Bet. 1993/94:KU21

Konstitutionsutskottets betänkande

1993/94:KU21

Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Bilaga 1

Innehållsförteckning

1993/94

KU21

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens förslag till en ny bestämmelse i 10 kap.

5 § regeringsformen som gör det möjligt för riksdagen att överlåta

beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna. Ändringar föreslås också i

tryckfrihetsförordningen med anledning av ett eventuellt svenskt medlemskap i

EU.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag med undantag för att lagändringarna

föreslås träda i kraft vid en bestämd tidpunkt, nämligen den 1 december 1994.

Med anledning av en socialdemokratisk motion gör utskottet bl.a. vissa

uttalanden om på vilka områden som beslutanderätt inte kan överlåtas till EG/EU

utan samtidig ändring av grundlag.

Ett särskilt yttrande och en meningsyttring har avlämnats.

Propositionen

1993/94:114 vari yrkas att riksdagen antar de i propositionen framlagda

förslagen till

1. lag om ändring i regeringsformen (bilaga 1),

2. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen (bilaga 2).

Motionerna

Motioner väckta med anledning av propositionen

1993/94:K13 av Birgitta Hambraeus och Tage Påhlsson (c) vari yrkas att

riksdagen avslår proposition 1993/94:114.

1993/94:K14 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att Sverige för demokratins skull icke bör bli medlem av EU och att

proposition 1993/94:114 i enlighet därmed avslås,

2. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, avslår propositionens förslag till

ny lydelse av 10 kap. 5 § regeringsformen och antar följande förslag till

lydelse av 10 kap. 5 §:

Sverige kan, om en majoritet av de röstande i den folkomröstning som skall

hållas sedan ett förslag till avtal med EU framförhandlats säger ja därtill,

bli medlem av Europeiska unionen. Ett medlemskap innebär överlåtelse av

beslutskompetens till Unionen, men denna överlåtelse får aldrig medföra att

riksdagens lagstiftningsmakt begränsas i väsentlig grad, att den kommunala

självstyrelsen inskränks, att Sveriges rätt till egen valuta- och självständig

ekonomisk politik upphör, att offentlighetsprincip och meddelarskydd minskar i

frågor som gäller inrikespolitik, att förbudet mot förhandsgranskning av

tryckta skrifter rubbas eller att Sveriges domstolars oberoende inskränks.

Sverige kan icke heller biträda beslut som underminerar det rättighetsskydd som

ges i denna regeringsform eller i den europeiska konventionen till skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

I andra fall kan riksdagen besluta om överlåtelse av beslutanderätt.

3. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, beslutar att avslå propositionens

förslag till ny lydelse av TF 5 kap. 1 §,

4. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, med underkännande av förekommande

motivtexter antar övriga lagförslag i propositionen.

1993/94:K15 av Thage G Peterson m.fl. (s) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar i enlighet med vad som anförts i motionen i fråga

om kravet på överensstämmelse mellan fri- och rättighetsskyddet i

regeringsformen och fri- och rättighetsskyddet hos de Europeiska gemenskaperna,

2. att riksdagen beslutar i enlighet med vad som anförts i motionen i fråga

om beslut om överlåtelse av beslutanderätt till de Europeiska gemenskaperna

utan samtidig ändring av grundlag.

Utskottet

Inledning

Enligt riksdagens beslut den 12 december 1990 bör Sverige eftersträva att bli

medlem i den Europeiska gemenskapen med bibehållen neutralitetspolitik. Endast

som medlem kan vårt land fullt ut delta i och få inflytande på den Europeiska

gemenskapens samarbete. Enligt beslutet borde regeringen efter en samlad

bedömning av de utrikes- och säkerhetspolitiska faktorerna och efter samråd i

Utrikesnämnden kunna lämna in en svensk ansökan om medlemskap, sannolikt under

1991 (1990/91:UU8, rskr. 74).

I en deklaration inför riksdagen den 14 juni 1991 tillkännagav statsminister

Ingvar Carlsson beslutet att inge en ansökan om medlemskap i EG. Ansökan

överlämnades den 1 juli. Den nya regering som tillträdde efter valet 1991 angav

i sin regeringsförklaring att den med all kraft skulle verka för att Sverige

snarast möjligt blev fullvärdig medlem av den Europeiska gemenskapen.

De formella förhandlingarna om ett medlemskap inleddes den 1 februari 1993

och avslutades den 12 april 1994. Förslaget till avtal skall nu godkännas av

Europaparlamentet, innan det kan undertecknas. Därefter skall en rådgivande

folkomröstning i frågan äga rum den 13 november 1994. Dess utslag skall för

svensk del avgöra frågan om ett svenskt medlemskap. Om en majoritet röstar ja

till ett medlemskap på de villkor som anges i avtalet, kommer riksdagen senare

under hösten att ratificera avtalet och samtidigt anta en lag om Sveriges

anslutning till Europeiska unionen. Om samtliga nuvarande medlemsstater

godkänner Sveriges avtal med EU före årsskiftet 1994/95, kan Sverige inträda

som medlem i EU fr.o.m. den 1 januari 1995.

Utredningsarbetet på grundlagsområdet

Frågan om ett svenskt medlemskaps grundlagsmässiga aspekter behandlades av

konstitutionsutskottet redan våren 1991 (1990/91:KU22). Utskottet ansåg att

olika såväl grundlagsmässiga som allmänt rättsliga och institutionella aspekter

på ett medlemskap borde utredas i parlamentariska former. Detta borde ske i

sådan tid att frågorna inte bara kunde föras ut till allmän debatt utan också

ge underlag för att i anslutning till 1994 års ordinarie riksdagsval göra de

grundlagsändringar som visar sig nödvändiga.

I juni 1991 tillkallades en kommitté som hade i uppdrag att lägga fram

förslag till grundlagsändringar m.m. inför ett svenskt medlemskap i EG.

Kommittén antog namnet Grundlagsutredningen inför EG. I kommittén vars

ordförande var professor Olof Ruin ingick företrädare för de partier som var

representerade i riksdagen före 1991 års val. Efter valet tillkom

representanter för de nya partierna. Förutom att föreslå grundlagsändringar

hade kommittén i uppgift att överväga på vilket sätt riksdagen skulle kunna

spela en aktiv roll i ett EG-samarbete, hur svenska val till Europaparlamentet

borde ske liksom de frågor som aktualiseras inför en folkomröstning om ett

medlemskap.

Grundlagsutredningen överlämnade i mars 1993 sitt betänkande (SOU 1993:14) EG

och våra grundlagar. I den offentliga debatt som fördes med anledning av

utredningens förslag gjordes gällande att dess förslag gick längre än vad

flertalet av dagens medlemsstater i EG ansett vara nödvändigt.

Justitiedepartementet fick därför i uppdrag att ta fram alternativa förslag.

Detta skedde i en departementspromemoria med titeln Våra grundlagar och EG --

förslag till alternativ (Ds 1993:36). Utredningens betänkande och

departementspromemorian sändes under våren 1993 ut på remiss. En

sammanställning av remissyttrandena har publicerats (Ds 1993:71, EG och

grundlagarna).

Regeringen beslöt den 9 december 1993 överlämna den proposition om

grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen (prop.

1993/94:114) som behandlas i detta betänkande. Propositionen anmäldes i

riksdagens kammare första gången den 16 december 1993, dvs. inom den tid som är

föreskriven i 8 kap. 15 § RF. Framläggandet av propositionen föregicks av

överläggningar mellan riksdagspartierna.

Efter det att propositionen överlämnats till riksdagen har fyra

utredningsbetänkanden av intresse för den aktuella frågan lagts fram. Det

första är betänkandet Suveränitet och demokrati (SOU 1994:12). Det har avgetts

av den av EG-konsekvensutredningarna som haft i uppdrag att närmare belysa dels

de praktiska konsekvenserna för Sverige i fråga om överlåtelse av

beslutsbefogenheter, dels tillämpningen av subsidiaritetsprincipen vid ett

medlemskap i EU samt konsekvenserna av att stå utanför ett sådant samarbete.

Det andra betänkandet innehåller förslag till den övergripande lagstiftning som

föranleds av en svensk anslutning till EG/EU (SOU 1994:10). Lagförslaget

innehåller också en bestämmelse om information och samråd mellan regering och

riksdag i EU-frågor. Detta betänkande är för närvarande ute på remiss. Det

tredje är Riksdagsutredningens betänkande Reformera riksdagsarbetet 3

(1993/94:TK3) som innehåller ett principförslag om inrättande av en EU-nämnd i

riksdagen. Nämnden skall ha i uppgift att samråda med regeringen inför

viktigare ställningstaganden i Europeiska unionens råd. Nämnden bör enligt

förslaget ha en storlek och sammansättning som överensstämmer med utskottens.

Talmanskonferensen har genom beslut den 13 april vidarebefordrat betänkandet

till riksdagen. Det fjärde utredningsbetänkandet (SOU 1994:49

Utrikessekretessen) tar upp frågan om EU-medlemskapet ger anledning att ändra

bestämmelserna om utrikessekretessen. Utredaren anser att det med hänsyn till

EU-samarbetets omfattning och karaktär är av största vikt att den svenska

beredningen av gemenskapsfrågorna sker under största möjliga öppenhet. Därför

föreslås att man skall förordna om utrikessekretess endast om det kan antas att

ett röjande av uppgiften stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på

annat sätt skadar landet, dvs. ett s.k. rakt skaderekvisit införs för hela

utrikessekretessens område.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lämnas förslag till sådana grundlagsändringar som bedöms

nödvändiga för ett medlemskap i Europeiska unionen (EU).

En anslutning till EU innebär att Sverige, liksom övriga medlemsländer, har

att överlåta viss beslutanderätt till främst Europeiska gemenskapen, EG. I

propositionen föreslås en på ett medlemskap särskilt inriktad regel i 10 kap. 5

§ regeringsformen (RF) om sådan överlåtelse.

I fråga om regeringsformen föreslås därutöver endast en bestämmelse om val

till Europaparlamentet. Dessutom föreslås ett par ändringar i

tryckfrihetsförordningen som gäller rätten till reklam och rätten att äga

periodisk skrift.

Europeiska unionen och den nationella suveräniteten

Bakgrund

I april 1951 tillkom fördraget om den Europeiska kol- och stålgemenskapen

(EKSG). Samarbetet inom EKSG skulle inte utgöra ett traditionellt

mellanstatligt samarbete utan också ha överstatliga inslag. Målet för detta

samarbete var att skapa förutsättningar för fred i Europa. För att uppnå detta

politiska mål och också för att befordra välståndsutvecklingen i de medverkande

länderna skulle en gemensam marknad för kol och stål upprättas. Diskriminering

och konkurrensbegränsande åtgärder i förhållandet mellan medlemsstaterna skulle

förhindras.

Fördraget om kol- och stålgemenskapen följdes år 1957 av fördragen om

Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) och Europeiska atomenergigemenskapen

(Euratom). Fördraget om EEG, det s.k. Romfördraget, kan sägas vara ett avtal

mellan stater som på ett antal definierade områden avhänder sig

självbestämmande till förmån för ett gemensamt beslutsfattande i gemenskapens

institutioner. EEG:s uppgifter var att främja en harmonisk utveckling av den

ekonomiska verksamheten inom gemenskapen som helhet, en fortgående och

balanserad tillväxt, en ökad stabilitet, en allt snabbare höjning av

levnadsstandarden samt närmare förbindelser mellan medlemsstaterna. Detta

skulle åstadkommas genom att en gemensam marknad upprättades och genom att

medlemsstaternas ekonomiska politik gradvis närmades till varandra. Målen för

EEG har efter hand utvecklats och förändrats, senast genom Maastrichtfördraget.

Numera betonas också behovet av en bärkraftig och icke-inflatorisk tillväxt som

är skonsam mot miljön, en hög grad av ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga

om sysselsättning och socialt skydd m.m.

Genom Maastrichtfördraget som trädde i kraft den 1 november 1993 har

Europeiska unionen (EU) upprättats. Den innesluter dels de tre gemenskaperna,

varvid Europeiska ekonomiska gemenskapen betecknas Europeiska gemenskapen (EG),

dels ett mellanstatligt samarbete inom utrikes- och säkerhetspolitik liksom

inom området för rättsliga frågor och inrikes angelägenheter. Inom unionen sker

det överstatligt präglade samarbetet fortfarande inom de tre gemenskaperna.

Till detta samarbete förs också vissa nya samarbetsområden av vilka det mest

långtgående är det som syftar till att upprätta en ekonomiskt-monetär union.

EG:s rättssystem

Kompetensfördelningen mellan EG och medlemsländerna bestäms i sina huvuddrag

av fördragen. Av dessa framgår på vilka områden överlåtelse av beslutanderätt

har skett. EG:s kompetens vilar på den legalitetsprincip som uttrycks på

följande sätt i artikel 4 i Romfördraget: "Varje institution skall handla inom

ramen för de befogenheter som den tilldelats genom detta fördrag." I

Maastrichtfördraget bekräftas denna princip. De gemensamma institutionerna är,

när de tillämpar och vidareutvecklar gemenskapsrätten, bundna av

legalitetsprincipen. Denna princip innebär att institutionerna endast kan agera

när de ges en positiv befogenhet härtill i fördragen. Det räcker således inte

att en rättsakt i vidsträckt mening syftar till att uppfylla något av

gemenskapernas mål eller ryms inom fördragens allmänna tillämpningsområden.

Varje bindande beslut av institutionerna måste således vara grundat på en eller

flera bestämmelser i fördragen. Den rättsliga grunden skall dessutom särskilt

anges i eller på annat sätt tydligt framgå av varje enskild rättsakt.

Legalitetsprincipen innebär emellertid inte att gemenskapens

beslutsbefogenheter utan svårigheter låter sig räknas upp och exakt beskrivas.

