigades civilministern att tillkalla en

kommitté, Lokaldemokratikommittén (dir. 1992:12), med uppgift

att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala

demokratin. I kommitténs uppdrag har bl.a. ingått att göra den

översyn av sekretesslagen som riksdagen begärde och därvid bl.a.

lägga fram sådana förslag till lagändringar som möjliggör en

överprövning av ett kommunalt företags beslut att vägra en

enskild person eller organisation att ta del av bolagets

handlingar. De särskilda problem som kan uppstå i fråga om insyn

och offentlighet i sådana företag där samarbete sker mellan

privata intressenter och kommuner borde också enligt direktiven

analyseras av kommittén. Kommittén avlämnade i december år 1992

delbetänkandet Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU

1992:134). Detta betänkande har legat till grund för den nu

aktuella propositionen.

1.2 Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i sekretesslagen

(1980:100), kommunallagen (1991:900), arkivlagen (1990:782) och

i kommunalförbundslagen (1985:894). Förslagen innebär att

aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser,

där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ett

bestämmande inflytande, jämställs med myndigheter när det gäller

handlingsoffentligheten. Förslagen innebär vidare att enskilda

får rätt att hos förvaltningsdomstol överklaga beslut av sådana

kommunala företag att inte lämna ut företagets handlingar.

Den tid under vilken sekretess skall gälla i kommunal

affärsverksamhet för villkoren i avtal som slutits om förvärv,

upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan

nyttighet, förlängs och blir densamma som i dag gäller för

motsvarande avtal som sluts hos statliga affärsverk. Sekretess

införs i kommunal verksamhet som avser uthyrning av

bostadslägenheter.

Meddelarfrihet skall råda i de kommunala företagen. Arkivlagen

skall tillämpas på de kommunala företag som jämställs med

myndighet. Kommunalförbundslagen kompletteras för att klargöra

att kommunallagens bestämmelser om kommunala företag skall

tillämpas av kommunalförbund vare sig det har fullmäktige eller

förbundsdirektion.

Lagändringarna föreslås träda i kraft, i fråga om

kommunalförbundslagen den 1 januari 1994, och i övrigt den

1 januari 1995. För vissa delägda kommunala företag föreslås

lagändringarna dock träda i kraft först den 1 januari 1998.

2. Offentlighet och sekretess hos kommunala företag

2.1 Propositionen

2.1.1 Handlingsoffentlighet och sekretess

Enligt regeringens förslag skall reglerna om

handlingsoffentlighet i tryckfrihetsförordningen (TF) tillämpas

på aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och

stiftelser i vilka kommuner, landsting eller kommunalförbund har

ett rättsligt bestämmande inflytande, själva eller gemensamt

eller också gemensamt med eller genom en eller flera sådana

juridiska personer.

Sekretesslagens regler om sekretess skall också tillämpas på

sådana bolag, föreningar och stiftelser. Det sker genom att

sådana företag vid tillämpningen av sekretesslagen jämställs med

myndighet. Förslagen genomförs genom att en ny paragraf, 1 kap.

9 §, tas in i sekretesslagen. Detta får till följd att nuvarande

9--12 §§ i 1 kap. skall betecknas 10--13 §§.

Den privaträttsligt bedrivna verksamheten hos kommunerna har

enligt propositionen nu fått en sådan omfattning att det finns

anledning att införa en lagreglerad handlingsoffentlighet i de

kommunala företagen i syfte att förbättra medborgarnas

möjligheter till insyn. Regeringen delar i princip

Lokaldemokratikommitténs uppfattning att allmänhetens intresse

av insyn i de kommunala företagen är större ju större det

kommunala ägandet är. Detta principiella synsätt har också

enligt propositionen kommit till uttryck i lagstiftningen genom

bestämmelserna i 3 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen.

I likhet med kommittén och ett antal remissinstanser anser

regeringen att rätten att ta del av handlingar hos kommunala

företag direkt bör framgå av lag och inte vara beroende av

fullmäktiges beslut. Det bör enligt propositionen ske genom att

jämställa kommunala företag med myndigheter vid tillämpningen av

2 kap. TF och sekretesslagen.

Enligt regeringens mening bör de rättsliga möjligheterna till

insyn och kontroll inte vara beroende av i vilken form som

kommuner och landsting väljer att bedriva sin verksamhet. Samma

öppenhet bör alltså i princip gälla för kommunala företag som

för kommunala myndigheter, oavsett vilken verksamhet de

bedriver. Det innebär i sin tur enligt propositionen att samma

regler om handlingsoffentlighet och sekretess som gäller för

kommunala myndigheter också bör gälla för kommunala företag som

bedriver motsvarande verksamhet.

Lagrådet uttalade i sitt yttrande att regeringens förslag

innebär att offentligheten i de kommunala företagen vidgas och

ges en fastare rättslig stadga. Lagrådet menade att detta måste

hälsas med tillfredsställelse. Lagrådet pekade dock på att det

är förenat med problem att överföra en offentligrättslig

regelmassa på privaträttsliga subjekt. Utskottet återkommer

nedan till Lagrådets utveckling av detta uttalande.

Kommunala företag i form av ideella föreningar utgörs enligt

propositionen i huvudsak av intresseorganisationer, t.ex.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Den verksamhet

som dessa föreningar bedriver motsvarar inte sådan verksamhet

som normalt eller lika väl kan skötas av en kommunal myndighet

(jfr. Ds C 1985:13 s. 48). Reglerna om handlingsoffentlighet och

sekretess i TF och sekretesslagen bör därför enligt

propositionen inte omfatta ideella föreningar.

Vad gäller gränsdragningen för att bestämma vilka kommunala

företag som i övrigt skall omfattas av reglerna om

handlingsoffentlighet och sekretess, föreslog

Lokaldemokratikommittén för aktiebolagens del en gräns vid ett

kommunalt aktieinnehav om nio tiondelar av det totala antalet

aktier vilka samtidigt representerar nio tiondelar av

röstetalet. För övriga företag föreslog kommittén att gränsen

för den vidgade handlingsoffentligheten skulle gå vid ett

bestämmande inflytande.

Lagrådet ansåg i sitt yttrande över det av regeringen

remitterade förslaget, att det uttryckligen i lagtexten skulle

anges vilka juridiska personer som avses, för att undvika

tolkningssvårigheter exempelvis om handlingsoffentlighet skall

gälla också i kommunala enkla bolag. Lagrådet behandlade sedan

begreppet bestämmande inflytande. Här framhöll Lagrådet att

trots att begreppet har lång tradition i svensk rätt var det

uppenbart att det inte är så exakt som man skulle önska med

hänsyn till de straffbestämmelser som ingick i det av regeringen

föreslagna regelverket. En befattningshavare i ett kommunalt

företag som bryter mot sekretesslagens bestämmelser om

tystnadsplikt skall enligt förslaget dömas till straff om de

kommunala företrädarna har ett bestämmande inflytande i

företaget, men gå fri från ansvar för brott mot tystnadsplikten

om det kommunala inflytandet inte har denna styrka. Med hänsyn

till detta föreslog Lagrådet att en definition av bestämmande

inflytande togs in direkt i lagtexten.

I propositionen delar regeringen Lagrådets uppfattning att

begreppet bestämmande inflytande i sammanhanget bör ges en mer

exakt och förutsebar bestämning. Den av Lagrådet föreslagna

definitionen av begreppet bestämmande inflytande i bestämmelsen

anses dock något inskränkt i förhållande till hur begreppet

tidigare har använts i 6 kap. 1 § och 8 kap. 10 §

sekretesslagen. Av förarbetena till dessa bestämmelser framgår

att ett bestämmande inflytande kan föreligga även om det

allmänna inte har mer än hälften av aktierna men resten är så

spridda att det finns en säker möjlighet för det allmänna att

bestämma över bolagen. Begreppet bör därför enligt regeringen

redan i lagtexten ges en ännu mer preciserad och förutsebar

bestämning, och i propositionen föreslås att begreppet i

lagtexten bör uttryckas som rättsligt bestämmande

inflytande. Enligt regeringen motiveras skillnaden i

bestämningen av begreppet av att den nu föreslagna bestämmelsen

anger vilka företag som skall omfattas av handlingsoffentlighet

och därmed direkt pekar ut de personer som omfattas av

straffansvar.

Begreppet rättsligt bestämmande inflytande kommer i fråga om

de olika associationsformerna att innebära följande enligt

regeringens förslag. När det gäller aktiebolag får kommuner och

landsting anses ha ett sådant inflytande om de ensamma eller

tillsammans äger aktier med mer än hälften av samtliga röster i

bolaget eller eljest förfogar över så många röster i detta.

Enligt propositionen får en kommun eller ett landsting anses ha

rätt att förfoga över rösterna för vissa aktier, om kommunen

eller landstinget genom t.ex. ett konsortialavtal försäkrat sig

om att rösträtten för aktierna kommer att utövas på det sätt

kommunen eller landstinget anvisar. Ett sådant inflytande får

också anses föreligga om kommuner eller landsting har rätt att

utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för

aktiebolaget. Det sagda skall också gälla för ekonomiska

föreningar. Är det fråga om handelsbolag föreligger ett sådant

inflytande om kommuner eller landsting ensamma eller tillsammans

utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän. I fråga om

stiftelser föreligger ett sådant inflytande om kommuner eller

landsting på grund av stiftelseförordnandet har rätt att utse

eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för

stiftelsen.

Vid tillämpningen av definitionen skall enligt propositionen

ett inflytande som utövas av en juridisk person, över vilken en

kommun eller ett landsting bestämmer på det sätt som anges i

definitionen, anses utövat av kommunen eller landstinget. Det

innebär enligt propositionen exempelvis att aktier i ett

aktiebolag som ägs av ett kommunägt aktiebolag eller av ett

helägt dotterbolag till ett sådant bolag räknas som ägda direkt

av kommunen.

För att komma till rätta med de problem som kan uppstå vid en

sådan förändring i ägarstrukturen som för med sig att företaget

faller utanför den föreslagna regleringen, föreslås att i 1 kap.

9 § tredje stycket tas in en bestämmelse som gör det möjligt för

företaget att under myndighetsansvar, efter medgivande av

kommunen eller landstinget, för viss bestämd tid behålla vården

av de handlingar som skall anses som allmänna men som

övergångsvis behövs i verksamheten. Syftet med kravet på viss

bestämd tid är enligt propositionen att efter viss tid en

omprövning skall av behovet av att låta handlingarna ligga kvar.

I ett fjärde stycke i paragrafen föreslås ett klargörande av att

även företag som ägs m.m. av kommunalförbund omfattas av det

föreslagna offentlighetssystemet.

Enligt propositionen får regeringens förslag att jämställa

vissa kommunala företag med myndigheter vid tillämpningen av TF

och sekretesslagen konsekvenser också för tillämpningen av viss

annan lagstiftning. Upprättade och inkomna handlingar hos de

kommunala företagen kommer att anses som allmänna handlingar i

samma utsträckning och på samma sätt som hos myndigheter.

