Bet. 1993/94:KU19

Konstitutionsutskottets betänkande

1993/94:KU19

En ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservation

Bilaga 1

1993/94

KU19

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas delar av regeringens proposition 1993/94:77 En

ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området samt två

motioner som väckts med anledning av propositionen. I propositionen lägger

regeringen fram fyra lagförslag, bl.a. avseende regeringsformen och

riksdagsordningen med innebörd att finansutskottet inte längre skall godkänna

avtal i fråga om anställningsvillkor för statens arbetstagare. Ändringarna i

regeringsformen och i riksdagsordningen föranleder konsekvensändringar i

sekretesslagen. Vidare föreslås i propositionen att den s.k.

ställföreträdarlagen skall upphävas. I detta betänkande behandlas inte

propositionens förslag till ändring i riksdagsordningen eller förslaget till

ändring i sekretesslagen. Dessa lagförslag avses i stället behandlas hösten

1994 sedan förslaget om ändring i regeringsformen behandlats i riksdagen en

andra gång.

Regeringen föreslår vidare att riksdagen godkänner ett förslag om att den

statliga arbetsgivarorganisationen skall bedriva sin verksamhet i form av

uppdragsmyndighet med ett av regeringen utnämnt arbetsgivarkollegium som

beslutande organ. Kollegiet bör fastställa avgifter och arbetsordning samt utse

en styrelse som i sin tur bl.a. utser myndighetens chef. En (s) av de två

motioner som väckts med anledning av propositionen vänder sig mot att styrelsen

inte skall utses av regeringen och mot att riksdagens finansmakt riskerar att

urholkas. I den andra motionen (v) yrkas avslag på propositionen mot bakgrund

bl.a. av att dess synsätt präglas av en strävan till samordning med SAF.

Arbetsmarknadsutskottet och finansutskottet har i februari 1994 avgett

yttranden (bilagorna 2--3). Enligt vad finansutskottet kunde finna var inte de

villkor till alla delar uppfyllda som utgjorde förutsättningen för tidigare

ställningstagande av finansutskottet och riksdagen. Finansutskottet fann det

angeläget att regeringen återkom med en fullständig redovisning innan slutligt

ställningstagande togs i frågan. Från Finansdepartementet har därefter inkommit

en promemoria med en redovisning av det slag som finansutskottet begärt (bilaga

4). Finansutskottet har den 24 mars 1994 inkommit med ett kompletterande

yttrande (bilaga 5) med anledning av promemorian.

Utskottet har, såvitt nu är i fråga, tillstyrkt propositionens förslag. En

reservation (s) och en meningsyttring (v) föreligger.

Propositionen

1993/94:77 vari, såvitt nu är i fråga, yrkas att riksdagen

1. antar regeringens förslag till

lag om ändring i regeringsformen

lag om upphävande av (lagen 1965:576) om ställföreträdare för kommun vid

vissa avtalsförhandlingar m.m.

2. godkänner det regeringen förordar om den form i vilken

arbetsgivarorganisationen för det statliga området skall bedriva sin

verksamhet (avsnitt 6).

De angivna lagförslagen har fogats till detta betänkande som bilaga 1.

Motionerna

1993/94:K11 av Bengt Hurtig m.fl. (v), vari yrkas

1. att riksdagen avslår proposition 1993/94:77,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om statens arbetsgivarpolitik,

1993/94:K12 av Kurt Ove Johansson m.fl. (s) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om sättet att utse myndighetens styrelse,

2. att riksdagen vid behandlingen av propositionens lagförslag uttalar att

riksdagens finansmakt inte får urholkas.

Utskottet

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att 9 kap. 11 § regeringsformen upphävs.

Finansutskottet skall således enligt förslaget inte längre godkänna avtal i

fråga om anställningsvillkor som gäller statens arbetstagare eller i övrigt

tillhör riksdagens prövning. Med förslaget följer konsekvensändringar i

riksdagsordningen och sekretesslagen. I propositionen föreslås vidare att den

s.k. ställföreträdarlagen upphävs. Ställföreträdarlagen tillämpas i fråga om

anställda vid försäkringskassorna, biskops- och prästtjänster i Svenska kyrkan

samt vissa anställda hos Stiftelsen Stockholms internationella

fredsforskningsinstitut (SIPRI). Lagen anses innebära att staten förbehållit

sig att medverka vid fastställandet av anställnings- och arbetsvillkor för en

del arbetstagare hos kommuner och vissa andra icke-statliga arbetsgivare,

nämligen inom det statligt lönereglerade området.

Regeringen föreslår att Arbetsgivarverket skall ombildas och att den nya

uppdragsmyndighetens beslutande organ skall utgöras av ett

arbetsgivarkollegium. Kollegiets ledamöter skall utses av regeringen efter

förslag av kollegiet. Ledamöterna bör enligt regeringen företrädesvis vara

myndighetschefer eller motsvarande personer med ett uttalat ansvar för

myndighetens lönekostnader. Ledamöterna bör utses till ett sådant antal att

samtliga de myndigheter -- dvs. också små myndigheter -- och eventuellt

icke-statliga myndigheter som företräds av uppdragsmyndigheten ges inflytande i

kollegiet. Det bör enligt regeringen ankomma på arbetsgivarkollegiet att genom

en arbetsordning närmare fastställa formerna för myndigheternas inflytande i

arbetsgivarorganisationen. Kollegiet bör också fastställa de avgifter som skall

betalas till uppdragsmyndigheten och utse en styrelse för myndigheten.

Myndighetens styrelse skall ha beredande och verkställande uppgifter. Den skall

ha beslutanderätt i löpande frågor och utse myndighetens chef.

Bakgrund

Riksdagen godkände våren 1993 (rskr. 1992/93:205) ett förslag i

budgetpropositionen (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 89) om att Statens

arbetsgivarverk (SAV) skulle ombildas till en uppdragsmyndighet som fr.o.m.

budgetåret 1994/95 skulle finansieras av avgifter. Syftet med reformen var att

skapa en från regeringen mer fristående arbetsgivarorganisation som på

likartade villkor kan samverka med andra arbetsgivarorganisationer på

arbetsmarknaden och ta ansvar för en lönebildning som främjar samhällsekonomisk

balans och ökad konkurrenskraft.

I 1993 års budgetproposition betonade regeringen vikten av att myndigheterna

och arbetsgivarorganisationen tar på sig ett fullt ansvar för alla typer av

kostnader som följer av kollektivavtal. Regeringen uttalade vidare att

finansmakten kan utövas på ett bättre sätt än det nuvarande, nämligen genom i

förväg fastställda ramar för förvaltningskostnaderna och ett direkt

ställningstagande till myndigheternas anslag i statsbudgeten, utan att dessa i

efterhand räknas upp på grundval av träffade avtal.

Mot bakgrund av att vissa remissinstanser ställt sig tveksamma i fråga om

ledningsformerna framhölls i propositionen att de föreslagna ledningsformerna

var något helt nytt i verksledningssammanhang. Det normala angavs givetvis vara

att regeringen tillsätter styrelse och chef för de statliga myndigheterna.

Regeringsformen ger dock regeringen möjlighet att delegera denna sin rätt till

myndighet som regeringen bestämmer (11 kap. 9 § första stycket). Detta innebar

enligt finansministern att regeringsformen inte hindrade att befogenheten kunde

delegeras till de anslutna myndigheterna. Finansministern ansåg också att den

centrala statliga arbetsgivarfunktionen till sin karaktär markant skiljer sig

från andra myndigheter och att det därför fanns skäl för särlösningar i detta

fall.

Det ombildade SAV borde ha i uppgift att företräda de statliga myndigheternas

och verkens intressen i centrala arbetsgivarpolitiska frågor och i

förhandlingar om kollektivavtal som reglerar löner och övriga

anställningsvillkor samt att samordna den statliga arbetsgivarpolitiken.

Därutöver borde den nya arbetsgivarorganisationen erbjuda service och

rådgivning i den utsträckning som myndigheterna och verken efterfrågar.

Rätten att delta i årsmötesbeslut och skyldighet att erlägga avgifter borde

enligt departementschefen gälla de myndigheter som har tilldelats ett uttalat

ansvar för kostnadsutvecklingen inom sin verksamhet, dvs. sådana myndigheter

som finansieras över anslag eller genom avgifter.

I budgetpropositionen 1993 hänvisades vidare till att flera remissinstanser

ansett att modellen med den statliga arbetsgivarorganisationen som

uppdragsmyndighet inte ger den önskvärda självständigheten i förhållande till

den politiska nivån, utan att ideell förening vore att föredra.

Departementschefen redovisade mot denna bakgrund sin avsikt att föreslå

regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppgift att undersöka

möjligheterna även till andra associationsformer.

I den nu aktuella propositionen 1993/94:77 avvisas tanken på en ideell

förening. Regeringens uppfattning är nu att någon annan organisationsform än

myndighetsformen inte bör komma i fråga för arbetsgivarorganisationen för det

statliga området.

I den lagrådsremiss som föregick den nu aktuella propositionen förordades att

den nya uppdragsmyndigheten genom en ordning med ett beslutande årsmöte, skulle

ges en långtgående frihet att själv få bestämma om uppdragsmyndighetens interna

organisation och verksamhetsformer. Av remissen framgick då vidare att årsmötet

bl.a. skulle utse verkets styrelse samt besluta om avgift till verket.

Enligt Lagrådets mening framstod det som tveksamt om en sålunda tänkt ordning

var förenlig med stadgandet i 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen om att

statlig myndighet lyder under regeringen sett mot bakgrund av regeln angående

regeringens övergripande uppgift enligt 1 kap. 6 § regeringsformen, nämligen

att styra riket. Enligt Lagrådet blev tveksamheten inte mindre av att det i

lagrådsremissen föreslogs att även representanter för icke statliga

arbetsgivare skulle kunna få beslutanderätt i årsmötet och ingå i verkets

styrelse. I praktiken innebar detta enligt Lagrådet en ytterligare uttunning av

regeringens inflytande, eftersom det sålunda i verkets beslutande församlingar

kunde ingå ett antal personer som varken är statligt anställda eller fått sina

uppdrag av regeringen.

Lagrådet framhöll vidare att bedömningen av den nu påtalade konstitutionella

frågan försvårades av att det i remissen inte lämnades några närmare uppgifter

om hur den tänkta organisationen avses bli utformad i olika enskildheter.

Lagrådet framhöll att det förmodligen kan göras gällande att förhållandena på

förevarande område är så speciella att det med hänsyn härtill finns skäl att

för just SAV välja en lösning som avviker från det normala och vars

överensstämmelse med nämnda grundlagsstadganden kan ifrågasättas. Detta

hindrade inte enligt Lagrådet att den nu aktuella konstitutionella frågan, sedd

ur ett vidare perspektiv, måste bli föremål för en noggrann prövning.

Lagrådet ville därutöver fästa uppmärksamheten på ytterligare en komplikation

i lagstiftningsärendet, nämligen att ändringen i regeringsformen föreslagits

träda i kraft efter det att övriga lagförslag i remissen trätt i kraft och

efter organisationens första årsmöte. En sådan kronologi framstod enligt

Lagrådet inte som godtagbar med utgångspunkt från uppfattningen att det i vart

fall kunde ifrågasättas om det föreslagna nya förfarandet var helt förenligt

med nämnda grundlagsbestämmelse. Mot bakgrund av det anförda fanns det enligt

Lagrådets uppfattning sådan tveksamhet till nämnda konstitutionella frågor att

Lagrådet på föreliggande material inte ansåg sig kunna tillstyrka att de

remitterade förslagen lades till grund för lagstiftning.

Av de till Lagrådet remitterade förslagen läggs i den nu aktuella

propositionen bara fram förslaget till upphävande av ställföreträdarlagen, dock

med vissa ändringar i texten; bl.a. föreslås nu att lagen upphör att gälla med

utgången av år 1994.

Med hänsyn till de av Lagrådet anmälda konstitutionella tveksamheterna

föreslås vidare som framgår av föregående avsnitt en i förhållande till det

tidigare förslaget modifierad organisation av SAV som uppdragsmyndighet.

Den styrande makten

Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket och är ansvarig inför

riksdagen. Regeringens styrande funktion är inte närmare beskriven i grundlagen

eller dess förarbeten. Den har definierats som en restfunktion i förhållande

först och främst till riksdagens funktion. I förarbetena till regeringsformen

(prop. 1973:90 s. 230) sägs att av regeringsformens innehåll får man läsa sig

till innebörden av den styrande makten. Av detta följer att den styrande makten

inte ingår i de befogenheter som tillkommer riksdagen, dvs. främst stiftande av

lag och fastställande av statsbudgeten. I den styrande makten ingår inte heller

domstolarnas rättskipning. Däremot inryms i den styrande makten en vidsträckt

förordningsmakt, grundad dels på delegation av riksdagen, dels direkt på

regeringsformens bestämmelser. Överenskommelser med annan stat eller

mellanfolklig organisation ingås av regeringen, dock med förbehåll för att

riksdagens godkännande måste inhämtas.

Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen lyder statliga myndigheter under

regeringen bortsett från riksdagens myndigheter. Bestämmelsen innebär enligt

grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 397) att myndigheterna i princip har

att följa de föreskrifter av allmän natur eller direktiv för särskilda fall som

regeringen meddelar. Regeringens rätt att meddela direktiv är emellertid

begränsad. Den främsta begränsningen ligger i den 1 kap. 1 § regeringsformen

fastlagda principen att den offentliga makten utövas under lagarna. En annan

begränsning ligger i bestämmelsen i 11 kap. 7 § regeringsformen som

tillförsäkrar myndigheterna självständighet i fråga om myndighetsutövning mot

enskild och tillämpning av lag.

I verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99) diskuterades innebörden av

regeringens styrande funktion. Där framhölls att regeringen bär ett ansvar för

att riksdagens föreskrifter iakttas och för att landet fungerar i enlighet med

riksdagens intentioner. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet

att leda statsförvaltningens verksamhet. Myndigheterna har en motsvarande

lydnadsplikt gentemot regeringen. Regeringen kan genom bemyndiganden eller

praxis ge förvaltningsmyndigheterna rätt att agera självständigt utifrån mer

eller mindre precisa diektiv från regeringens sida. Så har också enligt

propositionen 1986/87:99 skett i betydande grad. Det är regeringen som på egen

hand har att bedöma i vilken utsträckning den önskar styra förvaltningen,

naturligtvis med iakttagande av regeringsformens bestämmelser och vad riksdagen

bestämt. Utanför begreppen myndighetsutövning och lagtillämpning i 11 kap. 7 §

regeringsformen och därmed utanför myndigheternas självständighet ligger enligt

propositionen stora områden av den statliga verksamheten, bl.a. den verksamhet

inom statens arbetsgivarverk som avser arbetsgivarpolitiken inom

statsförvaltningen samt förhandlingar i och samordning av frågor som rör

reglering av förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det

föredragande statsrådets slutsats blev att regeringsformen utgör en fullt

tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt

och i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation.

Självfallet bör denna rätt utnyttjas för att styra förvaltningen på ett sätt

som uppfyller riksdagens krav och som är i medborgarnas intresse.

I verksledningspropositionen framhölls också att med det förhållandet att det

i regeringens styrande funktion ligger en skyldighet att leda den statliga

fövaltningens verksamhet och ett ansvar för att den statliga sektorn fungerar i

enlighet med riksdagens beslut följer att det åligger regeringen att

säkerställa att det finns den kompetens som behövs i ledningen för den statliga

förvaltningen. Riksdagen godkände propositionen (rskr. 226).

Motionerna

I motion 1993/94:K12 av Kurt Ove Johansson m.fl. (s) hänvisas till Lagrådets

synpunkter på den föreslagna organisationens förenlighet med 11 kap. 6 § resp.

1 kap. 6 § regeringsformen. Även om regeringen nu föreslår att myndighetens

beslutande organ skall bestå av ett arbetsgivarkollegium som utses av

regeringen kommer regeringens inflytande enligt motionärerna att bli alltför

tunt för att uppfylla regeringsformens krav. Regeringen föreslår nämligen att

styrelsen skall utses av kollegiet och myndighetens chef av styrelsen.

Motionärerna anser att myndighetens styrelse av konstitutionella skäl bör utses

av regeringen.

I motionen begärs ett uttalande av riksdagen om att riksdagens finansmakt

inte får urholkas. Om statsmakterna helt skall överlämna åt en myndighet att

för statens räkning träffa löneavtal med arbetstagarorganisationerna finns

det en risk för att avtalen kan tvinga fram en uppräkning av vissa

myndighetsanslag. En lagreglering på ett visst område kan nämligen ålägga

statsmakterna att tillhandahålla medel så att lagens krav skall kunna

tillgodoses. Denna risk bör enligt motionärerna undanröjas.

Bengt Hurtig m.fl. (v) yrkar i motion K11 att propositionen avslås. Enligt

motionärerna kan propositionen inte ses som annat än ett steg mot SAV:s

uppgående i SAF. Motionärerna utgår från att staten som mönsterarbetsgivare

inte bör samordna sig med SAF. I stället krävs en särskild statlig

arbetsgivarorganisation som i och för sig kan ha karaktären av

uppdragsmyndighet, men inte bör ha en mer fristående ställning från regering

och riksdag än vad som är fallet i dag. Motionärerna menar därför att 9 kap. 11

§ regeringsformen inte skall upphävas.

Statliga företag skall inte få vara medlemmar av SAF, som enligt motionen är

både intresseorganisation och politisk propaganda- och lobbyorganisation.

Riksdagen bör som sin mening ge regeringen till känna vad som anförts om

statens arbetsgivarpolitik.

Yttranden m.m.

Finansutskottet och arbetsmarknadsutskottet har i februari 1994 yttrat sig

över propositionen och motionerna (FiU8y och AU2y). Finansutskottet har vidare

-- med anledning av en promemoria den 1 mars 1993 från Finansdepartementet --

på nytt inkommit med ett yttrande (FiU11y).

Arbetsmarknadsutskottet har i sitt yttrande avstyrkt motion K11 (v) med den

motiveringen att en ambition för staten att vara ett föredöme som arbetsgivare

inte är oförenlig med en ökad delegering och ett större ansvar på myndigheterna

själva för personalpolitiken och en mer självständig arbetsgivarorganisation.

Tvärtom bör detta enligt arbetsmarknadsutskottet kunna bidra till en

förbättring i dessa avseenden eftersom personalpolitiken kan anpassas till den

enskilda verksamhetens förutsättningar.

I frågan om ett arbetsgivarkollegium anser arbetsmarknadsutskottet att

inrättandet av ett sådant möjligen kan vara en lämplig väg att gå. Enligt

utskottet är det dock svårt att uttala sig om ändamålsenligheten, inte minst

med hänsyn till att det inom svensk förvaltning saknas erfarenheter av liknande

beslutsorgan. Under alla förhållanden förutsätter arbetsmarknadsutskottet

därför -- om ordningen genomförs -- att en utvärdering sker ganska snart och

att det finns en beredskap för omprövning. Vad som framför allt får

arbetsmarknadsutskottet att känna tveksamhet inför förslaget är det

förhållandet att organisationens styrelse skall utses av kollegiet och inte av

regeringen. Det borde enligt arbetsmarknadsutskottet övervägas om inte en

lämpligare ordning vore att regeringen efter förslag av kollegiet utser

styrelse för organisationen. Arbetsmarknadsutskottet tillstyrker således motion

K12 (s) i denna del. Vidare framhålls att det är mycket angeläget med en jämn

könsfördelning i arbetsgivarkollegiet. -- Arbetsmarknadsutskottet har inte

några erinringar mot förslaget att upphäva ställföreträdarlagen.

Finansutskottet anser att en förutsättning för att riksdagen skall kunna

avstå från att utöva sitt inflytande är att myndigheterna och

arbetsgivarorganisationen tar på sig det fulla ansvaret för alla typer av

kostnader som följer av ett kollektivavtal. Myndigheterna förutsätts erhålla

sina anslag i sin helhet för budgetåret, och några utfästelser får inte göras

om ytterligare resurstillskott under det löpande budgetåret för tillkommande

lönekostnadsökningar. Det åligger således myndighetens chef att se till att

utfallet av löneförhandlingarna inte inkräktar på verksamhetens inriktning

eller omfattning. På sedvanligt sätt måste förändringar i dessa avseenden

underställas riksdagen. Statsmakterna har självfallet ett ansvar att följa upp

och utvärdera effekterna av de kollektivavtal som SAV och myndigheterna har

slutit, och SAV är enligt sin instruktion ålagd att ta fram ett sådant

underlag. Finansutskottet delar således inte de farhågor som i dessa avseenden

framförs i motion K12 (s) yrkande 2.

Finansutskottet hänvisar vidare till att det tidigare ansett att vissa

förutsättningar borde föreligga för att bestämmelserna i 9 kap. 11 §

regeringsformen om att finansutskottet skall godkänna avtal om

anställningsvillkor för statens arbetstagare skall kunna upphävas. De villkor

som utgjorde förutsättningen för utskottets och riksdagens ställningstagande

förra våren är enligt finansutskottet inte till alla delar uppfyllda.

Finansutskottet väcker mot denna bakgrund följande frågor:

-- Hur skall riksdagen ta ställning till de kostnader som till följd av

kollektivavtal inte direkt belastar myndigheternas anslag?

-- Vilka principer avser regeringen att tillämpa för beräkning av anslaget

för täckning av merkostnader för löner och pensioner?

-- Under vilka omständigheter avser regeringen att använda möjligheterna att

redovisa merutgifter under ramanslag?

-- Kostnaderna för förtidspensioner (pensionsersättningar) belastar

myndigheten endast första året. Därefter befrias myndigheten för kostnaden som

i stället belastar ett generellt anslag på statsbudgeten. Hur skall

myndigheterna i framtiden kunna belastas för hela kostnaden för s.k.

pensionsersättningar?

Det är enligt finansutskottet angeläget att fullständig klarhet vinns i de av

utskottet väckta frågorna innan slutligt ställningstagande tas till

propositionens förslag att upphäva bestämmelserna i 9 kap. 11 §

regeringsformen. Utgångspunkten för finansutskottets ställningstagande är, i

likhet med motion K12 (s) yrkande 2, att riksdagens finansmakt inte får

urholkas.

Beträffande regeringens förslag om upphävande av ställföreträdarlagen anser

finansutskottet att det finns behov av en sådan samordning som lagen innebär.

Eftersom lagen anses oklar och förändringarna på det kommunala området gjort

lagen obehövlig för samordning av lärarnas löner anser finansutskottet dock att

det finns skäl att upphäva lagen i sin nuvarande utformning. Enligt

finansutskottet finns det anledning att ta upp frågan om en ställföreträdarlag

när t.ex. vissa universitet och högskolor omvandlas till stiftelser. De icke

statliga arbetsgivare som vid ställföreträdarlagens upphävande företräds av

Statens arbetsgivarverk skall också i fortsättningen kunna företrädas av verket

om arbetsgivaren önskar det. Finansutskottet vill fästa uppmärksamheten på att

i de fall statsfinansiella effekter uppkommer måste kommande förslag

underställas riksdagen.

I fråga om arbetsgivarorganisationen på det statliga området är det

finansutskottets mening att arbetsgivarorganisationen för de statliga

myndigheterna bör utöva sin verksamhet så självständigt som möjligt i

förhållande till den politiska nivån. Finansutskottet anser således att

konstitutionsutskottet bör avstyrka motion K11 (v). Från de utgångspunkter

finansutskottet har att bedöma anges att det är viktigt att ta ställning till

huruvida den föreslagna organisationsformen kan bidra till att skapa en tydlig

gräns mellan å ena sidan regeringens och riksdagens ansvar för den totala

utgiftsutvecklingen och å andra sidan parternas ansvar för en ändamålsenlig

lönebildning inom den statliga sektorn, vilket enligt finansutskottets mening

bör vara huvudsyftet med den föreslagna organisationen.

I en promemoria från Finansdepartementet behandlas de frågor som

finansutskottet väckt i sitt yttrande FiU8y. Som en utgångspunkt anges att ett

huvudsyfte med att införa ramar för myndigheternas förvaltningskostnader och

ombilda arbetsgivarorganisationen för det statliga området är att skapa en

tydligare gräns mellan riksdagens och regeringens ansvar för den totala

utgiftsutvecklingen och parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning.

Riksdag och regering har självklart ett ansvar för den statliga verksamhetens

inriktning, omfattning och effektivitet. I detta ansvar ingår att besluta om

riktlinjer för myndigheternas uppträdande som arbetsgivare och att följa upp

och utvärdera hur arbetsgivarrollen utvärderas. Ett övergripande krav på de

statliga arbetsgivarna är att de skall agera på ett sätt som står i

överensstämmelse med målsättningen att det är den konkurrensutsatta sektorn som

skall vara löneledande och att andra samhällssektorer skall anpassa sig till

det löneökningsutrymme som den konkurrensutsatta sektorn tar ut.

I regeringens ansvar ligger enligt promemorian att noga följa upp hur

myndigheterna uppfyller de övergripande målen för arbetsgivaragerandet. Det

innebär bl.a. att regeringen följer upp och utvärderar effekterna av de

kollektivavtal som myndigheterna och deras arbetsgivarorganisation träffar

liksom i övrigt myndigheternas agerande som arbetsgivare. Regeringen bör

fortlöpande redovisa till riksdagen de slutsatser som denna uppföljning

föranleder.

Beträffande ramanslag framhålls i promemorian att myndigheterna tilldelas

anslagsmedel för förvaltningskostnader i sin helhet inför varje budgetår.

Myndigheterna skall därefter bära det fulla ansvaret för kostnadsutvecklingen,

vilket bl.a. innebär att samtliga kostnader som är en följd av kollektivavtal

måste finansieras av myndigheterna. Enligt den anslagsteknik som för närvarande

tillämpas i statsbudgeten finansieras vissa kostnader som är en följd av

kollektivavtal över andra poster på statsbudgeten än myndigheternas ramanslag.