Detta beror främst på förekomsten av s.k. dynamiska eller expansiva inslag i

gemenskapsrätten. En orsak härtill är att Romfördraget är ett s.k. ramfördrag

med påfallande allmänt angivna målsättningar. Fördraget fylls fortlöpande ut

genom EG-domstolens rättsskapande verksamhet och genom tillämpning av artikel

235 i Romfördraget enligt vilken rådet kan besluta att vidta de åtgärder från

gemenskapens sida som är nödvändiga för att inom gemensamma marknadens ram

förverkliga något av gemenskapens mål. Beslut enligt artikel 235 måste vara

enhälliga och föregås av Europaparlamentets hörande.

På vissa av samarbetsområdena besitter EG en exklusiv kompetens, dvs.

medlemsländerna kan i princip inte lagstifta på dessa områden utan EG:s

medgivande. Inom andra områden har EG och medlemsländerna en delad kompetens.

Det innebär att medlemsländerna kan lagstifta om och i den utsträckning EG inte

har beslutat om gemensamma normer. Subsidiaritetsprincipen, införd i

Romtraktaten genom Maastrichtfördraget, påverkar kompetensfördelningen inom den

delade kompetensens område. Den föreskriver att EG skall handla endast om och i

den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning

kan uppnås av medlemsstaterna och åtgärden därför, på grund av sin omfattning

och sina verkningar, bättre kan utföras av gemenskapen.

Det som således skiljer EG-samarbetet från det mesta av annat internationellt

samarbete är att det bygger på att de enskilda medlemsländerna i högre grad än

annars avstår från en del av sina statsorgans beslutsbefogenheter och överlåter

dessa till EG-institutionerna. Inom EG utövas därefter dessa befogenheter av

medlemsländerna gemensamt. På grundval av denna sammanlagda makt har EG-rätten

kunnat utvecklas till en egen rättsordning med drag som är unika för EG och som

skiljer sig från både traditionell statsrätt och internationell rätt i

allmänhet.

Till följd av att länderna överlåtit bl.a. normgivningsmakt till EG, kan

normer som beslutas av EG gälla omedelbart i medlemsländerna på samma sätt som

landets egna lagar. Sådana EG-normer är direkt tillämpliga i

medlemsländerna utan att de, som annars krävs i Sverige, blir gällande genom

nationell lagstiftning.

Om en EG-norm är så utformad att den ger enskilda medborgare och företag i

medlemsländerna rättigheter och skyldigheter som de kan göra gällande inför det

egna landets domstolar och myndigheter, brukar man tala om att normen har

direkt effekt. Det avgörande är här om normen har en sådan

rättighetsgrundande innebörd för enskilda. Det saknar däremot betydelse om

normen formellt riktar sig till enskilda eller till medlemsländerna.

En tredje grundläggande princip är att EG-rätt har företräde framför

nationell rätt. Om en lagbestämmelse i ett medlemsland strider mot en

EG-regel är landets domstolar och myndigheter skyldiga att tillämpa EG-regeln

framför den inhemska regeln. Detta gäller i princip även om den inhemska normen

tillhör landets konstitution.

Genom EG-domstolens praxis har efter hand en doktrin utvecklats enligt vilken

de nationella konstitutionernas rättighetsskydd, liksom det skydd som ges i

internationella konventioner, främst 1950 års Europakonvention om skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, har gjorts till en del

av själva gemenskapsrätten. Domstolens praxis har kommit att kodifieras genom

senare fördrag mellan medlemsstaterna och på annat sätt. Det senaste och

tydligaste uttrycket för denna kodifiering är den deklaration som finns i en av

de inledande artiklarna till Maastrichtfördraget:

Unionen skall respektera grundläggande rättigheter som allmänna

gemenskapsrättsliga principer, sådana dessa rättigheter garanteras i

Europakonventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande

friheter, undertecknad i Rom den 4 november 1950, och sådana de framgår av

medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner.

EG:s normgivning sker främst i form av förordningar och direktiv. En

förordning är direkt tillämplig rätt i medlemsländerna, och därmed finns i

princip inget utrymme för nationell lagstiftning. Ett direktiv anger normalt

endast de gemensamma mål som skall uppnås men överlåter åt medlemsländerna att

bestämma medlen för att nå målen.

EG:s institutioner

I EG:s beslutsprocess har den av medlemsländerna oberoende kommissionen

en initiativtagande, övervakande och verkställande roll. Endast kommissionen

har rätt att lägga fram förslag till normgivning. Förslaget riktas till

rådet där de viktigaste besluten fattas inom EG. Rådet utgörs av

representanter för medlemsstaternas regeringar. Vissa beslut kräver enhällighet

i rådet. Men flertalet beslut inom ramen för EG-samarbetet fattas med

kvalificerad majoritet. Därvid förfogar varje stat över ett visst röstetal som

är relaterat till landets storlek. Enligt avtalsförslaget skall Sverige få fyra

röster. Genom regeln om kvalificerad majoritet kan en stat och dess medborgare

bli bundna av ett beslut som denna stat motsatt sig. Här framträder ett av de

tydligaste överstatliga dragen i EG:s organisation.

Det direkt folkvalda Europaparlamentet har främst rådgivande och

kontrollerande funktioner. Rådet kan emellertid inte fatta några beslut som är

bindande för medlemsstaterna utan att parlamentet åtminstone yttrat sig i

saken. Enligt Maastrichtfördraget har parlamentet dessutom rätt att på vissa

områden fatta beslut tillsammans med rådet. Sverige skall enligt

avtalsförslaget erhålla 22 platser i parlamentet.

EG-domstolen har inrättats för att övervaka att EG-rätten följs i

medlemsstaterna. EG-domstolen har ensam befogenheten att slutligt tolka

EG-rätten och har därvid utvecklat flera av EG-rättens viktigaste principer.

Domstolen ansvarar vidare för den rättsliga kontrollen av EG-institutionerna.

Beslut som fattats i rådet kan ogiltigförklaras av domstolen.

Grundlagsutredningens och vissa remissinstansers bedömningar

Centralt för synen på EG som en överstatlig eller mellanstatlig organisation

är frågan om EG-rättens företräde framför nationell rätt, även konstitutionell

sådan. Denna fråga har varit föremål för vissa skiljaktiga bedömningar under

beredningen av detta ärende. Här skall återges Grundlagsutredningens mer

överstatligt färgade resonemang, som det alldeles övervägande antalet

remissinstanser instämmer i. Högsta domstolens ledamöter uttalar t.ex. att de

slutsatser som utredningen drar förefaller väl underbyggda. Utredningens

rättsliga analys står enligt HD:s ledamöter också väl i överensstämmelse med

vad som anförs i den internationella doktrinen. Mot denna uppfattning ställs

ett mer mellanstatligt präglat synsätt som företräds av två av

remissinstanserna (Sveriges Advokatsamfund, Samhällsvetenskapliga

fakultetsnämnden i Uppsala). En mittposition intar Hovrätten för Skåne och

Blekinge, vars bedömning också skall refereras.

Enligt Grundlagsutredningen är en konsekvens av överlåtelsen av de högsta

statsorganens beslutsbefogenheter till EG dels att normer som rådet beslutat

kan gälla omedelbart i Sverige, dels att de gemensamma normer som är direkt

tillämpliga/har direkt effekt gäller framför våra egna lagar oavsett dessas

konstitutionella valör, alltså principiellt även framför grundlagen. Det är,

med andra ord, inte möjligt att med stadganden i svensk grundlag t.ex. ställa

upp hinder mot att vissa slag av gemensamma normbeslut skulle vinna tillämpning

här. Inte heller torde Sverige kunna åberopa sig på svensk grundlag som hinder

för att uppfylla krav på normgivning som ställs i av gemenskaperna utfärdade

direktiv. Därför bör det om möjligt undvikas att grundlagsbestämmelser utformas

så att de ger intryck av att ange gränser för gemenskapsrättens verkningar

eller på annat sätt reglera dess ställning.

Principen om gemenskapsrättens företräde innebär enligt utredningen

emellertid inte att bestämmelserna i regeringsformen skulle sakna betydelse för

den del av svenskt samhällsliv som vid ett medlemskap regleras av normer i

eller med ursprung i gemenskapsrätten. Utredningen anför fyra argument för

denna ståndpunkt. För det första har regeringsformen betydelse för de svenska

statsorganens möjligheter att besluta om en svensk anslutning till

gemenskaperna och att överlåta beslutsbefogenheter till

gemenskapsinstitutionerna nu och i framtiden. För det andra tar EG-domstolen

hänsyn till innehållet i medlemsstaternas nationella rätt när den tolkar

gemenskapsrätten. Särskilt tydligt är detta på de mänskliga rättigheternas

område (se ovan). Utredningen gör den bedömningen att det gemenskapsrättsliga

fri- och rättighetsskyddet till sin omfattning inte står det svenska efter. För

det tredje betonas att det endast är förordningar som omedelbart skall

tillämpas i sin EG-rättsliga form. Den vanligaste formen av rättsakt,

direktivet, skall genomföras genom nationell normgivning även om direktiv många

gånger kan innehålla detaljerade föreskrifter med direkt effekt. Det innebär

att även för större delen av den normgivning som har gemenskapsrättslig

bakgrund skall ett nationellt normgivningsförfarande äga rum med iakttagande av

regeringsformens föreskrifter. För det fjärde bör det svenska statsråd som

deltar i ett rådsmöte vara bunden av grundlagens bud i samma utsträckning som

när han eller hon annars utövar sitt ledamotskap av regeringen. En svensk

minister bör således vara skyldig att motsätta sig att rättsakter beslutas som

skulle strida mot svenska grundlagsbestämmelser.

Grundlagsutredningen framhåller att den viktigaste utgångspunkten för en

grundlagsrevision inför ett medlemskap

ur gemenskapernas perspektiv bör vara att se till att de svenska grundlagarna i

vart fall inte lägger hinder i vägen för, eller skapar osäkerhet om,

gemenskapsrättens genomslag här i landet. Ur svensk synpunkt är ett av de

viktigaste kraven att regeringsformen inte bara gör det möjligt för Sverige att

bli medlem av gemenskaperna utan också ger utrymme för Sverige att vara

medlem. Det sker en ständig utveckling av gemenskapsrätten såväl genom

fördragsändringar som genom samarbetets egen inre dynamik. Det måste finnas

utrymme för Sverige att som fullvärdig EG-medlem fullt ut delta i det

gemensamma integrationsarbetet utan att det fordrar återkommande

grundlagsändringar.

Enligt utredningen måste det rimligen finnas en gräns bortom vilken

integrationen inte kan fortsätta utan att det bör fordra omfattande

grundlagsändringar i samtliga medlemsstater. Om EG genom framtida

fördragsrevisioner skulle komma att utvecklas mot en federativ statsbildning

med ett lagstiftande europeiskt parlament bör en sådan utveckling påverka

statsskickets grunder och få konstitutionella konsekvenser i alla

medlemsstater.

Hovrätten över Skåne och Blekinge säger sig i utredningens resonemang

möjligen spåra en viss tendens att överbetona den konstitutionella betydelsen

av EG-rättens s.k. företräde. Det kan hända att däri i så fall återspeglas ett

stadium i EG-rättens utveckling som för de nuvarande medlemsländernas

vidkommande i det väsentliga är passerat. Vad frågan nu gäller är vilka

konstitutionella anpassningar som behöver företas just i syfte att undvika

konflikter mellan svensk grundlag och de åtaganden som ett tillträde till de

europeiska gemenskaperna innebär. Innebörden av dessa åtaganden har stegvis

klargjorts genom den rättsutveckling som förevarit inom EG.

För gemenskapsrättens enhetliga tolkning bär enligt hovrätten EG-domstolen

ensam ansvaret. Den godtar därvid inte en argumentering som utgår från att

medlemsländernas överlåtelse av befogenheter på gemenskapen är villkorad av vad

deras konstitutioner innehåller, t.ex. i fråga om grundläggande rättigheter.

Hovrätten understryker att EG-domstolen däremot inte kan tolka och tillämpa

nationell konstitutionell rätt, vare sig vid sin kontroll av EG-rättsakters

rättsenlighet eller vid sin rättstillämpning i övrigt. Det är en annan sak att

EG-domstolen, som svarar för att grundläggande rättigheter respekteras inom

dess ansvarsområde, därvidlag låter sig vägledas av i de nationella

konstitutionerna erkända grundläggande rättsprinciper, liksom av folkrätten.

Även i övrigt kan domstolen hämta inspiration ur nationella rättskällor.

Handhavandet av den interna rätten ankommer på de nationella domstolarna.

Sveriges Advokatsamfund anser sig inte ha övertygats om att man så

kategoriskt som utredningen har gjort skall proklamera EG-rättens absoluta

företräde framför medlemsstaternas nationella rätt, inklusive alla regler i

deras statsförfattningar. Denna bedömning har sin utgångspunkt i två

överväganden.

För det första är enligt Advokatsamfundet vid en närmare analys det s.k.

federala draget i EG som internationell organisation i dagens läge inte så

starkt att det legitimerar EG-domstolen och dess rättspraxis som enda källa för

att avgöra företrädesfrågan. Varken de antagna formerna för samarbetet eller

ens omfattningen av de ämnesområden, som är föremål för samarbete, medför att

någon av medlemsstaterna har förlorat sin status av folkrättssubjekt, och dessa

förhållanden undanröjer heller inte det faktum att den yttersta basen för

samarbetet är -- och tills vidare, även med EU-fördraget, förblir --

folkrättslig, inte "konstitutionell".

För det andra erkänner rättspraxis hos de högsta domstolarna i några av

medlemsstaterna inte entydigt EG-rättens företräde framför alla nationella

regler, också grundlagsregler. Här avses i första hand den tyska

författningsdomstolen. I själva verket förefaller enligt Advokatsamfundet

rättsläget vara det att EG-domstolen från sina utgångspunkter gör gällande

att EG/EU-rätten har absolut företräde framför alla rättsregler i

medlemsstaterna.

