Bet. 1993/94:KU24

Konstitutionsutskottets betänkande

1993/94:KU24

Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och

rättighetsfrågor

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Bilaga 2

Innehållsförteckning

1993/94

KU24

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas regeringens proposition

1993/94:117 om inkorporering av Europakonventionen och andra fri-

och rättighetsfrågor. Till grund för propositionen ligger en

överenskommelse i olika författningsfrågor som träffades mellan

riksdagspartierna den 2 december 1993.

I enlighet med propositionen föreslår utskottet en särskild lag

om inkorporering av Europakonventionen. I anslutning härtill

föreslås en ny bestämmelse i regeringsformen som föreskriver att

lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges

åtaganden på grund av konventionen.

Utskottet konstaterar att motivtexten i propositionen i frågan

om Europakonventionens konstitutionella ställning efter en

inkorporering i ett avseende avviker från den text varom

överenskommelsen träffades den 2 december 1993. Utskottet

tillstyrker ett motionsyrkande om en återgång till den

överenskomna texten.

I överensstämmelse med propositionen lägger utskottet vidare

fram förslag till några ytterligare ändringar i regeringsformen.

I bestämmelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen om rätt till

ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande

föreslås en närmare precisering av det egendomsskydd som

Europakonventionen anger. I bestämmelsen om egendomsskyddet

föreslås ett utryckligt förbehåll för allemansrätten. Vidare

föreslås att det som en ny grundläggande fri- och rättighet i

regeringsformen förs in ett skydd för närings- och yrkesfriheten

och en bestämmelse som garanterar alla barn som omfattas av den

allmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt få grundläggande

utbildning i allmän skola. I bestämmelsen om rätt till

grundläggande utbildning föreslås även att det allmänna skall

svara för att det finns högre utbildning.

Med anledning av olika motionsyrkanden behandlar utskottet även

några grundlagsfrågor som inte tas upp i propositionen, nämligen

frågorna om grundlagsreglering av fackliga rättigheter och av den

negativa föreningsfriheten samt frågorna om lagprövningsrätten

och författningsdomstol. Vidare behandlas några motionsyrkanden

om grundlagsreglering av ytterligare ämnen. Utskottet avstyrker

samtliga nu berörda motionsyrkanden.

Till betänkandet är fogade sju reservationer, ett särskilt

yttrande och en meningsyttring.

Propositionen

I proposition 1993/94:117 yrkar regeringen att riksdagen antar

de i propositionen framlagda förslagen till

1. lag om ändring i regeringsformen,

2. lag om den europeiska konventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Lagförslagen har tagits in i bilaga 1.

Lagförslaget under 1 såvitt avser införande av en ny paragraf i

regeringsformen med beteckningen 2 kap. 23 § och lagförslaget

under 2 har lagts fram efter hörande av Lagrådet.

Motionerna

1993/94:K19 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om grundlagsfäst negativ föreningsrätt.

1993/94:K20 av Lennart Fremling (fp) vari yrkas att riksdagen

-- med ändring i regeringens förslag -- beslutar ge 2 kap. 18 §

andra stycket andra meningen RF följande lydelse: Sådan

ersättning skall också vara tillförsäkrad den som tvingas till

sådana inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad att

pågående markanvändning avsevärt försvåras eller skada uppkommer

som är betydande i förhållande till värdet på berörd del av

fastigheten.

1993/94:K21 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen avslår förslaget i proposition 1993/94:117

till ny lydelse av 2 kap. 18 § regeringsformen,

2. att riksdagen avslår förslaget i proposition 1993/94:117

till ny 20 § i 2 kap. regeringsformen.

1993/94:K22 av Carl G Nilsson och Hans Dau (m) vari yrkas att

riksdagen vid beslut om ändring i regeringsformen förtydligar

motivuttalandena om allemansrätten i enlighet med vad som anförts

i motionen.

1993/94:K23 av Sten Svensson (m) vari yrkas att riksdagen

beslutar att 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen med

föreslagen lydelse "ersättning för förlusten" ändras till "full

ersättning".

1993/94:K24 av Berith Eriksson (v) vari yrkas

1. att riksdagen beslutar vad i motionen anförts om

specialmotiveringen till 2 kap. 18 § regeringsformen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om tilläggsdirektiv eller tillkallad utredning.

1993/94:K25 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas att

riksdagen godkänner vad som anförts i motionen i fråga om

innebörden av lagförslaget såvitt avser Europakonventionens

konstitutionella ställning efter en inkorporering.

1993/94:K26 av Ian Wachtmeister och Harriet Colliander (nyd)

vari yrkas

1. att riksdagen beslutar avslå proposition 1993/94:117 såvitt

avser förslag till ändring i regeringsformen,

2. att riksdagen beslutar införa en lagvalparagraf i lagen om

inkorporering av Europakonventionen i enlighet med vad i motionen

anförts,

3. att riksdagen beslutar upphäva 11 kap. 14 § regeringsformen,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om en författningsdomstol.

1993/94:K27 av Lars Svensk (kds) vari yrkas att riksdagen

beslutar om att regeringsformen 2 kap. 18 § skall ges en sådan

lydelse att en mer generell karaktär än den av regeringen

föreslagna kan nås.

Motioner från allmänna motionstiden år 1994

1993/94:K201 av John Andersson (-) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motion anförts om

allemansrätten.

1993/94:K210 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

5. att riksdagen hos regeringen begär förslag till stärkt

grundlagsskydd för strejkrätten,

6. att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning

med uppdrag att utarbeta förslag till grundlagsskydd för

demokratiska fri- och rättigheter på arbetsplatserna,

1993/94:K211 av Leif Bergdahl (nyd) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna att tornedalingar och

sverigefinnar bör betraktas som och ges status av inhemsk

minoritet.

1993/94:K212 av Magnus Persson m.fl. (s) vari yrkas att

riksdagen hos regeringen begär att frågan om en reglering av

urbefolkningarnas rättigheter skyndsamt utreds.

1993/94:K213 av Ingela Mårtensson och Barbro Westerholm (fp)

vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om ursprungsbefolkningars kollektiva

rättigheter,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om ILO:s konvention 169 om ursprungsfolk och

stamfolk i självstyrande länder,

3. att riksdagen hos regeringen begär att den noga följer

Sametingets möjlighet att verka för den samiska kulturen.

1993/94:K214 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om att nu göra en ordentlig inventering och genomlysning

av alla statliga nämnder och deras verksamhet i ljuset av

Europakonventionens inkorporering i svensk rätt.

1993/94:K215 av Lahja Exner m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om att den svenska regeringen skriver under Europarådets stadga

för regionala språk och minoritetsspråk och ratificerar stadgan

för finska språket.

1993/94:K216 av Ulla Pettersson och Berndt Ekholm (s) vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att frågan om en ändring av 2 kap. 18 §

regeringsformen bör bli föremål för ytterligare överväganden i

parlamentarisk form.

1993/94:So246 av Gudrun Schyman m.fl (v) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär ett förslag till

grundlagsändring enligt vad i motionen anförts om att lagar och

bestämmelser inte utformas så att människor med funktionshinder

diskrimineras.

1993/94:A454 av Göte Jonsson m.fl. (m) vari yrkas

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om den privata äganderätten.

Motioner från allmänna motionstiden år 1993

1992/93:K202 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om inkorporation av Europarådets konvention om mänskliga

rättigheter.

1992/93:K203 av Lennart Fridén (m) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

grundlagsskydd för svenska språket som enda officiella språk i

Sverige.

1992/93:K205 av Lars Hedfors (s) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ett

grundlagsskydd för allemansrätten i enlighet med vad som anförts

i motionen.

1992/93:K207 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

5. att riksdagen hos regeringen begär lagförslag om

införlivande av den europeiska konventionen om mänskliga

rättigheter med svensk rätt,

9. att riksdagen hos regeringen begär förslag till stärkt

grundlagsskydd för strejkrätten enligt vad i motionen anförts om

rätten att vidta fackliga stridsåtgärder,

1992/93:K210 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen

anförts om förbud mot biltullar och andra likartade hinder i

syfte att förstärka den personliga rörelsefriheten.

1992/93:K222 av Karl Gustaf Sjödin m.fl. (nyd) vari yrkas

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att

förutsättningarna för att inrätta en författningsdomstol bör

utredas,

1992/93:Sf234 av Ian Wachtmeister och Johan Brohult (nyd) vari

yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om att patienternas rätt till vård och omvårdnad

bör garanteras i lag och inskrivas i grundlagen.

1992/93:So248 av Ian Wachtmeister och Johan Brohult (nyd) vari

yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om att vårdbehövande personers rätt till

omvårdnad bör garanteras i lag och inskrivas i grundlagen.

Utskottet

Grundlagsregleringen av fri- och rättighetsskyddet

Tiden före 1970-talets författningsreformer

Redan i de medeltida konungaförsäkringarna och 16 § i 1809 års

regeringsform finns en början till en fri- och

rättighetsförklaring. Med undantag för tryckfriheten och rätten

att ta del av allmänna handlingar växte dock de medborgerliga

fri- och rättigheterna fram i sin moderna form i den vanliga

lagstiftningen. Först i samband med författningsreformerna på

1970-talet fick de ett skydd i grundlagen. Frågan om ett

grundlagsskydd hade emellertid diskuterats sedan lång tid

tillbaka. Fri- och rättighetsregleringen i 1974 års regeringsform

har sålunda sin grund i ett lagstiftningsarbete som påbörjades

redan i slutet på 1930-talet.

1974 års regeringsform

I förarbetena till 1974 års regeringsform framhöll

departementschefen att den politiska utvecklingen visat att en

demokrati kan växa fram och befästas utan att grundlagen

innehåller några bindande regler om lagstiftningens innehåll i

form av en fri- och rättighetskatalog av det slag som ofta

återfinns i utländska författningar. Enligt departementschefen

måste medborgarnas främsta skydd mot övergrepp ligga i det

demokratiska systemet som sådant med fritt verkande politiska

partier som slår vakt om de grundläggande politiska

rättigheterna, med fria val som bygger på allmän och lika

rösträtt, med behandling i riksdagen av lagförslag och med en

vidsträckt allmän debatt. Departementschefen framhöll att den

yttersta garantin för fri- och rättigheter är demokratins

förankring i folkopinionen (prop. 1973:90 s. 192).

Vad departementschefen hade uttalat föranledde ingen erinran

från konstitutionsutskottet. Utskottet var angeläget att

framhålla att i dessa delar inte förelåg någon

meningsskiljaktighet inom utskottet. Däremot förelåg delade

meningar i fråga om sättet för och omfattningen av regleringen i

grundlag av medborgerliga fri- och rättigheter (bet. KU 1973:26).