Prövningen av frågor om utlämnande av allmänna handlingar i

företagen innefattar myndighetsutövning. Det innebär att

reglerna om ansvar för tjänstefel i 20 kap. 1 § brottsbalken

och reglerna om skadestånd i 3 kap. 2 § skadeståndslagen

(1972:207) blir tillämpliga. Vidare innebär det att den

myndighetsutövande verksamheten blir underkastad Riksdagens

ombudsmäns och Justitiekanslerns tillsyn. Förslaget innebär

också att den som röjer en uppgift som han enligt sekretesslagen

är skyldig att hemlighålla kan dömas till ansvar för brott mot

tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken.

Lagrådet har i sitt yttrande tagit upp frågan om det

straffrättsliga ansvaret. Lagrådet anförde här att det inte är

självklart att de straffbestämmelser som ingår i den

offentligrättsliga regleringen måste göras tillämpliga när en

offentlig verksamhet drivs av privaträttsliga organ. Enligt

Lagrådet kan det diskuteras om det är lämpligt att driva

konsekvensens krav så hårt som regeringens förslag innebär,

eller om man kan nöja sig med de sanktioner som normalt

tillgrips i privata företag vid brott mot tystnadsplikt och

andra brott i ett anställningsförhållande.

I propositionen hänvisar regeringen till vad den tidigare i

propositionen uttalat om att samma regler om

handlingsoffentlighet och sekretess bör tillämpas oavsett i

vilken form verksamheten bedrivs. Regeringen anser att någon

åtskillnad inte heller bör göras när det gäller det

straffrättsliga ansvaret. Mot bakgrund härav -- och då Lagrådet

inte heller ansett en sådan ordning som direkt olämplig --

saknas det enligt regeringens mening skäl att frångå förslaget i

lagrådsremissen om det straffrättsliga ansvaret.

I propositionen föreslås att bestämmelserna om registrering

och utlämnande av allmänna handlingar m.m. i 15 kap.

sekretesslagen skall tillämpas också på de kommunala företagen.

Vidare föreslås att bestämmelserna i sekretesslagen och

förvaltningslagen om överklagande skall tillämpas på ett

kommunalt företags beslut att inte lämna ut handling. Detta

genomförs genom ett tillägg till 15 kap. 7 § sekretesslagen.

2.1.2 Meddelarfriheten

Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt betänkande att

meddelarfrihet inte skulle råda i de kommunala företagen och att

denna frihet dessutom skulle inskränkas i myndigheters

verksamhet som avser uthyrning av bostadslägenheter.

Enligt propositionen bör något uttryckligt undantag i lag från

principen om meddelarfrihet inte göras för de kommunala

företagens del. Allmänhetens intresse av insyn kan enligt

propositionen sägas vara större i de kommunala företagen, vilka

ytterst garanteras av kommunala medel, än i de privata. Samma

ordning bör gälla i de kommunala företagens verksamhet som i de

kommunala myndigheternas, om inte särskilt starka skäl talar för

något annat. Regeringen ser för sin del inte att det finns några

sådana skäl och föreslår därför ingen inskränkning av

meddelarfriheten.

Lagrådet har i sitt yttrande anfört att om inte

överflyttningen av kommunal verksamhet från myndighet till

företag skall leda till en försvagning av den offentliga insynen

i den verksamhet som bedrivs i allmän regi är det enligt

Lagrådets mening väsentligt att meddelarfriheten behålls.

Lagrådet har alltså samma grundinställning som regeringen.

Om inga ytterligare undantag görs i 16 kap. sekretesslagen

beträffande sekretessregler som bryter meddelarfriheten, kommer

enligt regeringen meddelarfrihet att råda i de kommunala företag

som jämställs med myndighet i stort sett i samma utsträckning

som i de kommunala myndigheterna.

Lagrådet har menat att denna slutsats är en sanning med viss

modifikation. Lagrådet anser i sitt yttrande att det åtminstone

finns en viss risk för att utrymmet för meddelarfriheten krymps

när en kommunal verksamhet flyttas från en nämnd till ett

kommunägt bolag eller jämställt organ som behandlas som

myndighet när det gäller handlingsoffentlighet och sekretess,

och detta även om något tillägg inte görs i 16 kap.

sekretesslagen. Utan att i och för sig göra någon mera ingående

analys har Lagrådet pekat på vilka skillnader som kan uppstå.

Lagrådet har härvid anfört följande.

Om en icke kvalificerad sekretess bryts genom ett

publiceringsmeddelande från någon inom det kommunala företaget,

där sekretesslagen är tillämplig, innebär meddelarfriheten

otvivelaktigt att meddelaren går fri från straff och skadestånd

på grund av sekretessbrottet. Beträffande en offentligt anställd

person anses därutöver varje åtgärd som medför negativa

konsekvenser otillåten, om den grundar sig på meddelandet. Det

är något osäkert om detsamma gäller en anställd utanför den

offentliga sektorn, t.ex. i fråga om avsked eller andra

arbetsrättsliga påföljder (Se SOU 1990:12 s. 63 och 74).

Inom myndighetssfären anses funktionärerna kunna åläggas

tystnadsplikt endast författningsvägen och inte genom avtal.

Utanför myndighetssektorn kan däremot avtal om sekretess träffas

med rättslig verkan. Inte sällan anses tystnadsplikt följa av

den anställdes lojalitetsplikt. Det är numera en vedertagen

uppfattning att sådana avtalsgrundade tystnadsplikter åtminstone

i princip bryter meddelarfriheten (se härom nämnda betänkande s.

75 ff. och 1989/90:LU37 s. 43 f.). Övergången från en

offentligträttsligt till en privaträttsligt organiserad

verksamhet kan alltså tänkas leda till en viss begränsning av

meddelarfriheten. Särskilt intrikat blir bedömningen av frågan

om meddelarfrihet när befattningshavare i t.ex. ett kommunalt

bolag omfattas av en sekretessbestämmelse i sekretesslagen som

viker för meddelarfriheten, samtidigt som avtal, öppet eller

underförstått, om tystnadsplikt på samma område har träffats

inom bolaget. Så t.ex. bryter meddelarfriheten igenom den

sekretess i myndigheters affärsverksamhet som föreskrivs i 6

kap. 1 § sekretesslagen, medan en arbetstagare i det privata

näringslivet som i strid med ett avtal med arbetsgivaren röjer

dennes skyddade företagshemligheter genom ett meddelande till

massmedierna inte torde kunna undgå skadeståndsskyldighet enligt

7 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter (se

1989/90:LU37 s. 43). Huruvida det senare skulle gälla också ett

kommunalt bolag som i sekretesshänseende jämställs med myndighet

får betecknas som ovisst; vissa skäl talar för att så skulle

vara fallet (jfr SOU 1990:12 s. 78). Klart står naturligtvis att

meddelaren inte kan drabbas av någon straffrättslig reaktion med

anledning av publiceringsmeddelandet. Till undvikande av

missförstånd kan tilläggas att en anställd inte kan bli

skadeståndsskyldig enligt lagen om skydd för

företagshemligheter, om han röjer en företagshemlighet för att

offentliggöra eller för behörigt organ avslöja misstänkt

brottslighet av viss svårhet eller annat allvarligt

missförhållande; företagshemligheten är då inte skyddad (se 2 §

i nämnda lag).

-- -- --

Nära samband med meddelarfriheten har anonymitetsskyddet för

bl.a. dem som lämnar meddelanden för publicering till

massmedierna. Anonymitetsskyddet, som regleras i 3 kap.

tryckfrihetsförordningen och 2 kap. yttrandefrihetsgrundlagen,

innefattar dels en tystnadsplikt för funktionärer inom

massmedierna, dels ett efterforskningsförbud. Tystnadsplikten

kommer också meddelare i de kommunägda företagen till del.

Förbudet att efterforska bl.a. den som har lämnat ett

publiceringsmeddelande riktar sig emellertid till myndighet och

"annat allmänt organ". De privaträttsligt organiserade kommunala

företagen torde falla utanför denna beskrivning (prop.

1975/76:204 s. 145), och den nu föreslagna bestämmelsen om

likställighet med myndighet gäller beträffande

tryckfrihetsförordningen endast bestämmelserna om rätt att ta

del av allmänna handlingar, vilka återfinns i 2 kap. Även i det

nu nämnda hänseendet innebär alltså övergången från myndighet

till bolag (förening, stiftelse) en viss försvagning av det

yttrandefrihetsrättsliga skyddet.

I propositionen anser regeringen i likhet med Lagrådet att det

kan föra med sig vissa tillämpningsproblem när ett

offentligrättsligt regelsystem överförs på privaträttsliga

organ. Tillämpningen av meddelarfriheten utgör härvidlag inget

undantag. I propositionen anförs vidare att reglerna om

meddelarfrihet är avsedda att motverka icke önskvärda resultat

av sekretesslagstiftningen. Meddelarfriheten utgör således en

ventil för att förhindra sådana effekter. Tanken är enligt

propositionen att sekretess inte skall hindra någon att avslöja

oegentligheter som förekommer inom en verksamhet. I detta

avseende är möjligheterna att lämna ut uppgifter desamma i en

myndighet som i det privata näringslivet. 2 § lagen om

företagshemligheter tillkom just i syfte att klargöra att denna

rätt finns även inom det privata näringslivet. Dessutom får det

enligt propositionen redan genom de nu gällande bestämmelserna i

kommunallagen anses vara kommuners och landstings ansvar att

verka för öppenhet i sina företag. Denna öppenhet stärks genom

de förslag regeringen nu lägger fram.

Mot bakgrund av det sagda anser regeringen att de skillnader

som Lagrådet har pekat på teoretiskt sett förvisso kan finnas,

men att de i praktiken inte medför några allvarliga konsekvenser

för tillämpningen. Den framtida rättstillämpningen får närmare

avgöra gränserna för meddelarfriheten.

2.2 Motionerna

I motion 1993/94:K8 av Ingela Mårtensson (fp) föreslås i

yrkande 1 att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts

beslutar om ändringar i regeringens lagförslag såvitt avser 1

kap. 9 § första och andra styckena sekretesslagen.

Enligt motionärens mening bör alla företag i vilka kommuner

eller landsting har engagerat sig som ägare vara underordnade

offentlighetsprincipen och alltså öppna för medborgarnas insyn.

De nu lagda förslagen kan enligt motionären ses som en etapp på

vägen mot en mera konsekvent genomförd lagstiftning till förmån

för den medborgerliga insynen. Redan med den nu föreslagna

avgränsningen av företagen bör man enligt motionären fullfölja

offentlighetsprincipen, såsom den kommer till uttryck inte bara

genom handlingsoffentligheten utan också via en fungerande

meddelarfrihet och ett anonymitetsskydd, som stöds av ett

efterforskningsförbud.

För att förverkliga ambitionen i propositionen krävs enligt

motionären en lösning som gör tryckfrihetsförordningens och

yttrandefrihetsgrundlagens relevanta principer gällande.