Advokatsamfundet invänder inte emot själva grundsynen att EG-rätten måste gå

före konkurrerande nationell rätt för att den inte skall få olika innehåll i

skilda delar av EG-området och därmed mista sin funktion att vara en enhetlig

rättslig grund för den mångfacetterade integrationsutvecklingen. Frågan här är

om företrädet för EG-rätten reservationslöst gäller alla nationella

grundlagsregler, även de som skyddar nationellt sett mycket specifika

grundläggande fri- och rättigheter eller mycket centrala nationella

kulturvärden, när dessa rättigheter inte skyddas fullt ut i EG-rätten. Det är

viktigt att svensk grundlagstiftning inte företas med utgångspunkt från

antaganden om förpliktelser i EG/EU-samarbetet som det inte är visat att vi

har.

Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden i Uppsala framhåller att

gemenskapsrättens anspråk på formell överhöghet är något som medlemsstaterna

reellt tolererar men formellt inte är beredda att erkänna i sina författningar.

Än mindre är regeringar och nationella parlament beredda att frånträda sin

ställning som fördragsslutande parter, vilka har den yttersta makten över

gemenskapens fortsatta utveckling. Vad gäller den demokratiska legitimeringen

är gemenskapen grundad på sina medlemmar, anser de ledande politikerna i alla

medlemsländer. Då frågan om den yttersta makten över fördragen ställs på sin

spets, befinner sig denna helt i händerna på medlemsländerna och deras

demokratiskt ansvariga politiker.

Tyska författningsdomstolens bedömning

Den tyska federala författningsdomstolen har vid ett par tillfällen med

anledning av väckta mål uttalat sig principiellt om förhållandet mellan

EG-rätten och den nationella suveräniteten. Dessa uttalanden har väckt stor

uppmärksamhet och åberopats i skilda sammanhang bl.a. i propositionen. En

kortfattad redovisning av dessa uttalanden har därför ansetts motiverad.

I ett mål 1970 som gällde en viss EG-förordnings förenlighet med det tyska

fri- och rättighetsskyddet uttalade den tyska författningsdomstolen att

gemenskaperna saknade ett direktvalt parlament inför vilket gemenskapernas

normgivande institutioner ansvarade och att gemenskaperna också saknade en

kodifierad rättighetskatalog. Domstolens slutsats var att så länge som

gemenskaperna saknade ett med den tyska konstitutionen jämförbart

rättighetsskydd så kunde domstolen bedöma gemenskapsreglers giltighet utifrån

det tyska rättighetsskyddet (so lange-beschluss I). Sedan EG-domstolen gått

vidare i sitt erkännande av grundläggande fri- och rättigheter som en del av

gemenskapsrätten har den tyska författningsdomstolen år 1986 uttalat att så

länge gemenskapsrättens fri- och rättighetsskydd motsvarar tysk standard kommer

den att avstå från att pröva gemenskapsreglers förenlighet med den tyska

författningen (so lange-beschluss II).

I sin dom den 12 oktober 1993 prövade domstolen frågan om Maastrichtfördraget

om Europeiska unionen är förenligt med den tyska grundlagen. Frågan gällde om

fördraget stred mot de demokratiska principer som kommer till uttryck i artikel

38 i den tyska författningen. Domstolen ansåg att bestämmelsen garanterar en

rättighet för alla tyska medborgare att delta i valet av parlamentsledamöterna.

Genom valet ger folket legitimitet åt statsmakten och påverkar statsmaktens

utövning. Detta måste garanteras även i den europeiska integrationsprocessen

och får inte urholkas genom en omfattande överföring av uppgifter och

befogenheter från förbundsdagen. För att medlemskapet skall förbli

grundlagsenligt måste parlamentarismen kunna göra sig gällande även inom den

Staatenverbund (ung. förening av stater, ej statsförbund) som unionen

utgör. I den mån statsmakt överflyttas till EU måste enligt domstolen

maktutövningen få sin legitimitet via medlemsstaternas parlament.

Överflyttningen kan då inte vara alltför långtgående. Den tyska förbundsdagen

måste behålla uppgifter och befogenheter av substantiell vikt.

Domstolen framhöll vidare att unionen bygger på principen om begränsade

kompetenser och inte på någon unionens kompetens att själv bestämma om innehåll

och omfattning av sin egen kompetens, s.k. kompetens-kompetens. Utökade

uppgifter och befogenheter för EU måste komma till stånd genom

fördragsförändringar, vilket i sin tur kräver godkännande av de nationella

parlamenten. Domstolen förbehåller sig rätten att pröva om europeiska

rättsakter och europeiska institutioner håller sig inom ramen för de

befogenheter som överlåtits.

Fördragen lägger enligt domstolen grunden för en allt fastare sammanslutning

mellan de i stater organiserade europeiska folken. Medlemsstaterna förblir dock

"fördragens herrar". Den europeiska unionen grundar sig på bemyndiganden från

stater som förblir suveräna och som i regel handlar genom sina regeringar och

styr integrationen i ett mellanstatligt samarbete. Gemenskapsmakten beror på

att den utövas av organ som inrättats av medlemsstaternas regeringar. EU kan

inte utvecklas till en federation som gör Tyskland till en europeisk delstat.

Tyskland kan upphäva sitt medlemskap genom ett nationellt beslut.

Som framgått betonar domstolen i sin analys av EU:s demokratiska legitimitet

överhögheten för den tyska demokratin. Förbundsdagens ledamöter är i alla

hänseenden fria, obundna och de enda rätta företrädarna för det tyska folket.

Därigenom säkerställs den s.k. evighetsgarantin. Enligt denna får grundlagen

aldrig ändras i de delar som gäller respekten för människovärdet, liksom när

det gäller att Tyskland är och förblir en demokratisk och social förbundsstat.

I artikel 23 som infördes i den tyska grundlagen år 1992 finns en spärregel om

att Tysklands medverkan i den europeiska integrationen begränsas av denna

evighetsgaranti. I den mån fördragen framgent skall ändras, kan det från tysk

sida inte ske, understryker domstolen, med mindre än att kraven på

människovärde, demokrati, välfärdsstat och federal organisation i det egna

landet anses uppfyllda.

Regeringens bedömning

Även om EG-samarbetet i viktiga hänseenden har en överstatlig karaktär är det

enligt regeringen ändå i grunden fråga om ett samarbete mellan suveräna stater.

Det är medlemsländerna -- inte EG:s institutioner -- som i enighet avgör hur

långt samarbetet skall sträcka sig och vilken kompetens som EG-institutionerna

skall ha. Detta grundläggande förhållande leder till några givna utgångspunkter

för Sveriges -- och andra medlemsländers -- ställning och roll i samarbetet.

För det första kan enligt regeringen EG inte tillägga sig själv några

ytterligare kompetenser utan att medlemsländerna kommer överens om det i ett

nytt fördrag med ändring av grundfördragen. För att ett sådant nytt fördrag

skall bli gällande fordras att det "ratificeras av samtliga medlemsländer i

överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser" (artikel N.2 i

Maastrichtfördraget). Det ligger således alltid i Sveriges hand att slutligt

avgöra om ytterligare kompetensöverlåtelse skall ske.

För det andra sätter enligt regeringen regeringsformens bestämmelser om

grunderna för det svenska statsskicket en gräns bortom vilken inte ytterligare

överlåtelse kan ske utan att grundlagen ändras. Det kan inte förenas med dessa

bestämmelser att låta ett mellanfolkligt samarbete utvecklas så att därigenom

skapas en ny federal statsbildning, vars maktutövning hämtar sin legitimitet ur

ett mandat som givits av ett -- i detta fall -- europeiskt folk i gemensamma

val.

För det tredje torde enligt regeringen den svenska grundlagen också sätta en

gräns för samarbetets möjliga räckvidd i sak, även om den institutionella ramen

för samarbetet inte förändras. Regeringsformens föreskrifter om

styrelseskickets grunder liksom det främsta statsorganets, riksdagens,

ställning och uppgifter måste anses vila på grundprincipen att riksdagens

ställning inte genom överlåtelse av normgivningskompetens kan urholkas helt

eller i alltför väsentlig grad. Exakt var gränsen går för hur långt samarbetets

materiella omfattning kan sträckas utan grundlagsändring kan däremot

naturligtvis inte anges i några entydiga termer.

För det fjärde står det enligt regeringen klart att även utan begränsningar i

en svensk överlåtelseregel begränsas de befogenheter som överlåts av innehållet

i de gemenskapsfördrag till följd av vilka överlåtelse sker. EG:s organ kan

endast handla, om och i den utsträckning som de av medlemsländerna beslutade

fördragen ger dem befogenhet härtill, och de kan inte själva tilldela sig

ytterligare kompetenser. I propositionen hänvisas till den tyska

författningsdomstolens utslag i oktober 1993 med anledning av frågan om

Maastrichtfördragets förenlighet med demokratiprincipen i den tyska grundlagen.

Där uttalade domstolen bl.a. att om något EG-organ skulle komma att besluta

rättsakter som går utöver unionsfördraget, sådant det legat till grund för den

tyska anslutningslagen, skulle dessa rättsakter sakna rättsverkan i Tyskland,

och tyska statsorgan av författningsrättsliga skäl vara förhindrade att

tillämpa dem. Om ett sådant synsätt har giltighet i Tyskland, bör det enligt

regeringen ha det också i Sverige.

För det femte måste enligt regeringen en särskild betydelse tillmätas det

förhållandet att det inom gemenskaperna upprätthålls ett fri- och

rättighetsskydd som visserligen inte i alla enskildheter överensstämmer med det

gällande svenska men som tar sin utgångspunkt i en gemensam västeuropeisk

rättstradition och därigenom i det väsentliga motsvarar det svenska skyddet.

Det EG-rättsliga fri- och rättighetsskyddet har utvecklats i EG-domstolens

rättspraxis och kodifierats i Maastrichtfördraget.

Sammanfattningsvis drar regeringen två slutsatser. För det första ligger det

i Sveriges hand att, oavsett hur vi väljer att i grundlagen reglera vårt

deltagande i samarbetet, i huvudsak självt avgöra hur långt vi är beredda att

gå i en fortsatt europeisk integration. För det andra bör grundlagen inte

ändras så att Sverige binder sig självt vid ett godtagande av nu gällande

rättsläge inom EU. Vi skall i stället bevara vår frihet att tillsammans med

övriga suveräna medlemsländer utforma principerna för det framtida samarbetet.

Motionerna

Enligt motionerna K13 av Birgitta Hambraeus och Tage Påhlsson (c) och K14

yrkande 1 av Gudrun Schyman m.fl. (v) bör Sverige ej bli medlem av EU och

följaktligen bör propositionen avslås av riksdagen.

I motionen K13 framhålls att vid ett medlemskap skulle EU:s lagar ta över

svensk lag inom de områden EU har bestämt. Sverige skulle därmed ge upp

väsentliga delar av sin suveränitet. I jämförelse med detta är de förhandlingar

om undantag och övergångsbestämmelser som nu bedrivs med EU:s medlemsstater

betydelselösa. Är vi väl medlemmar i unionen bestämmer andra över vad som

gäller i Sverige. Om vi förblir en nation kan vi däremot fortsätta vårt

mångåriga, öppna samarbete med EG/EU till ömsesidig belåtenhet. Vi kan också ta

egna initiativ till överläggningar med EU. Är vi en medlemsstat måste vi först

förmå EU-kommissionen att väcka förslagen. Enligt motionen har vi alltså

större möjligheter att påverka internationella frågor som rör vårt land, om vi

fortsätter att vara en suverän stat än som en medlemsstat.

I motionen K14 framhålls att EU:s styrelseskick bygger på en helt annan

princip än Sveriges. Grunden för Sveriges regeringsform är

folksuveränitetsprincipen. EU ger sina icke folkvalda organ den avgörande

makten. Lagstiftningen inom EU bereds av kommissionen och lagarna antas av

ministerrådet. EU:s domstol har därtill en mycket stark politisk ställning och

spelar rollen närmast av en författningsdomstol. Principen att EU-rätten står

över medlemsstaternas nationella rätt har fastslagits inte genom politiska

beslut och fördrag utan genom domar i domstolen.

Enligt motionen innebär alltså EU-medlemskap att folksuveräniteten ges upp på

vitala områden av det politiska fältet. Den mängd områden som på detta vis

undandras folkviljan är i växande. I Danmark beräknas 80 % av lagstiftningen

vara EU-lagar.

I motionen bemöts den argumentation som går ut på att våra möjligheter till

en självständig politik redan skulle vara beskurna och att vi därför bör in i

EU:s lagstiftningsprocess för att kunna påverka besluten. Motionärerna anser

att detta inte utgör något skäl att byta bort folkets rätt och möjlighet att

påverka politikens huvudinriktning mot att folket i stället skall ha rätten att

bara indirekt kunna påverka vilka "i den politiska eliten som skall få känna

sig som internationella statsmän och någon gång kunna påverka EU:s beslut". Ett

EU-medlemskap skulle innebära en uttunning av demokratin och bör därför

avvisas.

Utredningsbetänkandet Suveränitet och demokrati

Enligt utredningen har suveräniteten två sidor. Den ena gäller vilken formell

frihet en stat har att fatta olika beslut. Den andra sidan handlar om en stats

reella rörelse- och handlingsfrihet. Suveräniteten har alltså en formell och en

faktisk sida.

En levande demokrati bygger enligt utredningen på att det verkligen finns en

faktisk suveränitet. Politisk demokrati utan makt och möjlighet att genomföra

beslut undergräver tilltron till demokratin. Inför ett medlemskap i EU måste

diskuteras inte bara vad som händer med den formella suveräniteten utan också

hur den faktiska suveräniteten påverkas. En stats handlingsmöjligheter kan

sägas öka på två sätt, då den ansluter sig till en internationell organisation.

För det första får varje medlemsnation inflytande över organisationens

gemensamma beslut. För det andra måste alla medlemmar i organisationen följa de

gemensamma reglerna. På samma sätt som den formella handlingsfriheten minskar

för den egna staten, minskar den också för de andra. Det kan också uttryckas så

att man visserligen inte får göra som man vill, men behöver å andra sidan inte

befara att andra kommer att göra som de vill.