Regeringens förslag till ny regeringsform byggde i allt

väsentligt på Grundlagberedningens år 1972 avgivna förslag. När

det gäller fri- och rättighetsregleringen utgjorde beredningens

förslag resultatet av en kompromiss som innebar att

regeringsformen i fråga om de politiska fri- och rättigheterna

och den personliga friheten skulle innehålla klara beskrivningar

men medge att dessa fri- och rättigheter skulle kunna begränsas

genom enkel majoritet. Lagprövningsrätten erkändes men skulle

inte skrivas in i regeringsformen.

Ytterligare reglering år 1976

Vid behandlingen av förslaget till regeringsform begärde

riksdagen en ny utredning med uppgift att i hela dess vidd på

nytt överväga frågan om reglering i grundlagen av skyddet för

enskildas fri- och rättigheter. Denna uppgift utfördes av 1973

års Fri- och rättighetsutredning och ledde år 1976 fram till

vissa ändringar i regeringsformen. Ändringarna innebar att de

rättsligt sett bindande reglerna sammanfördes i 2 kap. Vidare

utökades de rättigheter som endast kan inskränkas genom

grundlagsändring. Även de rättigheter som kan inskränkas genom

vanlig lag utökades samtidigt som möjligheterna att besluta om

rättighetsbegränsande lag inskränktes.

1979 års reform

En ny utredning, Rättighetsskyddsutredningen, fick i uppdrag

att utreda några frågor som var föremål för olika meningar. I

utredningen enades de fyra största riksdagspartierna om flera

förstärkningar av skyddet för de redan införda rättigheterna

genom ett särskilt förfarande vid rättighetsbegränsande

lagstiftning, utökad lagrådsgranskning och ett grundlagsfästande

av lagprövningsrätten. Utredningsförslaget fördes fram till

riksdagsbeslut år 1979.

Krav på ytterligare reglering

Under tiden efter 1979 års riksdagsbeslut har krav på utbyggnad

och ytterligare förstärkning av regeringsformens fri- och

rättighetsskydd förts fram genom motioner i riksdagen. Riksdagen

har avslagit motionerna med motiveringen att erfarenheterna av

den reglering som skett genom reformerna borde avvaktas.

Fri- och rättighetskommittén

Den 19 december 1991 beslutade regeringen att en kommitté

skulle tillkallas för att utreda frågan om grundlagsskydd för

äganderätten, närings- och yrkesfriheten samt den negativa

föreningsrätten. Enligt beslutet borde kommittén också överväga

frågan om vidgade möjligheter till domstolsprövning av normbeslut

och förvaltningsbeslut. I fråga om lagprövningsrätten angavs den

nuvarande grundlagsregleringen inte vara tillfredsställande

utformad. Kommittén borde överväga om utrymmet för

lagprövningsrätten borde utvidgas genom borttagande av

uppenbarhetsrekvisitet. En annan möjlighet som borde övervägas

var att skapa någon form av författningsdomstol.

Kommittén fick vidare i uppdrag att ta ställning till om det är

möjligt och lämpligt att med svensk rätt införliva den europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna, i det följande kallad

Europakonventionen. I så fall skulle kommittén lägga fram förslag

härom.

Kommittén antog namnet Fri- och rättighetskommittén och

överlämnade i april 1993 ett delbetänkande, (SOU 1993:40) Fri-

och rättighetsfrågor. I kommittén ingick ledamöter från samtliga

riksdagspartier. Utöver de frågor som särskilt nämndes i

direktiven prövade kommittén också om det bör införas

grundlagsskydd för rätten till liv, rätten till utbildning och

föräldrarätten, rätten till arbete och fackliga rättigheter samt

för allemansrätten. Kommittén behandlade också frågan om

förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning behöver

förändras. Betänkandet utgör resultatet av en uppgörelse mellan

företrädarna för Socialdemokraterna, Moderata samlingspartiet,

Folkpartiet liberalerna och Centerpartiet. Reservationer avgavs

från ledamöterna från Kristdemokratiska samhällspartiet,

Vänsterpartiet och Ny demokrati.

I sitt fortsatta arbete skall Fri- och rättighetskommittén

överväga en utbyggnad av domstolskontrollen av

förvaltningsbeslut.

Propositionen

Resultat av partiöverläggningar

Till grund för propositionen ligger Fri- och

rättighetskommitténs delbetänkande. I propositionen förklarar

regeringen att den anser att det är viktigt att största möjliga

politiska enighet får prägla bedömningen av utredningsförslaget.

Det anförs att propositionsförslaget i linje härmed utgör

resultatet av överläggningar med företrädare för

riksdagspartierna. Det skall här tilläggas att en överenskommelse

i olika författningsfrågor träffades mellan riksdagspartierna den

2 december 1993.

Huvudsakligt innehåll

I propositionen föreslås en särskild lag om inkorporering av

Europakonventionen. I anslutning härtill föreslås en ny

bestämmelse i regeringsformen som föreskriver att lag eller annan

föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på

grund av konventionen.

Propositionen innehåller vidare förslag till några ytterligare

ändringar i regeringsformen. I bestämmelsen i 2 kap. 18 §

regeringsformen om rätt till ersättning vid expropriation eller

annat sådant förfogande föreslås en närmare precisering av det

egendomsskydd som Europakonventionen anger. I bestämmelsen om

egendomsskyddet föreslås ett uttryckligt förbehåll för

allemansrätten. Vidare föreslås att det som en ny grundläggande

fri- och rättighet i regeringsformen förs in ett skydd för

närings- och yrkesfriheten och en bestämmelse som garanterar alla

barn som omfattas av den allmänna skolplikten rätt att

kostnadsfritt få grundläggande utbildning i allmän skola. I

bestämmelsen om rätt till grundläggande utbildning föreslås även

att det allmänna skall svara för att det finns högre utbildning.

Europakonventionen

Bakgrund

Efter andra världskriget påbörjades inom FN ett arbete som

syftade till att stärka de mänskliga rättigheterna. År 1948

antogs den universella förklaringen om de mänskliga rättigheterna

av generalförsamlingen. År 1966 öppnades för undertecknande

konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

samt konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter.

Ytterligare FN-konventioner till skydd för de mänskliga

rättigheterna är 1965 års konvention om avskaffandet av alla

former av rasdiskriminering, 1984 års konvention mot tortyr och

annan grym och omänsklig eller förnedrande behandling eller

bestraffning samt 1989 års barnkonvention. Ingen av de nu nämnda

konventionerna innehåller några verkställighetsbestämmelser.

Detta gör att konventionsbestämmelserna inte får ett konkret

innehåll och att den enskilde inte med stöd av konventionerna får

något effektivt skydd. Som framgår av det följande skiljer sig

Europakonventionen härvidlag på ett avgörande sätt från

FN-konventionerna.

Vid sidan av FN:s arbete med att stärka de mänskliga

rättigheterna påböjades ett motsvarande arbete i Europa.

Europarådet bildades år 1949 av Belgien, Danmark, Frankrike,

Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Storbritannien

och Sverige. Sedermera har ytterligare ett tjugotal medlemsstater

tillkommit.

En av Europarådets uppgifter är att vidmakthålla och

vidareutveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna. Europakonventionen utarbetades och lades år 1950 fram

för undertecknande. Den trädde i kraft år 1953, då tio

medlemsstater hade ratificerat den. Sverige undertecknade

konventionen år 1950 och ratificerade den år 1952.

Konventionen består av en inledande förklaring och 66 artiklar.

Samtliga artiklar utom den första är fördelade på fem

avdelningar. Avdelning I innehåller materiella bestämmelser om

rättigheter och friheter: rätten till liv (art. 2), förbud mot

tortyr samt omänsklig och förnedrande behandling och bestraffning

(art. 3), förbud mot slaveri, träldom och tvångsarbete (art. 4),

rätten till frihet och personlig säkerhet (art. 5), rätten till

domstolsprövning och garantier i domstolsförfarandet (art. 6),

förbud mot att döma till straff utan stöd i lag och mot

retroaktiva straffdomar (art. 7), rätten till skydd för privat-

och familjeliv, hem och korrespondens (art. 8), rätten till

tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (art. 9), rätten

till yttrandefrihet (art. 10), rätten till församlings- och

föreningsfrihet (art. 11), rätten att ingå äktenskap och bilda

familj (art. 12), rätten att föra talan vid inhemsk myndighet om

kränkningar av fri- och rättigheterna (art. 13) samt förbud mot

diskriminering (art. 14).

I avdelning I finns också bestämmelser om möjlighet för

staterna att i vissa situationer göra inskränkningar i

rättigheterna.

Avdelning II innehåller bestämmelser om upprättandet av en

europeisk kommission och en europeisk domstol för de mänskliga

rättigheterna.

Kommissionen regleras i avdelning III. Enligt artikel 25 har

kommissionen rätt att motta framställningar från enskilda

personer, icke-statliga organisationer eller grupper av enskilda,

som påstår sig ha blivit kränkta av en medlemsstat. Som

förutsättning gäller att den stat mot vilken klagomålet riktas

har förklarat sig erkänna kommissionens behörighet att ta emot

sådana framställningar. När Sverige ratificerade konventionen

avgav Sverige en sådan förklaring. Erkännandet var inte begränsat

i tiden.

Avdelning IV innehåller bestämmelser om domstolen. Av artikel

44 följer att endast de fördragsslutande parterna eller

kommissionen har rätt att hänskjuta ett mål till domstolen.

Enligt artikel 46 har domstolen bara kompetens att pröva mål mot

en stat om den staten har erkänt domstolens jurisdiktion som

tvingande i och för sig och utan särskild överenskommelse.

Sverige underkastade sig till en början inte domstolens

kompetens. Det skedde först år 1966, då Sverige avgav en

förklaring av innebörd att Sverige för en tid av fem år erkände

att i alla frågor om tolkning eller tillämpning av konventionen

domstolens jurisdiktion skulle vara tvingande i och för sig och

utan särskild överenskommelse. Det svenska erkännandet av

domstolens behörighet har senare förnyats för ytterligare

femårsperioder. Det senast avgivna erkännandet löper alltså ut år

1996.