Motionären föreslår en omformulering av det inledande stycket i

propositionens förslag till lydelse av 1 kap. 9 § sekretesslagen

enligt följande.

Sådana aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och

stiftelser där kommuner och landsting utövar ett rättsligt

bestämmande inflytande skall vara bundna av vad som enligt

tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen

föreskrivs för myndigheter.

Formuleringen innebär enligt motionären att tryckfrihets- och

yttrandefrihetslagstiftningen får giltighet för den berörda

kretsen av företag. Av den följer sålunda att medborgarna får

rätt att ta del av handlingar hos företagen, att

meddelarfriheten erhåller sin förankring, att

efterforskningsförbudet aktiveras och att förbudet mot censur

och andra hinder får sitt genomslag. Formuleringen innebär

däremot inte att ställning tas till frågan huruvida

grundlagsbestämmelserna om meddelarfriheten har eller inte har

en generell räckvidd. Alternativt kan enligt motionären

övervägas att placera stadgandet i kommunallagen. Det vore

principiellt en mera tillfredsställande lösning eftersom

sekretesslagen väsentligen anger begränsningar av offentligheten

och inte tvärtom.

Kommuner och landsting skall enligt regeringens förslag anses

ha ett rättsligt bestämmande inflytande om de ensamma eller

tillsammans äger aktier med mer än hälften av alla röster i

bolaget eller eljest förfogar över så många röster i det,

eller om de har rätt att utse eller avsätta mer än hälften

av ledamöterna i styrelsen. Detta kan enligt motionären behöva

tydliggöras genom att man i lagtexten sätter in ett "eller"

också mellan punkterna 1 och 2 i den av regeringen föreslagna 1

kap. 9 § andra stycket sekretesslagen.

I motion 1993/94:K6 av Thage G Peterson m.fl. (s) yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om ett utbyggt meddelarskydd i kommunala

företag.

Motionärerna delar regeringens mening att allmänhetens

intresse av insyn är av större intresse i de kommunala

företagen, vilka ytterst garanteras av kommunala medel, än i de

privata. I likhet med regeringen anser de också att samma

ordning bör gälla för de kommunala företagens verksamhet som i

de kommunala myndigheternas, om inte särskilda skäl talar för

något annat. Som regeringen anför finns det inga sådana

särskilda skäl. Motionärerna menar emellertid att detta synsätt

inte kommer till fullt uttryck i regeringens förslag i fråga om

meddelarskyddet. Regeringens förslag garanterar endast frihet

från straffrättsliga sanktioner för den som i ett kommunalt

företag lämnar uppgifter för publicering. Detta är bara en av

komponenterna i meddelarskyddet. I ett sådant skydd ingår även

frihet från påföljder också av arbetsrättslig och

skadeståndrättslig art samt ett efterforskningsförbud.

Enligt motionärernas mening tar regeringen allt för lätt på de

synpunkter som Lagrådet har fört fram. Till skillnad från

regeringen anser motionärerna att de inte är av enbart teoretisk

natur. De delar av meddelarskyddet som Lagrådet tar upp är av

stor betydelse för att öka möjligheterna till insyn i och allmän

debatt om verksamheten hos kommunala företag.

En av de stora svårigheterna med Yttrandefrihetsutredningens

och Meddelarskyddskommitténs förslag om utvidgat meddelarskydd

var enligt motionärerna att skyddet skulle gälla i hela den

privata sektorn. Detta anser motionärerna är en

lagstiftningstekniskt komplicerad fråga. De kommunala företagen

är emellertid en liten och speciell del av denna sektor och det

är enligt motionärerna inte givet att ett försök att ytterligare

bygga ut meddelarskyddet i de kommunala företagen behöver möta

samma svårigheter. Mot bakgrund av riksdagens uttalanden om ett

förstärkt meddelarskydd på den privata sektorn bör man enligt

motionärernas mening undersöka om det är möjligt med en

utbyggnad av meddelarskyddet i de kommunala företagen.

Regeringen bör enligt motionärerna se till att frågan blir

föremål för utredning.

2.3 Bakgrund m.m.

2.3.1 Handlingsoffentlighet och sekretess

2.3.1.1 Gällande bestämmelser

I 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) regleras allmänna

handlingars offentlighet. I sekretesslagen (1980:100) finns

regler om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud

att lämna ut allmänna handlingar.

Enligt 2 kap. TF förstås med handling framställning i skrift

eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på

annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är

allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda

bestämmelser anses upprättad hos eller är inkommen till

myndigheten. Begreppet myndighet överensstämmer med

regeringsformens myndighetsbegrepp. Med myndighet likställs i 2

kap. TF riksdagen, kyrkomötet och beslutande kommunal

församling.

Enligt 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen (1980:100)

skall vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar

hos myndigheter i tillämpliga delar gälla också handlingar hos

de organ som anges i bilaga till lagen, i den mån handlingarna

hör till den verksamhet som nämns där. De i bilagan angivna

organen skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med

myndighet. Denna bestämmelse ger principen om allmänna

handlingars offentlighet ett vidare tillämpningsområde utanför

myndighetssektorn. Principen görs tillämplig också hos vissa

aktiebolag, föreningar och stiftelser som på statens uppdrag

handhar förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning

eller liknande.

Enligt 15 kap. 7 § första stycket sekretesslagen skall

bestämmelserna i 23--25 §§ förvaltningslagen (1986:223) om hur

beslut överklagas och 30 § första meningen i samma lag om

överklagande av avvisningsbeslut tillämpas också på beslut som

har meddelats av sådana enskilda organ som avses i 1 kap. 8 §

andra stycket sekretesslagen.

I 3 kap. 16--18 §§ kommunallagen (1991:900) ges bestämmelser

om kommunala företag. Enligt 3 kap. 16 § får kommuner och

landsting genom beslut av fullmäktige lämna över vården av en

kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning

inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en

ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse. I

andra stycket framhålls att vården av en angelägenhet som

innefattar myndighetsutövning dock enligt 11 kap. 6 §

regeringsformen får överlämnas endast om det finns stöd för det

i lag.

Innan en kommun eller ett landsting överlämnar vården av en

kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller

landstinget bestämmer ensam, skall fullmäktige enligt 3 kap.

17 § vidta vissa åtgärder. Fullmäktige skall fastställa det

kommunala ändamålet med verksamheten, utse styrelseledamöter och

minst en revisor och se till att fullmäktige får yttra sig innan

sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet

eller annars av större vikt fattas. Slutligen skall fullmäktige

besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos

företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars

offentlighet i 2 kap. TF och sekretesslagen. Detsamma skall

gälla när kommunen eller landstinget ensam bildar en stiftelse

för en kommunal angelägenhet.

Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett

bolag eller en förening där kommunen eller landstinget bestämmer

tillsammans med någon annan, skall fullmäktige enligt 3 kap.

18 § se till att den juridiska personen blir bunden av de

villkor som avses i 3 kap. 17 § i en omfattning som är rimlig

med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och

omständigheterna i övrigt. Detsamma skall gälla om kommunen

eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en

stiftelse för en kommunal angelägenhet.

2.3.1.2 Förarbeten, utredningar m.m.

Frågan om att utsträcka handlingsoffentligheten till

rättssubjekt utanför myndighetsområdet har varit aktuell vid ett

flertal tillfällen.

Vid tryckfrihetsförordningens tillkomst pekades bl.a. på

svårigheter att genom allmänna bestämmelser reglera

offentlighetsprincipens tillämplighet på privata rättssubjekts

handlingar. Övervägande skäl ansågs då tala för att denna fråga

liksom dittills borde regleras utanför grundlagens ram (SOU

1947:60 s. 71 f.)

I det förslag till nya grundlagsregler om allmänna handlingars

offentlighet som Offentlighetskommittén lade fram år 1966

föreslogs att med myndigheter i detta sammanhang skulle

jämställas enskilda organ såvitt deras åtgärder kunde överprövas

av en myndighet (SOU 1966:60 s. 133). Förslaget ledde inte till

lagstiftning, utan en ny utredning -- Offentlighets- och

sekretesslagstiftningskommittén -- tillsattes. Enligt denna

kommitté var det vanskligt att överblicka konsekvenserna av en

regel om handlingsoffentlighet hos enskilda organ vilkas

verksamhet i viss omfattning var offentligrättsligt reglerad.

Någon motsvarighet till den föregående kommitténs förslag

förordades därför inte (SOU 1975:22 s. 141). Kommittén tänkte

sig dock möjligheten av en framtida utvidgning, något som krävde

en särskild utredning (s. 132). Under remissbehandlingen av

kommitténs förslag vann denna tanke anslutning av flera

remissinstanser.

Utredningen om den kommunala demokratin tog upp frågan i sitt

huvudbetänkande (SOU 1975:41 s. 371 f.) Kommunal demokrati.

Utredningen hade diskuterat om man i lag skulle ange att

offentlighetsprincipen i princip skulle vara tillämplig även i

kommunala företag. Lagtekniskt skulle detta kunna ske antingen

genom en särskild lag för kommunägda företag eller genom att det

i tryckfrihetsförordningen angavs att sådana företag skulle

betraktas som myndighet i tryckfrihetsförordningens mening.

Kommittén diskuterade därefter eventuellt behov av särskilda

sekretessbestämmelser för de kommunägda företagen och förordade

att frågan blev föremål för särskild utredning.

I den äldre lydelsen av 2 kap. 3 § TF gavs en uppräkning av

vad som skulle menas med myndighet. I proposition 1975/76:160 om

nya grundlagsbestämmelser om allmänna handlingars offentlighet,

föreslogs att det i 2 kap. TF i stället skulle föreskrivas att

offentlighetsprincipen skulle vara tillämplig på myndigheterna

samt att med myndighet likställdes riksdagen, allmänt kyrkomöte

och beslutande kommunal församling. Enligt föredragande

departementschefen (prop. s. 133 f.) talade övervägande skäl för

att man inte borde göra något försök att närmare definiera

myndighetsbegreppet i 2 kap. TF, när det gällde frågan vilken

krets av organ offentlighetsprincipen över huvud taget är

tillämplig på. Det förutsattes att den nya definitionen av

myndighet i 2 kap. TF inte skulle leda till någon begränsning av

det dåvarande tillämpningsområdet för offentlighetsprincipen.

Principen ansågs nämligen då tillämplig på även andra

samhälleliga organ än myndigheter i regeringsformens mening,

riksdagen, kommunala beslutande församlingar och allmänt

kyrkomöte. Som exempel nämndes notarius publicus och AB Svensk

bilprovning -- såvitt angick den obligatoriska bilprovningen --

vilka organ inte var myndigheter i regeringsformens mening. Det

var enligt propositionen tydligt att en bestämning av

offentlighetsprincipens tillämpning utifrån begreppet myndighet

jämte därtill likställda församlingar inte skulle komma att

omfatta dessa enstaka organ på vilka principen då ägde

tillämpning. För att komma till rätta med detta borde de

ytterligare organ för vilka offentlighetsprincipen redan gällde

anges i en annan författning än TF, t.ex. i den nya

sekretesslagen. Uppräkningen av de organ det gällde kunde då

göras fullständig och det gick att utan större omgång anpassa

den till ändrade förhållanden inom den offentliga förvaltningen.