Utredningens slutsats är att Sveriges formella suveränitet minskar vid ett

medlemskap i EU. I gengäld ökar den faktiska suveräniteten genom att Sverige

aktivt kan påverka beslut som inte bara skall gälla för Sverige utan också för

övriga medlemsländer. Står vi utanför EU kommer vår formella suveränitet inte

att minska. Det spelar på den punkten inte någon roll om vi håller fast vid

EES-avtalet eller ingår olika frihandelsavtal eller, om det är möjligt, söker

vidga det nordiska samarbetet. Däremot inskränks vår faktiska suveränitet i

samtliga dessa avtal. Om Sverige väljer att enbart hålla fast vid EES-avtalet

blir den faktiska suveräniteten påtagligt sämre än vid ett medlemskap. Detta

har sin grund i att inflytandet på EG:s regelverk endast är indirekt i EES. Med

ett frihandelsavtal är det visserligen rimligt att säga att ett sådant kan ge

Sverige starkare bibehållen suveränitet än t.ex. EES-avtalet, men den faktiska

suveräniteten måste enligt utredningen betecknas som starkt inskränkt.

Utredningen tar också upp frågan om hur formerna för vårt nationella

beslutsfattande påverkas i de olika alternativen. Dessa former påverkas endast

marginellt vid frihandelsavtal och i EES. Vid ett EU-medlemskap kommer däremot

dessa former att påverkas på olika sätt. Utredningen räknar med förändringar

för den demokratiska processen inom sex områden:

samspelet mellan regering och riksdag påverkas,

tempot i beslutsprocesserna drivs upp,

frågor som hittills betraktats som rent inrikespolitiska får karaktären av

"utrikespolitik",

betydelsen av rättsligt präglade resonemang och i sista hand EG-domstolens

utslag ökar,

medborgarna kan uppleva att distansen till beslutsfattarna ökar också när det

gäller frågor, som direkt berör dem själva

åsiktsbildningsprocessen förändras mot en europeisk offentlighet.

Utredningen anser dock att det blir lättare att behålla våra traditionella

inrikespolitiska former med öppenhet och folkligt deltagande vid ett medlemskap

än om vi enbart håller fast vid EES. Framför allt kommer medborgarna via sina

representanter att få större möjligheter att påverka politiken än om vi väljer

att stanna vid ett EES-avtal.

Det avgörande valet står således enligt utredningen mellan, å ena sidan,

bibehållen formell suveränitet och oförändrade demokratiformer till priset av

en kontinuerlig urholkning av våra faktiska möjligheter att själva fatta beslut

i många centrala frågor och, å andra sidan, förstärkt faktisk suveränitet genom

att som medlem delta i EU:s beslutsprocesser i dessa frågor men i förening med

en försvagad formell suveränitet och förändrade demokratiska villkor.

Utskottets bedömning

Ett svenskt inträde i Europeiska unionen får enligt utskottets uppfattning

konsekvenser för Sveriges ställning som suverän stat. Vilka begränsningar i

detta hänseende som ett inträde medför bör öppet redovisas. Samtidigt är det,

anser utskottet, viktigt att betona samarbetets begränsning till vissa utpekade

områden och de gränser som finns för EU:s överhöghet över de ingående

medlemsstaterna, även på de områden som omfattas av samarbetet. Den unika

blandning av överstatliga och mellanstatliga drag som utmärker EU som

internationell organisation är emellertid inte alldeles lätt att exakt

beskriva. Tolkningarna av gällande rättsläge vad beträffar relationerna mellan

EU och medlemsstaterna är som framgått av det föregående delvis motstridiga. En

omständighet som ytterligare försvårar denna analys är att det europeiska

samarbetet genom tillkomsten av Maastrichtöverenskommelsen nyligen genomgått

stora förändringar, vars konsekvenser för utvecklingen av förhållandet mellan

EU och medlemsstaterna det ännu är för tidigt att uttala sig om.

Utskottet vill först konstatera att samarbetet genom Maastrichtfördraget har

fått en vidsträckt omfattning. Fördraget liknas ofta vid en konstruktion med

tre pelare. Den första pelaren rör det traditionella samarbetet inom Europeiska

gemenskapen (EG) enligt de tidigare fördragen. Dessa fördrag undergår nu

förändringar på flera viktiga områden. Dessutom har nya verksamhetsområden

tillkommit inom första pelaren. Den nya andra pelaren omfattar det utrikes- och

säkerhetspolitiska samarbetet och den tredje samarbete i rättsliga och inre

angelägenheter. Som intressanta områden när det gäller den tredje pelarens

samarbete nämns bl.a. asyl- och invandringspolitik och polisiärt samarbete.

Det är enligt utskottet viktigt att framhålla att EU-institutionerna på de

angivna områdena endast kan handla med uttryckligt stöd av bestämmelser i

fördragen. Denna s.k. legalitetsprincip innebär dock inte, som närmare

utvecklats ovan, att beslutsbefogenheterna låter sig lätt fastställas. Detta

beror främst på förekomsten av s.k. dynamiska eller expansiva inslag i

gemenskapsrätten. Unionen har emellertid -- som tyska författningsdomstolen

uttryckt det -- inte någon kompetens att själv bestämma om innehåll och

omfattning av sin egen kompetens. Utökade uppgifter och befogenheter måste

komma till stånd genom fördragsförändringar. För Tysklands del drog domstolen

den slutsatsen att om något EU-organ skulle komma att besluta rättsakter som

går utöver unionsfördraget skulle dessa rättsakter sakna rättsverkan och tyska

statsorgan av konstitutionella skäl vara förhindrade att tillämpa dem.

Utskottet anser liksom regeringen att detta synsätt också bör gälla för

Sveriges vidkommande.

Som redan framhållits utmärks EU av en unik blandning av mellanstatliga och

överstatliga drag. Till de mellanstatliga hör att det är medlemsstaterna som

kontrollerar rådet, EU:s mäktigaste organ. Besluten i rådet kan dock i vissa

fall fattas med kvalificerad majoritet, dvs. mot en minoritets vilja.

Existensen av ett direktvalt parlament får betecknas som ett överstatligt

inslag. Europaparlamentet hade dock, innan unionsfördraget slöts, i stort sett

enbart rätt till information, samråd eller samarbete med de beslutsfattande

organen. Genom detta fördrag har parlamentet tilldelats ytterligare viktiga

beslutsbefogenheter. De tydligaste överstatliga dragen framkommer emellertid i

EG:s rättsordning, såsom den utformats genom allmänna uttalanden i samband med

avgöranden av EG-domstolen. Domstolens uttalanden har klargjort att

medlemsstaterna inom begränsade områden har överlåtit nationella

beslutsbefogenheter till de gemensamma institutionerna som har upprättats genom

fördragen. Normbeslut som fattas gemensamt i rådet med stöd av dessa

befogenheter binder även enskilda individer och företag i medlemsstaterna.

Enligt utskottets uppfattning är principen att EG-rätten går före

konkurrerande nationell rätt logisk. Eftersom själva syftet med samarbetet är

att åstadkomma en närmare integration framför allt på det ekonomiska området,

måste givetvis en enhetlig rättslig grund skapas för den ekonomiska

utvecklingen inom hela unionsområdet. Det är emellertid principens tillämpning

vid kollisioner mellan EG-rätten och konstitutionella regler som framför allt

vållat diskussion såväl här hemma som i andra länder. Enligt utskottets mening

bör risken för att sådana kollisioner uppstår inte överdrivas. Den genomgång

som Grundlagsutredningen inför EG företagit av de svenska grundlagsreglernas

förhållande till gemenskapsrätten visar att den alldeles övervägande delen av

grundlagarnas bestämmelser rör internt svenska förhållanden som även vid ett

EG-medlemskap skulle förbli svenska. Det gäller t.ex. reglerna om rösträtt och

val till riksdagen (3 kap. RF), om riksdagsarbetet (4 kap. RF), om statschefen

(5 kap. RF) och om hur regeringen utses (6 kap. RF). Däremot skulle vissa av

bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter (2 kap. RF), om

normgivningsmakten (8 kap. RF) samt om rättskipning och förvaltning (11 kap.

RF) komma att påverkas direkt eller indirekt. Detsamma gäller enligt

utredningen några regler i tryckfrihetsförordningen och i

yttrandefrihetsgrundlagen.

Utskottet vill framhålla att risken för kollisioner på fri- och

rättighetsområdet minskar om de bestämmelser som finns i Maastrichtfördragets

inledning följs. Där framhålls att unionen skall respektera den nationella

identiteten i medlemsstaterna, vilkas styrelseform bygger på den demokratiska

principen. Unionen skall också respektera grundläggande rättigheter som

allmänna gemenskapsrättsliga principer, sådana dessa principer garanteras i

Europakonventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande

friheter och sådana de framgår av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella

traditioner.

När det gäller tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen med

sina detaljrika regler är konfliktriskerna enligt utskottets uppfattning

större. Problemet sammanhänger med att svensk offentlighets- och

yttrandefrihetslagstiftning inte bara åtnjuter grundlagsskydd utan också i

materiellt hänseende är väsentligt mer långtgående än i andra europeiska

länder. Utskottet återkommer i det följande avsnittet om överlåtelse av

beslutanderätt till frågan om skyddet för offentlighetsprincipen och

meddelarfriheten.

Utskottet vill vidare understryka att det överstatligt präglade samarbetet

endast återfinns inom den första pelaren av EU-samarbetet. Inom de områden som

tillkommit genom Maastrichtfördraget är samarbetet traditionellt

mellanstatligt. På dessa områden förutsätter samarbetet i allt väsentligt

nationella beslut. Det bör framhållas att våra åtaganden på dessa områden genom

våra egna beslut kan ges en generell och långsiktig karaktär, men i sista hand

bestämmer vi själva hur långt vi vill gå i detta samarbete. En anslutning till

samarbetet på dessa mellanstatligt präglade områden innebär dock, som utskottet

ser det, att vi ställer oss bakom de syften som samarbetet har. Därmed

förväntar sig de övriga medlemsstaterna att Sverige lever upp till de

förpliktelser som vi iklätt oss.

Även inom den första pelarens samarbetsområden finns delar där samarbetet kan

sägas ha mellanstatlig karaktär. Det gäller t.ex. på områdena för skatter,

gränskontroll, kultur samt industri- samt utvecklingssamarbete. Besluten på

dessa områden förutsätter som regel enhällighet i ministerrådet och

förverkligas genom nationell lagstiftning. Möjligheten kvarstår för

medlemsstaterna att vidta åtgärder om inte EU gör det. I motsats härtill kan

överstatligheten på andra områden ta sig mycket tydliga uttryck. När det t.ex.

gäller den inre marknaden är normgivningen förbehållen EU:s institutioner och

kan genomföras med kvalificerad majoritet i rådet. Normgivningen blir direkt

tillämplig rätt i medlemsländerna. Dessa två typer av beslutsordningar

representerar extrempunkterna på en skala, och däremellan finns olika slag av

beslut som på varierande sätt kombinerar mellanstatliga och överstatliga

element.

Även utvecklingen inom EU är enligt utskottet komplicerad och delvis

motsägelsefull när det gäller förhållandet mellan överstatliga och

mellanstatliga inslag. Å ena sidan har genom Maastrichtfördraget området där

besluten fattas med kvalificerad majoritet utvidgats. Europaparlamentet vars

roll hittills i allt väsentligt har varit rådgivande, får vissa veto-liknande

befogenheter i lagstiftningsprocessen. Å den andra sidan skall den s.k.

subsidiaritetsprincipen gälla på de områden där såväl medlemsstaterna som EU

har beslutskompetens. EU skall på dessa områden handla endast om och i den

utsträckning som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig

utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och åtgärden därför, på grund av sin

omfattning och sina verkningar, bättre kan utföras av gemenskapen.

I motion K13 av Birgitta Hambraeus och Tage Påhlsson (c) och i partimotionen

K14 yrkande 1 (v) hävdas att Sverige genom ett medlemskap i EU skulle ge upp

väsentliga delar av sin suveränitet. Därför bör en anslutning inte ske och

propositionen följaktligen avslås.

Som framgått av utskottets redovisning innebär i och för sig ett

EU-medlemskap en överlåtelse av vissa beslutsbefogenheter. Denna är emellertid

begränsad genom fördragen. Även om utskottet således inte anser att de

överstatliga inslagen i EU är så omfattande som motionärerna gör gällande, är

detta inte det avgörande argumentet för utskottets ställningstagande till

motionerna. Utskottet vill i stället peka på de vinster för Sveriges reella

handlingsfrihet i en värld av internationella beroendeförhållanden som ett

medlemskap kan medföra. Som en av konsekvensutredningarna påpekat ökar den

faktiska suveräniteten genom att Sverige aktivt kan påverka beslut som inte

bara skall gälla för Sverige utan också för övriga medlemsländer.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna.

Överlåtelse av beslutanderätt

Gällande rätt

De inskränkningar i överlåtelsemöjligheterna som i dag stadgas i 10:5 RF är

för det första att beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformen

endast får överlåtas "i begränsad omfattning". Det är för det andra inte

möjligt att överlåta beslutanderätt som avser stiftande, ändring eller

upphävande av grundlag, riksdagsordning eller lag om val till riksdagen och

inte heller i fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som

avses i 2 kap. RF.

Grundlagsutredningen

Utredningen framhåller att frågan om en avgränsning av det överlåtbara

området endast har betydelse för tiden efter en svensk EG-anslutning. I samband

med ett tillträde måste beslutanderätt överlåtas i precis den omfattning som då

gällande gemenskapsfördrag fordrar. Regeringsformen måste då också ge utrymme

för en sådan överlåtelse, om ett medlemskap över huvud taget skall vara

möjligt. Genom en avgränsning begränsas således riksdagens möjligheter att,

utan grundlagsändring, överlåta andra beslutsbefogenheter i samband med

framtida revisioner av gemenskapsfördragen.