Det gäller t.ex. kostnader för pensionsåtaganden som finansieras över den i

statsbudgeten uppförda inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto. Den

gällande tekniken för budgetering av ramanslag innebär att sådana

avtalskostnader som finansieras på annat sätt än över ramanslagen skall

avräknas myndigheternas ekonomiska utrymme. I praktiken innebär detta att

ramanslagen reduceras med belopp som motsvarar sådana kostnadsökningar. Detta

har också genomförts i budgetpropositionen 1993, bl.a. i fråga om den avtalade

särskilda kulturpotten. Genom denna teknik tar riksdagen enligt promemorian

ställning till samtliga förvaltningskostnader när riksdagen beslutar om

ramanslag till myndigheter.

Det kommer dock även framdeles att krävas ett anslag för lönekostnader under

ett löpande budgetår för de få myndigheter som inte anvisas ramanslag utan

reservationsanslag, förslagsanslag eller obetecknat anslag för att finansiera

förvaltningskostnader. Kompensationen för dessa myndigheter beräknas på samma

grunder som för ramanslagsmyndigheter, dvs. kompensationen kommer inte att

överstiga lönekostnadsutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn.

Skillnaden jämfört med ramanslag är endast en tidsmässig förskjutning för dessa

myndigheter.

I promemorian tas vidare upp regeringens möjlighet att besluta om merutgifter

på ramanslagen. Det hänvisas till att riksdagens beslut om regeringens rätt att

bevilja merutgift innebär att regeringen kan medge en myndighet att disponera

ytterligare medel utöver det av riksdagen anvisade anslaget för ett specifikt

ändamål. Regeringens rätt att bevilja merutgift inskränker sig till att täcka

tillfälliga utgifter som uppkommit utanför myndigheternas kontroll och det

kan endast bli fråga om undantagsfall. I samtliga fall måste regeringen

underställa riksdagen frågan. Regeringens beslut om merutgifter kan därför

självfallet inte föranledas av ökade kostnader till följd av kollektivavtal.

När det gäller kostnaderna för s.k. pensionsersättning anges i promemorian

att det inom Finansdepartementet förbereds en ändring av förordningen

(1980:759) om utbetalning av statliga tjänstepensionsförmåner och vissa

socialförsäkringsförmåner m.m., som innebär att sådana kostnader även efter det

första verksamhetsåret skall belasta myndigheternas ramanslag. Ändringen

beräknas vara genomförd före den 1 juli 1994.

Finansutskottet har i sitt yttrande över innehållet i promemorian (FiU11y)

sammanfattningsvis konstaterat att Finansdepartementet i skrivelsen till

konstitutionsutskottet har uppmärksammat de problem finansutskottet tagit upp i

yttrandet till konstitutionsutskottet. Avsiktsförklaringen beträffande

täckningsanslaget för löner och pensioner och utnyttjandet av merutgifter för

ramanslag har finansutskottet inget att erinra emot. Vad gäller kostnader till

följd av kollektivavtal som inte direkt belastar myndigheternas anslag har

riksdagen accepterat en provisorisk lösning i avvaktan på att frågan om

arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter prövas av den i 1993 års

finansplan aviserade utredningen. Frågan om hur förtidspensionerna

(pensionsersättningarna) skall belasta myndigheternas anslag avser regeringen

enligt skrivelsen att lösa före den 1 juli 1994. Under förutsättning att de

förändringar genomförs som redovisas i Finansdepartementets skrivelse ser

finansutskottet inte något hinder för att slopa stadgandet i regeringsformen (9

kap. 11 §) att finansutskottet skall godkänna avtal i fråga om

anställningsvillkor för statens arbetstagare.

Utskottets bedömning

En utgångspunkt för regeringens förslag i fråga om ny arbetsgivarorganisation

på det statliga området är de av riksdagen beslutade nya principerna för

fastställande av ramar för myndigheternas förvaltningskostnader (prop.

1992/93:100, bil. 1, bet. 1992/93:FiU20). Ramanslagsreformen innebär att

riksdagen och regeringen nu kan ta ställning till de faktiska utgifterna för

förvaltningsändamål, vilket inte var möjligt på samma sätt tidigare när

avtalade löneökningar automatiskt ökade utgifterna på statsbudgeten. Reformen

innebär också att myndigheterna skall bära det fulla ansvaret för

kostnadsutvecklingen och att samtliga kostnader som är en följd av

kollektivavtal måste finansieras av myndigheterna. Utskottet gör mot denna

bakgrund inte någon annan bedömning än finansutskottet när det gäller

huvudsyftet med en ny arbetsgivarorganisation. Det är således angeläget att

organisationen kan bidra till att skapa en tydlig gräns mellan å ena sidan

regeringens och riksdagens ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och å

andra sidan parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning inom den

statliga sektorn. Arbetsgivarorganisationen för de statliga myndigheterna bör

därför utöva sin verksamhet så självständigt som möjligt i förhållande till den

politiska nivån och måste vara väl förankrad i myndigheternas intressen som

arbetsgivare. Konstitutionsutskottet delar således inte -- i likhet med

arbetsmarknads- och finansutskotten -- den uppfattning som redovisas i motion

K11 (v) om att arbetsgivarorganisationen inte bör ha en mer fristående

ställning än den har i dag. Utskottet anser således inte att propositionen bör

avslås. Motion K11 (v) yrkande 1 avstyrks följaktligen.

När det gäller de konstitutionella aspekterna på propositionens förslag att

en mer fristående ställning skall uppnås genom att arbetsgivarorganisationens

styrelse inte skall utses av regeringen utan av arbetsgivarkollegiet, vilket

motion K12 (s) vänder sig emot, gör utskottet följande bedömning.

Lagrådets invändningar mot en ordning med ett beslutande årsmöte med

hänvisning till myndigheternas lydnadsplikt enligt 11 kap. 6 § första stycket

regeringsformen, sett mot bakgrund av regeln i 1 kap. 6 § regeringsformen om

att regeringen styr riket, har beaktats i propositionen genom det nu

föreliggande förslaget att regeringen i stället skall utse ett

arbetsgivarkollegium. Enligt utskottets bedömning skulle det innebära en onödig

begränsning i organisationens fristående ställning om myndighetens styrelse

också skulle utses av regeringen. Som framhölls i den av riksdagen godkända

verksledningspropositionen har regeringen -- under sitt ansvar för att den

statliga verksamheten är effektiv och fungerar i enlighet med riksdagens

intentioner och föreskrifter -- att på egen hand bedöma i vilken utsträckning

den önskar styra förvaltningen. Utskottet anser mot den bakgrunden i motsats

till vad som framhålls i motion K12 (s) att den ordning som föreslås i

propositionen inte kan anses begränsa regeringens inflytande på ett sätt som

strider mot regeringsformen. Motionens yrkande 1 avstyrks följaktligen.

Utskottet tillstyrker således att riksdagen godkänner den av regeringen

föreslagna formen, i vilken arbetsgivarorganisationen skall bedriva sin

verksamhet. Mot bakgrund av att den föreslagna organisationen är något nytt i

verksledningssammanhang vill emellertid konstitutionsutskottet i likhet med

arbetsmarknadsutskottet understryka behovet av att verksamheten följs upp och

att en utvärdering sker ganska snart.

När det härefter gäller det i motion K12 (s) framställda yrkandet 2 om ett

uttalande att riksdagens finansmakt inte får urholkas gör utskottet inte någon

annan bedömning än finansutskottet, som inte delar motionens farhågor. Det

åligger således myndighetscheferna att se till att utfallet av

löneförhandlingar inte inkräktar på verksamhetens omfattning eller inriktning,

och förändringar i dessa avseenden måste underställas riksdagen. Riksdagen och

regeringen har självfallet ett ansvar för att följa upp och utvärdera

effekterna av de kollektivavtal som träffats av myndigheterna och av

arbetsgivarorganisationen. Motion K12 yrkande 2 avstyrks således.

Konstitutionsutskottet anser vidare, liksom finansutskottet och

arbetsmarknadsutskottet, att det inte finns anledning för riksdagen att göra

ett tillkännagivande till regeringen om statens arbetsgivarpolitik som

mönsterarbetsgivare i enlighet med vad som anförs i motion K11 (v) yrkande 2.

Motionsyrkandet avstyrks.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändring i regeringsformen.

Sedan Finansdepartementet uppmärksammat de problem som tagits upp i

finansutskottets yttrande den 24 februari 1994 och redovisat hur de olika

problemen avses att hanteras har finansutskottet ingen erinran mot förslaget

att slopa stadgandet i 9 kap. 11 § regeringsformen att finansutskottet skall

godkänna avtal i fråga om anställningsvillkor för statens arbetstagare. I

likhet med finansutskottet förutsätter konstitutionsutskottet därvid att de av

Finansdepartementet aviserade förändringarna kommer att genomföras.

Propositionens förslag om upphävande av ställföreträdarlagen har tillstyrks

av arbetsmarknadsutskottet och -- med viss tvekan -- av finansutskottet.

Finansutskottet menar att det finns behov av en sådan samordning som lagen

innebär, men eftersom lagen i sin nuvarande utformning anses oklar och den inte

längre behövs för samordning av lärarnas löner finns det enligt finansutskottet

skäl att upphäva lagen i sin nuvarande utformning. Finansutskottet pekar på att

frågan om en ställföreträdarlag bör tas upp, t.ex. när vissa universitet och

högskolor omvandlas till stiftelser. Konstitutionsutskottet gör inte någon

annan bedömning. Utskottet tillstyrker således även regeringens förslag att

ställföreträdarlagen skall upphävas.

När det gäller de allmänna försäkringskassornas arbetsgivarfunktioner vill

utskottet också erinra om att propositionens förslag inte medför någon

förändring i förhållande till vad som hittills gällt. I lagen om allmän

försäkring (1962:381) föreskrivs att anställnings- och arbetsvillkor för

tjänstemän vid försäkringskassorna skall fastställas under medverkan av

regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Med stöd av

ställföreträdarlagen sker statens medverkan för närvarande genom Statens

arbetsgivarverk eller myndighet som regeringen bestämmer. Genom en

övergångsbestämmelse avses ställföreträdarlagen fortfarande gälla för

försäkringskasseområdet. Enligt ett regeringsbeslut den 19 november 1981 har

regeringen uppdragit åt Arbetsgivarverket att gemensamt med de allmänna

försäkringskassorna sluta och säga upp kollektivavtal rörande arbetstagare hos

allmän försäkringskassa. De 25 allmänna försäkringskassorna har genom sitt

medlemskap i Försäkringskasseförbundet uppdragit åt förbundet att vara central

arbetsgivarorganisation.

Riksdagen bör ta ställning till propositionens övriga lagförslag först i

samband med att riksdagen tar slutlig ställning till den föreslagna ändringen i

regeringsformen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande avslag på propositionen

att riksdagen avslår motion 1993/94:K11 yrkande 1,

men. - delvis (v)

2. beträffande ändring i regeringsformen

att riksdagen med bifall till propositionen som vilande antar propositionens

förslag till lag om ändring i regeringsformen,

3. beträffande ställföreträdarlagen

att riksdagen antar propositionens förslag till lag om upphävande av lagen

(1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m.,

4. beträffande styrelsen för arbetsgivarorganisationen

att riksdagen med bifall till propositionen och med avslag på motion

1993/94:K12 yrkande 1 godkänner vad regeringen förordat om utseendet av

styrelsen för arbetsgivarorganisationen för det statliga området,

res. (s)

5. beträffande arbetsgivarorganisationen i övrigt

att riksdagen godkänner vad regeringen i övrigt under avsnitt sex i

propositionen anfört om den form i vilken arbetsgivarorganisationen för det

statliga området skall bedriva sin verksamhet,

6. beträffande statens arbetsgivarpolitik

att riksdagen avslår motion 1993/94:K11 yrkande 2,

men. - delvis (v)

7. beträffande uttalande om riksdagens finansmakt

att riksdagen avslår motion 1993/94:K12 yrkande 2.

Stockholm den 14 april 1994

På konstitutionsutskottets vägnar

Thage G Peterson

I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Stig

Bertilsson (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson

(s), Ingvar Johnsson (s), Inger René (m), Ingvar Svensson (kds), Harriet

Colliander (nyd), Torgny Larsson (s), Henrik S Järrel (m), Lisbeth

Staaf-Igelström (s), Ola Karlsson (m) och Elvy Söderström (s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i

utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga

behandlingen av ärendet.

Reservation

Styrelsen för arbetsgivarorganisationen (mom. 4)

Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Ingvar

Johnsson, Torgny Larsson, Lisbeth Staaf-Igelström och Elvy

Söderström (alla s) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11

börjar med "När det gäller" och slutar på s. 12 med "sker ganska

snart" bort ha följande lydelse:

När det gäller de konstitutionella aspekterna på

propositionens förslag att en mer fristående ställning skall

uppnås genom att arbetsgivarorganisationens styrelse inte skall

utses av regeringen utan av arbetsgivarkollegiet, vilket motion

K12 (s) vänder sig emot, gör utskottet följande bedömning.

