Bet. 1993/94:KU20

Konstitutionsutskottets betänkande

1993/94:KU20

Förvaring av allmänna handlingar hos andra organ än

myndigheter

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Utskottet

Hemställan

Bilaga

1993/94

KU20

Sammanfattning

I betänkandet behandlas proposition 1993/94:113 om förvaring

av allmänna handlingar hos andra organ än myndigheter. I

propositionen föreslås regler om förvaring av allmänna

handlingar i de fall offentlig verksamhet förs över i privat

regi. Utskottet tillstyrker propositionens förslag om en ändring

i tryckfrihetsförordningen.

Propositionen

I proposition 1993/94:113 yrkas att riksdagen antar de i

propositionen framlagda förslagen till

1. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen,

2. lag om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ

än myndigheter för förvaring,

3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

4. lag om ändring i arkivlagen (1990:782).

Lagförslagen, som granskats av Lagrådet, har intagits i

bilaga till betänkandet.

Utskottet

1. Inledning

1.1 Bakgrund

I en framställning till regeringen i juni 1991 hemställde

Riksarkivet att regeringen skulle ta initiativet till en översyn

av offentlighetslagstiftningen med anledning av de

komplikationer som uppstår i samband med bolagiseringar. Frågan

berördes också i departementspromemorian Bolagisering av

affärsverk Konstitutionella aspekter (Ds 1992:101).

De frågor som Riksarkivets framställning berörde behandlades i

en inom Kulturdepartementet upprättad promemoria Förvaring av

allmänna handlingar hos andra organ än myndigheter (Ds 1993:49).

Denna promemoria blev sedan föremål för remissbehandling.

1.2 Propositionen

I propositionen föreslås regler om förvaring av allmänna

handlingar i de fall offentlig verksamhet förs över i privat

regi. Enligt nuvarande regler skall de handlingar som finns hos

en myndighet när denna upphör överföras till en arkivmyndighet.

Detta är enligt propositionen en opraktisk ordning i de fall

verksamheten inte upphör när myndigheten läggs ned utan övergår

till att bedrivas i privaträttslig form.

Propositionens förslag innebär att ett organ som trätt i

stället för en myndighet i fortsättningen skall kunna förvara de

allmänna handlingarna så länge de behövs hos organet. Under

tiden skall handlingarna behandlas på samma sätt som hos den

förutvarande myndigheten. Detta innebär att allmänheten skall ha

rätt att ta del av uppgifter i dem och att de skall vårdas i

enlighet med arkivlagens regler. Bestämmelserna tas in i en

särskild lag.

Vidare skall sekretesslagens regler gälla hos det enskilda

organet såvitt avser dess befattning med de ifrågavarande

handlingarna.

I propositionen föreslås införande av en ny paragraf, 2 kap.

17 §, i tryckfrihetsförordningen (TF). Genom den nya paragrafen

lämnas möjlighet att i lag föreskriva att allmänna handlingar

får överlämnas till och förvaras även hos enskilda organ utan

att handlingarna förlorar sin karaktär av att vara allmänna.

Regeringen avses bestämma vilka organ som skall ha en sådan

uppgift. Såvitt avser kommunala myndigheters verksamhet skall

kommun- resp. landstingsfullmäktige besluta om överlämnande. Om

ett enskilt organ med stöd av lag sålunda förvarar allmänna

handlingar skall det vid tillämpningen av 2 kap. 12--16 §§

jämställas med myndighet i fråga om handlingarna.

Vidare föreslås en ny särskild lag om överlämnande av allmänna

handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring samt

ändringar i sekretesslagen och arkivlagen.

Eftersom en ändring föreslås i TF kan propositionens förslag

träda i kraft tidigast den 1 januari 1995.

Propositionen anmäldes i riksdagens kammare första gången den

16 december 1993 och förutsättningarna för en grundlagsändring

enligt 8 kap. 15 § första stycket regeringsformen är sålunda

uppfyllda.

Propositionen har inte föranlett några motioner.

1.3 Lagrådets yttrande

Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslagen.

Lagrådet har helt anslutit sig till uppfattningen att i de fall

"bolagisering" sker av allmän verksamhet, offentlighetsprincipen

inte bör upphöra att gälla beträffande de allmänna handlingar

som övertas av det enskilda organ som skall fortsätta

verksamheten. Enligt Lagrådets mening är det också värdefullt

att gällande lagstiftning nu bättre anpassas till den situation

som uppkommit genom att allmän verksamhet alltmer förs över till

enskilda organ.