Utredningen diskuterar först möjligheten av en inskränkning i generella

termer, t.ex. att överlåtelse får ske "i närmare bestämd omfattning". Men en

generell inskränkning riskerar enligt utredningens uppfattning med nödvändighet

att bli relativt oprecis och därför ge upphov till tolkningstvister. Sedan

behandlar utredningen möjligheten att inskränka överlåtelsen till att gälla

vissa kategorier av beslut. Det överlåtbara området kan liksom i nuvarande

reglering bestämmas till "meddelande av föreskrifter, användningen av statens

tillgångar, ingående eller uppsägning av internationell överenskommelse eller

förpliktelse" eventuellt med något tillägg rörande Riksbankens ensamrätt att

ge ut sedlar och mynt (RF 9:13). Vidare kan det anges att överlåtelse inom

detta område ej får ske av beslutanderätt "som avser fråga om stiftande,

ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordning eller lag om val till

riksdagen eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som

avses i 2 kap. 1 § 6, 2--5, 7, 9 och 10 §§ eller 11 § första stycket". De

uppräknade bestämmelserna avser de fri- och rättigheter som inte är

begränsningsbara genom lag, dvs. religionsfriheten, de negativa

opinionsfriheterna, förbudet mot åsiktregistrering, förbuden mot dödsstraff,

kroppsstraff och tortyr m.m., förbudet mot landsförvisning, skyddet för det

svenska medborgarskapet, rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden,

förbuden mot retroaktiv strafflag och skattelag samt förbudet mot tillfälliga

domstolar.

Utredningen stannade slutligen för att föreslå att någon avgränsning av det

överlåtbara området inte ges. Det finns enligt utredningens mening inte skäl

att nu ge grundlagsfästa ramar för riksdagens och regeringens möjligheter att

låta Sverige delta i det vidare EG-samarbetet. Utredningen ansåg det vidare

vara angeläget att söka undvika framtida konflikter mellan gemenskapsrätten och

vår interna rätt, vilket skulle kunna bli följden om svenska domstolar hade att

i tveksamma fall bedöma om en gemenskapsrättslig regel ryms inom ett område där

överlåtelse inte kan ske. En viss betydelse tillägger också utredningen det

förhållandet att avsaknaden av en begränsning inte synes ha medfört några

konstitutionella problem i de nuvarande medlemsstaterna. När det gäller

centrala konstitutionella befogenheter som rätten att utse statsråd och rätten

att avge misstroendeförklaring anser utredningen dock att en överlåtelse inte

gärna kan komma i fråga även om någon formlig begränsning inte finns.

Gemenskapsrättsliga åtgärder inom sådana områden bör förutsätta att

integrationen nått förbundsstatens stadium, vilket enligt utredningen knappast

kan ske utan omfattande grundlagsrevisioner i samtliga medlemsstater.

Departementspromemorian

I promemorian behandlas också möjligheten till begränsning av det överlåtbara

området. I fråga om fri- och rättigheterna är enligt promemorian en möjlighet

att peka ut vissa fri- och rättigheter beträffande vilka en överlåtelse inte

skall vara möjlig. Liksom utredningen exemplifierar promemorian denna

möjlighet med en regel enligt vilken ingen överlåtelse får ske beträffande de

icke begränsningsbara fri- och rättigheterna. Enligt promemorian vore det också

tänkbart att i motsats därtill peka ut vilka fri- och rättigheter som kan

överlåtas och låta övriga fri- och rättigheter vara undandragna en sådan

möjlighet. En ytterligare möjlighet är att utan att i grundlagen ange någon

särskild inskränkning tillåta överlåtelse av rätten att besluta om

begränsningar av fri- och rättigheterna i samma utsträckning som riksdagen

själv kan besluta om sådana begränsningar. En sådan lösning skulle kunna

övervägas mot bakgrund av att EG iakttar inte bara det fri- och rättighetsskydd

som är gemensamt för medlemsstaternas grundlagar utan också de motsvarande

skyddsreglerna i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och

grundläggande friheterna. Genom en ny bestämmelse i 2 kap. RF skulle klargöras

att de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. får begränsas också genom

rättsregler beslutade av EG.

I promemorian framhålls vidare att vill man lyfta fram att vi redan i dag har

en med EG och dess medlemsländer gemensam rättskälla på fri- och

rättighetsområdet skulle detta kunna ske genom att i en allmän bestämmelse om

EG-medlemskapet i regeringsformens inledningskapitel eller i en bestämmelse om

överlåtelse av beslutanderätt markera den bundenhet av Europakonventionen som

EG-domstolen ålagt sig och som kodifierats i Maastrichtfördraget. Med stöd av

en sådan hänvisning skulle svenska domstolar ges en möjlighet att göra en

värdering av det EG-rättsliga fri- och rättighetsskyddet motsvarande den som

gjorts av domstolarna i EG:s medlemsländer. Tydligast har detta formulerats av

den tyska författningsdomstolen i de s.k. so lange-besluten (se ovan).

Hur en markering av att EG är bundet av ett grundläggande fri- och

rättighetsskydd skulle kunna uttryckas i en allmän bestämmelse i

regeringsformens inledningskapitel eller i 10 kap. 5 § skisseras i promemorians

alternativ C. I en ny bestämmelse i 1 kap. RF skulle anges att "Sverige kan

till EG eller annat utländskt organ som också har ett fri- och rättighetsskydd

vilket i allt väsentligt står i överensstämmelse med fri- och rättighetsskyddet

i denna regeringsform alt. Europakonventionen överlåta befogenheter att fatta

beslut som skall gälla här i riket". Av 10 kap. 5 § första stycket skulle

framgå att överlåtande av beslutanderätt kan ske till mellanfolklig

organisation för fredligt samarbete, "vilken respekterar grundläggande fri- och

rättigheter i allt väsentligt sådana som dessa kommer till uttryck i denna

regeringsform alt. Europakonventionen".

Remissinstanserna

Flertalet remissinstanser som berört frågan avvisar tanken på någon form av

begränsning av det överlåtbara området. Högsta domstolens ledamöter framhåller

t.ex. att det är nödvändigt att regeln i 10 kap. 5 § RF ges en sådan utformning

att vi kan leva upp till de förpliktelser som ett medlemskap i EG ålägger oss.

Här avses främst att regler som ytterligare begränsar grundlagsfästa fri- och

rättigheter kan komma att införas av EG. Därmed riskerar dock enligt HD:s

ledamöters mening inte det nuvarande skyddet i vårt land för fri- och

rättigheter att urholkas. HD:s ledamöter framhåller också liksom utredningen

att den alldeles övervägande delen av regeringsformens bestämmelser inte berörs

av ett EG-medlemskap. Mot den bakgrunden finns det inte någon anledning att

hysa betänkligheter mot att 10 kap. 5 § tillförs så generellt utformade nya

bestämmelser som utredningen har föreslagit.

Ett par remissinstanser förordar någon form av begränsning. Enligt

Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden i Lund bör man överväga att i 10 kap. 5

§ behålla skyddet för de absoluta fri- och rättigheterna. Pressens

opinionsnämnd vill förorda att 10 kap. 5 § byggs ut med ett antal negativa

förbehåll, angivande vad riksdagen vid ratifikation av anslutningsförslaget

eller senare kompletterande fördrag inte får ge avkall på.

Promemorians alternativ C kommenteras positivt eller negativt av ett fåtal

instanser. Sveriges advokatsamfund anser att det i 10 kap. 5 § RF bör finnas

den inskränkningen att delegation av beslutsmakt endast får ske till

mellanfolklig organisation som respekterar grundläggande fri- och rättigheter.

Samfundet ansluter sig till den formulering som framgår av alternativ C.

Förutom hänvisningen i paragrafen till "denna regeringsform" bör hänvisning

också göras till konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna

(Europakonventionen). Alternativ C förkastas däremot av Juridiska

fakultetsstyrelsens forskningsnämnd i Lund, som finner paragrafen illa

formulerad och dess praktiska värde diskutabelt.

Propositionen

Det konstateras i propositionen att Grundlagsutredningen,

promemorieförfattarna och samtliga remissinstanser är ense om att den nu

gällande överlåtelseregeln i 10 kap. 5 § RF inte medger att beslutanderätt

överlåts till EG i den utsträckning som ett medlemskap fordrar. Det råder

således fullständig enighet om att den nuvarande regelns krav på att

överlåtelse endast får ske "i begränsad omfattning" inte kan bibehållas. De

allra flesta är likaså överens om att det inte heller är möjligt att

upprätthålla det nu gällande kategoriska förbudet mot att överlåta rätt att

fatta beslut som kan begränsa någon av de grundläggande fri- och rättigheterna

i 2 kap. RF.

En ändring måste alltså enligt regeringen komma till stånd i regeringsformens

regler om överlåtelse av beslutanderätt för att ett svenskt medlemskap skall

vara möjligt. Några vägande skäl för att i allmänhet vidga möjligheterna till

sådan överlåtelse har inte anförts. Därför bör möjligheterna till överlåtelse

till EG regleras särskilt. En sådan lösning har enligt regeringen dessutom den

betydelsefulla fördelen att det förhållandet att Sverige kan tillhöra EG klart

framgår av regeringsformen.

Ändringen i 10 kap. 5 § RF innebär att ett nytt första stycke inskjuts i

paragrafen. Stycket har följande lydelse:

Riksdagen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge

som dessa har ett rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform

och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna

och de grundläggande friheterna. Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse genom

beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens

beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

Styckets lydelse överensstämmer med en väsentlig skillnad med förslaget från

Grundlagsutredningen. Under departementsberedningen tillfogades formuleringen

att överlåtelse kan ske "så länge som dessa /Europeiska gemenskaperna/ har ett

rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i den

europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna".

Tillägget ges en tämligen kortfattad motivering i propositionen och kan

därför citeras i sin helhet:

Regeringen anser emellertid att ett mycket viktigt tillägg bör göras för att

särskilt markera den vikt som Sverige tillmäter ett verksamt fri- och

rättighetsskydd. Som Grundlagsutredningen funnit har vissa EG-rättsakter ett

sådant innehåll att de begränsar några av de grundläggande fri- och

rättigheterna i 2 kap. RF som kan inskränkas genom vanlig lag. Det är därför

inte möjligt att generellt eller i viss utsträckning förbjuda överlåtelse av

beslutanderätt som kan inskränka dessa fri- och rättigheter. Vidare är det

principiellt så, som också Grundlagsutredningen konstaterat, att en EG-rättsakt

inte i den nationella tillämpningen kan angripas med hänvisning till det

svenska fri- och rättighetsskyddet. Vid sådana förhållanden är det ur svensk

synpunkt av avgörande betydelse för EG-rättens genomslag här i landet att det

fri- och rättighetsskydd som finns inom EU verkligen upprätthålls. Vi anser

därför att det bör komma till tydligt uttryck i den svenska överlåtelseregeln

att överlåtelse förutsätter att EU vidmakthåller ett fri- och rättighetsskydd

som motsvarar vårt eget enligt 2 kap. och det i Europakonventionen om skydd för

mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, vilket ju nu föreslås bli en

del av den svenska rättsordningen.

Motionerna

I motion K14 yrkande 2 av Gudrun Schyman m.fl. (v) föreslås att riksdagen --

om yrkande 1 avslås -- avslår propositionens förslag till ny lydelse av 10 kap.

5 § RF och antar följande förslag till lydelse av 10 kap. 5 § RF:

Sverige kan, om en majoritet av de röstande i den folkomröstning som skall

hållas sedan ett förslag till avtal med EU framförhandlats säger ja därtill,

bli medlem av Europeiska unionen. Ett medlemskap innebär överlåtelse av

beslutskompetens till Unionen, men denna överlåtelse får aldrig medföra att

riksdagens lagstiftningsmakt begränsas i väsentlig grad, att den kommunala

självstyrelsen inskränks, att Sveriges rätt till egen valuta och självständig

ekonomisk politik upphör, att offentlighetsprincip och meddelarskydd minskar i

frågor som gäller inrikespolitik, att förbudet mot förhandsgranskning av

tryckta skrifter rubbas eller att Sveriges domstolars oberoende inskränks.

Sverige kan icke heller biträda beslut som underminerar det rättighetsskydd som

ges i denna regeringsform eller i den europeiska konventionen till skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

I andra fall kan riksdagen besluta om överlåtelse av beslutanderätt.

I motiveringen framhålls att grundlagen bör ange vissa specifika svenska

konstitutionella principer som icke överlåtbara. Regeringsförslaget är inne på

detta när det gäller rättighetskatalogerna. Motionärerna menar att en liknande

lösning bör väljas vad gäller bestämmelsen att riksdagen är folkets främsta

företrädare. Detta innebär att svensk grundlag skall fastslå att riksdagen

aldrig kan avskaffa sin egen rätt att oavhängigt fatta beslut och att dessa

beslut gäller inom Sverige, dvs. inte heller EU skall kunna pressa på Sverige

en politik som riksdagen inte kan acceptera.

Ytterligare områden som inte bör kunna omfattas av överlåtelse alls eller

endast i begränsad utsträckning är den kommunala självstyrelsen, rätten till

egen valuta och självständig ekonomisk politik, offentlighetsprincipen och

meddelarskyddet, förbudet mot förhandsgranskning, rätten till avtal med tredje

nation och domstolarnas oberoende.

I motion K15 av Thage G Peterson m.fl. (s) behandlas den föreslagna

bestämmelsen i 10 kap. 5 § RF. Motionärerna har inga invändningar mot

grundlagstexten men anser att motiveringen till paragrafen bör kompletteras och

ändras på två punkter.

Den ena gäller fri- och rättighetsskyddet. I propositionens specialmotivering

anförs att det är ett vilkor för att överlåtelse skall kunna ske från svensk

sida att ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i regeringsformen

och i Europakonventionen upprätthålls hos EG. Enligt motionen står det

emellertid redan nu klart att det vid det första överlåtelsetillfället i ett

viktigt hänseende inte kommer att råda någon överensstämmelse mellan

regeringsformens fri- och rättighetsskydd och det rättighetsskydd som finns hos

gemenskaperna. Om riksdagen följer regeringens förslag i propositionen om

inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor (prop.