Lagrådets invändningar mot en ordning med ett beslutande

årsmöte med hänvisning till myndigheternas lydnadsplikt enligt

11 kap. 6 § första stycket regeringsformen, sett mot bakgrund av

regeln i 1 kap. 6 § regeringsformen om att regeringen styr

riket, har visserligen i viss mån beaktats i propositionen genom

det nu föreliggande förslaget att regeringen i stället skall

utse ett arbetsgivarkollegium. Enligt utskottets bedömning är

emellertid den modifiering som gjorts i förhållande till

lagrådsremissen endast av formell karaktär och ger inte

regeringen något mer reellt styrande inflytande över

arbetsgivarorganisationen. Enligt utskottets mening måste

regeringen ges ett starkare inflytande över organisationen för

att regeringsformens krav skall anses uppfyllda. Mot bakgrund av

vad Lagrådet anfört och även med hänsyn till

arbetsmarknadsutskottets bedömning i denna del anser utskottet

därför att även organisationens styrelse bör utses av

regeringen. Utskottet delar således den uppfattning som framförs

i motion K12 (s) yrkande 1 och tillstyrker motionen. Regeringens

förslag i fråga om arbetsgivarorganisationen bör således enligt

utskottets mening godkännas med den ändringen att även

organisationens styrelse bör tillsättas av regeringen.

dels att utskottets hemställan under mom. 4 bort ha

följande lydelse:

4. beträffande styrelsen för arbetsgivarorganisationen

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K12 yrkande 2 och

med avslag på propositionen i denna del som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet anfört om att regeringen bör

utse styrelsens ledamöter.

Meningsyttring

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i

utskottet.

Bengt Hurtig (v) anför:

1. Avslag på propositionen (mom. 1)

Den i propositionen föreslagna ombildningen av

arbetsgivarorganisationen på det statliga området till en

uppdragsmyndighet är enligt min mening i och för sig godtagbar.

Mot bakgrund av att ombildningen, enligt vad som framgår av 1993

års budgetproposition, kan ses som ett steg mot den statliga

arbetsgivarmyndighetens uppgående i SAF, bör myndigheten

emellertid inte få en mer fristående ställning från regering och

riksdag än vad som är fallet i dag. Statliga företag bör inte

vara medlemmar i SAF, som är både intresseorganisation och

politisk propaganda- och lobbyorganisation. Propositionen bör

mot den angivna bakgrunden avslås.

2. Statens arbetsgivarpolitik (mom. 6)

Det är en mycket god tes att staten skall vara en

mönsterarbetsgivare. Principen har dock i många fall inte

tillämpats utan uttunnats, helt försvunnit och på vissa håll

snarast förbytts i sin motsats. Det kan inte bortses ifrån att

regeringens förslag har sin grund i en borgerlig regerings

benägenhet att upphöja arbetsgivarintresset till

samhällsintresse. Om staten skall vara en mönsterarbetsgivare

kräver detta en särskild statlig arbetsgivarorganisation som

inte samordnar sig med SAF. SAF är nämligen en uttalad

klassorganisation med sin udd riktad mot löntagarna. Vad sålunda

anförts om statens arbetsgivarpolitik bör ges regeringen till

känna.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom.

1 och 6 borde ha hemställt.

1. beträffande avslag på propositionen

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K11 yrkande 1

avslår propositionens förslag,

6. beträffande statens arbetsgivarpolitik

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K11 yrkande 2 som

sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts,

Regeringens lagförslag

Bilaga 1

Arbetsmarknadsutskottets yttrande

1993/94:AU2y

Bilaga 2

En ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga

området

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har berett arbetsmarknadsutskottet

tillfälle att yttra sig över proposition 1993/94:77 En

ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området

jämte motioner.

Bakgrund

Dåvarande Statens avtalsverk bildades år 1965 efter det att de

offentliga tjänstemännen i stat och kommuner fått förhandlings-

och avtalsrätt om anställningsförmånerna. Dessförinnan

reglerades de statliga ämbetsmännens anställningsvillkor enligt

statstjänstemannalagen och tillhörande stadga utfärdad av

regeringen, statens löneförordning och statens allmänna

avlöningsreglemente (Saar).

Efter det att medbestämmandelagen antagits och trätt i kraft

den 1 januari 1977 ansågs det erforderligt att anpassa

avtalsverkets funktion och organisation till det nya

förhållningssätt som utvecklades mellan arbetsgivarsidan på

statens område och arbetstagarnas organisationer. Avtalsverket

skulle ytterligare inriktas mot att stödja myndigheterna i deras

vidgade arbetsgivarroll.

Det ansågs att de arbetsuppgifter som ankommer på staten som

arbetsgivare skulle hållas åtskilda från de uppgifter som hänger

samman med statens allmänna samhällsfunktioner. Det borde klart

framgå vilket organ som representerar de statliga

arbetsgivarintressena.

I proposition 1977/78:157 föreslogs en omvandling av

Avtalsverket till ett nytt centralt ämbetsverk, Statens

arbetsgivarverk, som central myndighet för arbetsgivarpolitiken.

I begreppet arbetsgivarpolitik innefattades bl.a. de mål och

principer som staten som arbetsgivare verkar för i frågor som

rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Verket

skulle svara för samordningen av den statliga

arbetsgivarpolitiken. Det nya arbetsgivarverket (SAV) inrättades

den 1 januari 1979.

Sedan SAV bildades har en omfattande utveckling ägt rum på det

statliga personalpolitiska området. Vägledande för denna process

har varit förenkling, decentralisering och marknadsanpassning.

Personalpolitiken skall vara ett tydligt instrument i förnyelsen

av den offentliga sektorn.

I fråga om lönebildningen har verksamhetsintresset och de

direkt verksamhetsansvariga myndigheterna getts ett

grundläggande inflytande som varit vägledande för den statliga

arbetsgivarfunktionens utveckling. I praktiken har detta

inneburit att staten successivt anpassat sin lönebildning till

vad som gäller på arbetsmarknaden i övrigt. Tidigare centralt

detaljreglerade lönesystem har slopats och ersatts av lokal och

differentierad lönesättning och en anpassning av den statliga

lönestrukturen till arbetsmarknaden i övrigt.

En motsvarande utveckling pågår också på det

författningsreglerade området. Regeringen har nyligen lagt fram

proposition 1993/94:65 En ändrad lagstiftning för statsanställda

m.fl. som innehåller förslag till en ny lag om offentlig

anställning. De föreslagna förändringarna syftar bl.a. till att

förenkla hanteringen av personalfrågor inom statsförvaltningen.

Det s.k. verksledningsbeslutet innebar att regeringens

styrning av den statliga förvaltningen skulle gälla

verksamhetens huvudinriktning vid en myndighet. Samtidigt

preciserades regeringens krav på myndigheten. Successivt har

s.k. ramanslag införts där myndigheterna får disponera anvisade

medel utan restriktioner för olika resursslag. Omfördelning kan

därmed ske mellan t.ex. löner, lokaler och övriga

förvaltningskostnader.

I mars 1992 tillkallades den s.k. Arbetsgivarkommittén för att

lämna förslag till framtida utformning av statens centrala

arbetsgivarfunktion.

På grundval av kommitténs slutbetänkande Staten och

arbetsgivarorganisationerna (SOU 1992:100) föreslog regeringen i

förra årets budgetproposition (prop. 1992/93:100, bil. 8, s.

86--93) att SAV skulle ombildas till en uppdragsmyndighet med en

från regeringen mer fristående ställning. Omvandlingen sågs som

en konsekvens av statsmakternas strävan att utveckla en

resultatorienterad styrning av myndigheternas verksamhet.

Myndigheterna borde enligt regeringen ha en långtgående frihet

att bestämma hur tillgängliga medel skall användas för att uppnå

de mål som statsmakterna har bestämt, inte minst i fråga om

ansvaret för lönebildningen och personalkostnaderna.

I budgetpropositionen hemställde regeringen om riksdagens

godkännande av att den statliga arbetsgivarorganisationen skulle

ombildas i enlighet med den förordade inriktningen. Denna

inriktning innebar bl.a. att myndigheterna skulle ges ett direkt

inflytande över sin arbetsgivarorganisation genom att vid

årsmöte utse dess styrelse. Styrelsen skulle i sin tur tillsätta

organisationens ledning.

I fråga om val av verksamhetsform för

arbetsgivarorganisationen hade flera remissinstanser uttryckt

tveksamhet om en uppdragsmyndighet skulle innebära den önskvärda

självständigheten i förhållande till den politiska nivån. I

propositionen aviserades därför att en utredare skulle få i

uppdrag att undersöka möjligheterna till andra

associationsformer. Om fördelarna med en annan verksamhetsform

övervägde avsåg regeringen att återkomma med förslag.

Även i andra delar förutsattes att regeringen skulle

återkomma. Det gällde bl.a. frågan om riksdagens roll i samband

med löneavtalen för de statsanställda där nuvarande ordning

innebär att finansutskottet på statens vägnar godkänner avtalen

(9 kap. 11 § första stycket regeringsformen). Regeringen

aviserade ett förslag om grundlagsändring och om en ny förenklad

ställföreträdarlag.

Regeringens här återgivna förslag föranledde inga

motionsyrkanden. Riksdagen godkände att den statliga

arbetsgivarorganisationen ombildades med den inriktning som

förordats i propositionen (1992/93:AU10, rskr. 205).

Proposition 1993/94:77

Det nu framlagda förslaget innebär i princip ett fullföljande

av tidigare ställningstaganden av statsmakterna.

Arbetsgivarorganisationen för det statliga området föreslås

bli ombildad till en uppdragsmyndighet. I fråga om myndighetens

beslutande organ är förslaget dock modifierat i förhållande till

förra årets budgetproposition, detta sedan Lagrådet uttryckt

tveksamhet kring konstitutionella frågor. I stället för årsmöte

skall det beslutande organet utgöras av ett

arbetsgivarkollegium, vars ledamöter skall utses av regeringen

efter förslag av kollegiet. Det skall ankomma på kollegiet att

genom en arbetsordning fastställa formerna för myndigheternas

inflytande i arbetsgivarorganisationen. Kollegiet bör enligt

propositionen också fastställa avgifterna till

uppdragsmyndigheten och utse en styrelse. Denna styrelse skall

förutom beredande och verkställande uppgifter ha beslutanderätt

i löpande frågor och därvid bl.a. utse myndighetens chef.

Det föreslås också att finansutskottet inte längre skall

godkänna avtal i frågor om anställningsvillkor som gäller

statens arbetstagare eller i övrigt tillhör riksdagens prövning.

Vidare skall den s.k. ställföreträdarlagen upphävas.

Enligt propositionen skall ombildningen ske den 1 juli 1994.

Reformen skall fullföljas den 1 januari 1995 genom att den förut

angivna ändringen i regeringsformen jämte följdändringar i

riksdagsordningen och i sekretesslagen träder i kraft liksom

upphävandet av ställföreträdarlagen.

Motioner

I motion K11 av Bengt Hurtig m.fl. (v) yrkas avslag på

propositionen. Motionärerna vill också ha ett tillkännagivande

om den statliga arbetsgivarpolitiken. De pekar på att ett av

syftena med förslaget är att främja en ökad samverkan mellan

arbetsgivarorganisationerna på hela arbetsmarknaden. Vid en

närmare granskning kan förslaget inte ses som något annat än ett

steg mot att SAV går upp i SAF, sägs det i motionen.

Motionärerna vill att politiken inriktas mot att staten skall

vara en mönsterarbetsgivare, vilket förutsätter att den statliga

arbetsgivarorganisationen inte samordnar sig med SAF, vars udd

är riktad mot löntagarna. Den statliga arbetsgivarorganisationen

kan i och för sig ha karaktären av uppdragsmyndighet, men den

bör inte ha en mer fristående ställning från regering och

riksdag än i dag.

Kurt Ove Johansson m.fl. (s) anknyter i motion K12 till de

synpunkter som framförts vid lagrådsgranskningen. Motionärerna

anser att även den ordning som förordats i propositionen när det

gäller organisationens beslutande organ ger regeringen ett

alltför tunt inflytande för att uppfylla regeringsformens krav.

Av konstitutionella skäl bör regeringen utse myndighetens

styrelse. S-motionärerna ser även en risk med att

finansutskottet inte längre skall godkänna avtal om

anställningsvillkor, och det begärs ett tillkännagivande om att

riksdagens finansmakt inte får urholkas.

Överväganden

Utskottet inskränker sitt yttrande till att avse dels frågan i

vilken form arbetsgivarorganisationen för det statliga området

skall bedriva sin verksamhet, dels förslaget om upphävande av

ställföreträdarlagen.