Till konventionen hör tio tilläggsprotokoll. De behandlar såväl

materiella frågor, såsom skyddet för äganderätten och

dödsstraffets avskaffande i fredstid, som processuella spörsmål

om förfarandet hos konventionsorganen. Sverige har godkänt eller

ratificerat samtliga tilläggsprotokoll utom protokoll nr 9

rörande enskilda klagandes rätt att hänskjuta mål till

Europadomstolen. Den avvaktande hållning som Sverige tillsammans

med flera andra stater intar härvidlag hör samman med den mera

övergripande reformdiskussion rörande konventionsorganen som

pågår inom Europarådet.

Det första tilläggsprotokollet innehåller i artikel 2 en

bestämmelse enligt vilken ingen må förvägras rätten till

undervisning. Vidare föreskrivs att vid utövandet av den

verksamhet staten kan påta sig i fråga om uppfostran och

undervisning skall staten respektera föräldrarnas rätt att

tillförsäkra sina barn en uppfostran och undervisning som står i

överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska

övertygelse. Sverige har dock gjort ett förbehåll mot artikeln i

sistnämnda hänseende. Sverige kunde nämligen inte medge föräldrar

rätt att under hänvisning till sin filosofiska övertygelse

erhålla befrielse från viss skolundervisning för sina barn. Inte

heller kunde Sverige medge föräldrar rätt att för sina barn

erhålla befrielse från skyldigheten att delta i

kristendomsundervisning såvida inte barnen hade en annan

trosbekännelse än svenska kyrkans och för dessa var anordnad

tillfredsställande religionsundervisning.

Inkorporering av Europakonventionen

Propositionen

Regeringen redogör inledningsvis för de två olika metoder som i

vårt land har kommit till användning för att införliva en

internationell överenskommelse med vår rättsordning. Den första

metoden innebär att en konvention omarbetas -- transformeras --

till svensk författningstext i den utsträckning som redan

existerande inhemska regler inte motsvarar konventionens krav. Om

gällande rätt anses stå i full överensstämmelse med konventionen,

är det fullt tillräckligt att så konstateras vara fallet. Enligt

den andra metoden inkorporeras en konventionstext i den svenska

rätten, vilket innebär att det i lag föreskrivs att själva

konventionstexten skall gälla som svensk lag.

Regeringen anför att Sverige löpande har anpassat sig till

konventionens krav och att dessa reformer kan betraktas som delar

i en fortgående transformation av konventionen. De krav som den

ställer har därigenom successivt preciserats. Regeringen hänvisar

till Fri- och rättighetskommitténs uttalande att den svenska

ordningen är ovanlig i Europa. I propositionen anförs att det

därför är naturligt att Sverige nu inkorporerar konventionen och

därigenom dels markerar dess betydelse för svensk rätt och

klargör dess status, dels skapar ett uttryckligt underlag att

direkt tillämpa konventionen vid våra domstolar och andra

rättstillämpande myndigheter.

Vidare utgör Europakonventionens fri- och rättighetsskydd

enligt kommittén en del av de allmänna rättsprinciper som ingår i

EG-rätten. Redan genom EES-avtalet har Sverige förbundit sig att

tolka de bestämmelser i avtalet som motsvaras av EG-rätt på samma

sätt som EG-domstolen tolkar dessa, dvs. i ljuset av bl.a.

Europakonventionen. Konventionens internrättsliga ställning

befästs också ytterligare vid ett svenskt medlemskap i EG. Enligt

kommitténs mening är det olämpligt att Europakonventionen får en

särskild status inom de områden som motsvaras av EG-rätt.

Slutligen skulle enligt kommittén en inkorporering kunna

medföra att fler mål rörande konventionens fri- och rättigheter

kommer att slutbehandlas vid svenska domstolar och svenska

myndigheter.

Regeringen förklarar att den delar kommitténs bedömning att

Sverige nu fullt ut skall låta skyddet för de grundläggande fri-

och rättigheterna, såsom dessa manifesteras i Europakonventionen,

komma till uttryck i svensk rätt. Regeringen anför att det

givetvis är förenat med vissa svårigheter att med den svenska

rätten införliva en text vars utformning skiljer sig från

traditionell svensk lagstiftningsteknik och som dessutom är stadd

i en fortgående utveckling genom konventionsorganens praxis. Det

är emellertid regeringens bestämda uppfattning att dessa

svårigheter inte är av den vikten att de hindrar oss från att,

som de flesta övriga konventionsstater, låta Europakonventionen

få full rättsverkan i vårt land. Ett av de avgörande skälen för

att införliva konventionen är enligt regeringen också att på

området för mänskliga rättigheter skapa rättslikhet mellan

Europas stater och på så sätt ytterligare markera den

värdegemenskap som råder. Med ett sådant synsätt är det enligt

regeringen givet att det är just den gemensamma fördragstexten

som skall ges rättsverkan i Sverige.

Regeringen föreslår mot den angivna bakgrunden att

Europakonventionen nu skall inkorporeras i den svenska rätten.

Som redan nämnts innehåller det första tilläggsprotokollet i

artikel 2 en bestämmelse enligt vilken ingen må förvägras rätten

till undervisning. Vidare föreskrivs i artikelns andra mening att

vid utövandet av den verksamhet staten kan påta sig i fråga om

uppfostran och undervisning skall staten respektera föräldrarnas

rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och undervisning

som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och

filosofiska övertygelse. Som också har nämnts i det föregående

har Sverige gjort ett förbehåll mot andra meningen i artikeln.

Sverige kunde nämligen inte medge föräldrar rätt att under

hänvisning till sin filosofiska övertygelse erhålla befrielse

från viss skolundervisning för sina barn. Inte heller kunde

Sverige medge föräldrar rätt att för sina barn erhålla befrielse

från skyldigheten att delta i kristendomsundervisning såvida inte

barnen hade en annan trosbekännelse än svenska kyrkans och för

dessa var anordnad tillfredsställande religionsundervisning.

Regeringens förslag till inkorporering innebär att artikeln

kommer att gälla som lag här i landet och regeringen anser därför

att den svenska reservationen mot andra meningen i artikel 2 i

första tilläggsprotokollet bör återtas. I sina skäl pekar

regeringen på ett avgörande från domstolen för de mänskliga

rättigheterna och ett annat avgörande från den europeiska

kommissionen för mänskliga rättigheterna.

Domstolen hade uttalat att varje stat i princip hade rätt att

själv bestämma läroplanens innehåll och utformning och att inget

hindrar en stat från att inom ramen för den allmänna skolan

bedriva undervisning även i frågor som kan vara kontroversiella

från religiösa eller filosofiska utgångspunkter, så länge som

undervisningen förmedlas på ett objektivt, kritiskt och

pluralistiskt sätt. Kommissionen hade för sin del uttalat att

föreskriften om respekt för föräldrars religiösa och filosofiska

övertygelse måste läsas tillsammans med artikelns första mening

som föreskriver att "ingen må förvägras rätten till

undervisning". Eftersom den nu nämnda meningen inleder och

dominerar artikeln måste enligt kommissionen slutsatsen dras att

föräldrars övertygelse endast kan respekteras i den mån den inte

stått i konflikt med barnets grundläggande rätt till utbildning.

Det innebär att föräldrar inte på grund av sin rätt till

övertygelse kan vägra barnet rätten till utbildning.

Regeringen förklarar att den fäster avgörande vikt vid det

allmänna synsätt som kommissionen anlagt, nämligen att det

grundläggande är barnets rätt till undervisning och att

föräldrars rätt till respekt för sin övertygelse måste ses i

ljuset härav. Mot den bakgrunden måste det enligt regeringen

saknas anledning att befara att en återkallelse av den svenska

reservationen skulle kunna medföra att utrymme ges för

särlösningar som riskerar att öka segregeringen och reducera

förutsättningarna för tvärkulturell och tvärreligiös förståelse i

det svenska samhället.

Motionerna

I de under den allmänna motionstiden år 1993 väckta motionerna

1992/93:K202 av Bengt Harding Olson (fp) och 1992/93:K207 yrkande

5 av Gudrun Schyman m.fl. (v) förespråkas ett införlivande av den

europeiska konventionen om mänskliga rättigheter med svensk rätt.

I motion 1993/94:K214 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) räknar

motionärerna upp statliga organ som alla har det gemensamt att

ordet "nämnd" ingår i namnet. Motionärerna anför därefter att man

bör göra en inventering och genomlysning av alla statliga nämnder

och deras verksamhet i ljuset av Europakonventionens

inkorporering i svensk rätt.

Utskottets bedömning

I likhet med regeringen anser utskottet att Sverige nu fullt ut

skall låta skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna,

såsom dessa manifesteras i Europakonventionen, komma till uttryck

i svensk rätt. Som regeringen anför är ett av de avgörande skälen

för att införliva konventionen att skapa rättslikhet mellan

Europas stater på området för mänskliga rättigheter och på så

sätt ytterligare markera den värdegemenskap som råder. Med detta

synsätt är det givet att det är den gemensamma fördragstexten som

skall ges rättsverkan.

Utskottet vill liksom regeringen också tillägga att en önskvärd

och nödvändig följd av en inkorporering torde bli en ökad

betydelse av och intresse för såväl grundläggande fri- och

rättigheter i allmänhet som den europeiska utvecklingen i frågor

som rör mänskliga rättigheter. Även detta underlättas av att

konventionens originaltexter inkorporeras.

Utskottet tillstyrker således regeringens förslag att

Europakonventionen skall inkorporeras i den svenska rätten.

Därmed tillgodoses syftena med motionerna 1992/93:K202 och

1992/93:K207 yrkande 5.

Utskottets ställningstagande innebär att utskottet inte har

någon erinran mot regeringens bedömning när det gäller ett

återtagande av den svenska reservationen mot andra meningen i

artikel 2 i första tilläggsprotokollet.

Som framgått av det föregående har Sverige löpande anpassat sig

till konventionens krav och detta har haft betydelse för den

statliga förvaltningens organisation och verksamhetsformer. Lagen

(1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut kan ses

som ett exempel på detta. I sitt fortsatta arbete har vidare Fri-

och rättighetskommittén till uppgift att överväga en utbyggnad av

den svenska domstolskontrollen av förvaltningsbeslut. Mot den

angivna bakgrunden är en sådan särskild utredning av statliga

nämnder och deras verksamhet som förespråkas i motion

1993/94:K214 inte nödvändig. Utskottet avstyrker därför motionen.

Europakonventionens konstitutionella ställning efter en

inkorporering

Några konstitutionella principer

Bestämmelserna om lagar och andra föreskrifter i 8 kap.

regeringsformen utgår från att en författning av högre

konstitutionell valör har företräde framför en författning av

lägre konstitutionell valör. Det innebär att grundlag har

företräde framför vanlig lag, att lag har företräde framför

regeringsförordning och att regeringsförordning har företräde

framför myndighetsföreskrifter. Genom denna hierarkiska ordning

löses konflikter mellan författningar på olika konstitutionell

nivå.