1993/94:117) kommer allemansrätten att få ett grundlagsskydd. Någon

motsvarighet till detta finns inte hos gemenskaperna. Kravet på

överensstämmelse kan således inte vara så strikt som lydelsen av förevarande

paragraf ger uttryck för. Detta förhållande bör klart framgå av motivtexten

till paragrafen.

Vidare påpekas i motionen att utformningen av förslaget till 10 kap. 5 § RF

innebär att överlåtelse av beslutanderätt kan ske trots att EG inte har det

fri- och rättighetsskydd som finns i tryckfrihetsförordningen och

yttrandefrihetsgrundlagen.

Den andra punkten gäller möjligheten till överlåtelse av beslutanderätt utan

samtidig ändring av grundlag. Det konstateras i motionen att det i den

föreslagna paragrafen inte finns någon begränsning i fråga om vilka slag av

beslutanderätt som får överlåtas. Beslutanderätten kan således avse sådant som

regleras i vanlig lag eller ämnen som regleras i grundlag. Förslaget innebär

alltså att riksdagen genom ett beslut -- låt vara med minst tre fjärdedelar

av de röstande -- kan överlåta beslutanderätt som kan leda till sådana

ändringar i ett rättsläge som riksdagen enligt nuvarande ordning bara kan

besluta om genom två likalydande beslut med riksdagsval emellan.

Den föreslagna bestämmelsen ger enligt motionen emellertid inte svar på

frågan vad som är möjligt att överlåta utan samtidig ändring av grundlag.

Enligt propositionens motivtext sätts gränsen för detta av regeringsformens

bestämmelser om grunderna för det svenska statsskicket. Det anförs i

propositionen att dessa bestämmelser, oavsett innehållet i förevarande

paragraf, inte medger överlåtelse av beslutanderätt i sådan utsträckning att

dessa grunder upphör att vara giltiga. Exakt var gränsen går kan enligt

propositionen inte anges i några entydiga termer.

Gränsdragningen mellan den materiella omfattningen av samarbetet och våra

grundlagar är enligt motionen en av de viktigaste frågorna i detta ärende.

Motionärerna anser att propositionens motivtext är alltför undanglidande och

att den därigenom präglas av en onödig eftergivenhet från svensk sida. Enligt

motionärernas mening tillgodoser nämligen gränsdragningen betydligt bättre

viktiga konstitutionella principer än vad som framgår av propositionen. Det

område som inte kan överlåtas utan samtidig ändring av grundlagen är inte

inskränkt till enbart bestämmelserna om grunderna för vårt statsskick. Inom

området faller också andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i

vårt konstitutionella system. Detta bör klart framgå av motivtexten till den nu

aktuella paragrafen.

Enligt motionen kommer den fria åsiktsbildningens stora betydelse i vårt

statsskick till uttryck redan i regeringsformens inledande bestämmelse. En

förutsättning för att den fria åsiktsbildningen skall kunna spela denna viktiga

roll är offentlighetsprincipen och meddelarfriheten. Också förbudet mot censur,

skyddet för uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga principer i

tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har stor betydelse för

den fria åsiktsbildningen. Grundläggande principer av nu nämnt slag måste

därför anses höra till det som inte kan överlåtas utan samtidig ändring

i grundlag. Även detta bör klart framgå av motivtexten till den nu aktuella

paragrafen.

I sammanhanget finns det enligt motionärerna anledning att peka på

konsekvenserna av att beslutanderätten på vissa grundläggande konstitutionella

ämnesområden inte kan överlåtas utan samtidig ändring av den

grundlagsbestämmelse som reglerar ämnet i fråga. Om något EG-organ skulle

besluta en rättsakt av innebörd att den grundläggande princip som kommer till

uttryck i grundlagsbestämmelsen upphör att vara giltig, uppkommer frågan om

bestämmelsen skall ändras för att anpassas till EG-rättsakten. Slutsatsen från

svensk sida kan i en sådan situation bli att någon ändring inte skall göras.

Den svenska ståndpunkten innebär då att grundlagsbestämmelsen inte viker för

EG-rättsakten. Motivtexten bör enligt motionen innehålla klara och entydiga

uttalanden i enlighet med detta.

Utskottets bedömning

Regeringen liksom utredningen och samtliga remissinstanser anser att den

överlåtelse av statsorganens beslutanderätt som är en förutsättning för att

Sverige skall kunna bli och vara medlem i EU inte ryms inom regeringsformens

nuvarande regel, som stadgar att beslutanderätt endast får överlåtas "i

begränsad omfattning". En ändring måste alltså ske för att möjliggöra ett

medlemskap. Utskottet instämmer i denna bedömning.

Frågan uppkommer då om den ändrade regeln skall innehålla några begränsningar

för överlåtelsen eller om överlåtelse skall kunna ske utan begränsningar.

Utredningen stannade för den senare lösningen bl.a. för att inte begränsa

Sveriges möjligheter att fullt ut delta i en fortgående integrationsprocess och

för att undvika framtida konflikter mellan gemenskapsrätten och vår interna

rätt. Utredningen förklarade dock att en överlåtelse inte gärna kan komma i

fråga när det gäller centrala konstitutionella befogenheter som rätten att utse

statsråd och rätten att avge misstroendeförklaring. Utredningen erinrade också

om att överlåtelse visserligen skall kunna ske vid ett tillfälle men då med ett

beslut som vinner stöd av minst tre fjärdedelar av de röstande i riksdagen.

Enligt regeringsförslaget skall riksdagen kunna överlåta beslutanderätt till

Europeiska gemenskaperna utan begränsningar "så länge som dessa har ett fri-

och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i den

europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna". I motiveringen för tillägget framhåller regeringen

att, eftersom det inte är möjligt att generellt eller i viss utsträckning

förbjuda överlåtelse av beslutanderätt som kan inskränka de grundläggande fri-

och rättigheterna i 2 kap. RF och det inte heller går att angripa en

EG-rättsakt i den nationella tillämpningen med hänvisning till det svenska fri-

och rättighetsskyddet, det ur svensk synpunkt är av avgörande betydelse för

EG-rättens genomslag här i landet att det fri- och rättighetsskydd som finns

inom EU verkligen upprätthålls.

I partimotionen K14 (v) föreslås -- för det fall yrkandet om avslag på

propositionen inte bifalls -- att grundlagsregeln skall ange vissa specifika

svenska konstitutionella principer som icke överlåtbara. I förslaget till

bestämmelse anges bl.a. den kommunala självstyrelsen, Sveriges rätt till egen

valuta och självständig ekonomisk politik, offentlighetsprincipen och

meddelarskyddet och förbudet mot förhandsgranskning av tryckta skrifter. På så

sätt skulle enligt motionen försvaret av den svenska demokratin komma i ett

bättre läge.

I motion K15 av Thage G Peterson m.fl. (s) görs inga invändningar mot

regeringens förslag till grundlagstext men enligt motionen bör motiveringen

kompletteras och ändras i enlighet med vad som framgår av motionen.

Utskottet tar först ställning till själva lagtexten och återkommer därefter

till motivtexten med anledning av synpunkterna i motion K15.

Utskottet anser liksom regeringen att det i regeringsformens överlåtelseregel

bör göras en markering av den vikt som Sverige tillmäter ett verksamt fri- och

rättighetsskydd. Detta bör ske på det sätt som föreslås i propositionen. Av den

utformning regeln föreslås få framgår att det är riksdagen som i samband med

beslut om överlåtelse skall göra bedömningen att gemenskapernas fri- och

rättighetsskydd motsvarar det som ges i regeringsformen och i

Europakonventionen. Domstolar och myndigheter är således skyldiga att tillämpa

en EG-rättslig regel som utfärdats på ett område där EG genom överlåtelsen

erhållit kompetens att lagstifta, även om den skulle begränsa en i RF angiven

fri- och rättighet.

Utskottet motsätter sig däremot i likhet med utredningen och regeringen att

grundlagsregeln skall innehålla fastlagda begränsningar i riksdagens

överlåtelserätt. Utskottet tillstyrker således propositionen och avstyrker

motion K14 yrkande 2.

Motion K15 tar upp två ämnen som närmare skall kommenteras av utskottet,

nämligen fri- och rättighetsskyddet samt överlåtelse av beslutanderätt utan

samtidig ändring av grundlag.

I motionen påpekas att det finns skillnader mellan det svenska fri- och

rättighetsskyddet och det som EG upprätthåller och att det därför inte är

möjligt att hävda ett så strikt krav på överensstämmelse som paragrafen ger

uttryck för. Detta förhållande bör därför enligt motionen klart framgå av

motivtexten till paragrafen. Enligt utskottet har motionärerna helt rätt i att

det inte kan krävas en på alla punkter total överensstämmelse mellan det

svenska och det gemenskapsrättsliga fri- och rättighetsskyddet. I den

promemoria där som ovan framgått tanken på en hänvisning till fri- och

rättighetsskyddet fördes fram, uttrycktes kravet på likhet mellan de båda

rättsordningarna med orden "i allt väsentligt stå i överensstämmelse med".

Utskottet har inhämtat från Justitiedepartementet att eftersom alla fri- och

rättighetsregler självklart rör väsentliga frågor framstod när propositionen

skulle skrivas promemorians uttryckssätt som mindre väl valt. Det skulle

beträffande fri- och rättighetsfrågorna vara direkt olämpligt att tala om

oväsentliga skillnader. Regeringen valde därför ordet "motsvara" för att

uttrycka att de båda systemen skulle stå i nivå med varandra utan att till alla

delar vara identiska. Utskottet har samma uppfattning som regeringen om

innebörden av ordet "motsvara". Härigenom tillgodoses motion K15 yrkande 1.

I motionen konstateras vidare att den föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § RF

gör det möjligt för riksdagen att genom ett beslut med tre fjärdedels

majoritet till EG överlåta rätten att besluta om regler också i ämnen som i

Sverige regleras i grundlag. Om riksdagen själv skall besluta sådana regler

fordras två beslut med mellanliggande val. Även om man alltså kan rikta

principiella invändningar mot en sådan ordning, talar dock enligt motionärerna

övervägande skäl för att en sådan möjlighet måste finnas. De motsätter sig av

den anledningen inte förslaget.

I anslutning härtill tas i motionen upp frågan om vad som är möjligt att

överlåta utan att samtidigt ändra grundlagen. I propositionen anges inte någon

exakt gräns för detta. Däremot anges att bestämmelsen inte medger att

beslutanderätt överlåts i sådan utsträckning eller med sådant innehåll att

bestämmelserna om statsskickets grunder upphör att vara giltiga.

Enligt motionen bör det område där beslutanderätt inte kan överlåtas utan

samtidig ändring av grundlagen inte inskränkas till bestämmelserna om grunderna

för det svenska statsskicket. Också andra bestämmelser som bär upp

grundläggande principer för vårt konstitutionella system bör falla inom detta

område. Som exempel på sådana grundläggande principer nämns i motionen bl.a.

offentlighetsprincipen, meddelarfriheten och censurförbudet. Att så är fallet

bör enligt motionen klart framgå av motivtexten till den aktuella paragrafen.

Liksom utredningen och regeringen vill utskottet först betona att en

överlåtelse av beslutsbefogenheter med stöd av den föreslagna lydelsen av 10

kap. 5 § RF inte kan ske i sådan utsträckning att regeringsformens bestämmelser

om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. Riksdagens ställning som det

främsta statsorganet får inte genom överlåtelse av normgivningskompetens

urholkas i väsentlig grad. Utskottet vill i likhet med motionärerna också

framhålla att det område som inte kan överlåtas med stöd av denna bestämmelse

inte är inskränkt till bestämmelserna om grunderna för vårt statsskick utan

också omfattar andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt

konstitutionella system. Utskottet vill i detta sammanhang särskilt peka på den

fria åsiktsbildningens stora betydelse för vårt statsskick. Redan i den

inledande paragrafen i regeringsformen slås det fast att den svenska

folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt. En

förutsättning för att den fria åsiktbildningen skall kunna spela denna viktiga

roll är offentlighetsprincipen och meddelarfriheten. Också förbudet mot censur,

skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga

tryckfrihetsrättsliga principer i tryckfrihetsförordningen och

yttrandefrihetsgrundlagen har stor betydelse för den fria åsiktsbildningen. Den

föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § regeringsformen kan inte anses öppna

möjlighet att överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbar dessa principer

utan samtidig ändring av grundlag.

Enligt utskottet kan frågan om vad som vid ett svenskt EU-medlemskap kan

överlåtas utan grundlagsändring principiellt ses som en fråga om riksdagens

beslutsformer om det i framtiden skulle bli aktuellt att tillägga

gemenskapernas institutioner nya beslutsbefogenheter, utöver dem som överlåtits

i samband med anslutningen. Den precisering av gränserna för det överlåtbara

området som efterlyses i motionen kan nämligen komma att aktualiseras i den

situation då Sverige som medlemsstat står inför framtida förändringar av EU:s

grundläggande fördrag. Riksdagen får då ta ställning till om en kvalificerad

majoritet i riksdagen med stöd av undantagsregeln i 10 kap. 5 § RF skall kunna

godkänna en fördragsändring med ett beslut även om överlåtelsen berör

grundlagarna eller om två beslut med mellanliggande val i enlighet med

huvudregeln i 10 kap. 2 § andra stycket RF skall krävas i sådana fall. Denna

fråga bör enligt utskottet hållas skild från vilka beslut EG:s institutioner

har rätt att fatta med stöd av den överlåtelse som gjorts i samband med

medlemskapet.

När det gäller att fastställa vilka beslutsbefogenheter som faktiskt överlåts

vid ett medlemskap är givetvis utgångspunkten det svenska anslutningsfördraget

som i sin tur hänvisar till de grundläggande fördragen. Som utskottet tidigare

framhållit låter sig dessa beslutsbefogenheter inte helt lätt fastställas.