Det angavs här vara fråga om enstaka undantagsfall i vilka

offentlighetsprincipen inte hade sådan tyngd att principella

betänkligheter talade mot en sådan lösning. Att 2 kap. TF

uttryckligen erinrade om denna möjlighet ansågs emellertid

onödigt.

I 1976 års proposition (s. 18 och 74) förutskickades en

utredning om offentlighetsprincipens utvidgning till nya

områden. Överflyttningen av en förvaltningsuppgift från ett

myndighetsorgan till annat organ, t.ex. ett privaträttsligt

subjekt, borde enligt propositionen inte automatiskt få den

verkan att handlingsoffentligheten i motsvarande mån begränsas.

Enligt departementschefen låg det särskilt nära till hands att

behålla insynen i fråga om handlingar som rörde

myndighetsutövning även sedan denna hade tillagts ett enskilt

subjekt. Frågan rymde emellertid enligt föredraganden

komplikationer som inte utan särskild utredning kunde

överblickas och bemästras. En särskild kommitté borde därför

tillkallas för uppgiften. Denna uppgift ålades senare

Kommunalföretagskommittén.

En bestämmelse infördes sedan i 1 kap. 8 § den nya

sekretesslagen (1980:100) om att handlingsoffentligheten skulle

gälla också handlingar i de två nämnda organen, Notarius

publicus och Svensk bilprovning samt att dessa organ vid

tillämpningen av sekretesslagen skulle jämställas med myndighet

(prop. 1977/78:38 s. 41 och prop. 1979/80:2 del A s. 125).

Kommunalföretagskommittén avlämnade år 1983 sitt betänkande

(SOU 1983:61) Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet.

Kommittén hade haft i uppdrag att söka former för en utvidgad

tillämpning av offentlighetsprincipen. Uppdraget hade föranletts

av en samfälld önskan av riksdag och regering om ökade

möjligheter till insyn i statliga och kommunala bolag och hos

andra juridiska personer av privaträttslig karaktär med

offentliga uppgifter. Kommittén föreslog att

offentlighetsprincipen skulle utvidgas till att gälla hos vissa

i särskild lag uppräknade aktiebolag, föreningar, stiftelser och

andra enskilda organ. I den lagen skulle regleras

handlingsoffentligheten medan begränsningar i offentligheten hos

organen reglerades i sekretesslagen på samma sätt som i fråga om

myndigheterna. I 2 kap. TF skulle införas en hänvisning till

denna reglering i vanlig lag.

Kommitténs förslag behandlades i proposition 1986/87:151 om

ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. Föredragande

departementschefen (s. 148 f.) hade efter överväganden kommit

fram till samma slutsats som kommittén hade dragit, nämligen att

en utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpning utanför

myndighetsområdet borde inriktas på de organ som det framstod

som mest angeläget att reglera från offentlighetssynpunkt,

nämligen sådana som handhar myndighetsutövning mot enskilda.

Departementschefen konstaterade vidare att frågan om vilka organ

som skulle omfattas av en sådan utvidgning borde avgöras efter

en prövning av de specifika förhållanden som råder på varje

särskilt område. I propositionen föreslogs att den nya

ordningen skulle gälla ca 30 organ och att dessa skulle anges i

en bilaga till sekretesslagen i stället för i en särskild lag. I

sekretesslagen föreslogs vidare vissa kompletteringar för att

tillgodose det sekretessbehov hos berörda organ som förslaget

medförde.

Departementschefen (s. 156) ansåg inte att det var påkallat

med en erinran i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om att allmänna

handlingar kan finnas också hos andra organ än myndigheter. Här

gjordes i propositionen en hänvisning till vad som uttalats i

den tidigare propositionen 1975/76:160 om nya

grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet

(se ovan). Lagrådet hade i sitt yttrande över det av

departementet remitterade förslaget bl.a. ifrågasatt om inte en

huvudbestämmelse borde intas i TF som erinrade om att det i lag

får föreskrivas att även vissa handlingar hos andra än

myndigheter, som handhar förvaltningsuppgifter, skall anses som

allmänna handlingar. Lagrådets synpunkter föranledde emellertid

inte några ändringar i det av departementet remitterade

förslaget. Konstitutionsutskottet (bet. KU 1987/88:36)

tillstyrkte propositionens förslag. 1 kap. 8 § sekretesslagen

fick därmed sin nuvarande lydelse.

Genom den nya kommunallagen, som trädde i kraft den 1 januari

1992, infördes för första gången bestämmelser om

offentlighetsprincipens tillämpning i kommunala företag. 3 kap.

16--18 §§ kommunallagen fick då sin nuvarande lydelse. Vid

behandlingen av propositionen 1990/91:117 om ny kommunallag

beslöt utskottet (bet. 1990/91:KU38) att inhämta lagrådsyttrande

bl.a. vad avsåg regeringens lagförslag gällande handlingars

offentlighet i kommunala företag m.m.

I stället för regeringens förslag om skilda regler för helägda

resp. delägda företag, förordade Lagrådet en enhetlig lagregel

om de krav som måste uppställas på företag som skall vårda

kommunala angelägenheter. Bestämmelserna borde dock i några

hänseenden ges ett mer preciserat innehåll. Av Lagrådets

yttrande framgick att bestämmelsen var avsedd att tillämpas på

företag som en kommun eller -- vid kommunal samverkan -- flera

kommuner har ett avgörande inflytande över. Enligt Lagrådet gav

tidigare gjorda undersökningar vid handen att kommunerna och

landstingen endast i ringa omfattning begagnade andra än helägda

företag för vården av kommunala angelägenheter och att tendensen

hade gått i riktning mot att de av kommunerna helt dominerade

företagen hade ökat sin andel.

Enligt vad utskottet hade inhämtat förelåg dock delägda

kommunala företag i ganska betydande omfattning. Övervägande

delen av dessa utgjordes av fall där en kommun eller ett

landsting samverkade med antingen en enskild genom ett

privaträttsligt organ eller med annan kommunal enhet. I en inte

obetydlig del av dessa fall var kommunens eller landstingets

ägarandel begränsad till en mindre andel av företaget, och något

"avgörande inflytande" över företaget förelåg således inte.

Enligt utskottets bedömning kom ett antagande av Lagrådets

förslag med all sannolikhet att leda till att en stor del av

kommunernas och landstingens nyssnämnda delägda företag skulle

komma att avvecklas beroende på att den part kommunerna och

landstingen samverkade med inte kom att acceptera vissa inslag i

den föreslagna regleringen. Utskottet åsyftade då de krav som

enligt Lagrådets förslag måste uppställas på de kommunala

företagen och som bl.a. innefattade att fullmäktige skulle utse

företagets styrelseledamöter. Det kunde dessutom enligt

utskottet ifrågasättas om en sådan ordning stod helt i

överensstämmelse med det associationsrättsliga regelsystemet

(t.ex. aktiebolagslagen). Utskottet var mot bakgrund av det

anförda inte berett att biträda Lagrådets förslag om en enhetlig

regel för kommunala företag, utan utskottet fann det nödvändigt

att ha olika regler för helägda resp. delägda företag.

Som framgått ovan (avsnitt 1.1) förordade Lagrådet i sitt

yttrande en översyn av sekretesslagen med anledning av den nya

kommunallagen, och utskottet delade Lagrådets bedömning. Denna

översyn, som har gjorts av Lokaldemokratikommittén, ligger till

grund för den proposition som utskottet nu behandlar.

2.3.2 Meddelarfrihet

2.3.2.1 Gällande bestämmelser m.m.

De grundläggande bestämmelserna om meddelarfrihet finns i 1

kap. 1 § tredje stycket TF och i 1 kap. 2 §

yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Enligt dessa står det var och

en fritt att, med endast de undantag som framgår av TF resp.

YGL, meddela uppgifter i vilket ämne som helst till författare,

utgivare, redaktörer och nyhetsbyråer för offentliggörande i

tidningar och andra tryckta skrifter samt radio- och TV-program,

filmer och ljudupptagningar. Meddelarfriheten innebär, med vissa

undantag, att också uppgifter som normalt skall hållas hemliga

enligt lagstadgade tystnadsplikter får lämnas ut. Av de undantag

från meddelarfriheten som enligt TF kan föranleda

straffskyldighet kan nämnas uppsåtligt åsidosättande av en

tystnadsplikt genom att muntligen lämna hemlig uppgift i de fall

som särskilt anges i sekretesslagen. De tystnadsplikter som

gäller framför meddelarfriheten anges i 16 kap. 1 §

sekretesslagen. Ett annat undantag är oriktigt utlämnande av

allmän handling som inte är tillgänglig för envar eller

tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets

förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig.

Nära samband med meddelarfriheten har anonymitetsskyddet för

bl.a. dem som lämnar meddelanden för publicering till

massmedierna. Anonymitetsskyddet regleras i 3 kap. TF och 2 kap.

YGL och innefattar dels en tystnadsplikt för dem som har tagit

befattning med tillkomsten av en framställning om vem som har

lämnat meddelande för publicering, dels ett förbud att

efterforska meddelare. Efterforskningsförbudet riktar sig till

myndighet och annat allmänt organ.

2.3.2.2 Förarbeten, utredningar m.m.

År 1976 beslutade riksdagen om en omfattande partiell reform

av det tryckfrihetsrättsliga regelsystemet, varav ett av

inslagen var nya regler om meddelarfriheten. Reformen trädde i

kraft den 1 januari 1978. Tidigare innebar dessa regler bl.a.

att meddelarfrihet inte förelåg för en offentlig funktionär i de

fall då denne var underkastad en i lag föreskriven

tystnadsplikt. Enligt TF:s nya bestämmelser i ämnet skall i

fråga om såväl offentliga funktionärer som andra personer

föreskrifter om tystnadsplikt i stället bryta igenom

meddelarfriheten endast i de fall som anges i en särskild lag.

I propositionen (1975/76:204) uttalade föredragande

departementschefen vad gällde omfattningen av det

tryckfrihetsrättsliga meddelarskyddet m.m. bl.a. följande (s.

95).