Vid konflikter mellan författningar på samma konstitutionella

nivå gäller som regel att en senare meddelad författning tar över

en äldre författning enligt principen lex posterior derogat

legi priori. En annan princip -- principen om lex specialis

-- är att en författning som reglerar ett speciellt förhållande

har företräde framför en författning av allmännare karaktär.

Den omständigheten att en författning grundar sig på ett

internationellt avtal innebär i sig inte att den har företräde

framför andra författningar. En allmän tolkningsprincip är dock

att våra författningar är förenliga med våra internationella

åtaganden och att de därför skall tolkas i fördragsvänlig anda,

s.k. fördragskonform eller fördragstrogen tolkning.

Propositionen

Regeringen förklarar sig dela Fri- och rättighetskommitténs

uppfattning att inkorporeringen skall ske genom vanlig lag.

Regler om mänskliga fri- och rättigheter är visserligen av sådan

vikt att de har sin naturliga plats i en grundlag. I 2 kap.

regeringsformen finns dock redan en omfattande reglering av fri-

och rättigheter som är inspirerad av Europakonventionen.

Regeringen anser att det bör undvikas att en inkorporering på

grundlagsnivå medför en dubbelreglering på samma konstitutionella

nivå av vissa rättigheter och av hur dessa får inskränkas.

Regeringen föreslår därför att Europakonventionen inkorporeras

genom en särskild lag. För att ytterligare markera den betydelse

som konventionen har föreslås att en ny bestämmelse införs i

regeringsformen som stadgar att lag eller annan föreskrift inte

får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av

konventionen.

Regeringen förklarar sig också dela kommitténs uppfattning att

det även efter en inkorporering av Europakonventionen liksom

hittills i första hand ankommer på lagstiftaren att löpande se

till att den svenska rätten stämmer överens med konventionens

bestämmelser. Enligt regeringens uppfattning bör den i vårt

demokratiska statsskick grundade balansen mellan den lagstiftande

och dömande makten inte rubbas. Regeringen anför att det är en

uppgift för lagstiftaren att bedöma vilka förändringar av den

inhemska rätten som kan vara påkallade.

Även om det generellt sett är så att det inte finns några

motsättningar mellan en inkorporerad Europakonventions

bestämmelser och annan lagstiftning, kan det enligt regeringen

inte helt uteslutas att det uppkommer fall där det kan

ifrågasättas om en sådan konflikt föreligger. Regeringen ställer

frågan hur en sådan konflikt mellan sinsemellan motstridiga

lagregler skall lösas. Regeringen pekar på att kommittén har

förordat att det i 2 kap. regeringsformen införs en ny

grundlagsregel om att en lag eller annan föreskrift inte får

meddelas i strid med konventionen, med möjlighet att sätta en

konventionsstridig föreskrift åt sidan med stöd av

lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § regeringsformen. Regeringen

förklarar att den för sin del anser att en bestämmelse som den

kommittén föreslagit har ett betydande värde. Genom en regel i

regeringsformen markeras den särskilda betydelse som konventionen

har och som själva inkorporeringsförfarandet nu syftar till att

förstärka. Visserligen är bestämmelsen uttryckligen riktad endast

till lagstiftaren. Regeringen anför att det naturligtvis är ett

generellt krav på den svenske lagstiftaren att inte utfärda lagar

som strider mot våra folkrättsliga förpliktelser. Regeringen

pekar emellertid på att kommittén också har anfört att domstolar

och myndigheter med stöd av bestämmelsen får möjlighet att

tillämpa reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § regeringsformen.

Det är enligt regeringens mening viktigt att, om det osannolika

skulle inträffa att riksdagen i en framtid väljer att lagstifta i

uttrycklig strid med konventionen, en sådan lagstiftningsakt kan

sättas åt sidan av domstolar och myndigheter. Regeringen anför

att det därför är angeläget att genom en grundlagsregel ge

möjlighet till lagprövning.

Regeringen anför vidare att det dock omedelbart måste

tillfogas att konventionens tillämpning i Sverige givetvis inte

bör begränsas till enbart en lagprövningsfråga. Inkorporeringen

av konventionen sker genom vanlig lag. Den föreslagna

bestämmelsen i 2 kap. 23 § regeringsformen ändrar inte på det

förhållandet. Regeringen anför att konventionen således inte ges

grundlags status genom det föreslagna stadgandet och att inte

heller någon ny nivå i hierarkin, mellan vanlig lag och grundlag,

tillskapas. Enligt regeringen innebär det att i fall av verklig

eller skenbar konflikt mellan konventionen och annan lag -- och

motstridigheten inte är av den uppenbara karaktär som förutsätts

i lagprövningsregeln -- måste konflikten lösas genom lagtolkning

eller med hjälp av rättstillämpningsmetoder.

Vid remissbehandlingen av kommittéförslaget har flera instanser

ingående diskuterat frågan hur konventionen hierarkiskt skall

inordnas i vår rättsordning liksom frågan vad kommitténs förslag

i denna del får för effekt. Från flera håll har uttalats

betänkligheter mot kommittéförslaget. Några instanser, däribland

Högsta domstolens ledamöter, har avstyrkt förslaget till särskild

grundlagsregel. Högsta domstolens ledamöter ifrågasätter om inte

den föreslagna grundlagsregeln bara skenbart skulle öka

konventionens genomslag i svensk rätt. Utan en sådan bestämmelse

skulle en normkollision röra sig om en konflikt mellan två

svenska lagar. En grundlagsbestämmelse skulle däremot enligt

Högsta domstolens ledamöter kunna leda till att eventuella

konflikter med konventionen ses som lagprövningsfrågor, vilket

till följd av uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap. 14 §

regeringsformen skulle kunna medföra att konventionen fick en

mera begränsad betydelse i sådana situationer.

Högsta domstolens ledamöter berör också principen om lex

specialis och anför att en tillämpning härav i många fall skulle

leda till att den svenska lagen gavs företräde, eftersom

bestämmelserna i denna lag ofta måste ses som lex specialis i

förhållande till de mera allmänt utformade

konventionsbestämmelserna. En tredje princip, som enligt Högsta

domstolens ledamöter skulle kunna vägas in i den tänkta

situationen, är att en konvention om mänskliga rättigheter, även

om den i den inhemska laghierarkin inte har högre rang än vanlig

lag, ändå på grund av sin speciella karaktär bör ges en särskild

vikt i fall av konflikt med inhemska lagbestämmelser.

Mot bakgrund av de farhågor om tillämpningsproblem som sålunda

förts fram redogör regeringen för principer som kan bli aktuella

om det uppkommer en konflikt mellan konventionens bestämmelser

och inhemska lagregler. Regeringen tar därvid upp tillämpningen

av principen om fördragskonform lagtolkning samt principerna om

lex posterior och lex specialis och konstaterar vidare att Högsta

domstolens ledamöter hade pekat på att ytterligare en princip

skulle kunna vägas in i en konfliktsituation. I propositionen

anför regeringen att det synsätt som Högsta domstolens ledamöter

har anlagt också kan sägas ansluta till principen om

fördragskonform tolkning, även om den principen gäller i

förhållande till internationella överenskommelser i allmänhet.

Vidare sägs att en rättstillämpare, om han inte genom sina

tidigare överväganden kommit fram till att

konventionsbestämmelsen bör tillämpas, med tillämpning av

lagprövningsregeln kan pröva den svenska lagregeln mot den

föreslagna grundlagsregeln i 2 kap. 23 § regeringsformen. Därvid

gäller att han kan sätta lagregeln åt sidan om den uppenbart

strider mot grundlagens förbud mot konventionsstridig

lagstiftning.

Regeringens redogörelse för principer som kan bli aktuella när

det eventuellt finns en konflikt mellan Europakonventionens

bestämmelser och inhemska lagregler avslutas med följande

uttalande (sista stycket på s. 38 i avsnitt 10):

I det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kan anses

strida mot konventionen får det, i enlighet med vad som ovan

anförts, bli en uppgift för domstolarna och

förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skall

lösas. Som tidigare anförts skall det vara en uppgift för

lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten

överensstämmer med konventionen. Redogörelsen i det föregående

för principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns en

konflikt mellan konventionens bestämmelser och inhemska lagregler

har lämnats utifrån denna inställning.

Motionerna

I motion 1993/94:K25 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) hänvisar

motionärerna till regeringens uttalande i propositionen att det

framlagda förslaget utgör resultatet av överläggningar med

företrädare för riksdagspartierna. Enligt motionärerna är detta

på en viktig punkt ett felaktigt påstående. De menar nämligen att

regeringen har frångått den överenskommelse som träffades den 2

december 1993 i frågan om inkorporering av Europakonventionen.

Motionärerna anför att texten i avsnitt 10 om

Europarådskonventionens rättsliga ställning efter en

inkorporering (prop. s. 35--38) i de nämnda överläggningarna blev

föremål för långa och ingående diskussioner mellan

partiföreträdarna vid olika tillfällen. Texten var den sista

utestående frågan i överläggningarna. Anledningen härtill var

enligt motionärerna att texten handlar om hur konflikter mellan

konventionen och svensk lag skall lösas och därmed den politiskt

känsliga frågan om balansen mellan den lagstiftande och den

dömande makten.

Motionärerna anför vidare att Socialdemokraterna och

regeringspartierna till en början stod långt från varandra när

det gäller textens utformning. Från båda sidor gjordes

eftergifter i syfte att uppnå en överenskommelse om alla de

författningsfrågor som varit föremål för överläggningar. Till

slut enades parterna om en text den 2 december 1993. Efter

förhandlingarna överlämnade statsrådet Reidunn Laurén till en av

Socialdemokraternas företrädare vid överläggningarna, Thage G

Peterson, ett justerat exemplar av den överenskomna texten. Denna

korrekta version offentliggjorde regeringen också den 3 december

1993 när författningsöverenskommelsen presenterades för

allmänheten och massmedierna.

Enligt motionärerna diskuterades särskilt sista stycket i

texten (prop. s. 38) i förhandlingarnas slutskede. De anför att

det av Thage G Petersons anteckningar från förhandlingarna

framgår att parterna kommit överens om att i detta stycke endast

en omflyttning av en mening skulle ske, vilket också statsrådet

Reidunn Laurén uppfattade och återgav i det slutliga dokumentet.