Gemenskapsinstitutionernas rätt att fatta beslut måste emellertid basera sig på

de grundläggande fördragen. Detta gör det möjligt för riksdagen att med

tillräcklig säkerhet överblicka och förutse vilka beslutsbefogenheter som

överlåts.

I de fördrag som Sverige tillträder vid ett medlemskap är enligt utskottets

bedömning gemenskapernas beslutsbefogenheter på de områden där grundläggande

principer i vårt konstitutionella system berörs utomordentligt begränsade.

Tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen är liksom offentlighetsreglerna

nationella angelägenheter. Gemenskapens institutioner kan inte på fördragen

grunda någon befogenhet att harmonisera reglerna på dessa lagstiftningsområden.

En annan sak är att inom de områden där institutionerna har befogenhet att

fatta beslut det någon gång kan beslutas regler som berör t.ex. offentlighets-

och sekretessfrågor. I propositionen har två grundlagsreglerade ämnen där

EG-rätten har ett annat innehåll lokaliserats, och de i propositionen

föreslagna ändringarna i tryckfrihetsförordningen om förbud mot viss reklam och

om rätten att äga svenska tidningar skulle kunna ses som sådana

grundlagsändringar i samband med överlåtelse som det talas om i motionen.

Enligt utskottets bedömning kan dock de regler som gemenskapens institutioner

får besluta om inte ges en sådan räckvidd att de rubbar de principer på vilka

svensk tryck- och yttrandefrihetslagstiftning och svenska offentlighetsregler

bygger. En ändring av detta förhållande skulle förutsätta en fördragsändring.

Skulle det i framtiden bli aktuellt att genom sådana fördragsändringar överlåta

beslutanderätt som direkt tar sikte på tryck- och yttrandefrihetsfrågor anser

utskottet i likhet med motionärerna att detta inte bör ske utan

samtidig ändring av grundlag.

Motionen behandlar sedan frågan hur man från svensk sida skall ställa sig om

något EG-organ skulle besluta en rättsakt av innebörd att en svensk

grundläggande konstitutionell princip upphör att vara giltig. Slutsatsen skulle

i en sådan situation enligt motionen kunna bli att grundlagen inte skall ändras

och således att grundlagsbestämmelsen inte viker för EG-rättsakten, vilket

klart och entydigt bör framgå av motivtexten.

Utskottet vill framhålla att om EG beslutar ett direktiv som strider mot

svensk grundlag kan det inte genomföras här utan att grundlagen först ändras.

Direktiven förutsätter nationell lagstiftning och riksdagen kan ju inte

lagstifta i strid med grundlag. Från EG-rättslig synpunkt inträder dock en

skyldighet att ändra grundlagen. Saken skulle enligt utskottet ställas på sin

spets om EG beslutade en direkt tillämplig förordning som strider mot någon

regel i svensk grundlag.

Om en regel i en förordning eller ett direktiv från svensk sida framstår som

konstitutionellt oacceptabel, bör enligt utskottet den svenska hållningen inte

vara att tala om en konflikt mellan EG-rätt och nationell rätt. Vad frågan i

stället bör gälla är om EG-organet haft rätt att med verkan för Sverige fatta

ett sådant beslut som det fattat. Ligger med andra ord den beslutade rättsakten

inom det område där beslutanderätten överlåtits? Blir svaret att den ligger

utanför detta område, är den inte giltig som EG-rätt i Sverige.

Med det anförda får även yrkande 2 i motion K15 anses i huvudsak

tillgodosett.

Överlåtelse i samband med en EG-anslutning

Regeringens förslag

Enligt regeringen har få frågor i modern svensk politisk historia blivit

föremål för en sådan grundlig offentlig genomlysning och debatt liksom för ett

så utvecklat medborgarinflytande som EU/EG-frågan. Mot den bakgrunden, liksom

med hänsyn till vikten av att en folkomröstning i frågan verkligen blir av och

uppfattas vara avgörande för frågan om ett svenskt medlemskap, anser regeringen

att själva beslutet om överlåtelse i samband med en svensk anslutning till EU

bör kunna fattas genom ett riksdagsbeslut med enkel majoritet. En föreskrift om

detta föreslås bli intagen i en övergångsbestämmelse till 10 kap. 5 § RF. I

samma bestämmelse bör också anges att riksdagen i samma ordning som gäller för

överlåtelse får besluta att införliva existerande EG-rätt med den svenska

rätten.

EG-lagsutredningens förslag

Överlåtelsen av beslutanderätt är enligt utredningen en viktig och avgörande

åtgärd vid ett medlemskap i EU. Utredningen har därför funnit att den

överlåtelse av beslutanderätt till de gemensamma organen som följer av ett

medlemskap i EU också bör slås fast i en särskild författningsbestämmelse i

anslutningslagen. I den föreslagna lagen uttrycks det så att EG:s organ får

fatta beslut med verkan här i landet i den omfattning som följer av de

grundläggande fördragen.

Beträffande den EG-rätt som finns vid ett svenskt inträde föreslås att inte

bara förordningarna utan också alla de rättsakter som har beslutats av EG:s

organ fram till tidpunkten för en svensk anslutning skall inkorporeras i svensk

rätt. Detta bör ske genom en särskild bestämmelse i anslutningslagen som anger

att den redan beslutade sekundärrätten skall gälla här i landet.

Utskottets bedömning

Utskottet delar regeringens uppfattning att beslutet om överlåtelse av

beslutsbefogenheter i samband med en svensk anslutning till EG bör kunna ske

med enkel majoritet, om beslutet föregåtts av en folkomröstning i hela riket.

Detsamma gäller beslutet att införliva existerande EG-rätt med den svenska

rätten. Utskottet tillstyrker således propositionens förslag till

övergångsbestämmelse till 10 kap. 5 § RF.

Övriga frågor såvitt gäller regeringsformen

Regeringens förslag

Regeringen föreslår att till 8 kap. 4 § RF fogas ett nytt andra stycke i

vilket föreskrivs att föreskrifter om val till Europaparlamentet meddelas i

lag. Några ändringar i regeringsformen i övrigt föreslås inte.

Motionen

I motion K14 yrkande 4 av Gudrun Schyman m.fl. (v) föreslås att riksdagen --

vid avslag på yrkande 1 i motionen vilket innebär avslag på propositionen --

med underkännande av förekommande motivtexter antar övriga lagförslag i

propositionen. -- I motionen finns ingen uppgift om vilka motivtexter som skall

ersätta propositionens.

Utskottets bedömning

Utskottet tillstyrker propositionens förslag och avstyrker motion K14 yrkande

4, såvitt nu är i fråga.

Ändringar i tryckfrihetsförordningen

Regeringens förslag

Grundlagsutredningen har funnit att i några EG-direktiv begränsas rätten till

reklam till skydd för hälsa och miljö. Det gäller dels några direktiv som

förbjuder reklam som på olika sätt kan vara vilseledande eller missvisande,

dels ett par direktiv som förbjuder all marknadsföring av visst slag eller för

viss produkt. För att lagstiftning skall kunna ske i Sverige i enlighet med

dessa direktiv har regeringen liksom utredningen funnit det nödvändigt att

något vidga möjligheten till förbud eller inskränkningar på reklamens område.

Ställningstagandet innebär att till 1 kap. 9 § TF fogas en ytterligare punkt

som innebär att tryckfriheten på den kommersiella reklamens område kan

begränsas till skydd för hälsa eller miljö om det sker för att uppfylla en

EG-rättslig förpliktelse.

En annan punkt som tas upp i propositionen gäller frågan om vem som kan vara

ägare till periodisk skrift. För närvarande gäller som huvudregel att ägare

skall vara svensk medborgare eller svensk juridisk person. Det finns även en

möjlighet att i lag föreskriva att en utlänning med hemvist i riket får vara

ägare. Regeringen har liksom utredningen funnit att denna reglering skulle

kunna komma i konflikt med Romfördragets regler om etableringsfrihet som,

generellt uttryckt, innebär att ett medlemsland inte får ha andra regler för

medborgare eller företag i andra medlemsländer vad avser rätten att bedriva

rörelse än de regler som gäller för landets egna medborgare och företag.

Regeringen föreslår därför en ändring i 5 kap. 1 § TF som skulle göra det

möjligt att i lag föreskriva att även utlänningar utan hemvist här och

utländska juridiska personer skall kunna äga periodiska skrifter. Om

hemvistkravet för ägare av periodisk skrift skall slopas är det enligt

regeringen viktigt att det tryckfrihetsrättsliga ansvarssystemet inte påverkas

på så sätt att ansvaret "förskjuts nedåt" i den successiva ansvarskedjan. Så

sker enligt regeringens uppfattning inte heller.

I likhet med utredningen framhåller regeringen också att det genom ändringar

på aktiebolagsrättens område till följd av EES-avtalets ikraftträdande inte

finns något hinder för utländska rättssubjekt att förvärva aktiemajoriteten i

ett svenskt bolag. Vidare har bosättningskravet för stiftare, verkställande

direktör och styrelseledamöter ersatts med krav på bosättning inom EES-området.

Det innebär att avgörande hinder för enskilda och företag i de övriga

EES-länderna att äga periodisk skrift redan har undanröjts.

Motionen

Enligt motion K14 yrkande 3 av Gudrun Schyman m.fl. (v) innebär regeringens

förslag beträffande ändring av 5 kap. 1 § TF ett hot om att internationella

massmediekoncerner kan ta över delar av svensk press. Motionärerna ser ingen

anledning att öppna mera för detta än vad nuvarande reglering medför och yrkar

därför -- vid avslag på yrkande 1 i motionen vilket innebär avslag på

propositionen -- avslag på regeringsförslaget i denna del.

I samma motion, yrkande 4, föreslås att under samma förutsättning som ovan

riksdagen med underkännande av förekommande motivtexter antar övriga lagförslag

i propositionen. -- Detta förslag får antas åsyfta även propositionens förslag

till ändring i 1 kap. 9 § TF. I motionen finns dock ingen uppgift om vilka

motivtexter som skall ersätta propositionens.

Utskottets bedömning

Regleringen av frågan av vem som får vara ägare till svensk periodisk skrift

i 5 kap. 1 § TF kan, som utredningen funnit, komma i konflikt med Romfördragets

regler om etableringsfrihet. Utskottet anser därför i likhet med regeringen att

det bör göras en ändring i denna bestämmelse som gör det möjligt att i lag

föreskriva att även utlänningar utan hemvist här och utländska juridiska

personer skall kunna äga periodiska skrifter. Utskottet tillstyrker således

propositionens förslag till ändring av 5 kap. 1 § TF och avstyrker motion K14

yrkande 3.

Utskottet tillstyrker också regeringens förslag till ändring av 1 kap. 9 § TF

och avstyrker motion K14 yrkande 4, såvitt nu är i fråga.

Ikraftträdande

Regeringens förslag

Regeringen har utgått ifrån att det vid tiden för riksdagens första beslut

med anledning av de nu föreslagna grundlagsändringarna inte står klart om och i

så fall när en svensk EU-anslutning kan bli verklighet. Visserligen är

förslagen så utformade att det i och för sig inte medför några problem att de

återfinns i grundlagen även om Sverige inte skulle komma att ingå i EU.

Bestämmelserna skulle däremot vara tämligen meningslösa. Det är därför

regeringens uppfattning att tid för ikraftträdande bör kunna bestämmas genom en

särskild lag. En sådan ordning har visserligen inte enligt regeringen

veterligen förekommit tidigare. Genom att den nu föreslagna

ikraftträdandebestämmelsen är en del av grundlagen och beslutas i den ordning

som gäller för grundlagstiftning anser emellertid regeringen att den föreslagna

ordningen är godtagbar ur konstitutionell synpunkt.

Regeringen anmärker dock att, om det vid tiden för riksdagens första beslut i

frågan skulle stå klart att Sverige kan träda in i EU vid t.ex. årsskiftet

1994/95, den föreslagna bestämmelsen under riksdagsbehandlingen bör kunna

ersättas med en bestämd dag för ikraftträdandet.

Utskottets bedömning

Utskottet ställer sig av formella skäl avvisande till den metod för

ikraftträdande som föreslås i propositionen. Det framstår inte heller som

nödvändigt av praktiska skäl att avstå från att nu ange en bestämd dag för

ikraftträdandet. Denna dag bör sättas till den 1 december 1994 för att

riksdagen under december månad skall kunna fatta beslut om överlämnande av

beslutanderätt till EG per den 1 januari 1995.

Utskottet föreslår således att de föreslagna ändringarna i regeringsformen

och tryckfrihetsförordningen träder i kraft den 1 december 1994.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande avslag på proposition 1993/94:114

att riksdagen avslår motionerna 1993/94:K13 och 1993/94:K14 yrkande 1,

men. (v) -- delvis

2. beträffande överlåtelse av beslutanderätt

att riksdagen

dels med bifall till propositionen och med avslag på motion 1993/94:K14

yrkande 2 som vilande antar i bilaga 1 angiven lydelse av 10 kap. 5 §

regeringsformen,

dels med anledning av motion 1993/94:K15 godkänner vad utskottet anfört,

men. (v) -- delvis

3. beträffande val till Europaparlamentet

att riksdagen

dels med bifall till propositionen som vilande antar i bilaga 1 angiven

lydelse av 8 kap. 4 § regeringsformen,

dels avslår motion 1993/94:K14 yrkande 4, såvitt nu är i fråga,

men. (v) -- delvis

4. beträffande reklam till skydd för hälsa och miljö

att riksdagen

dels med bifall till propositionen som vilande antar i bilaga 2 angiven

lydelse av 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen,

dels avslår motion 1993/94:K14 yrkande 4, såvitt nu är i fråga,

men. (v) -- delvis

5. beträffande ägare till svensk periodisk skrift

att riksdagen med bifall till propositionen och med avslag på motion

1993/94:K14 yrkande 3 som vilande antar i bilaga 2 angiven lydelse av 5 kap. 1

§ tryckfrihetsförordningen,

men. (v) -- delvis

6. beträffande ikraftträdandet av lagarna m.m.

att riksdagen i övrigt som vilande antar lagförslagen i bilaga 1 och bilaga 2

med den ändringen att lagarna skall träda i kraft den 1 december 1994.