När det gäller de lagtekniska lösningarna har Lagrådet

emellertid haft ett flertal invändningar, några av principiell

natur. I första hand gäller invändningarna förslaget till en ny

paragraf i 2 kap. TF och de förslag som är en direkt följd av

det förslaget. Lagrådet förordar här i stället en lösning inom

ramen för en ordning av det slag som avses i 1 kap. 8 §

sekretesslagen. I övrigt anser Lagrådet att de remitterade

förslagen med vissa ändringar kan läggas till grund för en

reglering av de frågor som aktualiserats.

I propositionen anförs att regeringen i lagrådsremissen

diskuterade skälen för och emot en förankring i TF av den

föreslagna regleringen och då kom till slutsatsen att en sådan

borde finnas. Vad Lagrådet anfört uppges inte ändra regeringens

uppfattning. Regeringen har därför inte ansett sig beredd att

följa Lagrådet i vad avser frågan om en förankring i

tryckfrihetsförordningen av den föreslagna regleringen.

Lagrådets övriga synpunkter har regeringen till största delen

följt.

Nedan redogörs närmare för Lagrådets synpunkter och

regeringens förslag vad avser frågan om en ändring i TF.

2. Propositionens förslag om en ny bestämmelse i TF

2.1 Gällande bestämmelser

I 2 kap. TF finns bestämmelser om allmänna handlingars

offentlighet. I 3--11 §§ finns regler om innebörden av rätten

att ta del av en allmän handling och i 12--15 §§ om förfarandet

när en begäran framställts om att få ta del av en sådan

handling. I 16 § finns en bestämmelse om hemligstämpling.

Enligt 2 kap. 12 § TF skall en allmän handling på begäran

genast eller så snart det är möjligt tillhandahållas på stället

utan avgift till den som önskar ta del av den. Man har också

rätt att få en kopia mot fastställd avgift. Om någon del av en

allmän handling skulle vara sekretessbelagd har man rätt att få

en avskrift eller kopia av den icke sekretessbelagda delen.

En begäran att få ta del av en allmän handling skall enligt 2

kap. 14 § första stycket TF göras hos den myndighet som

förvarar handlingen. Denna myndighet skall enligt grundregeln i

andra stycket pröva begäran. Om särskilda skäl föreligger får

emellertid i lag föreskrivas att annan myndighet prövar

framställan. Rör det sig om en handling av synnerlig betydelse

för rikets säkerhet får även i förordning föreskrivas att endast

viss myndighet får pröva begäran. I de nu nämnda fallen skall en

begäran om utlämnande genast hänskjutas till behörig myndighet.

Viktiga bestämmelser om allmänna handlingar finns även i

arkivlagen (1990:782) och i arkivförordningen (1991:446).

Enligt 11 § arkivlagen skall, när en statlig myndighet läggs

ner, dess arkiv överlämnas till en arkivmyndighet inom tre

månader om inte någon annan myndighet har övertagit den nedlagda

myndighetens verksamhet. Regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer får emellertid föreskriva annat. Enligt

14 § gäller samma principer för kommunala arkiv då kommunala

myndigheter läggs ned. I dessa fall är det dock fullmäktige i

kommun eller landsting som fattar beslutet.

Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen (RF) kan

förvaltningsuppgift överlämnas till bolag, förening,

samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar

uppgiften myndighetsutövning skall det ske med stöd av lag. Att

pröva en begäran om utlämnande av allmän handling är att anse

som myndighetsutövning.

Enligt 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen (1980:100)

skall vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar

hos myndigheter i tillämpliga delar gälla också handlingar hos

de organ som anges i en bilaga till lagen, i den mån

handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. De i bilagan

angivna organen skall vid tillämpningen av sekretesslagen

jämställas med myndighet.

2.2 Handlingsoffentlighet hos vissa kommunala företag

I december 1993 tog riksdagen ett beslut om

handlingsoffentlighet hos vissa kommunala företag (prop.