Thage G Peterson förklarade sig kunna godkänna omflyttningen av

den aktuella meningen under villkor att några nya ord inte fick

tillföras. Statsminister Carl Bildt anges på detta ha svarat att

så självklart inte skulle ske.

Enligt motionärerna har regeringen trots detta, då den

beslutade propositionen den 9 december 1993, enligt uppgift på

statsminister Carl Bildts inrådan, gjort ett tillägg i det

aktuella stycket genom att skjuta in bisatsen "i enlighet med vad

som ovan anförts" i den första meningen, som därigenom fått

följande lydelse: "I det säkerligen fåtal fall då en svensk

lagregel kan anses strida mot konventionen får det, i enlighet

med vad som ovan anförts, bli en uppgift för domstolarna och

förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skall

lösas."

Motionärerna anser att tillägget har betydelse för tolkningen

av hela texten (s. 35--38) när det gäller hur konflikter mellan

konventionen och svensk lag skall lösas och därmed den politiskt

känsliga frågan om balansen mellan den lagstiftande och den

dömande makten.

Motionärerna menar att motivtexten i sista stycket i avsnitt 10

i propositionen i stället bör ha följande av partierna

överenskomna lydelse:

I det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kan anses

strida mot konventionen får det bli en uppgift för domstolarna

och förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skall

lösas. Som tidigare anförts skall det vara en uppgift för

lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten

överensstämmer med konventionen. Redogörelsen i det föregående

för principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns en

konflikt mellan konventionens bestämmelser och inhemska lagregler

har lämnats utifrån denna inställning.

I motion 1993/94:K26 yrkande 2 av Ian Wachtmeister och Harriet

Colliander (nyd) anförs att det i stället för motivtextens

invecklade tolkningsresonemang är enklare och klarare att införa

en lagvalsparagraf med lydelsen: "innehåller en annan lag en

föreskrift som avviker från en bestämmelse i konventionen eller

tilläggsprotokollen skall den föreskriften inte tillämpas." En

sådan regel skulle enligt motionärerna göra lagvalsregeln med

uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap. 14 § regeringsformen obehövlig.

Om konventionen på detta sätt inte ges företräde kan riksdagen

enligt motionärerna avgöra tolkningsfrågan. De anför att en enkel

riksdagsmajoritet då även fortsättningsvis kan urholka

grundlagen.

Utskottets bedömning

I likhet med regeringen anser utskottet att det bör undvikas

att en inkorporering på grundlagsnivå medför en dubbelreglering

på samma konstitutionella nivå av vissa rättigheter och av hur

dessa får inskränkas. Utskottet delar därför regeringens

bedömning att inkorporeringen av Europakonventionen skall ske

genom vanlig lag.

Utskottet delar också regeringens uppfattning att det även

efter en inkorporering av Europakonventionen liksom hittills i

första hand ankommer på lagstiftaren att löpande se till att den

svenska rätten stämmer överens med konventionens bestämmelser.

Som regeringen anför bör den i vårt demokratiska statsskick

grundade balansen mellan den lagstiftande och dömande makten inte

rubbas. Det är en uppgift för lagstiftaren att bedöma vilka

förändringar av den inhemska rätten som kan vara påkallade.

Även om det generellt sett är så att det inte finns några

motsättningar mellan en inkorporerad Europakonventions

bestämmelser och annan lagstiftning, kan det, som regeringen

anför, inte helt uteslutas att det uppkommer fall där det kan

ifrågasättas om en sådan konflikt föreligger. Frågan är då hur en

konflikt mellan sinsemellan motstridiga lagregler skall lösas.

Enligt motion 1993/94:K26 yrkande 2 (nyd) bör konflikten lösas

genom att det i inkorporeringslagen förs in en lagvalsregel av

innebörd att konventionen och tilläggsprotokollen alltid skall

tillämpas före annan lagstiftning. Motionärerna menar att det

annars blir riksdagen som avgör tolkningsfrågan om konventionen

på detta sätt inte ges företräde. Utskottet finner för sin del

att en sådan lagvalsregel inte är förenlig med den uppfattning

som utskottet nyss gav uttryck för och avstyrker därför motionen.

Fri- och rättighetskommittén har förordat att det i 2 kap.

regeringsformen förs in en ny grundlagsregel om att en lag eller

annan föreskrift inte får meddelas i strid med konventionen, med

möjlighet att sätta en konventionsstridig föreskrift åt sidan med

stöd av lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § regeringsformen. I

likhet med regeringen anser utskottet att en bestämmelse som den

kommittén har föreslagit har ett betydande värde. Genom en regel

i regeringsformen markeras den särskilda betydelse som

konventionen har och som själva inkorporeringsförfarandet nu

syftar till att förstärka. Visserligen är bestämmelsen

uttryckligen riktad endast till lagstiftaren. Det är naturligtvis

ett generellt krav att lagar inte utfärdas som strider mot någon

av våra folkrättsliga förpliktelser mot andra stater. Kommittén

anför emellertid att domstolar och myndigheter med stöd av

bestämmelsen får möjlighet att tillämpa reglerna om lagprövning i

11 kap. 14 § regeringsformen. Utskottet delar regeringens mening

att det är viktigt att, om det osannolika skulle inträffa att

riksdagen i en framtid väljer att lagstifta i uttrycklig strid

med konventionen, en sådan lagstiftningsakt kan sättas åt sidan

av domstolar och myndigheter. Det är som regeringen anför därför

angeläget att genom en grundlagsregel ge möjlighet till

lagprövning.

Som regeringen anför måste det dock härefter omedelbart

tillfogas att konventionens tillämpning i Sverige givetvis inte

bör begränsas till enbart en lagprövningsfråga. Inkorporeringen

av konventionen sker genom vanlig lag och den föreslagna

bestämmelsen i 2 kap. 23 § regeringsformen ändrar inte på det

förhållandet. Konventionen får således genom den föreslagna

bestämmelsen inte grundlags status och inte heller skapas någon

ny nivå i normhierarkin mellan vanlig lag och grundlag. Utskottet

delar regeringens uppfattning att detta innebär att i fall av

verklig eller skenbar konflikt mellan konventionen och annan lag

-- och där motstridigheten inte är av den uppenbara karaktär som

förutsätts i lagprövningsregeln -- konflikten måste lösas genom

lagtolkning eller med hjälp av rättstillämpningsmetoder.

I propositionen redogör regeringen för principer som kan bli

aktuella när det eventuellt finns en konflikt mellan

Europakonventionens bestämmelser och inhemska lagregler. I motion

1993/94:K25 (s) anförs att sista stycket i redogörelsen inte

överensstämmer med den överenskommelse om texten som träffades

mellan riksdagspartierna den 2 december 1993. Utskottet kan

konstatera att propositionstexten avviker från den överenskomna

texten i det avseende som påtalas i motionen. Utskottet anser att

den överenskomna texten bör ligga till grund för riksdagens

beslut och tillstyrker därför motionen.

Utskottets ställningstagande innebär att motiven till

inkorporeringslagen i denna del får en något annorlunda

utformning än den som återges i propositionen. För sammanhangets

skull lämnar utskottet därför en med överenskommelsen

överensstämmande redogörelse för principer som kan bli aktuella

när det eventuellt finns en konflikt mellan Europakonventionens

bestämmelser och inhemska lagregler.

Inledningsvis vill utskottet framhålla att någon risk för en

konflikt mellan Europakonventionens bestämmelser och

föreskrifterna i 2 kap. regeringsformen inte gärna kan uppstå. I

den mån de två regelsystemen inte ger samma skydd kommer den

regel som går längst att bli den som avgör hur långt skyddet för

fri- och rättigheterna sträcker sig. Med andra ord kompletterar

regelsystemen varandra (se vidare avsnitt 8 i propositionen).

Detsamma kan sägas om tryckfrihetsförordningens och

yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till konventionen.

Den omständigheten att en författning grundas på en

internationell konvention innebär i sig inte att den har

företräde framför andra författningar. En allmän tolkningsprincip

är dock att våra författningar är förenliga med våra

internationella åtaganden och att de därför skall tolkas i

fördragsvänlig anda, s.k. fördragskonform tolkning. Föreligger en

eventuell motstridighet mellan Europakonventionens bestämmelser

och en föreskrift i annan lag, kan lagtillämparen också enligt

redan gällande principer i många fall komma till det resultatet

att konventionsbestämmelserna får genomslag i rättstillämpningen.

För det fall att en domstol eller en förvaltningsmyndighet,

efter en inkorporering av konventionen genom vanlig lag, ställs

inför ett påstående om att en svensk lagregel som är tillämplig i

målet står i strid med en konventionsbestämmelse, kan den göra

följande överväganden.

Först och främst har rättstillämparen givetvis att genom en

analys av de båda lagrummen förvissa sig om att en motstridighet

verkligen föreligger. Han har därvid att bl.a. ta del av

konventionsorganens praxis för att kunna konstatera vilket

innehåll konventionsbestämmelsen har. Han skall sedan fastställa

den rent inhemska regelns innebörd. Det är då möjligt att det

visar sig stå klart att det inte finns någon motstridighet.

Om tvekan om detta däremot finns, har rättstillämparen, enligt

principen om fördragskonform lagtolkning, alltså att överväga

frågan om den svenska lagregeln tolkningsvis kan ges ett innehåll

som svarar mot konventionens krav. I många fall torde en sådan

analys visa att det finns utrymme för att tolka lagregeln så att

en lösning i enlighet med konventionsbestämmelsen kan uppnås.

Visar det sig däremot att den svenska lagregeln måste uppfattas

som så entydig att något tolkningsutrymme inte ges, föreligger en

verklig lagkonflikt, och rättstillämparen måste välja vilket av

de två hierarkiskt sidoordnade lagrummen han skall lägga till

grund för sitt avgörande. Han har därvid främst ett par allmänt

erkända principer att utgå från.

För det fall att den svenska lagregeln utfärdats före

inkorporeringslagen kan han tillämpa den tidigare nämnda lex

posterior-principen, som alltså innebär att yngre lag går före

äldre lag. Det leder då till att han skall lägga

konventionsbestämmelsen till grund för sitt avgörande.

Rättstillämparen har emellertid också att samtidigt överväga om

det finns skäl att tillämpa den delvis konkurrerande principen om

lex specialis, alltså att en specialregel går före en

allmänt hållen bestämmelse oavsett bestämmelsernas inbördes

ålder. Det kan givetvis inte på förhand sägas om en tillämpning

av den principen medför att den svenska lagregeln eller

konventionsbestämmelsen skall ges företräde. Det måste bero på

omständigheterna i det enskilda fallet.