Organisationsformen

Utskottet har i det av riksdagen godkända betänkandet

1992/93:AU10 ställt sig bakom att Statens arbetsgivarverk

ombildas enligt den inriktning som angavs i förra årets

budgetproposition (1992/93:100, bil. 8). Avsikten med

ombildningen är att ge den statliga arbetsgivarorganisationen en

från regeringen mer fristående ställning. Ombildningen kan sägas

vara en konsekvens av det genomgripande förnyelsearbete som

präglat den statliga förvaltningen i Sverige där den statliga

personalpolitiken är en viktig del. Som utskottet tidigare

framhållit (1991/92:AU3) är det ett övergripande mål i

personalpolitiken att staten skall kunna rekrytera och behålla

bra arbetskraft, eftersom det i mycket hög grad är de anställdas

motivation och kompetens som är avgörande för kvalitet, service

och effektivitet inom den offentliga sektorn. Genom

verksamhetsanpassade lönesystem ökas förutsättningarna för

detta. Avreglering, decentralisering och delegering är

huvudpunkter i den statliga personalpolitiken.

Utvecklingen går mot en resultatorienterad styrning av

statsförvaltningen, vilket innebär att ansvaret för

arbetsgivarfrågor liksom övriga förvaltningsfrågor i allt större

utsträckning faller på de enskilda myndigheterna.

Den nu framlagda propositionen innebär som nämnts i princip

ett fullföljande av det tidigare riksdagsbeslutet om ombildning.

Regeringen förordar att den nya arbetsgivarorganisationen för

det statliga området skall bedriva sin verksamhet i form av

uppdragsmyndighet. I förhållande till förra årets

budgetproposition är förslaget modifierat i så måtto att den nya

organisationens beslutande organ skall utgöras av ett

arbetsgivarkollegium och inte ett årsmöte.

Enligt vad utskottet inhämtat pågår förberedelsearbete för att

inrätta arbetsgivarkollegiet. Enligt planerna skall detta bestå

av 120 ledamöter. Myndigheterna skall indelas i grupper efter

storleksordning, mätt i antalet årsarbetskrafter. De största

myndigheterna får nominera två ledamöter var och de mellanstora

en var. De minsta myndigheterna nominerar ledamöter, 60 till

antalet, genom val. Även icke statliga arbetsgivare deltar i

detta nomineringsförfarande.

De invändningar som finns i motionen K11 av Bengt Hurtig m.fl.

(v) riktas inte mot förslaget som sådant att ombilda

arbetsgivarorganisationen till en uppdragsmyndighet.

Motionärerna anser emellertid att organisationen inte bör få en

mer fristående ställning från regering och riksdag än i dag,

eftersom de då ser en risk för samordning med SAF. En sådan

samordning är oförenlig med tesen att staten skall vara en

mönsterarbetsgivare, sägs det i motionen. Av detta skäl yrkas

avslag på propositionen i sin helhet samt ett tillkännagivande

om statens arbetsgivarpolitik.

Riksdagens ställningstagande med anledning av förslaget i

förra årets budgetproposition om ombildning av SAV innebar ett

förordande av en i förhållande till regeringen mer fristående

arbetsgivarorganisation. Av vad som anförts i det föregående

framgår att utskottet ser detta som en logisk och önskvärd

konsekvens av utvecklingen av löne- och personalpolitiken på det

statliga området.

När det gäller synen på den statliga personalpolitiken anser

även utskottet att staten bör vara ett föredöme. Utskottet kan

emellertid inte se att en sådan ambition skulle vara oförenlig

med en ökad delegering och ett större ansvar på myndigheterna

själva för personalpolitiken och en mer självständig

arbetsgivarorganisation. Tvärtom bör detta kunna bidra till en

förbättring, eftersom personalpolitiken mera kan anpassas till

den enskilda verksamhetens förutsättningar.

Av vad som anförts i det föregående följer att utskottet inte

kan ansluta sig till motion K11, som således avstyrks.

Inte heller i motion K12 av Kurt Ove Johansson m.fl. (s)

framförs någon invändning mot förslaget i sig att ombilda SAV

till en uppdragsmyndighet. Motionärerna är dock kritiska mot den

i propositionen beskrivna modellen med ett arbetsgivarkollegium.

Utskottet ser saken på följande sätt. Om strävan är att skapa

en arbetsgivarorganisation där de enskilda myndigheterna

verkligen är delaktiga i verksamheten måste de på något sätt

beredas möjlighet att reellt påverka både grundläggande frågor

som rör organisationen och dess ledning och frågor om t.ex.

inriktningen av avtalsrörelserna och annat av övergripande

intresse. Enligt utskottets mening skulle det innebära vissa

praktiska problem om samtliga myndigheter och andra som

företräds av organisationen skulle få egen representation. En

ordning med ett kollegium av den storlek och med den

sammansättning som beskrivits ovan är möjligen en lämplig väg

att gå. Om modellen verkligen är ändamålsenlig för detta syfte

är dock enligt utskottets mening svårt att uttala sig om, inte

minst med hänsyn till att det inom svensk förvaltning saknas

erfarenheter av liknande beslutsorgan. Under alla förhållanden

förutsätter utskottet därför -- om ordningen genomförs -- att en

utvärdering sker ganska snart och att det finns en beredskap

till omprövning.

Vad som framför allt får utskottet att känna tveksamhet inför

förslaget är det förhållandet att organisationens styrelse skall

utses av kollegiet och inte av regeringen. Utan att anlägga

synpunkter på frågan om grundlagsenligheten av den i

propositionen föreslagna ordningen anser utskottet att det borde

övervägas om inte en lämpligare ordning vore att regeringen,

efter förslag av kollegiet, utser styrelse för organisationen.

Vad som nu anförts innebär att arbetsmarknadsutskottet -- från

de synpunkter utskottet har att iaktta -- tillstyrker motion K12

i motsvarande del. Eftersom invändningarna i denna motion mot

regeringsförslaget är av huvudsakligen konstitutionell art

avstår utskottet från att yttra sig över övriga delar av

motionen.

Slutligen vill utskottet -- om förslaget om ett

arbetsgivarkollegium genomförs -- för sin del framhålla att det

är mycket angeläget med en jämn könsfördelning i denna

församling.

Ställföreträdarlagen m.m.

De statliga myndigheterna företräds av SAV med stöd av

förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal, m.m. Av

förordningen följer att kollektivavtalen sluts på statens vägnar

av SAV och att det är SAV som beslutar om lockout eller annan

stridsåtgärd mot arbetstagare hos staten.

Enligt vad arbetsmarknadsutskottet inhämtat är tanken att de

statliga myndigheterna skall vara obligatoriskt "anslutna" till

den nya arbetsgivarorganisationen. Hur detta skall regleras

rättsligt är ännu inte bestämt.

Utskottet vill i detta sammanhang understryka att

konflikträtten även framöver bör hållas samman på central nivå.

Ställföreträdarlagen innebär att staten genom lag eller

särskilt beslut av riksdagen förbehållit sig att medverka vid

fastställandet av anställnings- och arbetsvillkor även för en

del arbetstagare hos kommuner och vissa andra icke statliga

arbetsgivare. Detta får ses mot bakgrund av att dessa

arbetsgivares personalkostnader i viss utsträckning finansieras

genom statsbidrag. Det område som täcks av ställföreträdarlagen

har, framför allt efter "kommunaliseringen" av lärartjänsterna,

blivit allt mindre. Det kan därför enligt utskottets uppfattning

inte anses motiverat att upprätthålla en speciell lagreglering,

allrahelst som lagen på sina håll anses mycket svårtolkad

framför allt i fråga om sitt tillämpningsområde.

Utskottet anser därför liksom regeringen att

ställföreträdarlagen bör upphävas. I den mån staten alltjämt för

något visst område har ett intresse av den statliga

arbetsgivarorganisationens medverkan vid

kollektivavtalsförhandlingarna bör det obligatoriska

ställföreträdarskapet regleras särskilt för området i fråga.

Detta är också innebörden av regeringsförslaget; i avvaktan på

en sådan särskild reglering för de försäkringskasseanställda

föreslås att ställföreträdarlagen övergångsvis skall vara

tillämplig på detta område.

Om de pågående övervägandena om ett ändrat huvudmannaskap för

de statligt reglerade biskops- och prästtjänsterna inte

föranlett slutligt ställningstagande före årsskiftet 1994/95

förutsätter utskottet att regeringen kommer tillbaka med

erforderliga förslag till ändringar i kyrkolagen.

De icke-statliga arbetsgivare som väljer att företrädas av den

ombildade arbetsgivarorganisationen skall enligt vad utskottet

erfarit "anslutas" genom uppdragsavtal, i vilka de även

förutsätts överlåta rätten att besluta om stridsåtgärder på

organisationen.

Arbetsmarknadsutskottet har inga erinringar mot

regeringsförslaget i den nu berörda delen av propositionen.

Till sist vill utskottet anföra följande med anledning av den

oro som uttryckts på sina håll för effekterna på bl.a.

pensionsavtal på det icke statliga området om

ställföreträdarlagen upphävs. Upphävandet av lagen påverkar i

sig inte de kollektivavtal som slutits med stöd av

ställföreträdarlagen. De löper således vidare enligt sina

villkor. Pensionsavtalet löper med ett år i taget och förlängs

om inte uppsägning sker från någondera sidan. Enligt vad

utskottet inhämtat kommer de icke statliga arbetsgivare som

väljer att även fortsättningsvis låta sig företrädas av

arbetsgivarorganisationen att omfattas av avtalet. Som framgår

av propositionen kan även anställda hos de arbetsgivare som

väljer att inte lämna förhandlingsuppdrag till organisationen

omfattas av den statliga pensionsplanen. Det förutsätter att

regeringen bestämmer att arbetsgivaren i fråga skall omfattas av

förordningen (1991:1427) om tjänstepension för vissa

arbetstagare med icke statlig anställning. Utskottet vill

tillägga att detta självfallet innebär att arbetsgivaren skall

erlägga föreskrivna pensionsavgifter.

Stockholm den 22 februari 1994

På arbetsmarknadsutskottets vägnar

Ingela Thalén

I beslutet har deltagit: Ingela Thalén (s), Elver Jonsson

(fp), Anders G Högmark (m), Kjell Nilsson (s), Georg Andersson

(s), Marianne Andersson (c), Lahja Exner (s), Sten Östlund (s),

Harald Bergström (kds), Laila Strid-Jansson (nyd), Monica Öhman

(s), Johnny Ahlqvist (s), Kent Olsson (m), Patrik Norinder (m)

och Lennart Rohdin (fp).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Hans Andersson (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i

utskottet.

Hans Andersson (v) anför:

Regeringens främsta tanke med förslaget att ombilda SAV är att

de arbetandes lönekrav skall mötas med "första linjens ansvar"

av alla arbetsgivare i föreningen. Jag motsätter mig en sådan

utveckling. Om staten skall vara den mönsterarbetsgivare som

staten borde vara är en samordning med SAF utesluten, eftersom

SAF har sin udd riktad mot löntagarna.

Enligt min mening finns det alltså starka ideologiska skäl som

talar mot att SAV får en mer självständig ställning från

regering och riksdag än i dag. De konstitutionella tveksamheter

som förslaget innebär gör det än tydligare att propositionen bör

avslås.

Det anförda innebär att jag biträder motion K11.

Finansutskottets yttrande

1993/94:FiU8y

Bilaga 3

En ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga

området

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har berett finansutskottet tillfälle

att avge yttrande över proposition 1993/94:77 om en ombildning

av arbetsgivarorganisationen för det statliga området jämte

motioner.

Inledning

Riksdagen har godkänt att Statens arbetsgivarverk ombildas

till en uppdragsmyndighet fr.o.m. den 1 juli 1994 (bet.

1992/93:AU10, rskr. 205).

I propositionen lägger regeringen fram fyra lagförslag som i

huvudsak innebär att riksdagens beslut fullföljs, samtidigt som

det läggs fast att arbetsgivarorganisationen för det statliga

området skall bedriva sin verksamhet i form av en

uppdragsmyndighet.

I en lag om ändring av regeringsformen föreslås sålunda att

bestämmelserna om att finansutskottet skall godkänna avtal i

frågor om anställningsvillkor för statens arbetstagare tas bort.

Ändringen i regeringsformen föranleder konsekvensändringar i

riksdagsordningen och i sekretesslagen (1980:100).

Med anledning av propositionen har två motioner väckts,

nämligen 1993/94:K11 av Bengt Hurtig m.fl. (v) och 1993/94:K12

av Kurt Ove Johansson m.fl. (s).

Avgränsning av yttrandet

Finansutskottet behandlar i detta yttrande frågan om vilka

förutsättningar som måste vara uppfyllda för att riksdagen skall

kunna upphäva bestämmelserna om att finansutskottet skall

godkänna avtal i fråga om anställningsvillkor för statens

arbetstagare (9 kap. 11 § regeringsformen). Vidare berörs

frågan om behovet av att ha en särskild s.k. ställföreträdarlag.

Slutligen behandlas formerna för arbetsgivarorganisationen.

Finansutskottet kommenterar men överlåter till

konstitutionsutskottet att bedöma om den föreslagna formen för

arbetsgivarorganisationen kan anses vara förenlig med

föreskrifterna i 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen,

sett mot bakgrund av regeln angående regeringens övergripande

uppgift att styra riket (1 kap. 6 § regeringsformen).