1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46). Beslutet

innebär att aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och

stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar

ett bestämmande inflytande jämställs med myndigheter när det

gäller handlingsoffentligheten. Vidare får enskilda rätt att hos

förvaltningsdomstol överklaga beslut av sådana kommunala företag

att inte lämna ut företagets handlingar.

I sekretesslagen har införts en ny paragraf, 1 kap. 9 §. I

paragrafens första stycke anges de företag som skall omfattas av

handlingsoffentligheten. Det är aktiebolag, handelsbolag,

ekonomiska föreningar samt stiftelser i vilka de kommunala

företrädarna har ett rättsligt bestämmande inflytande. I andra

stycket finns en definition av vad som avses med rättsligt

bestämmande inflytande i de olika associationsformerna. I tredje

stycket finns en bestämmelse om att detsamma skall gälla också

beträffande handlingar som efter medgivande av en kommun eller

ett landsting för viss bestämd tid förvaras hos aktiebolag,

handelsbolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser där

kommuner eller landsting har utövat ett rättsligt bestämmande

inflytande. Avsikten med bestämmelsen är att komma till rätta

med de problem som kan uppstå vid en sådan förändring i

ägarstrukturen som medför att företaget faller utanför den

föreslagna regleringen. Detta gör det möjligt för företaget att

under myndighetsansvar, efter medgivande av kommunen eller

landstinget, för viss bestämd tid behålla vården av de

handlingar som skall anses som allmänna men som övergångsvis

behövs i verksamheten. Syftet med kravet på viss bestämd tid är

att en omprövning skall ske efter viss tid av behovet av att

låta handlingarna ligga kvar.

Bestämmelsen i 1 kap. 9 § sekretesslagen skall träda i kraft

den 1 januari 1995. I fråga om vissa aktiebolag och ekonomiska

föreningar träder dock bestämmelsen i kraft först den 1 januari

1998.

Arkivlagen skall tillämpas på de kommunala företag som

jämställs med myndighet.

I proposition 1993/94:48 uppgavs (s. 44) att en fråga som inte

togs upp i det lagstiftningsärendet var hur man skulle se på

arkivhanteringen vid privatisering av kommunal verksamhet och

vad som skulle hända med de allmänna handlingar som behövs i den

nya privata verksamheten. Den frågan uppgavs vara föremål för

beredning inom Kulturdepartementet.

2.3 Lagrådsremissen

I lagrådsremissen om de nu aktuella lagändringarna anfördes

att en utgångspunkt vid sökandet av en ändamålsenlig reglering

bör vara att de allmänna handlingar som finns hos en myndighet

den dag den upphör skall omfattas av offentlighetsprincipen och

bestämmelserna i arkivlagen även fortsättningsvis medan de

handlingar som upprättas inom eller kommer in till det nybildade

bolaget inte skall göra detta (jfr dock prop. 1993/94:48 om

handlingsoffentlighet i kommunala bolag).

En fråga som diskuterades i lagrådsremissen var om regeln i 1

kap. 8 § andra stycket sekretesslagen skulle kunna öppna en väg

till lösning. Bakgrunden till denna bestämmelse angavs vara att

offentlig verksamhet i allt större utsträckning kommit att

bedrivas i bolagsform eller i annan associationsrättslig form.

Detta medför att principerna om handlingsoffentlighet inte blir

tillämpliga i sådan verksamhet. Genom att på detta sätt ge vissa

enskilda organ en ställning som motsvarar en myndighets, blir

således handlingar, som annars skulle ha varit privata, att anse

som allmänna.

I lagrådsremissen anfördes här bl.a. följande.

Det problem som här skall lösas är emellertid delvis ett

annat. I den situation som nu diskuteras rör det sig om en stor

mängd handlingar som är allmänna och som därmed redan omfattas

av tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens bestämmelser.

Karaktären på dessa handlingar bör nu inte ändras utan deras

status som allmänna handlingar bör bestå. Dessutom skall senare

tillkomna handlingar hos bolaget inte omfattas av

offentlighetsprincipen utan vara det enskilda organets privata

handlingar (jfr dock beträffande vissa kommunala företag prop.