Någon gång skulle alltså en tillämpning av lex

specialis-principen i en lagkonflikt kunna leda till att en

konventionsstridig inhemsk lagregel ges företräde efter det att

en konflikt med konventionen kommit att förbises i

lagstiftningsärendet. Att en sådan situation uppkommer motverkas

emellertid av Lagrådets granskning av hur lagförslag förhåller

sig till Europakonventionen och den noggranna

lagstiftningsprocess som i övrigt förekommer i Sverige.

Högsta domstolens ledamöter har i sitt remissyttrande pekat på

att, utöver lex-posterior- och lex specialis-

principerna, även en tredje princip skulle kunna vägas in i en

konfliktsituation. Den principen innebär, uttalar Högsta

domstolens ledamöter, "att en konvention om mänskliga

rättigheter, även om den i den inhemska laghierarkin inte har

högre rang än vanlig lag, ändå bör på grund av sin speciella

karaktär ges en särskild vikt i fall av konflikt med inhemska

lagbestämmelser".

Det synsätt som Högsta domstolens ledamöter har anlagt kan

också sägas ansluta till principen om fördragskonform tolkning,

även om den principen gäller i förhållande till internationella

överenskommelser i allmänhet.

Härtill kommer att en rättstillämpare, om han inte genom sina

tidigare överväganden kommit fram till att

konventionsbestämmelsen bör tillämpas, med tillämpning av

lagprövningsregeln kan pröva den svenska lagregeln mot den

föreslagna grundlagsregeln i 2 kap. 23 § regeringsformen. Därvid

gäller att han kan sätta lagregeln åt sidan om den uppenbart

strider mot grundlagens förbud mot konventionsstridig

lagstiftning.

I det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kan anses

strida mot konventionen får det bli en uppgift för domstolarna

och förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skall

lösas. Som tidigare anförts skall det vara en uppgift för

lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten

överensstämmer med konventionen. Redogörelsen i det föregående

för principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns en

konflikt mellan konventionens bestämmelser och inhemska lagregler

har lämnats utifrån denna inställning.

Egendomsskyddet

Grundlagsregler

I 2 kap. 18 § regeringsformen föreskrivs att varje medborgare

vilkens egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat

sådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning för

förlusten enligt grunder som bestämmes i lag. Bestämmelsen är

resultatet av en kompromiss och infördes i sin första utformning

efter förslag av Grundlagberedningen. Den har därefter fått en

något ändrad lydelse efter förslag av

Rättighetsskyddsutredningen. Bestämmelsen tar sikte på rätten

till ersättning för ingrepp genom expropriation eller annat

sådant förfogande, dvs. tvångsvisa överföringar av egendom från

den enskilde. Den gäller dock inte sådana begränsningar i den

enskildes möjlighet att utnyttja främst sin fasta egendom som

följer av bestämmelser i t.ex. planlagstiftningen och

naturvårdslagstiftningen.

Utöver den nämnda grundlagsregeln finns inget särskilt

grundlagsskydd för egendomsrätten. Den enskildes egendom har

emellertid ett starkt skydd i vanlig lag. Den som utan lagstöd

angriper annans egendom kan räkna med straffrättsliga sanktioner

och skadeståndsskyldighet. Den civilrättsliga lagstiftningen

skyddar den rådande egendomsordningen genom att ange dess

gränser. Som tidigare nämnts innehåller det första

tilläggsprotokollet till Europakonventionen ett skydd för

äganderätten (art. 1). Konventionen och tilläggsprotokollet

föreslås nu bli införlivade med svensk rätt.

Plan- och bygglagen (1987:10)

I plan- och bygglagen finns regler om rätt och plikt för det

allmänna att lösa in mark. Till övervägande del innehåller lagen

dock bestämmelser som reglerar användningen av mark och som

således utgör hinder för ägaren att fritt råda över sin mark. I

lagens 14 kap. finns bestämmelser om ersättning till följd av

beslut eller åtgärder som har vidtagits med stöd av bestämmelser

i lagen och som innebär inskränkningar i den enskildes rätt att

fritt råda över sin fastighet. Vissa ingrepp medför inte någon

ersättningsrätt alls. Avgörande är en avvägning mellan allmänna

och enskilda intressen. De ersättningsregler som är av störst

intresse i detta sammanhang är de som kräver en viss kvalificerad

skada för att ersättning skall utgå. Bestämmelserna återfinns i 8

§ och utgör de centrala reglerna om ersättning vid

rådighetsinskränkningar i svensk lagstiftning. Bestämmelserna är

utformade på olika sätt beroende på om de åtgärder som utlöser

ersättningen är byggnadsreglerande eller markreglerande.

I fråga om byggnadsreglerande åtgärder föreligger rätt till

ersättning, om skada uppkommer till följd av att

1. bygglov vägras till att ersätta en riven eller genom

olyckshändelse förstörd byggnad med en i huvudsak likadan byggnad

och ansökan om bygglov har gjorts inom fem år från det att

byggnaden revs eller förstördes, eller

2. rivningsförbud meddelas i en detaljplan eller i

områdesbestämmelser eller rivningslov vägras utan att sådant

förbud har meddelats.

Rätt till ersättning föreligger alltid i fall som avses i 1, om

byggnaden förstörts genom olyckshändelse. I de övriga fall som

avses i 1 och 2 föreligger rätt till ersättning, om skadan är

betydande i förhållande till värdet av berörd del av

fastigheten.

När det gäller markreglerande åtgärder föreligger rätt till

ersättning, om skada uppkommer till följd av att

1. skyddsbestämmelser meddelas i en detaljplan eller i

områdesbestämmelser för byggnader som är särskilt värdefulla från

t.ex. kulturhistorisk synpunkt,

2. områdesbestämmelser meddelas angående vegetation samt

markytans utformning och höjdläge i områden avsedda för

bebyggelse eller i närheten av anläggningar (flygplatser m.m.)

som kräver ett skydds- eller säkerhetsområde, eller

3. marklov vägras i vissa särskilt angivna situationer.

I dessa fall föreligger rätt till ersättning, om skadan

medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd

del av fastigheten.

Man skall således inte beakta den förlust som kan bestå i att

förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias

till följd av dispositionsinskränkningar. Bedömningen om

kvalifikationsgränsen "pågående markanvändning avsevärt försvåras

inom berörd del av fastigheten" har uppnåtts måste göras i två

led. Först måste avgöras vad som innefattas i begreppet pågående

markanvändning. Därefter måste avgöras hur ingripande regleringen

måste vara för att den skall anses medföra ett avsevärt

försvårande inom berörd del av fastigheten.

I samband med tillkomsten av plan- och bygglagen gjorde

bostadsutskottet vissa kompletterande uttalanden angående

tolkningen av uttrycket "avsevärt försvåras inom berörd del av

fastigheten". Utskottet ansåg att en fastighetsägare endast skall

behöva tåla en skada som är bagatellartad för honom och att

därför någon fast procentsats inte borde anges. Enligt utskottet

borde dock en toleransgräns på 10 % inom berörd del få anses vara

den högsta som i något fall skall behöva accepteras. Den gränsen

borde gälla endast om den berörda delen representerade ett i

pengar litet belopp. Ett för ägaren i absoluta tal stort belopp

kunde enligt utskottet aldrig vara bagatellartat. Utskottet

anförde att av detta relativa betraktelsesätt följde att

ersättningströskeln uttryckt i absoluta tal ligger högre för ett

stort skogsbolag än för en liten skogsägare. I frågan om den

enhet som skadan skall relateras till förordade utskottet att

jämförelsen skulle göras med en annan enhet än vad som dittills

varit fallet och anförde därvid att den enhet med vilken skadan

skall jämföras i fråga om skogsbruket bör vara en

behandlingsenhet, dvs. ett skogsbestånd eller flera mindre

bestånd, som avses bli behandlade med samma åtgärd samtidigt.

Beståndsindelningen får i detta sammanhang bedömas enligt normala

fackmannamässiga grunder.

Inte heller för jordbrukets vidkommande bör enligt

bostadsutskottet ett så vitt begrepp som hela brukningsenheten

komma i fråga. Med den berörda delen avses här närmast det

åkerskifte eller den äng som framstår som en brukningsmässigt

avgränsad del (bet. BoU 1986/87:1 s. 150--151).

Enligt utskottet borde dess uttalanden i denna del tjäna till

ledning även vid tillämpning av naturvårdslagen (1964:822) (bet.

BoU 1986/87:4 s. 23).

Naturvårdslagen (1964:822)

Med stöd av bestämmelser i naturvårdslagen kan på både allmän

och enskild mark -- även mot ägarens vilja -- bildas

naturreservat, naturminne, strandskyddsområde och

naturvårdsområde. Nationalpark kan dock bara bildas på mark som

hör till staten. Också naturvårdslagens ersättningsbestämmelser

utgår från principen att endast sådant intrång som medför att

pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt

försvåras ersätts. Ersättning lämnas inte för ingrepp i form av

strandskyddsförordnande eller förordnande om naturvårdsområde.

Uteblivet tillstånd till grustäkt e.d. ersätts inte heller till

följd av principen om att förväntningsvärde inte ersätts.

Nu angivna bestämmelser om ersättning för intrång i pågående

markanvändning infördes i samband med plan- och bygglagen år

1987. Vid naturvårdslagens tillkomst år 1964 diskuterades inte

närmare med vilken enhet intrånget skulle jämföras. Lagrådet

konstaterade att i de paragrafer som upptog ersättningsreglerna

användes omväxlande uttrycken "marken", "fastigheten" o.d. Enligt

Lagrådet kunde dessa begrepp inte ges en för alla fall bestämd

tolkning. Lagrådet godtog avfattningen i regeringens förslag men

uttalade att det borde förutsättas att valet av skilda termer

främst borde tas som uttryck för vad som anses vara normalfallet

i de olika ersättningssituationerna och att lagtexten ej skall

anses utgöra hinder att i rättstillämpningen med hänsyn till

omständigheterna i det enskilda fallet bedöma vilken mark som

skall anses vara berörd av ett ingripande enligt den nya lagen.

Rent allmänt fick enligt Lagrådet framhållas att, när det gäller

att uppskatta intrånget å visst område, man måste -- om det ej är

fråga om hel fastighet -- ta hänsyn till området såsom ingående i

en ekonomisk enhet, i regel motsvarande en registerfastighet

(prop. 1964:148 s. 150).