Jag finner det vidare angeläget att framhålla att straffrihet

för meddelare inte betyder att offentliga tjänstemän är skyldiga

att i motsvarande mån lämna upplysningar till t.ex. pressen om

känsliga förhållanden. Innebörden av en särskild

tryckfrihetsrättslig meddelarfrihet är i stället den att det

allmänna -- med tanke på de viktiga intressen som

informationsfriheten representerar -- överlåter åt den enskilde

att, utan risk för repressalier, själv bedöma om det är önskvärt

eller försvarligt att förmedla vissa uppgifter för

offentliggörande. Man kan räkna med att han därvid beaktar de

skyddsintressen som en vanligtvis gällande tystnadspliktsregel

värnar om, liksom sin uppfattning om hur informationsmottagaren

kommer att handskas med stoffet. Sammanfattningvis anser jag

alltså att farhågorna för att ett särskilt skydd för dem som

meddelar uppgifter till publicister skall leda till återkommande

skador är överdrivna. Liksom hittills bör man för framtiden i

stor utsträckning kunna förlita sig på massmediernas och

uppgiftslämnarnas omdöme och ansvarskänsla.

Det vore trots det sagda orealistiskt att bortse från att

meddelarfriheten kan leda till oönskade konsekvenser i form av

publicitetsskador. Enligt min mening kan dock någon tvekan inte

råda om att det, allmänt sett, är ett mindre ont att i vissa

fall omständigheter som bort förtigas uppenbaras än att

missförhållanden i allmän eller enskild verksamhet får fortgå

opåtalt eller att den offentliga debatten i någon allmän

angelägenhet uteblir eller kommer i obalans på grund av brist på

information.

Min slutsats blir alltså att de som meddelar sig med pressen

eller annars med publicister bör åtnjuta en vidsträckt frihet.

Att emellertid denna frihet -- liksom flertalet andra

rättigheter -- har sina begränsningar ligger i öppen dag.

Enskildas personliga integritet och ekonomiska intressen kan

inte heller i detta sammanhang lämnas utan varje skydd. Också

mycket betydelsefulla allmänna intressen kräver sitt beaktande.

Det blir nödvändigt att göra en avvägning mellan motstående och

svårjämförbara intressen, en avvägning som oundvikligen får

karaktären av en kompromiss.

Under hösten 1977 antog rikdagen en lag (1977:1035) om ansvar

på tryckfrihetsförordningens område för brott mot tystnadsplikt.

Denna lag var ett provisorium i avvaktan på den nya

sekretesslagen. I proposition 1979/80:2 om ny sekretesslag m.m.

hänvisade föredragande departementschefen i den allmänna

motiveringen beträffande tystnadsplikt och meddelarfrihet (s.

104 f.) till proposition 1975/76:204 och anförde bl.a. följande.

Meddelarfriheten har sin grund i att de vanliga

sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna

avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda

områdena. Detta innebär att önskemålet om insyn i ett särskilt

fall kan vara starkare än det sekretessintresse som har

föranlett den aktuella sekretessregeln. Det kan vidare förhålla

sig så att en regel om skydd t.ex. för ett enskilt intresse

ibland på ett olämpligt sätt hindrar insyn i en myndighets sätt

att fullgöra sina uppgifter. Offentlighetsprincipen skulle inte

förverkligas till fullo om de offentliga funktionärerna i

situationer av nu nämnt slag vore förhindrade att bidra med

uppgifter till den allmänna debatten. Reglerna om meddelarfrihet

är avsedda att motverka sådana icke önskade resultat av

sekretessregleringen (jfr prop. 1975/76:204 s. 94 f.).

I propositionen anfördes vidare (s. 111) följande.

När undantag från meddelarfriheten övervägs måste beaktas att

erfarenheterna av det hittillsvarande systemet har varit goda.

Man kan utgå från att de tystnadsplikter som inte har företräde

framför meddelarfriheten också i fortsättningen kommer att vid

sidan av sin rättsliga funktion ha den verkan att de utövar ett

psykologiskt och moraliskt tryck på de offentliga funktionärerna

att vara återhållsamma med att lämna uppgifter till

massmedierna. En annan viktig omständighet att beakta i

sammanhanget är att många av de uppgifter som kan komma att

lämnas till följd av meddelarfriheten sannolikt aldrig blir

publicerade. Som har framhållits i skilda sammanhang är nämligen

en av meddelarfrihetens viktigaste funktioner att ge

massmedierna tillgång till bakgrundsmaterial som inte i sig

självt är avsett för publicering.

Mot bakgrund av vad jag hittills har anfört bör som

grundprincip gälla att stor återhållsamhet alltid bör iakttas

vid prövningen av om undantag från meddelarfriheten skall göras

i ett särskilt fall. Att dra upp några fasta riktlinjer för när

begränsning bör få ske är givetvis inte möjligt. Lagstiftaren

får varje gång fråga uppkommer om undantag från meddelarfriheten

beakta ett flertal olika faktorer. Som framhölls i samband med

1976 års reform blir det nödvändigt att göra en avvägning mellan

motstående och svårjämförbara intressen -- intresset av

sekretess och intresset av offentlig insyn -- en avvägning som

oundvikligen får karaktären av en kompromiss (prop. 1975/76:204

s. 95).

Frågan om att utvidga meddelarfriheten utanför

myndighetsområdet har flera gånger varit föremål för utredning

och övervägande. Yttrandefrihetsutredningen (SOU 1983:70) tog

upp frågan och ansåg, att som en allmän princip borde gälla att

meddelarfriheten inte skulle medföra att företagens möjligheter

att fungera på marknaden äventyrades. Förslag gavs om en

utvidgning av meddelarfriheten. I propositionen 1986/87:151 om

ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. anförde

departementschefen (s. 124) beträffande utredningens förslag,

att övertygande skäl i och för sig kunde anföras för tanken att

utvidga meddelarfriheten utanför myndighetsområdet. Vid närmare

övervägande av möjligheterna att genomföra en sådan utvidgning

hade han emellertid funnnit att det förelåg avgörande

invändningar mot att man då genomförde förslaget. Vidare bedömde

departementschefen det inte vara möjligt att på grundval av

materialet i lagstiftningsärendet lägga fram något annat förslag

för riksdagen som tillgodosåg de krav som bör ställas på en

reglering på detta område. Han ansåg därför att frågan om en

vidgad meddelarfrihet utanför myndighetsområdet inte kunde få

någon lösning i detta sammanhang. Konstitutionsutskottet (bet.

KU 1987/88:36) ansåg (s. 39) att det fanns skäl att utvidga

meddelarskyddet till att i princip gälla förhållandet även

utanför den offentliga sektorn. Det material som förelåg i

ärendet var emellertid inte tillräckligt för att utgöra underlag

för ett förslag i saken. Utskottet ansåg att regeringen i

stället borde se till att frågan blev föremål för skyndsam

utredning. I en reservation (m) ansågs att anledning saknades

att närmare utreda beskaffenheten av de negativa konsekvenserna

av en utvidgning av meddelarskyddet till icke offentligrättsliga

områden. Riksdagen följde utskottet.

Meddelarskyddskommittén lade i sitt betänkande (SOU 1990:12)

Meddelarrätt fram förslag till en grundlagsfäst meddelarrätt för

enskilda inom företag och organisationer i förhållande till

företagen resp. organisationerna. I proposition 1990/91:64 om

yttrandefrihetsgrundlag m.m. anförde departementschefen (s. 43)

att det inte var möjligt att realisera tanken på en utökad insyn

inom de privata företagen och de viktiga organisationerna samt

ett utvidgat skydd för uppgiftslämnare enligt de linjer som

förts fram av Yttrandefrihetsutredningen och

Meddelarskyddskommittén. Frågan borde dock enligt regeringen

ägnas fortsatt uppmärksamhet och göras till föremål för fortsatt

övervägande. Regeringen ansåg sig inte beredd att då förorda

någon särskild inriktning på beredningsarbetet utan ansåg att

erfarenheterna av lagstiftningen om skydd för

företagshemligheter borde avvaktas.

Konstitutionsutskottet (bet. 1990/91:KU21) anförde (s. 27) att

det var angeläget att öka insynen i det privata näringslivet och

i de stora organisationerna. Vilken väg man lagstiftningsmässigt

skall gå var enligt utskottet en komplicerad fråga. Utskottet

kunde konstatera att det inte hade varit möjligt att föra fram

frågan om ett förstärkt meddelarskydd på den privata sektorn

inför riksdagsvalet år 1991. Liksom regeringen ansåg utskottet

att frågan borde ägnas fortsatt uppmärksamhet. Ett särskilt

yttrande (m) avgavs.

2.4 Utskottets bedömning

I likhet med propositionen anser utskottet att de rättsliga

möjligheterna till insyn och kontroll inte bör vara beroende av

i vilken form som kommuner och landsting väljer att bedriva sin

verksamhet. En i lag reglerad bestämmelse om

handlingsoffentlighet i de kommunala företagen förbättrar

medborgarnas möjligheter till insyn. Utskottet anser att den i

propositionen föreslagna gränsdragningen för de företag som

skall omfattas av handlingsoffentlighet och sekretess är

lämplig.

Frågor om meddelarfriheten och anonymitetsskyddet berörs i

motion K6 och delvis även i motion K8 yrkande 1.

I propositionen görs den bedömningen att något uttryckligt

undantag i lag från principen om meddelarfrihet inte bör göras

för de kommunala företagens del. Utskottet har samma

uppfattning.

Som Lagrådet har anfört kan emellertid ändå vissa skillnader

vad gäller meddelarfriheten kvarstå jämfört med de kommunala

myndigheterna. Lagrådet har givit några exempel på detta och

kommit till slutsatsen att det åtminstone finns en viss risk för

att utrymmet för meddelarfriheten krymps när en kommunal

verksamhet flyttas från en nämnd till ett kommunägt bolag.

Lagrådet har även pekat på att efterforskningförbudet inte torde

gälla i de kommunala företagen.

Utskottet anser att de av Lagrådet aktualiserade problemen med

tillämpningen av meddelarfriheten bör ägnas fortsatt

uppmärksamhet och anser för sin del att frågan om ett utbyggt

meddelarskydd i de kommunala företag som omfattas av

propositionens förslag kan behöva bli föremål för utredning.

Intill dess att erfarenheter av den nya regleringen har vunnits

bör dock några åtgärder från riksdagens sida inte vidtas.

Motionerna K6 och K8 yrkande 1 i denna del avstyrks.

Utskottet anser att propositionens utformning av 1 kap. 9 §

andra stycket sekretesslagen tillgodoser motion K8 yrkande 1 i

denna del. Motionen avstyrks.

Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.

3. Kommunala bostadsföretag

3.1 Propositionen

I propositionen föreslås att sekretess skall gälla i

verksamhet som avser kommunal bostadsuthyrning för personliga

uppgifter om hyresgäster och deras närstående, om det kan antas

att de lider men om uppgiften röjs. Detta sker genom en

komplettering av 7 kap. 25 § sekretesslagen.