Finansutskottet anser emellertid att den föreslagna

organisationen även måste bedömas utifrån det avsedda syftet att

skapa en klarare avgränsning mellan regeringens och riksdagens

ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och parternas ansvar

för en ändamålsenlig lönebildning inom den statliga sektorn.

Bakgrund

I förra årets budgetproposition (1992/93:100 bilaga 8

Finansdepartementet) föreslogs att Statens arbetsgivarverk (SAV)

skulle ombildas till en uppdragsmyndighet med en från regeringen

så fristående ställning som möjligt. Myndigheten skulle

finansieras med obligatoriska avgifter från de myndigheter som

skulle anslutas till den nya arbetsgivarorganisationen. I

organisationen skulle ingå de myndigheter som tilldelats ett

uttalat ansvar för kostnadsutvecklingen inom sin verksamhet,

dvs. sådana myndigheter som finansieras över särskilt anslag

eller särskild anslagspost på statsbudgeten eller genom

avgifter.

Organisationens styrelse föreslogs bli tillsatt av ett årsmöte

där myndigheterna var representerade. Styrelsen skulle i sin tur

utse organisationens ledning.

En förutsättning för den föreslagna verksamhetsformen var

införande av s.k. utgiftsramar, vilket innebär att myndigheterna

tilldelas anslagsmedel i sin helhet inför varje budgetår med ett

ansvar för kostnadsutvecklingen, bl.a. för löner. Någon

kompensation för utfall av löneförhandlingar eller andra

faktorer ges inte. Riksdagen och regeringen skall ange

förutsättningarna och de ekonomiska ramarna. Statsmakterna skall

utveckla en resultatorienterad styrning av myndigheternas

verksamhet. Inom de angivna ramarna skall myndigheterna ges en

stor frihet att bestämma hur tillgängliga medel skall användas

för att uppnå de mål som statsmakterna bestämt. Myndigheterna

ges därigenom ansvaret för lönebildningen och

personalkostnaderna. För den skull bör myndigheterna ha tillgång

till en stark och sammanhållen arbetsgivarorganisation, som kan

företräda deras intressen i centrala arbetsgivarpolitiska

frågor, framhölls det i budgetpropositionen förra året. Till

detta kommer att förhandlings- och konflikträtten för det

statliga området skall hållas ihop på central nivå.

Det är, enligt vad statsrådet anförde, viktigt att

myndigheterna och arbetsgivarorganisationen tar på sig ett fullt

ansvar för alla typer av kostnader som följer av ett

kollektivavtal. Med en sådan ordning skulle de avtal som

arbetsgivarorganisationen sluter inte längre behöva godkännas av

regeringen och riksdagen, bortsett från att regeringen bör ta

ställning till de s.k. huvudavtalen, vilka rör frågor av

betydelse för skyddet mot samhällsfarliga konflikter och skyddet

för den politiska demokratin.

Om systemet med tydliga ramar för myndigheternas

förvaltningskostnader införs, anfördes det i budgetpropositionen

förra året, behöver avtalen inte längre träffas med förbehåll om

regeringens godkännande. Detta borde enligt föredragande

statsrådet gälla även i fråga om avtal av mer långsiktig

karaktär, som t.ex. pensionsavtal och trygghetsavtal.

En slutsats av de förslag till förändringar som föreslogs i

förra årets budgetproposition var enligt statsrådet att

grundlagsbestämmelsen 9 kap. 11 § regeringsformen, som reglerar

den särskilda aspekt av riksdagens finansmakt som avser

förhandlingar av här avsett slag, borde kunna upphävas.

Föredragande statsrådet anförde att med den föreslagna

ordningen kan finansmakten utövas på ett annat och bättre sätt

än i dag, nämligen genom i förväg fastställda ramar för

förvaltningskostnaderna och ett direkt ställningstagande till

myndigheternas anslag i statsbudgeten, utan att dessa i

efterhand räknas upp på grundval av träffade avtal.

Statsrådet anmälde att om riksdagen skulle godkänna förslaget

var hennes avsikt att senast i december 1993 lägga fram förslag

till lagändring så att den kan träda i kraft den 1 januari 1995.

Riksdagen godkände förslaget (1992/93:AU10, rskr. 205) och SAV

gavs i regleringsbrevet för budgetåret 1993/94 i uppdrag att

förbereda omläggningen.

Propositionen

I nu föreliggande proposition 1993/94:77 om en ombildning av

arbetsgivarorganisationen för det statliga området tas följande

frågor upp:

Finansutskottet skall inte längre godkänna avtal i frågor om

anställningsvillkor som gäller statens arbetstagare.

Ställföreträdarlagen upphävs.

Arbetsgivarorganisationen på det statliga området.

Utseende av chef och vem som skall kunna skilja honom/henne

från anställningen.

Genomförandetidpunkt.

Utskottet

Finansutskottet behandlar de framlagda förslagen punkt för

punkt.

Finansutskottet skall inte längre godkänna avtal i frågor om

anställningsvillkor som gäller statens arbetstagare

I propositionen föreslås att finansutskottet inte längre skall

godkänna avtal i frågor om anställningsvillkor som gäller

statens arbetstagare. Förslaget innebär att 9 kap. 11 §

regeringsformen skall upphävas samt att konsekvensändringar görs

i riksdagsordningen och i sekretesslagen.

I motion K12 av Kurt Ove Johansson m.fl. (s) ifrågasätts

om statsmakterna kan överlåta åt en myndighet att för statens

räkning träffa löneavtal med arbetstagarorganisationerna på det

statliga området. Det finns enligt motionärerna en risk för att

avtalen kan tvinga fram en uppräkning av vissa myndigheters

anslag. Statsmakterna är på vissa områden enligt lag ålagda att

utföra vissa uppgifter. Statsmakterna måste tillhandahålla medel

för att lagens krav skall kunna tillgodoses. Denna risk bör

enligt motionärerna undanröjas. Motionärerna begär att riksdagen

vid behandlingen av propositionens lagförslag skall uttala att

riksdagens finansmakt inte får urholkas.

Som finansutskottet ser det är detta en fråga som sammanhänger

med den fria förhandlingsrätten inom det statliga området. Denna

förutsätter ett ansvarsfullt agerande av alla berörda parter.

Utskottet anser att en förutsättning för att riksdagen skall

kunna avstå från att utöva sitt inflytande i dessa frågor är att

myndigheterna och arbetsgivarorganisationen tar på sig det fulla

ansvaret för alla typer av kostnader som följer av ett

kollektivavtal. Myndigheterna förutsätts erhålla sina anslag i

sin helhet för budgetåret och några utfästelser får inte göras

om ytterligare resurstillskott under det löpande budgetåret för

tillkommande lönekostnadsökningar.

Det åligger således myndighetens chef att tillse att utfallet

av löneförhandlingarna inte inkräktar på verksamhetens

omfattning eller inriktning. Det är angeläget att slå fast att

förändringar i verksamhetens inriktning eller omfattning på

sedvanligt sätt måste underställas riksdagen. Statsmakterna har

självfallet ett ansvar för att följa upp och utvärdera

effekterna av de kollektivavtal som SAV och myndigheterna har

slutit. SAV är enligt sin instruktion ålagt att ta fram sådant

underlag.

Finansutskottet delar således inte de farhågor som i dessa

avseenden framförs i motion K12 (s) yrkande 2.

Däremot anser utskottet att för att den i propositionen

föreslagna modellen skall fungera krävs att kostnaden för varje

anställningsförmån, omedelbar eller framtida, belastar

myndigheternas förvaltningsanslag. Det kan ske genom att

myndigheternas ramanslag reduceras med belopp som motsvarar

kostnaderna för förmåner som finansierats på annat sätt än över

ramanslagen eller i form av arbetsgivaravgifter. Regeringen har

aviserat ett förslag om införande av arbetsgivaravgifter för

myndigheterna. Riksdagen har efter förslag i 1993 års

budgetproposition (s. 109) godtagit att en avräkning mot

ramanslagen skall tillämpas i avvaktan på införande av

arbetsgivaravgifter. Detta såg utskottet som en förutsättning

för att bestämmelserna om att finansutskottet skall godkänna

avtal i fråga om anställningsvillkor för statens arbetstagare

(9 kap. 11 § regeringsformen) skulle kunna upphävas

(1992/93:FiU10 s. 74).

Finansutskottet vill fästa uppmärksamhet på att i de centrala

avtalen behandlas förutom direkta lönefrågor även generella

anställningsvillkor samt frågor av mer långsiktig karaktär som

pensionsfrågor och trygghetsfrågor. Det framgår inte av

propositionen om effekterna av dessa avtal direkt kommer att

belasta myndigheternas anslag. Ofta uppkommer kostnader till

följd av avtalen på andra anslag i statsbudgeten. I

budgetförslaget har t.ex. hittills regelmässigt ett särskilt

täckningsanslag för merkostnader för löner och pensioner tagits

upp. Så görs även i budgetförslaget för budgetåret 1994/95.

Under detta har medel avsatts för särskilda åtgärder inom

kulturområdet. I RALS 1993--1995 har parterna enats om en

avsättning till en särskild kulturpott om 10 miljoner kronor att

fördelas till vissa i avtalet angivna myndigheter. Avsikten är

att dessa medel skall tillföras de berörda myndigheterna.

En konsekvens härav borde enligt utskottets mening vara att

dessa medel avräknas mot övriga myndigheters ramanslag.

Riksdagens utövande av finansmakten kräver att riksdagen även

tar ställning till avtalskostnader som belastar generella

anslag. Detta kan ske antingen genom ett ställningstagande till

ramanslagen under förutsättning att samtliga avtalskostnader

avräknas mot myndigheternas ekonomiska utrymme eller som

hittills genom att riksdagen godkänner avtalen och på grundval

därav tar ställning till de generella anslagen.

Fr.o.m. budgetåret 1993/94 får de flesta myndigheterna sina

medel för förvaltningsändamål i form av ramanslag. Enligt de

bestämmelser som gäller för ramanslagen får dessa merbelastas,

normalt genom utnyttjande av den anslagskredit som ges i

regleringsbrevet eller, efter regeringens beslut i vissa fall,

genom att merutgift redovisas under anslaget. En eventuellt

utnyttjad anslagskredit dras från det belopp myndigheten får

disponera efterföljande år. Eftersom den tidigare s.k.

löneautomatiken på ramanslagen nu förutsätts ha upphört --

liksom för kvarvarande förslagsvis anvisade myndighetsanslag --

kommer det anvisade beloppet att utgöra det totala

utgiftsutrymme som myndigheten får för att finansiera

verksamheten under det aktuella budgetåret. Häri ingår numera

också medel för betalning av räntor och amorteringar på lån i

Riksgäldskontoret till investeringar. Enligt utskottets mening

väcker detta frågan om under vilka förutsättningar som

regeringen framöver får medge merutgifter under anslag. Denna

fråga berörs inte i propositionen.

En annan företeelse som förefaller bli allt vanligare är att

myndigheter, i sin strävan att minska kostnaderna för

verksamheten, erbjuder anställda som uppnått en viss ålder

förtidspension (pensionsersättning). Kostnaderna härför belastar

myndigheten endast under det första året men faller därefter på

ett annat anslag på statsbudgeten. Enligt utskottets mening bör

möjligheterna att teckna sådana avtal regleras på ett sådant

sätt att kostnaderna inte kan övervältras på annan än

myndigheten. Enligt vad utskottet erfarit pågår ett arbete inom

regeringskansliet som syftar till att lösa dessa frågor.

Utskottet förutsätter att denna fråga regleras skyndsamt. För

den händelse regeringen avser att fatta sådana beslut i

framtiden måste de underställas riksdagen för godkännande.

Enligt vad utskottet kunnat finna är inte de villkor till alla

delar uppfyllda som utgjorde förutsättningen för utskottets och

riksdagens ställningstagande förra våren. Förslaget i årets

budgetproposition att anvisa ett anslag för täckning av

merkostnader för löner och pensioner strider mot de angivna

principerna. Med tanke på de särskilda regler som omgärdar

bestämmelserna om förändringar i regeringsformen anser

finansutskottet det angeläget att fullständig klarhet vinns

kring de av utskottet väckta frågorna, innan slutligt

ställningstagande tas till förslaget i propositionen att upphäva

bestämmelsen i regeringsformen att finansutskottet skall

godkänna avtal i fråga om anställningsvillkor för statens

arbetstagare (9 kap. 11 § regeringsformen). Regeringen bör

därför senast i kompletteringspropositionen återkomma till

riksdagen med en sådan redovisning innan slutligt

ställningstagande görs i frågan.

Utgångspunkten för finansutskottets ställningstagande är, i

likhet med vad som anförs i motion K12 (s) yrkande 2, att

riksdagens finansmakt inte får urholkas. Motionsyrkandet torde

därmed vara tillgodosett med vad finansutskottet redovisat.

Ställföreträdarlagen

Med den s.k. ställföreträdarlagen avses 1965 års lag om

ställföreträdare för kommuner vid vissa avtalsförhandlingar m.m.