1993/94:48). Bolaget kan därför inte som sådant jämställas med

en myndighet ens i sådan verksamhet som tas över från en

myndighet. Frågan är i stället här vem som skall förvara den

nedlagda myndighetens allmänna handlingar under den tid som ett

bolag behöver tillgång till dem och vilka skyldigheter som skall

följa med förvaringen. Dessutom bör tilläggas att de bolag som

nu diskuteras normalt inte ägnar sig åt myndighetsutövning i sin

ordinare verksamhet. Således bör en annan rättslig lösning

väljas än att låta bolagen omfattas av reglerna i 1 kap. 8 §

sekretesslagen.

Enligt lagrådsremissen borde en lösning väljas som gör det

möjligt att till de berörda bolagen också överlämna de uppgifter

som hittills ankommit på myndigheten i fråga om prövning av

utlämnande av allmänna handlingar enligt TF och sekretesslagen.

En sådan lösning skulle enligt remissen ha klara praktiska

fördelar. En väg vore därför att på bolaget med stöd av 11 kap.

6 § tredje stycket RF lägga de nödvändiga uppgifterna och alltså

ge bolaget rätt att göra prövningen. Bolaget skulle då agera i

eget namn vid utlämnande av de handlingar som tidigare

överlämnats av myndigheten till bolaget. Eftersom det också

skulle innebära en skyldighet för bolaget att utföra prövning,

iaktta sekretess och svara för vården måste också de

bestämmelser i RF som gäller åligganden för enskilda iakttas,

dvs. skyldigheten måste läggas fast i lag.

En sådan lösning skulle enligt lagrådsremissen leda till att

handlingarna inte längre skall anses förvarade hos myndigheten.

Eftersom det är hos den förvarande myndigheten som en ansökan om

utfående av en allmän handling skall göras enligt 2 kap. 14 §

TF, bör TF:s bestämmelser anpassas till den nya ordningen. I

lagrådsremissen föreslogs införande av en ny paragraf i 2 kap.

TF.

2.4 Lagrådets synpunkter

Enligt Lagrådets mening finns det inget behov av den

föreslagna nya paragrafen i TF. Lagrådet framhåller att det

redan i 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen finns en

etablerad ordning för hur principen om allmänna handlingars

offentlighet kan tillgodoses när allmän verksamhet bedrivs i

privaträttsliga former. I detta sammanhang nämner Lagrådet att

systemet enligt 1 kap. 8 § andra stycket hittills i huvudsak

använts i fråga om handlingar hos organ som i viss utsträckning

anförtrotts viss myndighetsutövning. Men sedan riksdagen numera

har antagit förslaget till ny lydelse av 1 kap. 9 §

sekretesslagen kommer systemet att få ett avsevärt vidgat

tillämpningsområde. Bl.a. kommer det att gälla i fråga om

handlingar hos kommunala och landstingskommunala bolag,

ekonomiska föreningar och stiftelser.

Lagrådet tillägger att den i remissen föreslagna regleringen,

såvitt nu kan överblickas, inte är lättare att tillämpa eller

leder till andra resultat än den redan etablerade ordningen.

Enligt Lagrådet kan det givetvis inte vara till fördel för

intresset av överskådlighet och konsekvens i lagstiftningen att

ha två sakligt sett, troligen identiska system vid sidan av

varandra. Särskilt på det kommunala området kan enligt Lagrådet

en sådan ordning föranleda onödiga svårigheter. Om en kommun

beslutar att viss verksamhet skall drivas av ett organ som

omfattas av den föreslagna nya 1 kap. 9 § sekretesslagen blir

sålunda enligt Lagrådet två olika regelsystem tillämpliga på

organets handlingar.

Mot bakgrund härav finner Lagrådet att det inte föreligger

tillräckligt starka skäl för den föreslagna grundlagsändringen.

I stället bör syftet med förslaget tillgodoses inom ramen för en

ordning av det slag som avses i 1 kap. 8 § sekretesslagen.

För den händelse den i remissen föreslagna ändringen ändå

genomförs, har Lagrådet i sitt yttrande vissa synpunkter på

utformningen. Dessa synpunkter anges nedan i samband med

redogörelsen för propositionens förslag.

2.5 Propositionen

Utgångspunkten för den föreslagna regleringen har enligt

propositionen varit att allmänna handlingar inte bör förlora sin

karaktär av allmänna handlingar när de under en tid utnyttjas i

enskild verksamhet som kan sägas utgöra fortsättningen på en

myndighets verksamhet samt att bolagen skall kunna förvara

sådana handlingar på eget ansvar med möjlighet till fortsatt

insyn och god arkivvård. En reglering bör inte ske som skulle

innebära att en oöverskådligt stor samling allmänna handlingar

skulle upphöra att vara allmänna handlingar på grund av

placeringen hos de nya bolagen.