Enligt regeringens mening får det förhållandet att

offentlighetsprincipen skall gälla inom kommunal

bostadsuthyrning inte leda till att hyresgästerna och deras

närstående får ett försämrat integritetsskydd för uppgifter om

sina personliga förhållanden. Enligt propositionen innebär

offentlighetsprincipen bl.a. att allmänheten har rätt till insyn

i den offentliga verksamheten. Syftet är emellertid enligt

propositionen inte att göra det möjligt för envar att ta del av

det som hör till enskilda personers privatliv. Med hänsyn till

bl.a. skyddet för enskilds personliga förhållanden får således

rätten till insyn begränsas. Hyresgästernas behov av skydd för

uppgifter om deras personliga förhållanden måste enligt

propositionen anses väga tyngre än allmänhetens intresse av att

ta del av sådana uppgifter. Sekretess bör därför gälla för

uppgifter om personliga förhållanden i kommunal verksamhet som

gäller uthyrning av bostäder. Enligt propositionen bör

emellertid sekretessen inte vara mera långtgående än vad som är

strängt nödvändigt.

Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt betänkande att den

kommunala bostadsuthyrningsverksamheten skulle omfattas av

sekretess med ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. med presumtion

för sekretess. Härvid anförde kommittén att skyddsintressena för

personliga uppgifter hos bostadsföretagen är helt jämförbara med

vad som gäller inom socialtjänsten.

Enligt regeringens mening kan man inte dra några sådana

direkta paralleller mellan bostadsföretagen och socialtjänsten.

Verksamheten inom socialtjänsten är av annat slag än kommunal

bostadsuthyrningsverksamhet, även om det finns ett samarbete

mellan de två verksamheterna. De känsliga uppgifterna hos de

kommunala bostadsföretagen är dock enligt propositionen

otvivelaktigt mycket färre än inom socialtjänsten. Sekretess med

tillämpning av ett omvänt skaderekvisit hos de kommunala

bostadsföretagen skulle enligt propositionen leda till en mycket

långtgående inskränkning av offentligheten inom de kommunalt

ägda bostadsföretagen. Vid en jämförelse av hur det omvända

skaderekvisitet tillämpas inom hälso- och sjukvården och inom

socialtjänsten framgår enligt propositionen att ytterst få

uppgifter anses vara offentliga. En uppgift om att en person

varit i kontakt med socialtjänsten kan redan den omfattas av

sekretess. Däremot torde en uppgift om att en viss person är

hyresgäst hos ett kommunalt bostadsföretag i normalfallet

knappast anses som integritetskänslig. En så långt gående

sekretess som finns inom socialtjänsten kan därför enligt

propositionen inte anses vara påkallad inom den kommunala

bostadsuthyrningsverksamheten.

Regeringen anser därför att en lämplig avvägning sker om

föreskriften utformas så att sekretess skall gälla, om det kan

antas att hyregästen eller någon honom närstående lider men om

uppgiften röjs. Sekretesskyddet blir härigenom starkare hos den

kommunala bostadsuthyrningsverksamheten än hos de kommunala

bostadsförmedlingarna. Skyddet för den enskildes uppgifter

kommer således att omfatta alla typiskt sett känsliga uppgifter

som avser hälsotillstånd, missförhållanden av olika slag m.m.

Sekretessen innebär också att normalt harmlösa uppgifter kan

hemlighållas, t.ex. en hyresgästs adress, om ett utlämnande kan

anses leda till personförföljelse eller annat men för

hyresgästen.

3.2 Motionerna

I motionerna 1993/94:K5 av Ivar Franzén (c) och 1993/94:K7 av

Britta Sundin (s) och Inger Lundberg (s) föreslås att de

kommunala bostadsföretagen skall undantas från principen om

handlingsoffentlighet hos kommunala företag. Enligt motion K5

bör utskottet utarbeta de lagändringar som behövs för att

riksdagen skall kunna besluta om detta. Enligt motion K7 skall

riksdagen som sin mening ge regeringen till känna vad som i

motionen anförts om undantag för kommunala bostadsföretag.

Enligt motion K5 är det ytterst olämpligt att jämställa de

kommunala företagen med de kommunala myndigheterna utan att ta

hänsyn till verksamhetens art. Motionären anser att det inte kan

accepteras att en hyresgäst i ett kommunalt bostadsföretag har

sämre integritetsskydd än hyresgäster hos andra hyresvärdar.

Motionären understryker att uppgifter om bostadssökande är

uppgifter om presumtiva kunder hos företaget och därför bör

kunna sekretessbeläggas även av detta skäl.

Lagförslaget innebär enligt motionären att kommunala

bostadsföretag inte ges möjlighet att agera på samma villkor som

övriga aktörer på bostadsmarknaden. Lagförslaget innebär vidare

att hyresgästerna hos de kommunala bostadsföretagen inte

erhåller samma integritetsskydd som hyresgäster hos andra

hyresvärdar. De kommunala bostadsföretagen bör därför undantas

från förslaget om handlingsoffentlighet hos kommunala företag.

Enligt motion K7 kan det inte vara rimligt att bedriva

bostadsuthyrningsverksamhet där sekretesslagen som skall skydda

företaget, dess anställda och framför allt dess hyresgäster, kan

sättas ur spel av meddelarfriheten. Även i denna motion

framhålls att de kommunala bostadsföretagen måste ges möjlighet

att agera på samma villkor som övriga aktörer på

bostadsmarknaden och att hyresgäster hos de kommunala

bostadsföretagen måste ha samma integritetsskydd som hyresgäster

hos andra hyresvärdar.

3.3 Gällande bestämmelser

Enligt 7 kap. 25 § sekretesslagen gäller sekretess i ärende om

kommunal bostadsförmedling för uppgift om enskilds personliga

förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon

honom närstående lider betydande men om uppgiften röjs.

Sekretessen avgränsas alltså med ett s.k. rakt skaderekvisit,

och det ställs krav på betydande men. Som exempel på uppgifter

som bör hållas hemliga nämns i förarbetena (prop. 1982/83:64 s.

5--6) uppgifter om brott och brottspåföljder, om någon är utsatt

för misshandel i hemmet, om missbruksproblem och om vissa

känsliga sjukdomar. Uppgifter av mer alldagligt slag -- som att

bostad har sökts därför att sökanden har arbete på viss plats,

skall gifta sig, väntar barn, är trångbodd etc. -- kan normalt

inte sekretessbeläggas enligt bestämmelsen eftersom det inte

skulle medföra betydande men för den enskilde. Någon gång kan

dock även normalt harmlösa uppgifter hemlighållas enligt

bestämmelsen, t.ex. om man kan anta att utlämnande av en

bostadssökandes adress skulle kunna leda till personförföljelse.

3.4 Utskottets bedömning

Enligt motionärerna är det olämpligt att jämställa de

kommunala företagen med de kommunala myndigheterna utan att ta

hänsyn till verksamhetens art. I motionerna yrkas att kommunala

bostadsföretag undantas från principen om handlingsoffentlighet

hos kommunala företag.

Enligt vad utskottet ovan anfört bör de rättsliga

möjligheterna till insyn och kontroll inte vara beroende av i

vilken form som kommuner och landsting väljer att bedriva sin

verksamhet. Samma öppenhet bör alltså i princip gälla för

kommunala företag som för kommunala myndigheter, oavsett vilken

verksamhet de bedriver.

Den i propositionen föreslagna bestämmelsen om sekretess i

kommunal bostadsuthyrningsverksamhet har sin utgångspunkt i att

det förhållandet att offentlighetsprincipen skall gälla inom

kommunal bostadsuthyrning inte skall leda till att hyresgästerna

och deras närstående får ett försämrat integritetsskydd för

uppgifter om sina personliga förhållanden.

Utskottet anser inte att det finns skäl att undanta kommunala

bostadsföretag från principen om att handlingsoffentlighet skall

tillämpas i de kommunala företag där kommuner eller landsting

utövar ett sådant rättsligt bestämmande inflytande som anges i

den av regeringen föreslagna 1 kap. 9 § sekretesslagen.

Integritetsskyddet kan tillgodoses genom den av regeringen

föreslagna sekretessbestämmelsen. Utskottet avstyrker motionerna

K5 och K7.

Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.

4. Sekretess till skydd för de kommunala företagens ekonomiska

intressen

4.1 Propositionen

I propositionen föreslås inte några ytterligare regler i

sekretesslagen om sekretess med hänsyn till det allmännas

ekonomiska intressen. Den tid under vilken sekretess skall gälla

i kommunal affärsverksamhet föreslås dock förlängd från två år

till fem år för uppgift i handling som anger villkoren i avtal

som slutits om förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning

av egendom, tjänst eller annan nyttighet i syfte att skydda det

allmännas ekonomiska intressen. Förhållandena blir därmed

jämställda med vad som gäller för motsvarande avtal hos de

statliga affärsverken. Förslaget genomförs genom en ändring i 6

kap. 2 § sekretesslagen.

I propositionen anförs att bestämmelserna i sekretesslagen och

lagen om företagshemligheter enligt regeringens mening ger ett

tillfredsställande skydd för sådana uppgifter om de kommunala

företagens affärsförhållanden som kan behöva hemlighållas.

Enligt regeringens bedömning finns det inte något behov av skydd

för ytterligare uppgifter om sådana förhållanden. När det

däremot gäller den tid under vilken sekretess skall gälla för

vissa sådana uppgifter finns det enligt propositionen anledning

att överväga förändringar.

Enligt propositionen var skälet till att skyddet för villkor i

affärsavtal förlängdes från två år till fem år för Försvarets

materielverk (FMV) att offentlighet hos handlingar i

upphandlingsärenden kan leda till att det allmänna kommer i ett

sämre läge vid senare likartade uppgörelser. Att anbudsgivarna

känner till de priser som konkurrenterna har offererat vid en

föregående upphandling kan ha en prisuppdrivande effekt och kan

även sägas strida mot principerna i vår

konkurrenslagstiftning. Presumtiva anbudsgivare kan fordra att

sekretess för längre tid än två år skall gälla efter det att

ärendet avgjorts för att de skall vilja ge ett anbud eller våga

erbjuda det senaste och det bästa de har i tekniskt hänseende.

Regeringen anser att samma skäl kan läggas till grund för att

förlänga skyddet för villkor i avtal som sluts i kommunal

affärsverksamhet. På bl.a. den tekniska sidan kan det enligt

propositionen finnas uppgifter som behöver skyddas för insyn

från konkurrenternas sida under en längre tid än två år från det

att avtalet slöts. För avtal i annan kommunal verksamhet än

affärsverksamhet bör enligt propositionen huvudregeln även i

fortsättningen vara ett skydd i två år. Det finns enligt

propositionen för närvarande inte någon anledning att föreslå

ytterligare förlängning av den två- resp. femåriga skyddstiden.

4.2 Motionen

I motion 1993/94:K8 av Ingela Mårtensson (fp) föreslås i

yrkande 2 att riksdagen avslår regeringens lagförslag såvitt

avser 6 kap. 2 § sekretesslagen. Enligt motionären är

motiveringen till förlängningen helt inriktad på

sekretessintresset på bekostnad av offentlighetsintresset, i

detta fallet intresset av en medborgerlig chans till kritisk

granskning av träffade avtal.