Enligt propositionen "anses" den innebära att staten i vissa

fall förbehållit sig rätten att medverka vid fastställandet av

anställnings- och arbetsvillkor för vissa arbetstagare hos

kommuner och vissa andra icke-statliga arbetsgivare inom det

statligt lönereglerade området. Motivet för denna ordning är att

vissa icke-statliga arbetsgivares personalkostnader -- helt

eller delvis -- har finansierats genom statsbidrag. Lagen har

tidigare främst haft betydelse för löner inom det kommunala

skolområdet. Så är inte längre fallet. Sedan år 1981 har

ställföreträdarlagen tillämpats för de anställda vid

försäkringskassorna. Statens arbetsgivarverk har samförhandlat

med Försäkringskasseförbundet när det gäller de

försäkringskasseanställdas anställnings- och arbetsvillkor.

Ställföreträdarlagen är också tillämplig på biskops- och

prästtjänster i Svenska kyrkan och på vissa anställda vid

Stockholms internationella fredsforskningsinstitut (SIPRI).

Vissa andra icke-statliga arbetsgivare, främst stiftelser,

omfattas också av lagen som framgår av propositionen (s. 16

överst).

I propositionen föreslås att ställföreträdarlagen upphävs.

Arbetsgivarkommittén föreslog att lagen skulle ersättas

med en ny ställföreträdarlag som skulle omfatta de allmänna

försäkringskassorna och Svenska kyrkans församlingar avseende

präster samt sådana universitet och högskolor som bedriver sin

verksamhet som en från staten fristående stiftelse.

I motiven för sitt ställningstagande säger regeringen att man

vill tillskapa en enda arbetsgivarorganisation för de statliga

myndigheterna som ges en gentemot regeringen så fristående

ställning som möjligt (proposition 1992/93:100 bilaga 8 s. 89

och proposition 1993/94:77 s. 15).

En central arbetsgivarorganisation för det statliga området

underlättar en samordning av anställningsvillkoren på det

statliga området. Det är angeläget, sägs det i propositionen,

att upprätthålla enhetliga s.k. allmänna anställningsvillkor om

bl.a. semestrar, trygghetssystem, pensioner samt sjuk- och

arbetsskadefrågor. En central arbetsgivarorganisation medger

också enligt propositionen effektivare regleringar av

övergripande förhandlingsordningar, konflikträtt m.m. för att

uppnå stabilitet på arbetsmarknaden och minska riskerna för

arbetskonflikter.

I den nu aktuella propositionen sägs vidare (s. 15):

För att en central arbetsgivarorganisation för det statliga

området skall ges tillräcklig styrka bör den förutom de statliga

förvaltningsmyndigheterna och domstolarna också kunna på uppdrag

företräda icke-statliga arbetsgivare verksamma företrädesvis

inom det statliga området.

Av detta resonemang dras i propositionen följande slutsats:

Mot bakgrund av denna strävan att skapa en stark

arbetsgivarorganisation för det statliga området saknas därför

motiv för att behålla en reglering i form av en särskild

ställföreträdarlag.

Finansutskottet anser snarare att detta är de skäl som kan

anföras för varför en ställföreträdarlag behövs. Det finns

enligt utskottets mening behov av en sådan samordning som

ställföreträdarlagen innebär. Men eftersom lagen i sin nuvarande

utformning anses oklar och förändringarna på det kommunala

området gjort lagen obehövlig för samordning av lärarnas löner

finns det som utskottet ser det skäl att upphäva lagen i sin

nuvarande utformning.

Det finns dock anledning att ta upp frågan om en

ställföreträdarlag när t.ex. vissa universitet och högskolor

omvandlas till stiftelser. För de försäkringskasseanställda görs

ställföreträdarlagen enligt det föreliggande förslaget tills

vidare tillämplig genom en övergångsbestämmelse. Avsikten är att

de föreskrifter i ställföreträdarlagen som i dag är tillämpliga

på försäkringskasseanställda skall föras in i lagen om allmän

försäkring.

Det framgår av propositionen att regeringen, med hänsyn till

bl.a. betydelsen av att konflikträtten för det statliga området

även framgent hålls samman på central nivå, avser att under

våren 1994 återkomma till riksdagen med förslag till ändring i

lagen om allmän försäkring beträffande föreskrifter om

fastställande av anställnings- och arbetsvillkor för de

försäkringskasseanställda. De ovan nämnda

övergångsbestämmelserna kommer att upphävas när motsvarande

ändringar i lagen om allmän försäkring träder i kraft.

Övriga icke-statliga arbetsgivare, som vid

ställföreträdarlagens upphävande företräds av Statens

arbetsgivarverk med stöd av denna lag, skall också i

fortsättningen kunna företrädas av verket, om arbetsgivaren

önskar det.

Av propositionen framgår att några icke-statliga arbetsgivare

som i dag omfattas av ställföreträdarlagen har uttryckt viss oro

för att deras anställda inte längre kommer att omfattas av bl.a.

det statliga pensionsavtalet.

Enligt propositionen kan de anställdas pensioner ändå komma

att betalas av staten. Det förutsätter i så fall att regeringen

föreskriver att den icke-statliga arbetsgivaren skall omfattas

av förordningen (1991:1427) om tjänstepension för vissa

arbetstagare med icke-statlig anställning.

Finansutskottet har inget att erinra mot vad som anförs om

övriga icke-statliga arbetsgivare men vill i sammanhanget fästa

uppmärksamheten på att i den mån förslagen får statsfinansiella

effekter måste de underställas riksdagen, dvs. det är inte

endast en fråga för regeringen eller den berörda icke-statliga

arbetsgivaren.

Arbetsgivarorganisationen på det statliga området

I propositionen föreslås att arbetsgivarorganisationen på det

statliga området skall bedriva sin verksamhet i en modifierad

form av uppdragsmyndighet. Lagrådet avvisade det ursprungliga

förslaget om en fristående uppdragsmyndighet med motiveringen

att det skulle strida mot föreskrifterna i 11 kap. 6 § första

stycket regeringsformen, sett mot bakgrund av regeln angående

regeringens övergripande uppgift att styra riket (1 kap. 6 §

regeringsformen). Det nu framlagda förslaget till organisation

innebär att uppdragsmyndighetens beslutande organ i stället för

ett årsmöte skall utgöras av ett arbetsgivarkollegium.

Kollegiets ledamöter skall utses av regeringen efter förslag av

kollegiet. Kollegiet skall besluta om avgifter till

uppdragsmyndigheten och utse styrelse för myndigheten. Styrelsen

utser och avsätter myndighetens chef.

Regeringens bedömning är att genom den här angivna

uppbyggnaden av uppdragsmyndighetens organisation, som närmare

skall framgå av myndighetens instruktion, kommer regeringens

styrande makt (jfr 1 kap. 6 § regeringsformen) i tillräcklig

omfattning att kunna utövas beträffande myndigheten och att

Lagrådets synpunkter därmed blivit tillgodosedda.

I motion K11 av Bengt Hurtig m.fl. (v) anförs att staten

bör vara en mönsterarbetsgivare. Detta kräver enligt

motionärerna en statlig arbetsgivarorganisation som inte

samordnar sig med Svenska arbetsgivareföreningen (SAF).

Organisationen kan i och för sig ha karaktär av

uppdragsmyndighet, men den bör inte ha en mer fristående

ställning från regering och riksdag än som är fallet i dag.

Propositionen bör därför enligt motionärerna avslås av

riksdagen.

Den organisatoriska formen tas upp även i motion K12 av

Kurt Ove Johansson m.fl. (s) som anser att regeringens

inflytande på den nya organisationen är alltför svagt för att

uppfylla regeringsformens krav. Av konstitutionella skäl bör

myndighetens styrelse utses av regeringen. Det är också

angeläget, enligt motionärerna, att det av regeringens

instruktion för myndigheten framgår att regeringen styr riket

och att myndigheten lyder under regeringen.

Enligt finansutskottets mening bör arbetsgivarorganisationen

för de statliga myndigheterna utöva sin verksamhet så

självständigt som möjligt i förhållande till den politiska

nivån. Den statliga arbetsgivarorganisationen måste vara väl

förankrad i myndigheternas intressen som arbetsgivare.

Utskottet ansåg vid behandlingen av föregående års finansplan

att med hänsyn till riksdagens och regeringens övergripande

ansvar för statsförvaltningen borde formen uppdragsmyndighet

väljas. Enligt utskottets mening borde den föreslagna

organisationen kunna bidra till att skapa en skarpare gräns

mellan statsmakternas och myndigheternas ansvar för

lönepolitiken.

Det framgår inte av propositionen på vilket sätt den nu

föreslagna organisationsformen kommer att bidra till detta. Med

tanke på de konstitutionella invändningar som rests mot det

ursprungliga förslaget ser finansutskottet emellertid inte någon

annan möjlighet än att den föreslagna organisationsformen får

prövas. Det får bedömas i efterhand i vilken utsträckning den

kunnat bidra till att skapa den skarpa gräns mellan regeringens

och riksdagens ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och

parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning inom den

statliga sektorn som utskottet anser bör eftersträvas.

Det är enligt utskottets mening naturligt att myndigheterna

får ett direkt inflytande på tillsättning av den statliga

arbetsgivarorganisationens styrelse, dess finansiering, m.m.

Finansutskottet delar således inte den uppfattning om

statsmakternas roll i de statliga löneförhandlingarna som

redovisas i motion K11 (v). Finansutskottet anser därför att

konstitutionsutskottet bör avstyrka motion K11 (v).

I propositionen diskuteras om ledningsformen bör vara

myndighet eller ideell förening.

Eftersom Lagrådet har avvisat formen med uppdragsmyndighet

(s. 19) med motiveringen att det skulle strida mot

föreskrifterna i 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen,

sett mot bakgrund av regeln angående regeringens övergripande

uppgift att styra riket (1 kap. 6 § regeringsformen), finns

det enligt finansutskottets mening inte anledning att i

propositionen diskutera föreningsformen som i än högre grad

skulle begränsa regeringens möjligheter att fullgöra sina

grundläggande funktioner på ett tillfredsställande sätt. Detta

konstateras också i propositionen (se t.ex. på s. 21):

Väljs därvid någon annan form än myndighetsformen finns en

uppenbar risk att framför allt regeringens möjligheter att

fullgöra nämnda grundläggande funktioner beskärs på ett inte

tillfredsställande sätt. Detta gäller i särskilt hög grad om

associationsformen förening väljs för att utöva

arbetsgivarfunktionen.

Finansutskottet ställer sig mot bakgrund härav frågande till

varför ledningsformen ideell förening över huvud taget

diskuteras i propositionen.

Det får ankomma på konstitutionsutskottet att närmare pröva

frågan om formen för arbetsgivarorganisationen med

arbetsgivarkollegium kan anses överensstämma med stadgandena i

regeringsformen. I denna prövning bör även ingå att ta ställning

till yrkande 1 i motion K12 (s). Från de utgångspunkter

finansutskottet har att bedöma är det emellertid viktigt att ta

ställning till huruvida den föreslagna organisationsformen kan

bidra till att skapa en tydlig gräns mellan å ena sidan

regeringens och riksdagens ansvar för den totala

utgiftsutvecklingen och å andra sidan parternas ansvar för en

ändamålsenlig lönebildning inom den statliga sektorn. Detta bör

enligt utskottets mening vara huvudsyftet med den föreslagna

organisationen.

Det bör också ankomma på konstitutionsutskottet att bedöma om

det, som Lagrådet anför, är en olämplig kronologi att den nya

arbetsgivarorganisationen träder i kraft den 1 juli 1994 och att

ändringen i regeringsformen träder i kraft först den 1 januari

1995. Som framgått av vad finansutskottet anfört ovan torde den

föreslagna ordningen kräva att något anslag för täckande av

merkostnader för löner och pensioner inte bör anvisas i

framtiden. Ett förslag till sådant anslag för budgetåret 1994/95

har emellertid lagts fram även i årets budget.

Stockholm den 24 februari 1994

På finansutskottets vägnar

Per-Ola Eriksson I beslutet har deltagit:

Per-Ola Eriksson (c),

Lars Tobisson (m),

Bengt Wittbom (m),

Roland Sundgren (s),

Lars Leijonborg (fp),

Per Olof Håkansson (s),

Lisbet Calner (s),

Tom Heyman (m),

Yvonne Sandberg-Fries (s),

Stefan Attefall (kds),

Ian Wachtmeister (nyd),

Sonia Karlsson (s),

Alf Egnerfors (s),

Karin Starrin (c) och

Carin Lundberg (s).

Bilaga 4

Finansutskottets yttrande

1993/94:FiU11y

Bilaga 5

Med anledning av Finansdepartementets promemoria om en

ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga

området

Till konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har den 15 mars 1994 beslutat att

bereda finansutskottet tillfälle att avge yttrande över en till

konstitutionsutskottet inkommen skrivelse med promemoria från

Finansdepartementet (1994-03-02) med anledning av proposition

1993/94:77 om en ombildning av arbetsgivarorganisationen för det

statliga området.

I Finansdepartementets promemoria, som har rubriken Ramanslag

och arbetsgivarrollen, behandlas vissa frågor med anledning av

finansutskottets yttrande (1993/94:FiU8y) till

konstitutionsutskottet över propositionen.