Högsta domstolen hänvisade till detta uttalande i två fall från

år 1981. De gällde avverkningsförbud riktade mot bolag som

förvärvat avverkningsrätt för vissa rotposter eller visst antal

träd. I de båda fallen ansåg domstolen att resp.

avverkningsföretag var den ekonomiska enhet man skulle relatera

skadan till (NJA 1981 s. 351).

Riksdagsuttalande vid riksmötet 1990/91

I sitt betänkande om miljöpolitiken vid riksmötet 1990/91 (bet.

1990/91:JoU30) framhöll jordbruksutskottet att en ansvarsfull

ekonomisk politik alltid kommer att innebära vissa begränsningar

i fråga om de ekonomiska resurser som kan avdelas för att bevara

skyddsvärda naturområden m.m. Även på detta område är det enligt

utskottet således viktigt att åstadkomma en lämplig och

ändamålsenlig fördelning av ansvaret mellan samhället och den

enskilde. Ansvaret för att säkerställa den biologiska mångfalden

fick enligt utskottets mening inte begränsas till att bli en

fråga om statens ekonomiska resurser för intrångs- och

inlösensersättningar m.m.

Jordbruksutskottet anförde att de förslag som i den då aktuella

propositionen hade lagts fram om biotopskyddet och om ökade

möjligheter att hindra arbetsföretag som skadar naturmiljön är

exempel på hur den enskildes ansvar för det ekologiska systemet

kan utvidgas. Det skall här inskjutas att med biotop avses mindre

mark- eller vattenområde. Vidare anförde utskottet att ökade

kunskaper om olika arters behov av naturtyper, arealer och

förbindelser (korridorer) mellan sådana naturtyper kräver att

bedömningar av en åtgärd (t.ex. skogsavverkning) måste kunna

göras i ett vidare perspektiv än bara i förhållande till viss del

av en fastighet. I många fall torde en bedömning behöva göras för

ett större sammanhängande område än för en enskild fastighet.

Jordbruksutskottet ansåg att regeringen mot denna bakgrund

borde återkomma till riksdagen med förslag om hur sådana

bedömningar kan påverka nuvarande regler för intrångsersättning

m.m. Utskottet förutsatte att detta kunde ske med utgångspunkt i

de grundläggande principer som låg till grund för riksdagens

beslut år 1987 om plan- och bygglagen och naturresurslagen

(bet. 1990/91:JoU30 s. 255). Mot utskottets yttrande i denna del

reserverade sig enbart ledamöterna från Moderata samlingspartiet.

Riksdagen följde dock utskottet (rskr. 1990/91:338).

Propositionen

Genom att Europakonventionen föreslås bli inkorporerad i svensk

rätt kommer enligt regeringen vår inhemska lagstiftning att få en

principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom

skall lämnas okränkt. Enligt regeringen är det också angeläget

att skyddet för äganderätten skrivs in på ett mer uttryckligt

sätt än för närvarande. Till skillnad från konventionen bör en

sådan regel innehålla en regel om att ersättning skall utgå vid

ingrepp i enskild egendom. Regeringen anser vidare att det finns

skäl att även låta grundlagsregleringen omfatta

rådighetsinskränkningar genom lagstiftning och myndighetsbeslut

avseende mark och byggnader. Härmed ges ett mer uttryckligt och

starkare grundlagsskydd för den enskildes rätt till viktig

egendom än för närvarande. Samtidigt som det rättsliga skyddet

mot sådana tvångsöverföringar och rådighetsinskränkningar

grundlagsskyddas kommer de grundläggande åtagandena i

konventionen på ett väsentligt område att tydliggöras och

preciseras i grundlagen. Enligt regeringen saknas underlag för

att nu överväga något längre gående skydd. Regeringen finner det

inte motiverat att låta all egendom, både fast och lös, omfattas

av grundlagens egendomsskydd.

Ingrepp i annans egendom genom expropriation eller annat sådant

förfogande eller genom inskränkningar i rätten att använda mark

eller byggnader skall enligt regeringens förslag endast få ske

för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Fri- och

rättighetskommittén anförde att dess genomgång av gällande

författningar som tillåter ingrepp i annans egendom inte givit

anledning att på något sätt ifrågasätta denna lagstiftning.

Kommittén ansåg att denna är väl anpassad till de allmänna

intressen som gör sig gällande i dessa sammanhang och att

rättsläget i förhållande till befintlig lagstiftning således ej

kommer att förskjutas. Regeringen ansluter sig till kommitténs

bedömning och förklarar att det inte finns något behov av

följdändringar i gällande lagar som tillåter ingrepp i den

enskildes egendom. I likhet med kommittén anser regeringen att

det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget

intresse får göras från fall till fall i enlighet med vad som kan

anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.

Liksom hittills bör enligt regeringen den som tvingas avstå sin

egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande i

grundlag vara tillförsäkrad ersättning. Också den i vanlig lag

gällande rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar

avseende mark och byggnader bör enligt regeringen ges ett

motsvarande grundlagsskydd. Flera remissinstanser anser att den

enskilde genom grundlagsbestämmelsen skall tillförsäkras full

ersättning eller ersättning för hela förlusten. Enligt regeringen

skulle detta emellertid inte vara helt rättvisande med hänsyn

till att sådana förväntningsvärden som enligt 4 kap. 3 §

expropriationslagen (1972:719) inte är ersättningsgilla inte

omfattas av skyddet. I bestämmelsens nuvarande lydelse

tillförsäkras den vilkens egendom tas i anspråk genom

expropriation eller annat sådant förfogande ersättning för

förlusten. Enligt regeringen får detta anses ge uttryck för att

den drabbade skall hållas skadeslös och att inte enbart

symboliska belopp skall kunna betalas ut. Att härtill lägga ordet

skäligt, som också har föreslagits, skulle enligt regeringen

därför inte tjäna något egentligt syfte.

Ett skydd som tillförsäkrar den enskilde ersättning för

inskränkningar utan avseende på intrångets eller skadans storlek

överensstämmer enligt regeringen inte med gällande rätt.

Inskränkningen måste ha uppnått en viss kvalifikationsgrad för

att ersättning skall kunna komma i fråga. Regeringen anser att en

motsvarande begränsning därför bör komma till uttryck i

grundlagsbestämmelsen.

Regeringen tar härefter upp den remisskritik som har riktats

mot de kriterier som kommittén har använt. Vissa remissinstanser

har påpekat att kriterierna antingen är för stränga eller att de

inte är tillräckligt objektiva för att passa i grundlag. Statens

naturvårdsverk har avstyrkt ett grundlagsskydd mot

rådighetsinskränkningar på det föreslagna sättet.

Naturvårdsverket påpekar i sammanhanget att

rådighetsinskränkningar i miljöskyddslagen och annan

skyddslagstiftning i princip inte har ansetts kunna föranleda

rätt till ersättning. Med den av kommittén föreslagna lydelsen

kommer enligt verket denna princip att kunna ifrågasättas.

Regeringen konstaterar att de av kommittén använda

kvalifikationsgränserna är hämtade från gällande rätt på området.

Meningen är således inte att i grundlagen precisera

beräkningsnormerna utan endast att ange huvudprinciperna. Att

rätten till ersättning för rådighetsinskränkningar nu ges ett

grundlagsskydd innebär enligt regeringen således inte att

ersättningsrätten utvidgas i förhållande till nu gällande

ersättningsregler. Ersättning utgår sålunda inte för den förlust

som kan bestå i att förväntningar om ändring i markens

användningsområde inte infrias till följd av

dispositionsinskränkningar. Ersättning utgår inte heller för

ingrepp i form av strandskyddsförordnande eller förordnande om

naturvårdsområde. Uteblivet tillstånd till en ny verksamhet,

t.ex. grustäkt eller markavvattning samt vägrad

strandskyddsdispens ersätts inte enligt denna princip. Inte

heller skall ersättning utgå för sådana -- till tid och

omfattning -- mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt

nyttja sin egendom. Regeringen menar att avsikten således är att

inte andra typer av rådighetsinskränkningar i mark eller

byggnader skall vara förenade med rätt till ersättning än vad som

gäller för närvarande.

I propositionen föreslås att det egendomsskydd som

Europakonventionen ger preciseras närmare i regeringsformen.

Förutom ett skydd mot tvångsöverföring genom expropriation eller

annat sådant förfogande ges även ett motsvarande skydd mot

inskränkningar i användningen av mark och byggnader. Vidare

utökas grundlagsskyddet genom en rätt till ersättning för

förlusten vid både tvångsöverföringar och

rådighetsinskränkningar. Ersättningsregeln för

rådighetsinskränkningar utformas i enlighet med de huvudprinciper

för ersättning som nu gäller i vanlig lag vid inskränkningar i

rätten att använda mark och byggnader. De närmare grunderna skall

däremot anges i vanlig lag.

Fri- och rättighetskommittén föreslog att de två principerna om

ersättning vid rådighetsinskränkningar skulle föras samman i en

mening av följande lydelse:

Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den som tvingas

till sådana inskränkningar i rätten att använda mark eller

byggnad att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller

skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på

berörd del av fastigheten.

Också i regeringens förslag förs de båda ersättningsprinciperna

samman i en mening som dock fått en något annorlunda utformning:

Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken

det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på

sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av

fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är

betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten.

Formuleringen innebär enligt regeringen ett förtydligande på så

sätt att uttrycket "berörd del" i enlighet med kommitténs syfte

närmare anknutits till rekvisitet "avsevärt försvårande av

pågående markanvändning".

Motionerna

Enligt motion 1993/94:A454 av Göte Jonsson m.fl. (m) måste den

privata äganderätten stärkas och skyddas i grundlagen.

I motion 1993/94:K23 av Sten Svensson (m) kritiserar motionären

regeringsförslaget för att det inte innebär någon förändring av

den ersättningsrätt vid expropriation som för närvarande följer

av 2 kap. 18 § regeringsformen. Motionären anser att bestämmelsen

skall utformas så att den som genom expropriation eller annat

sådant förfogande tvingas avstå från sin egendom skall vara

tillförsäkrad full ersättning för förlusten.

I motion 1993/94:K21 yrkande 1 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

motsätter sig motionärerna ett grundlagsskydd för äganderätten

som de menar är liktydigt med att ett kapitalistiskt system

grundlagsfästs. Grundlagsskyddet kommer enligt motionärerna att

gälla all egendom men kommer i praktiken bara att ha betydelse

för ägandet av naturresurser, produktionsmedel och stora kapital

som bildar grund för makt över andra. De menar att ett

grundlagsskydd för äganderätten är ett grundlagsskydd för

maktolikheten. Som förslaget är konstruerat kommer enligt

motionärerna jurister i stället för folkvalda att få tolka vad

som är allmänt intresse.