Stockholm den 19 april 1994

På konstitutionsutskottets vägnar

Thage G Peterson

I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c),

Birger Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove

Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Inger René (m), Hans Göran Franck (s),

Ingvar Svensson (kds), Simon Liliedahl (nyd), Torgny Larsson (s), Lisbeth

Staaf-Igelström (s), Ola Karlsson (m) och Björn von der Esch (m).

Hans Göran Franck (s), som har närvarit vid den slutliga behandlingen av

ärendet, har avstått från att delta i beslutet.

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i

utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga

behandlingen av ärendet.

Särskilt yttrande

Hans Göran Franck (s) anför:

Jag har inte deltagit i beslutet i detta ärende men jag motsätter mig inte

att de föreslagna grundlagsändringarna antas som vilande. Jag vill däremot

tydligt markera att dessa grundlagsändringar enligt min mening inte skall

slutligt godkännas av riksdagen, om folkomröstningen den 13 november 1994

resulterar i ett nej. Det hävdas i propositionen att det inte skulle medföra

några problem om dessa ändringar återfinns i grundlagen även om Sverige inte

skulle komma att ingå i EG/EU. Jag delar inte den uppfattningen. Frågan om ett

svenskt medlemskap i EG/EU måste för överskådlig tid anses vara avgjord genom

folkomröstningen. Att då grundlagen skulle innehålla regler för överlåtelse av

beslutanderätt till EG/EU skulle vara förvirrande och öppna för beslut i strid

med folkviljan. Det skulle göra det möjligt att föra upp medlemskapsfrågan på

nytt på dagordningen och föranstalta om ingående av medlemskapsavtal utan

föregående folkomröstning.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet

inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.

Bengt Hurtig (v) anför:

1. Avslag på proposition 1993/94:114 (mom. 1)

Grunden för Sveriges regeringsform är folksuveränitetsprincipen. Folket

väljer riksdagen, som är folkets främsta företrädare och därför är den instans

som stiftar lagar, beslutar om skatter och om statens utgifter. Regeringen i

Sverige vilar i vårt parlamentariska system på riksdagens sammansättning.

EU bygger på en helt annan princip. Lagstiftningen inom EU bereds av

kommissionen och lagarna antas av ministerrådet som består av representanter

för medlemsstaternas regeringar.

Parlamentet spelar en underordnad roll -- och skulle ett EU-parlament vara

ledande skulle det betyda en än längre gående integration, där de svenska

väljarna som utgör knappt 3 % av väljarna i ett eventuellt utvidgat EU icke

skulle kunna påverka politiken mer än marginellt.

Därtill har EU:s domstol en mycket stark politisk ställning. Den tolkar

beslut och kontrollerar EU-rättens efterlevnad och spelar närmast rollen av en

författningsdomstol med en mycket stark position.

EU-rätten står över medlemsstaternas nationella rätt. Om en nationell lag

skulle strida mot ett EU-beslut är det EU-beslutet som gäller, även vid en

konflikt mellan en grundlag och ett EU-beslut. Detta har fastslagits, inte

genom politiska beslut och fördrag, utan genom domar i EU-domstolen.

Ett EU-medlemskap innebär alltså att folksuveräniteten ges upp på vitala

områden av det politiska fältet. För även om folkviljan skulle strida mot

EU-besluten gäller EU-besluten. Den mängd områden som på detta sätt undandras

folkviljan är i växande.

Det hävdas att våra möjligheter till en självständig politik redan skulle

vara beskurna och att vi därför bör in i EU:s lagstiftningsprocess för att

kunna påverka besluten. Det är i och för sig sant att vi är påverkade av

utvecklingen inom EU. Men vi är likaså påverkade av utvecklingen i världen

utanför EU. Utvecklingen är sedan många år i många avseenden internationell

till sin karaktär.

Men detta utgör inget skäl att byta bort huvuddelen av folkets rätt och

möjlighet att påverka den svenska politiken mot att

det skall kunna påverka vilka ur den politiska eliten som skall

bli EU-statsmän och och oftast bara marginellt kunna påverka EU.

EU är i huvudsak ett nyliberalt projekt. De s.k. fyra friheterna är utformade

på ett sätt som stärker kapitalets övermakt. EU låser fast den ekonomiska

politiken, och i framtiden skall den styras av politiskt oavhängiga

riksbankschefer. För om länderna skall ha en gemensam penning- och

valutapolitik så följer därav en gemensam finanspolitik och därmed en likformad

politik när det gäller de offentliga budgetbesluten. EU:s konvergenskrav

innebär en fastlåsning av den ekonomiska politiken vid en nyliberalt anlagd

politik.

Enligt min uppfattning skulle ett EU-medlemskap innebära en uttunning av

demokratin och bör därför avvisas. Jag föreslår att riksdagen bifaller

motionerna K13 och K14 yrkande 1 och avslår propositionen.

2. Överlåtelse av beslutanderätt (mom. 2)

Frågan om ett medlemskap i EU skall prövas i en folkomröstning. Om en

majoritet i denna, trots de starka skäl som talar däremot, skulle förmås rösta

för ett medlemskap kräver detta grundlagsändringar.

Regeringen föreslår ett nytt inledningsstycke enligt vilket all

beslutanderätt kan överlåtas så länge som EU har ett rättighetsskydd

motsvarande det som ges i regeringsformen och i Europakonventionen angående

skydd för de mänskliga rättigheterna. EU har i några fall agerat på tvärs mot

t.ex. vårt förbud mot förhandsgranskning, även om detta ännu bara gällt viss

reklam, och vad avser den del av informationsfriheten som närmare regleras i

tryckfrihetsförordningen, nämligen offentlighetsprincipen och meddelarskyddet.

Dessa rättigheter finns med bara indirekt i regeringsformens rättighetskatalog

och inte alls i den europeiska konventionen.

Vad som krävs är att områden där EU uppenbart har andra principer än den

svenska regeringsformen och övriga grundlagar verkligen ringas in och anges som

okränkbara. Därigenom skulle signalen vara att Sverige inte är berett att ens i

händelse av EU-medlemskap ge upp sitt självbestämmande och sin demokrati.

Regeringsförslaget är inne på detta när det gäller rättighetskatalogerna.

Enligt min uppfattning bör en liknande lösning göras vad gäller bestämmelsen

att riksdagen aldrig kan avskaffa sin egen rätt att oavhängigt fatta beslut och

att dessa beslut gäller inom Sverige, dvs. inte heller EU skall kunna pressa på

Sverige en politik som riksdagen inte kan acceptera.

Ytterligare områden som inte bör kunna omfattas av överlåtelse alls eller

endast i begränsad utsträckning är den kommunala självstyrelsen, rätten till

egen valuta och självständig ekonomisk politik, offentlighetsprincipen och

meddelarskyddet, förbudet mot förhandsgranskning, rätten till avtal med tredje

nation och domstolarnas oberoende.

Vänsterpartiet har utformat ett alternativt förslag till ny lydelse av 10

kap. 5 § första stycket regeringsformen som anges i bilaga 3. Jag anser att om

riksdagen inte bifaller yrkande 1 i motion K14 bör riksdagen med bifall till

yrkande 2 i samma motion anta detta lagförslag i stället för regeringens.

3. Val till Europaparlamentet (mom. 3)

Om folket i folkomröstningen, trots de starka skälen däremot, skulle säga ja

till ett medlemskap i EU bör det klargöras att

föreskrifter om val till Europaparlamentet tillhör det obligatoriska

lagområdet. Förslaget till bestämmelse i 8 kap. 4 § RF kan därför godtas under

förutsättning av ett ja i folkomröstningen. Det andra beslutet i denna fråga

bör därför fattas efter folkomröstningen.

Jag anser att riksdagen, vid avslag på yrkande 1 i motion K14, bör underkänna

motivtexten till förslaget om ändring i 8 kap. 4 § RF.

4. Reklam till skydd för hälsa och miljö (mom. 4)

Den av regeringen föreslagna ändringen av 1 kap. 9 § TF kan godtas under

förutsättning av dels ett ja i folkomröstningen, dels att paragrafen inte

brukas på ett sätt som öppnar för förhandsgranskning (censur) av tryckt skrift.

EU:s regler och praxis är här annorlunda än vad som är en viktig princip i

Sverige, nämligen att förhandscensur av tryckt skrift är förbjuden.

Jag anser att riksdagen, vid avslag på yrkande 1 i motion K14, bör

underkänna motivtexten till förslaget om ändring i 1 kap. 9 § TF.

5. Ägare till svensk periodisk skrift (mom. 5)

I propositionen föreslås att ägare till periodisk skrift också skall kunna

vara utländsk juridisk person. I detta ligger ett hot om att internationella

massmediekoncerner kan ta över delar av svensk press. Jag ser ingen anledning

att öppna mera för detta än vad nuvarande lydelse av 5 kap. 1 § TF medger.

Enligt min uppfattning bör riksdagen -- om inte yrkande 1 i motion K14 bifalls

-- med bifall till motion K14 yrkande 3 avslå regeringens förslag på denna

punkt.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom. 1--5 borde ha

hemställt:

1. beträffande avslag på proposition 1993/94:114

att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:K13 och 1993/94:K14 yrkande

1 avslår propositionen,

Under förutsättning av avslag på mom. 1

2. beträffande överlåtelse av beslutanderätt

att riksdagen

dels med bifall till motion 1993/94:K14 yrkande 2 och med avslag på

propositionen som vilande antar följande lydelse av 10 kap. 5 §

regeringsformen,

Sverige kan, om en majoritet av de röstande i den folkomröstning som skall

hållas sedan ett förslag till avtal med EU framförhandlats säger ja därtill,

bli medlem av Europeiska unionen. Ett medlemskap innebär överlåtelse av

beslutskompetens till Unionen, men denna överlåtelse får aldrig medföra att

riksdagens lagstiftningsmakt begränsas i väsentlig grad, att den kommunala

självstyrelsen inskränks, att Sveriges rätt till egen valuta och självständig

ekonomisk politik upphör, att offentlighetsprincip och meddelarskydd minskar i

frågor som gäller inrikespolitik, att förbudet mot förhandsgranskning av

tryckta skrifter rubbas eller att Sveriges domstolars oberoende inskränks.

Sverige kan icke heller biträda beslut som underminerar det rättighetsskydd som

ges i denna regeringsform eller i den europeiska konventionen till skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I andra fall kan

riksdagen besluta om överlåtelse av beslutanderätt.

I annat fall kan beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna

regeringsform och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens

tillgångar eller ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser

eller förpliktelser, i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig

organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva

anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtas

beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av

grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen eller fråga om

begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angående

beslut i fråga om överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande av

grundlag. Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutar riksdagen i fråga om

överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem sjättedelar av de röstande och

minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

Föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse skall gälla som svensk

rätt, får riksdagen genom beslut i den ordning som anges i andra stycket

föreskriva att också en framtida, för riket bindande ändring i överenskommelsen

skall gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse framtida ändring av

begränsad omfattning.

Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på denna

regeringsform kan, i annat fall än som avses i första stycket, genom beslut av

riksdagen överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till

utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Riksdagen får

också i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall

besluta om sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall

riksdagens förordnande ske genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de

röstande förenar sig. Riksdagens beslut i fråga om sådan överlåtelse kan också

fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

dels avslår motion 1993/94:K15,

Under förutsättning av avslag på mom. 1

3. beträffande val till Europaparlamentet

att riksdagen

dels med bifall till propositionen som vilande antar i bilaga 1 angiven

lydelse av 8 kap. 4 § regeringsformen,

dels bifaller motion 1993/94:K14 yrkande 4, såvitt nu är i fråga,

Under förutsättning av avslag på mom. 1

4. beträffande reklam till skydd för hälsa och miljö

att riksdagen

dels med bifall till propositionen som vilande antar i bilaga 2 angiven

lydelse av 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen,

dels bifaller motion 1993/94:K14 yrkande 4, såvitt nu är i fråga,

4Under förutsättning av avslag på mom. 1

5. beträffande ägare till svensk periodisk skrift

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K14 yrkande 3 avslår

propositionens förslag till ändring i 5 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen,

Propositionens lagförslag

Bilaga 1

Bilaga 2

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Propositionen 1

Motionerna 1

Motioner väckta med anledning av propositionen 1

Utskottet 2

Inledning 2

Utredningsarbetet på grundlagsområdet 3

Propositionens huvudsakliga innehåll 4

Europeiska unionen och den nationella suveräniteten 4

Bakgrund 4

EG:s rättssystem 5

EG:s institutioner 7

Grundlagsutredningens och vissa remissinstansers

bedömningar 7

Tyska författningsdomstolens bedömning 10

Regeringens bedömning 12

Motionerna 13

Utredningsbetänkandet Suveränitet och demokrati 14

Utskottets bedömning 15

Överlåtelse av beslutanderätt 19

Gällande rätt 19

Grundlagsutredningen 19

Departementspromemorian 20

Remissinstanserna 21

Propositionen 22

Motionerna 23

Utskottets bedömning 25

Överlåtelse i samband med en EG-anslutning 29

Regeringens förslag 29

EG-lagsutredningens förslag 30

Utskottets bedömning 30

Övriga frågor såvitt gäller regeringsformen 30

Regeringens förslag 30

Motionen 30

Utskottets bedömning 30

Ändringar i tryckfrihetsförordningen 31

Motionen 31

Utskottets bedömning 32

Ikraftträdande 32

Regeringens förslag 32

Utskottets bedömning 32

Hemställan 33

Särskilt yttrande 34

Meningsyttring av suppleant 35

Propositionens lagförslag39