Bakgrund

Riksdagen beslutade våren 1993 om ändrad

arbetsgivarorganisation på det statliga området (prop.

1992/93:100 bil. 8 Finansdepartementet, AU10, rskr. 205). En

förutsättning för att kunna genomföra den föreslagna

organisationsförändringen är att utgiftsramar införs för

myndigheternas förvaltningskostnadsanslag. Myndigheterna

tilldelas anslagsmedel för förvaltningskostnader i sin helhet

inför varje budgetår. Det innebär att någon kompensation för

uppkomna kostnader till följd av löneavtal inte ges.

Myndigheterna ges därigenom hela ansvaret för lönebildningen och

personalkostnaderna. Riksdagen skulle därigenom kunna avstå från

att utöva sitt inflytande i dessa frågor. Riksdagens finansmakt

skulle i stället kunna utövas på ett mer renodlat och tydligt

sätt genom budgetregleringen och ställningstagandet till

myndigheternas förvaltningsanslag.

I proposition 1993/94:77 om en ombildning av

arbetsgivarorganisationen på det statliga området föreslog

regeringen mot bakgrund härav att riksdagen skulle upphäva

stadgandet i regeringsformen (9 kap. 11 §) om att

finansutskottet skall godkänna avtal i fråga om

anställningsvillkor för statens arbetstagare. Propositionen

bereds för närvarande i konstitutionsutskottet.

Utskottet

Finansutskottet överlämnade den 24 februari 1994 ett yttrande

till konstitutionsutskottet i ärendet (1993/94:FiU8y). I

yttrandet anförde finansutskottet att de villkor som utgjorde

förutsättningen för utskottets och riksdagens ställningstagande

förra våren inte till alla delar var uppfyllda. Regeringen borde

därför enligt finansutskottets mening senast i

kompletteringspropositionen återkomma till riksdagen med en

redovisning av hur de frågor utskottet tagit upp skulle hanteras

innan slutligt ställningstagande gjordes i ärendet. De frågor

utskottet väckte var följande.

Hur skall riksdagen ta ställning till de kostnader till följd

av kollektivavtal som inte direkt belastar myndigheternas

anslag?

Vilka principer avser regeringen att tillämpa för beräkning av

anslaget för täckning av merkostnader för löner och pensioner?

Under vilka omständigheter avser regeringen att använda

möjligheten att redovisa merutgifter under ramanslag?

Kostnader för förtidspensioner (pensionsersättningar) belastar

myndigheten endast första året. Därefter befrias myndigheten för

kostnaden som i stället belastar ett generellt anslag på

statsbudgeten. Hur skall myndigheterna i framtiden kunna

belastas för hela kostnaden för s.k. pensionsersättningar?

Finansdepartementet har därefter inkommit med en skrivelse

(daterad 1994-03-02) undertecknad av statssekreterare Kjell-Åke

Henstrand till konstitutionsutskottet med anledning av

finansutskottets yttrande. I skrivelsen behandlas de frågor

finansutskottet tagit upp i sitt yttrande.

Finansiering av kostnader till följd av kollektivavtal

I yttrandet till konstitutionsutskottet anförde

finansutskottet att den i propositionen föreslagna modellen kan

fungera endast om kostnaden för varje anställningsförmån,

omedelbar eller framtida, belastar myndigheternas

förvaltningsanslag. Det kan ske antingen genom att

myndigheternas ramanslag reduceras med belopp som motsvarar

kostnaderna för förmåner som finansierats på annat sätt än över

ramanslagen eller i form av arbetsgivaravgifter. Regeringen har

i finansplanen 1993 aviserat ett förslag om införande av

arbetsgivaravgifter för myndigheterna. Riksdagen har efter

förslag i 1993 års budgetproposition (s. 109) godtagit att en

avräkning mot ramanslagen skall tillämpas i avvaktan på

införande av arbetsgivaravgifter.

Finansutskottet fäste i nämnda yttrande uppmärksamheten på att

i de centrala avtalen behandlas förutom direkta lönefrågor även

generella anställningsvillkor samt frågor av mer långsiktig

karaktär som pensionsfrågor och trygghetsfrågor. Det framgår

inte av proposition 1993/94:77 om effekterna av dessa avtal

direkt kommer att belasta myndigheternas anslag. Ofta uppkommer

kostnader till följd av avtalen på andra anslag i statsbudgeten.

I budgetförslaget har t.ex. hittills regelmässigt ett särskilt

täckningsanslag för merkostnader för löner och pensioner tagits

upp. Så görs även i budgetförslaget för budgetåret 1994/95.

Under detta har medel avsatts för särskilda åtgärder inom

kulturområdet. I RALS 1993--95 har parterna enats om en

avsättning till en särskild kulturpott om 10 miljoner kronor

att fördelas till vissa i avtalet angivna myndigheter. Avsikten

är att dessa medel skall tillföras de berörda myndigheterna.

En konsekvens härav borde enligt utskottets mening vara att

dessa medel avräknas mot övriga myndigheters ramanslag.

Riksdagens utövande av finansmakten kräver att riksdagen

även tar ställning till avtalskostnader som belastar generella

anslag.

I skrivelsen från Finansdepartementet anförs i denna fråga att

enligt den anslagsteknik som för närvarande tillämpas i

statsbudgeten finansieras vissa kostnader som är en följd av

kollektivavtal över andra poster på statsbudgeten än

myndigheternas ramanslag. Det gäller t.ex. kostnader för

pensionsåtaganden som finansieras över den i statsbudgeten

uppförda inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto. Den

teknik för budgetering av ramanslagen som regeringen redovisade

i 1992 års budgetproposition och som riksdagen ställt sig bakom

innebär att sådana avtalskostnader som finansieras på annat sätt

än över ramanslagen skall avräknas myndigheternas ekonomiska

utrymme. I praktiken innebär detta att ramanslagen reduceras med

belopp som motsvarar sådana kostnadsökningar. Detta har också

genomförts i budgetpropositionen 1993 bl.a. avseende den

särskilda kulturpott som parterna har överenskommit i ramavtalet

för 1993--1995. Genom denna teknik tar riksdagen ställning till

samtliga förvaltningskostnader när riksdagen beslutar om

ramanslag till myndigheterna.

Med vad som redovisats i Finansdepartementets skrivelse har

klarhet vunnits om hur kostnader som inte direkt belastar

myndigheternas förvaltningsanslag, i detta fall den särskilda

kulturpott som parterna överenskommit i ramavtalet för

1993--1995, kommer att hanteras under budgetåret 1994/95.

Finansutskottet har inte något att erinra mot den redovisade

lösningen.

Principer för beräkning av anslag för täckning av merkostnader

för löner och pensioner

I skrivelsen från Finansdepartementet framhålls vidare att det

även framgent kommer att erfordras ett anslag för täckande av

merkostnader för löner under löpande budgetår för de få

myndigheter som även fortsättningsvis kommer att ha

reservationsanslag, förslagsanslag eller obetecknat anslag för

att finansiera förvaltningskostnader. Som regeringen anförde i

budgetpropositionen 1993 (s. 108) kommer kompensationen för

dessa myndigheter att beräknas på samma grunder som för

ramanslagsmyndigheter, dvs. kompensationen kan aldrig överstiga

lönekostnadsutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn.

Skillnaden jämfört med ramanslag är endast en tidsmässig

förskjutning för dessa myndigheter. Det täckningsanslag som

förts upp i årets budgetproposition har således ett klart

avgränsat ändamål och budgeteras enligt samma principer som

myndigheternas ramanslag. Det skiljer sig därmed från de

täckningsanslag som tidigare förts upp som en förslagsvis

beräkningspost på statsbudgeten för att generellt täcka

prognosticerade lönemerkostnader på grund av kollektivavtal.

Med denna förändrade beräkningsgrund för anslaget för täckande

av merkostnader för löner och pensioner som redovisats av

Finansdepartementet, innebärande att kostnader för

kollektivavtal på det statliga området inte längre skall ligga

till grund för beräkning av anslagets storlek, har

finansutskottet inte något att erinra mot att ett sådant anslag

tas upp i statsbudgeten för 1994/95.

Merutgifter under ramanslag

I yttrandet till konstitutionsutskottet påpekade

finansutskottet att fr.o.m. budgetåret 1993/94 får de flesta

myndigheterna sina medel för förvaltningsändamål i form av

ramanslag. Enligt de bestämmelser som gäller för ramanslagen får

dessa merbelastas, normalt genom utnyttjande av den

anslagskredit som ges i regleringsbrevet eller, efter

regeringens beslut i vissa fall, genom att merutgifter

redovisas under anslaget. Eftersom den tidigare s.k.

löneautomatiken på ramanslagen nu förutsätts ha upphört kommer

det anvisade beloppet att utgöra det totala utgiftsutrymme som

myndigheten får för att finansiera verksamheten under det

aktuella budgetåret. Enligt utskottets mening väcker detta

frågan om under vilka förutsättningar som regeringen framöver

får medge merutgifter under anslag.

I skrivelsen från Finansdepartementet framhålls att av

propositionen 1986/87:100 bilaga 1 (bet. 1986/87:FiU10, rskr.

1986/87:122) framgår att regeringens rätt att bevilja merutgift

inskränker sig till att täcka tillfälliga utgifter som uppkommit

utanför myndighetens kontroll, och att det endast kan bli fråga

om rena undantagsfall. Med detta avses ytterligare uppgifter som

ålagts myndigheten till följd av riksdagsbeslut men som inte

beaktats vid budgeteringstillfället eller vid force

majeureliknande förhållanden, som t.ex. omfattande skada på

inventarier. I samtliga andra fall måste regeringen underställa

riksdagen frågan.

Regeringens beslut om merutgifter kan självfallet inte

längre föranledas av ökade kostnader till följd av

kollektivavtal, anförs det i Finansdepartementets skrivelse.

Med detta klarläggande anser finansutskottet att osäkerheten

undanröjts om under vilka förutsättningar regeringen har

möjlighet att bevilja merutgifter under ramanslag.

Finansiering av pensionsersättningar

Slutligen påpekade finansutskottet i yttrandet att kostnaderna

för s.k. pensionsersättning belastar myndigheternas

ramanslag endast under det första verksamhetsåret i de

fall avgång sker frivilligt. Därefter belastar

kostnaderna inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter,

netto. Kostnaderna övervältras därigenom på annan än

myndigheten.

Enligt vad finansutskottet erfarit pågår ett arbete inom

regeringskansliet som syftar till att lösa dessa frågor.

Utskottet förutsatte i yttrandet att denna fråga skulle regleras

skyndsamt. För den händelse regeringen avser att fatta sådana

beslut i framtiden måste de enligt finansutskottets mening

underställas riksdagen för godkännande.

Av skrivelsen från Finansdepartementet framgår att en

ändring av förordningen om utbetalning av statliga

tjänstepensionsförmåner och vissa socialförsäkringsförmåner m.m.

(1980:759) förbereds som innebär att sådana kostnader även

fortsättningsvis skall belasta myndigheternas ramanslag.

Ändringen beräknas vara genomförd före den 1 juli 1994. Vid

större organisationsförändringar kan det emellertid finnas

skäl att anvisa särskilda medel för sådana åtgärder. Regeringen

bör då återkomma till riksdagen med förslag i dessa frågor.

Under förutsättning att dessa frågor reglerats inför nästa

budgetårs början har finansutskottet inte något att erinra.

Sammanfattning

Finansutskottet konstaterar att Finansdepartementet i

skrivelsen till konstitutionsutskottet har uppmärksammat de

problem utskottet tagit upp i yttrandet till

konstitutionsutskottet. Av skrivelsen framgår hur

Finansdepartementet avser att hantera de olika problemen.

Avsiktsförklaringen beträffande täckningsanslaget för löner och

pensioner och utnyttjandet av merutgifter för ramanslag har

utskottet inget att erinra emot. Vad gäller kostnader till följd

av kollektivavtal som inte direkt belastar myndigheternas anslag

har riksdagen accepterat en provisorisk lösning i avvaktan på

att frågan om arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter

prövas av den i 1993 års finansplan aviserade utredningen.

Frågan om hur förtidspensionerna (pensionsersättningarna) skall

belasta myndigheternas anslag avser regeringen enligt skrivelsen

att lösa före den 1 juli 1994.

Under förutsättning att de förändringar genomförs som

redovisas i Finansdepartementets skrivelse ser utskottet inte

något hinder för att slopa stadgandet i regeringsformen (9 kap.

11 §) att finansutskottet skall godkänna avtal i fråga om

anställningsvillkor för statens arbetstagare.

Stockholm den 24 mars 1994

På finansutskottets vägnar

Per-Ola Eriksson

I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Bengt

Wittbom (m), Roland Sundgren (s), Lars Leijonborg (fp), Per

Olof Håkansson (s), Lisbet Calner (s), Yvonne

Sandberg-Fries (s), Stefan Attefall (kds), Arne

Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c), Sonia Karlsson (s),

Lennart Hedquist (m), Alf Egnerfors (s), Christel

Anderberg (m) och Christer Windén (nyd).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v)

närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.