Regeringen kan inte helt instämma i Lagrådets synsätt att den,

som Lagrådet uttrycker det, etablerade ordningen enligt 1 kap. 8

§ sekretesslagen vore lämpligare. Syftet med regleringen i

sekretesslagen är enligt propositionen att skapa ett system som

medger insyn i privaträttsliga subjekt som framåt i tiden skall

bedriva verksamhet med offentligrättsliga inslag och där då

samma principiella rätt till insyn bör finnas som i

offentligrättslig verksamhet som bedrivs i myndighetsform. Den i

propositionen diskuterade regleringen anges ha ett annat syfte,

nämligen att inte omintetgöra den insyn i och den skyldighet

till tillvaratagande av arkiv som en gång funnits, när

verksamheten övergår i former som inte skall vara föremål för

insyn och offentligrättslig arkivreglering. Det eventuella

behovet av insyn i de aktuella bolagens framtida verksamhet tas

inte upp i sammanhanget.

Enligt regeringen uppnår man den enklaste regleringen genom

att låta det system som hittills gällt för de ifrågavarande

handlingarna fortsätta att gälla även framdeles. Såvitt gäller

de kommunala bolag som omfattas av den nya regleringen i 1 kap.

9 § sekretesslagen kommer det att innebära två system.

Enligt propositionen blir det för de stora statliga

myndigheter som övergått till bolagsform enklare och klarare om

de allmänna handlingarna inte ändrar karaktär utan fortsätter

att omfattas av samma regelsystem som hittills gällt. Det går

inte heller enligt propositionen att bortse från den mer

praktiskt betonade synpunkten att respekten för regelsystemet

torde bli större om handlingarna alltjämt är allmänna

handlingar. Motivet för lagstiftningen är ju i främsta rummet

att de intressen som motiverar arkivvården inte skall trädas för

när vid en bolagisering.

Även om regeringen har förståelse för de argument som Lagrådet

fört fram anser regeringen sålunda att en ändring av TF bör

genomföras. I propositionen framhålls dock att ändringen endast

tar sikte på den nu angivna situationen, nämligen att allmänna

handlingar skall kunna överföras till bolag som övertagit

myndighetsuppgifter. Någon ändring av de principer som

utvecklats på detta område i övrigt bör ärendet inte föranleda.

Vad gäller förslaget till utformning av den nya bestämmelsen i

TF ansåg Lagrådet att efter ordet "förvaring" i första meningen

skulle tilläggas orden "och förvaras där" för att förslagets

syfte skulle tillgodoses. Regeringen anser inte detta tillägg

vara behövligt. Däremot har efter förslag av Lagrådet ordet

"därigenom" tillagts i meningen.

2.6 Utskottets bedömning

Utskottet delar regeringens bedömning att en ändring av

tryckfrihetsförordningen bör göras. Propositionens förslag i

denna del tillstyrks av utskottet.

3. Propositionens lagförslag i övrigt

I propositionen föreslås en särskild lag om förvaring av

allmänna handlingar hos enskilda organ. Vidare föreslås

ändringar i arkivlagen och sekretesslagen.

Utskottet har ingen erinran mot förslagen. De är dock beroende

av att ändringen av tryckfrihetsförordningen genomförs och bör

därför antas först i samband med att riksdagen slutligt antar

förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen som vilande antar regeringens förslag till lag

om ändring i tryckfrihetsförordningen.

Stockholm den 24 februari 1994

På konstitutionsutskottets vägnar

Thage G Peterson

I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil

Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Stig Bertilsson (m), Catarina

Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson (s),

Ingvar Johnsson (s), Inger René (m), Hans Göran Franck (s),

Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Henrik S Järrel

(m), Lisbeth Staaf-Igelström (s) och Elvy Söderström (s).

Propositionens lagförslag

1. Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Bilaga

2. Förslag till lag om överlämnande av allmänna handlingar

till andra organ än myndigheter för förvaring

3. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

4. Förslag till lag om ändring i arkivlagen (1990:782)