4.3 Gällande bestämmelser m.m.

I 6 kap. 1 § sekretesslagen ges bestämmelser om sekretess i

myndighets affärsverksamhet. Sekretess gäller för uppgift om

myndighetens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas

att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens

bekostnad om uppgiften röjs. Under motsvarande förutsättning

gäller sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- eller

driftförhållanden hos bolag, förening, samfällighet eller

stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna

genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller

bedriver revision. I fråga om uppgift i allmän handling gäller

sekretessen i högst tjugo år.

Enligt 6 kap. 2 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift

som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse,

upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan

nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om

uppgiften röjs. Med det allmänna avses inte bara myndigheter

utan också andra organ som enligt 1 kap. 8 § sekretesslagen vid

tillämpningen av lagen skall jämställas med myndighet. Sekretess

för tjänst gäller dock inte för arbete som för myndighets behov

utförs av dess egen eller annan myndighets personal. Angår

ärendet upphandling eller angår det försäljning av lös egendom

för det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud inte i

något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet

förrän alla anbuden offentliggörs eller avtal har slutits eller

ärendet annars har slutförts. I fråga om uppgift i allmän

handling gäller sekretessen i tjugo år. Beträffande handling som

anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst

till dess två år, eller hos statliga affärsverk och Försvarets

materielverk fem år, har förflutit från det avtalet slöts.

Bakgrunden till förlängningen av sekretesstiden för den s.k.

upphandlingssekretessen till fem år för vissa myndigheter, var

en framställning från FMV till regeringen. Denna framställning

remissbehandlades. Härvid tillstyrktes framställningen, eller

lämnades utan erinran, av 13 av de 18 remissinstanserna. Fyra

remissinstanser hade ingen erinran mot en förlängning till fem

år men avstyrkte en förlängning till tio år. En remissinstans

avstyrkte helt förslaget. I proposition 1987/88:41 föreslogs

härefter ändringar i 6 kap. 2 § och 8 kap. 10 § sekretesslagen.

I propositionen diskuterades den avvägning mellan offentlighets-

och sekretessintresset som måste göras beträffande myndigheters

verksamhet i samband med upphandling och andra

affärsuppgörelser. Det konstaterades att det på förevarande

område å ena sidan föreligger ett mycket starkt sekretessbehov

och å andra sidan ett inte mindre betydande

offentlighetsintresse. Slutsatsen i propositionen var att även

om det finns ett betydande intresse av offentlighet i

myndigheternas upphandlingsverksamhet får dock insynen inte

sträcka sig så långt att de allmänna eller enskilda företag som

är parter i upphandlingsärenden skadas. Med denna utgångspunkt

fanns det enligt propositionen skäl för en viss förlängning av

sekretesstiden på två år. Då hade också beaktats att bara en

remissinstans ställde sig helt avvisande till FMV:s

framställning. I propositionen gjordes den samlade bedömningen

att en förlängning av den tvååriga sekretesstiden till fem år

var motiverad men endast för vissa myndigheters del, nämligen

för de affärsdrivande verken och FMV. Konstitutionsutskottet

(bet. KU 1987/88:22) delade den i propositionen gjorda

bedömningen att det fanns anledning att på förevarande område

öka sekretesskyddet. Den lösning som man i propositionen -- på

grundval av bl.a. remissutfallet -- stannat för ansåg utskottet

godtagbar.

I lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter ges ett

skydd för obehöriga angrepp på företagshemligheter. I lagen

kriminaliseras företagsspioneri och olovlig befattning med

företagshemligheter. Lagen är tillämplig vid all slags

näringsverksamhet, dvs. också vid näringsverksamhet som utövas

av det allmänna (se prop. 1987/88:155 s. 34 f. och bet.

1989/90:LU37 s. 7). I förarbetena anmärktes att en uppgift hos

en myndighet som bedriver näringsverksamhet kan utgöra en

företagshemlighet endast så länge som sekretess gäller för

uppgiften.

4.4 Utskottets bedömning

Utskottet delar propositionens bedömning att den tid under

vilken sekretess skall gälla för uppgifter i handlingar som

anger villkoren i slutet affärsavtal bör vara fem år också i

kommunal affärsverksamhet. Utskottet tillstyrker sålunda

propositionens förslag i denna del och avstyrker motion K8

yrkande 2.

5. Sekretess till skydd för enskilds ekonomiska intressen

5.1 Propositionen

Några ytterligare regler om sekretess för uppgifter om

ekonomiska och personliga förhållanden för enskilda som har

trätt i affärsförbindelse med ett kommunal företag införs inte.

Den tid under vilken sekretess skall gälla i kommunal

affärsverksamhet föreslås förlängd från två år till fem år för

uppgift i handlingar som anger villkoren i slutna affärsavtal i

syfte att skydda enskilda motparters ekonomiska intressen.

Förhållandena blir därmed jämställda med vad som gäller

affärsavtal som sluts med statliga affärsverk. Förslaget

genomförs genom en ändring i 8 kap. 10 § sekretesslagen.

Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt betänkande att

sekretess skulle gälla för uppgifter om enskildas personliga och

ekonomiska förhållanden med ett omvänt skaderekvisit för alla

affärsförbindelser med de kommunala företagen. Som exempel på

sådana uppgifter angav kommittén uppgifter om privatpersoners

betalningsförmåga, adresser och energiförbrukning. Enligt

propositionen är de angivna exemplen uppgifter som redan nu kan

förekomma hos myndigheter och domstolar och för vilka det

hitills inte har ansetts föreligga något särskilt

sekretessbehov. Regeringen anser att det inte har framkommit

något särskilt behov -- utöver det behov av sekretess som finns

hos kommunala bostadsföretag -- som motiverar att skydd ges för

sådana uppgifter i de kommunala företagen. Kommitténs förslag i

denna del bör därför enligt propositionen inte föranleda

lagstiftning.

Däremot finns det enligt propositionen anledning att även i 8

kap. 10 § sekretesslagen överväga frågan om att förlänga

sekretesstiden för uppgifter i handlingar som anger villkoren i

slutna avtal i syfte att även skydda enskilda motparters

ekonomiska intressen. Regeringen hänvisar här till de skäl som

enligt propositionen motiverar den föreslagna förlängningen i 6

kap. 2 § sekretesslagen. Regeringen anser att dessa skäl med

samma styrka gör sig gällande också i kommunal affärsverksamhet

när det gäller skydd för enskilda motparter. 8 kap. 10 § sista

stycket sekretesslagen bör därför ändras på samma sätt.

5.2 Motionen

I motion 1993/94:K8 yrkande 3 av Ingela Mårtensson (fp)

föreslås att riksdagen avslår regeringens lagförslag såvitt

avser 8 kap. 10 § sekretesslagen. Motionären anför att

motiveringen för den föreslagna förlängningen är helt inriktad

på sekretessintresset på bekostnad av offentlighetsintresset,

vilket i detta fallet är intresset av en medborgerlig chans till

kritisk granskning av träffade avtal.

5.3 Gällande bestämmelser

I 8 kap. 10 § sekretesslagen ges sekretesskydd åt enskild som

har trätt i affärsförbindelse med en myndighet för uppgifter om

dennes affärs- och driftsförhållanden, om det av särskild

anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften

röjs. Sekretess gäller också enligt bestämmelsen hos myndighet

för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild som

har trätt i affärsförbindelse med bolag, förening, samfällighet

eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det

allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande

eller driver revision, om det kan antas att den enskilde lider

skada om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i

högst tjugo år. Beträffande handlingar som anger villkoren i

slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år,

eller hos statliga affärsverk och Försvarets materielverk fem

år, har förflutit från det avtalet slöts. Bakgrunden till

sekretesstidens förlängning till fem år hos statliga affärsverk

och Försvarets materielverk har utskottet redogjort för ovan

under avsnittet 4.3.

5.4 Utskottets bedömning

Utskottet delar propositionens bedömning att den tid under

vilken sekretess skall gälla för uppgifter i handlingar som

anger villkoren i slutet affärsavtal bör vara fem år också i

kommunal affärsverksamhet. Utskottet tillstyrker sålunda

propositionens förslag i denna del och avstyrker motion K8

yrkande 3.

6. Tystnadsplikter i annan lagstiftning

6.1 Propositionen

I det till Lagrådet remitterade förslaget till lagändring i

sekretesslagen hade regeringen upptagit en bestämmelse som

skulle klargöra att sekretess enligt sekretesslagen inte hindrar

en styrelseledamot, en verkställande direktör eller en revisor

från att uppfylla den uppgiftsskyldighet som aktiebolagslagen

eller lagen om ekonomiska föreningar ålägger honom gentemot

bolags- eller föreningsstämman. Lagrådet ansåg i sitt yttrande

att någon sådan lagbestämmelse inte behövdes.

Regeringen har inte funnit att det råder någon konflikt mellan

den nu föreslagna handlingsoffentligheten och vad som kan anses

gälla i fråga om verkställande direktörs och styrelseledamots

tystnadsplikt. Regeringen ansluter sig i propositionen till

Lagrådets bedömning att sekretess enligt sekretesslagen inte

utgör hinder för styrelsen eller för verkställande direktör att

fullgöra den uppgiftsskyldighet som enligt aktiebolagslagen och

lagen om ekonomiska föreningar föreligger mot bolags- eller

föreningsstämman. Något behov av en särskild bestämmelse om

detta finns därför inte enligt regeringen.

Enligt regeringens mening bör revisorernas tystnadsplikt bestå

vid sidan av sekretesslagens bestämmelser. För att detta skall

klargöras föreslås att den föreslagna 1 kap. 12 § sekretesslagen

skall kompletteras med en hänvisning till revisorernas

tystnadsplikt.

6.2 Utskottets bedömning

Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.

7. Följdändringar i kommunallagen

7.1 Propositionen

Regeringens förslag att jämställa företag där kommun eller

landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande med myndighet

vid tillämpningen av sekretesslagen, innebär enligt

propositionen att regeln i 3 kap. 17 § första stycket 4 om

fullmäktiges skyldigheter i fråga om handlingsoffentligheten kan

upphävas. Samtidigt bör en hänvisning till sekretesslagen göras

i 3 kap. 16 § i ett nytt tredje stycke. Syftet är att upplysa om

att handlingsoffentligheten för vissa företag regleras i 1 kap.

9 § sekretesslagen.

I propositionen föreslås också att i 3 kap. 17 § första

stycket orden "bestämmer ensam" byts ut mot "innehar samtliga

aktier" samt att i andra punkten anges att fullmäktige skall

utse samtliga styrelseledamöter. Syftet är endast att

undanröja vissa oklarheter i styckets nuvarande lydelse som har

föranlett en del tolkningsproblem.

När det gäller sådana delägda kommunala företag som inte

kommer att omfattas av sekretesslagen bör enligt propositionen

en så stor öppenhet som möjligt alltjämt eftersträvas. Det bör

ske på samma sätt som i dag, nämligen genom att fullmäktige

åläggs att försöka se till att allmänheten skall ha rätt att ta

del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för

allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF och

sekretesslagen. Med den föreslagna ändringen i 3 kap. 17 §

kommunallagen krävs det enligt propositionen ett tillägg till

18 § i samma kapitel. Detta sker genom att ett nytt tredje

stycke tillförs paragrafen.

I propositionen framhålls att en tillämpning av

offentlighetsprincipen i sådana kommunala företag som inte

omfattas av sekretesslagen i likhet med vad som nu gäller kommer

att vila på privaträttslig grund och uttryckas i avtal,

bolagsordningar, stadgar eller liknande handlingar. Insynen i

sådana kommunala företag kommer alltså liksom hittills att vara

beroende av beslut som företagen själva fattar.

7.2 Utskottets bedömning

Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.

8. Arkivlagens tillämpning

8.1 Propositionen

I propositionen föreslås att arkivlagen (1990:782) skall

tillämpas av de kommunala företag som vid tillämpningen av

sekretesslagen skall jämställas med myndighet. Det sker genom

att en ny paragraf, 2 a §, tas in i lagen. Den kommunala

arkivmyndigheten skall fullgöra tillsynen även över företagens

arkiv. När flera kommuner och landsting tillsammans har ett

företag fullgörs tillsynen av den arkivmyndighet som de kommer

överens om. Bestämmelser om detta föreslås ges i 8 § arkivlagen.

Ändringar föreslås också i denna paragrafs andra stycke. Dessa

ändringar är en följd av att nya beteckningar på landstingens

organ införts genom den nya kommunallagen. Vidare föreslås

ändringar i 14--16 §§. Dessa innebär enligt propositionen inga

nyheter i sak utan utgör också en anpassning till de nya

beteckningarna för landstingskommunala organ.

När det gäller sådana delägda kommunala företag som inte skall

jämställas med myndighet får enligt propositionen arkivfrågorna

lösas lokalt av fullmäktige i arkivreglemente eller genom avtal

mellan de kommuner och landsting som gemensamt ingår i

företaget.

En fråga som enligt propositionen inte tas upp i det nu

aktuella lagstiftningsärendet är hur man skall se på

arkivhanteringen vid privatisering av kommunal verksamhet och

vad som skall hända med de allmänna handlingar som behövs i den

nya privata verksamheten. Den frågan anges i propositionen för

närvarande beredas inom Kulturdepartementet. Kulturdepartementet

har efter den nu aktuella propositionen till Lagrådet remitterat

förslag till lagändringar gällande förvaring av allmänna

handlingar i de fall offentlig verksamhet förs över i privat

regi.

8.2 Utskottets bedömning

Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.

9. Följdändringar i kommunalförbundslagen

9.1 Propositionen

I propositionen föreslås att kommunallagens regler om

kommunala företag skall tillämpas också på kommunalförbund med

förbundsdirektion. Detta sker genom en komplettering i 3 kap.

5 § kommunalförbundslagen (1985:894). Ordet "bestämmelserna" i

paragrafen föreslås bli utbytt mot "föreskrifterna" för att

uppnå en språklig samstämmighet med lydelsen av 2 kap. 3 § i

samma lag.

9.2 Utskottets bedömning

Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.

10. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

10.1 Propositionen

Lagändringarna i sekretesslagen föreslås träda i kraft den 1

januari 1995. Enligt propositionen ges med denna föreslagna

tidpunkt företagen en rimlig tid att vidta förberedelser för att

lägga om sina rutiner och utbilda sin personal.

I fråga om vissa företag föreslås dock att de nya

föreskrifterna i 1 kap. 9 § skall tillämpas först fr.o.m. den 1

januari 1998. Det gäller aktiebolag där kommuner och landsting,

var för sig eller gemensamt, äger mindre än två tredjedelar av

aktierna eller mindre än två tredjedelar av röstetalet. Gränsen

två tredjedelar har enligt propositionen valts av hänsyn till

minoritetsintressena i aktiebolaget. Ikraftträdande först den 1

januari 1998 gäller också i fråga om ekonomiska föreningar i

vilka det också finns andra medlemmar än kommuner eller

landsting. Genom en övergångstid på tre år får enligt

propositionen framför allt de privata intressenterna i företagen

en rimlig tid att se över sitt innehav eller medlemskap och

eventuellt avveckla detsamma. Samma möjlighet ges åt kommuner

och landsting att se över sina engagemang i företagen.

I propositionen föreslås också en övergångsbestämmelse, punkt

3, i vilken klargörs att föreskrifterna i 15 kap. 7 §

sekretesslagen om överklagande av beslut att inte lämna ut en

handling eller att lämna ut uppgifter med förbehåll, bara skall

tillämpas om ett sådant beslut fattas efter resp. ikraftträdande

enligt punkterna 1 och 2 ovan.

Ikraftträdandet av de föreslagna ändringarna i kommunallagen

har anpassats till ikraftträdandet av de föreslagna ändringarna

i sekretesslagen. Detsamma gäller för de föreslagna ändringarna

i arkivlagen. Här föreslås dock också en övergångsbestämmelse,

punkt 3, med en övergångstid på fyra år till den 1 januari 1999.

Genom denna får företagen enligt propositionen en rimlig tid att

upprätta arkivbeskrivningar och förteckningar. För de företag

som först den 1 januari 1998 skall tillämpa arkivlagens

bestämmelser kommer lika lång övergångstid att gälla. De skall

ha upprättat arkivförteckningar och arkivbeskrivningar senast

vid utgången av år 2001.

Den föreslagna ändringen i kommunalförbundslagen föreslås

träda i kraft den 1 januari 1994.

10.2 Motionen

I motion 1993/94:K8 yrkande 4 av Ingela Mårtensson (fp)

föreslås att riksdagen beslutar att samtliga ändringar i

sekretesslagen skall träda i kraft den 1 januari 1995. Vid

ikraftträdandet skall inga företag undantas.

10.3 Utskottets bedömning

Utskottet delar propositionens bedömning att i fråga om vissa

kommunala företag bör de nya föreskrifterna i 1 kap. 9 §

sekretesslagen tillämpas först fr.o.m. den 1 januari 1998.

Utskottet tillstyrker sålunda propositionens förslag i denna del

och avstyrker motion K8 yrkande 4. Även i övrigt tillstyrker

utskottet propositionens förslag till ikraftträdande- och

övergångsbestämmelser.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande 1 kap. 9 § första stycket i regeringens

förslag till lag om ändring i sekretesslagen

att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K8 yrkande 1 i

denna del antar regeringens förslag till lag om ändring i

sekretesslagen (1980:100) såvitt avser 1 kap. 9 § första

stycket,

2. beträffande 1 kap. 9 § andra stycket i regeringens

förslag till lag om ändring i sekretesslagen

att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K8 yrkande 1 i

denna del antar 1 kap. 9 § andra stycket i regeringens förslag

till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

3. beträffande meddelarfriheten

att riksdagen avslår motion 1993/94:K6,

men. (v)

4. beträffande kommunala bostadsföretag

att riksdagen avslår motionerna 1993/94:K5 och 1993/94:K7,

5. beträffande förlängning av sekretesstiden

att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K8 yrkandena 2 och

3 antar regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen

(1980:100) såvitt avser 6 kap. 2 § och 8 kap. 10 §,

men. (v)

6. beträffande ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

avseende ändringar i sekretesslagen

att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K8 yrkande 4 antar

ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i regeringens

förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

7. beträffande förslaget till lag om ändring i

sekretesslagen i övrigt

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i

sekretesslagen (1980:100) i den mån det inte omfattas av vad

utskottet i det föregående hemställt,

8. beträffande återstående lagförslag

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i

kommunallagen (1991:900), lag om ändring i arkivlagen (1990:782)

och lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894).

Stockholm den 23 november 1993

På konstitutionsutskottets vägnar

Bertil Fiskesjö

I beslutet har deltagit: Bertil Fiskesjö (c), Birger

Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove

Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Inger René (m), Hans Göran

Franck (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd),

Torgny Larsson (s), Henrik S Järrel (m), Ola Karlsson (m), Elvy

Söderström (s) och Jan Bergqvist (s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Särskilt yttrande

Ylva Annerstedt (fp) anför:

I motion 1993/94:K8 har givits förslag för att åstadkomma att

tryckfrihets- och yttrandefrihetslagstiftningens relevanta

principer får giltighet för den i propositionen berörda kretsen

av företag. Denna fråga är av stor vikt. Mot bakgrund av

utskottets uttalanden i denna del avstår dock Folkpartiet

liberalerna från att yrka att riksdagen nu skall vidta någon

åtgärd med anledning av motionens förslag.

Vad gäller frågan om förlängning av sekretesstiden för

uppgifter om villkor i avtal i kommunal affärsverksamhet, utgår

Folkpartiet liberalerna från att den gjorda avvägningen mellan

offentlighets- och sekretessintresset blir föremål för förnyad

prövning när erfarenheter vunnits av bestämmelsernas

tillämpning. Det kan finnas anledning för Folkpartiet

liberalerna att återkomma i frågan.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i

utskottet.

Bengt Hurtig (v) anför:

1. Meddelarfriheten (mom. 3)

De problem med tillämpningen av meddelarfriheten som Lagrådet

tar upp i sitt yttrande visar att behov finns av att utreda

dessa frågor. Detta bör ske inom ramen för en utredning av

frågan om möjligheterna till ett utbyggt meddelarskydd i de

kommunala företag som omfattas av propositionens förslag.

Regeringen bör se till att frågan blir föremål för utredning.

Det anförda bör riksdagen som sin mening ge regeringen till

känna.

2. Förlängning av sekretesstiden (mom. 5)

Det förhållandet att principen om handlingsoffentlighet skall

tillämpas inom kommunala företag gör att medborgarnas

möjligheter till insyn förbättras och detta oberoende av i

vilken form som kommuner och landsting väljer att bedriva sin

verksamhet. Vid en bedömning av huruvida det finns skäl att

förlänga sekretesstiden för uppgifter i avtal inom den kommunala

affärsverksamheten, bör offentlighetsintresset inte få vika för

sekretessintresset. Det är ingen självklarhet att de skäl som

föranledde en förlängning av sekretesstiden till fem år för

statliga affärsverk och Försvarets materielverk även har

giltighet inom den kommunala affärsverksamheten. Motion K8

yrkandena 2 och 3 bör sålunda bifallas.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom.

3 och 5 borde ha hemställt

3. beträffande meddelarfriheten

att riksdagen med anledning av motion 1993/94:K6 som sin

mening ger regeringen till känna vad ovan anförts,

5. beträffande förlängning av sekretesstiden

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K8 yrkandena 2

och 3 avslår regeringens förslag till lag om ändring i

sekretesslagen (1980:100) såvitt avser 6 kap. 2 § och 8 kap.

10 §,

Propositionens lagförslag

1. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Bilaga

2.Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)

3.Förslag till lag om ändring i arkivlagen (1990:782)

4.Förslag till lag om ändring i kommunalförbundslagen

(1985:894)