I motion 1993/94:K26 yrkande 1 i denna del av Ian Wachtmeister

och Harriet Colliander (nyd) erinrar motionärerna om att

Europakonventionsorganen i sin verksamhet tar intryck av den

nationella regleringen av fri- och rättigheter på grundlagsnivå.

Mot den bakgrunden är det enligt motionärerna mycket betänkligt

att i regeringsformen inlåta sig på anvisningar i tillämpnings-

och tolkningsfrågor rörande konventionen och detta på ett sätt

som mycket väl kan försämra egendomsskyddet. Motionärerna vänder

sig mot att regeringen anser att detta är en precisering av det

skydd som konventionen ställer upp. De menar vidare att den

föreslagna grundlagsparagrafen är detaljerad på ett sätt som inte

är lämpligt i grundlag. De anser att det är anmärkningsvärt att

ersättningsreglerna i plan- och bygglagen ges grundlagsstatus

eftersom Lagrådet enligt motionärerna i sin granskning av plan-

och bygglagen var mycket tveksamt till ersättningsreglernas

förenlighet med Europakonventionen. För motionärerna är det inte

acceptabelt att i grundlagen låsa fast ersättningsregler som kan

ge sämre skydd än konventionen. Skyddet blir enligt motionärerna

sämre eftersom det blir riksdagen som tolkar innebörden av

ersättningsnivån.

Motionärerna, som motsätter sig ändring av 2 kap. 18 §

regeringsformen, anför att det av motiven till paragrafen framgår

att ersättning inte utgår för befogenhetsreglering hur

värdenedsättande den än är. De anför att detta är ett

missförhållande som kan rättas till med en ny motivtext.

I motion 1993/94:K24 yrkande 1 av Berith Eriksson (v)

kritiseras regeringens förslag när det gäller samernas rätt att

bedriva renskötsel. I stället för att endast nämnas som ett

undantag till den föreslagna regeln om närings- och yrkesfrihet

borde det enligt motionären av specialmotiveringen till 2 kap. 18

§ regeringsformen tydligt framgå att den fastighetsrättsliga

delen av renskötseln åtnjuter skydd enligt den paragrafen.

I fyra motioner kritiseras förslaget om att i regeringsformen

skriva in principen om ersättning för intrång i pågående

markanvändning.

I motion 1993/94:K20 av Lennart Fremling (fp) pekar motionären

sålunda på att plan- och bygglagen var omstridd då den antogs och

att man från Folkpartiets sida motsatte sig att kriteriet "berörd

del" infördes också i naturvårdslagens ersättningregler. Enligt

motionären bedömde man nämligen att en relatering av ersättningen

till berörd del av fastigheten skulle försvaga naturvårdens

ställning. Områden som är värdefulla från naturvårdssynpunkt är

fläckvis och olikformigt fördelade i landskapet. Ett område som

utgör en liten del av en fastighet kan utgöra en stor del av en

tilltänkt skogsavverkning. Motionären anför att detta i en del

fall betyder att krav på naturvårdshänsyn inte längre kan ställas

därför att de nu till skillnad mot tidigare skulle överskrida

kvalifikationsgränsen för ersättning.

Enligt motionären hör inte detaljregler, som är så omstridda

som dessa, hemma i regeringsformen. Med tanke på att förslaget

ingår i en större uppgörelse förklarar motionären att han vill

inskränka sig till att föreslå en mer begränsad förändring av

lagtexten.

Motionären anser att Fri- och rättighetskommitténs formulering

är att föredra framför regeringens förslag. Kommittéförslaget har

nämligen enligt motionären den fördelen att det inte

grundlagsfäster kriteriet "berörd del" vid ersättning för

rådighetsinskränkningar vid markreglerande åtgärder. Han föreslår

därför att riksdagen antar kommittéförslaget i stället för

regeringens förslag i denna del.

Också i motion 1993/94:K27 av Lars Svensk (kds) anförs att

bestämmelsen om "berörd del" i dagens lagstiftning är mycket

omtvistad. Enligt motionären har åsikterna i denna fråga gått i

sär under de senaste två decennierna. Motionären menar att den

föreslagna grundlagsbestämmelsen kan komma att skapa problem och

onödiga låsningar och föreslår att den i stället får en mer

generell utformning.

Liknande synpunkter förs fram i den redan nämnda motionen

1993/94:K21 yrkande 1 av Gudrun Schyman m.fl. (v) och i motion

1993/94:K216 av Ulla Petterson och Berndt Ekholm (s).

Motionärerna i den senare motionen anser att en

grundlagsreglering av ersättningsrätten även vid

rådighetsinskränkningar måste föregås av en mer omfattande analys

och inte innehålla preciseringar av det slag som det föreliggande

förslaget innehåller. De anser att förslaget bör bli föremål för

förnyade överväganden i parlamentarisk form.

Utskottets bedömning

Såväl den civilrättsliga som den straffrättsliga lagstiftningen

i vårt land ger ett starkt skydd för den enskildes egendom. Genom

att Europakonventionen nu föreslås bli inkorporerad i svensk rätt

kommer vår lagstiftning dessutom att få en speciell regel om att

den enskildes egendom skall lämnas okränkt (art. 1 i det första

tilläggsprotokollet). Europakonventionen innehåller dock ingen

uttrycklig regel om att ersättning skall utgå vid angrepp på

egendom.

Konventionsorganen tar i sin verksamhet intryck av den

nationella regleringen av fri och rättigheter på grundlagsnivå

(prop. s. 39). Om det införs en regel i vår regeringsform

beträffande egendomsskyddet som slår fast de principer som

konventionsbestämmelsen vill skydda, torde man kunna utgå ifrån

att denna regel kommer att beaktas av konventionsorganen vid

prövningen av eventuella mål mot Sverige i framtiden. En sådan

regel i regeringsformen kommer därför, som regeringen anför, att

innebära en precisering av det skydd som Europakonventionen

ställer upp för medborgarnas rätt till sin egendom. Motionärerna

i motion 1993/94:K26 yrkande 1 i denna del (nyd) motsätter sig en

sådan precisering. Utskottet delar emellertid regeringens

bedömning och avstyrker därför motionen.

Liksom regeringen anser utskottet att det finns skäl att utöver

ett grundlagsskydd mot tvångsöverföring av egendom genom

expropriation eller annat sådant förfogande även låta

rådighetsinskränkningar genom lagstiftning och myndighetsbeslut

avseende mark och byggnader omfattas av grundlagsskyddet.

Utskottet avstyrker därmed motion 1993/94:K21 yrkande 1 i denna

del (v). Däremot anser utskottet i likhet med regeringen att det

inte är motiverat att låta all egendom, både fast och lös,

omfattas av grundlagens egendomsskydd. Utskottet avstyrker därför

motion 1993/94:A454 yrkande 8 (m), där ett mera allmänt skydd för

den privata äganderätten förespråkas.

För ett utnyttjande av de möjligheter till inskränkningar som

nödvändigt måste finnas skall krävas att de skall tillgodose

angelägna allmänna intressen. Som regeringen anför får det

slutliga ställningstagandet till vad som är allmänt intresse

göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara

acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. I motsats till vad som

anförs i motion 1993/94:K21 yrkande 1 (v) är det alltså här fråga

om ställningstaganden i den politiska beslutsprocessen.

När det gäller den föreslagna grundlagsregleringen om rätt till

ersättning vill utskottet till en början i likhet med regeringen

peka på att bestämmelser varigenom den enskilde tillförsäkras

full ersättning eller ersättning för hela förlusten inte skulle

vara helt rättvisande med hänsyn till att vissa s.k.

förväntningsvärden inte är ersättningsgilla. Utskottet avstyrker

därför yrkandet i motion 1993/94:K23 (m) om en grundlagsregel om

rätt till full ersättning.

Som regeringen anför är kvalifikationsgränserna i förslaget

hämtade från gällande rätt på området. Fri- och

rättighetskommittén ansåg att grundlagsbestämmelsen borde

utformas i enlighet med de huvudprinciper som gäller i fråga om

ersättning vid rådighetsinskränkningar i svensk rätt. Regeringens

förslag har också fått en sådan utformning. Utskottet har inga

erinringar mot förslaget och avstyrker därmed motionerna

1993/94:K20 (fp), 1993/94:K21 yrkande 1 i denna del (v),

1993/94:K26 yrkande 1 i denna del (nyd), 1993/94:K27 (kds) och

1993/94:K216 (s).

Utskottet vill understryka att det förhållandet att rätten till

ersättning vid rådighetsinskränkningar ges ett grundlagsskydd i

enlighet med förslaget i sig inte innebär att ersättningsrätten

utvidgas i förhållande till vad som redan gäller.

Enligt utskottets mening bör samernas rätt till renskötsel i

grundlagen regleras i samband med den föreslagna bestämmelsen om

närings- och yrkesfrihet. Utskottet avstyrker därför motion

1993/94:K24 yrkande 1 (v).

Allemansrätten

Bakgrund

Allemansrätten är den samlade beteckningen på vissa gamla

svenska sedvänjor. Den innebär i stort en begränsad rätt för var

och en att ta sig fram -- åtminstone till fots -- över annans

mark och att uppehålla sig där, liksom en rätt att i skog och

mark plocka bär, svamp, vilda blommor, kottar samt nedfallna

grena och kvistar.

Allemansrätten är inte reglerad i lag. Visserligen sägs i 1 §

naturvårdslagen (1964:822) att naturen utgör en nationell

tillgång som skall skyddas och vårdas och att den är tillgänglig

för alla enligt allemansrätten. Men bestämmelsen ger ingen

vägledning om allemansrättens närmare innehåll. I grova drag kan

i stället allemansrättens innebörd anses framgå motsatsvis av

vissa straffbestämmelser. Enligt 12 kap. 4 § brottsbalken döms

den som tar olovlig väg över tomt eller plantering eller över

annan äga som kan skadas därav för tagande av olovlig väg till

böter. När det gäller rätten att tillägna sig det som växer i

naturen sägs i 2 § andra stycket i samma kapitel att den som i

skog eller mark olovligen tager växande träd eller gräs eller, av

växande träd, ris, gren, näver, bark, löv, bast, ollon, nötter

eller kåda eller ock vindfälle, sten, grus, torv eller annat

sådant, som ej är berett till bruk, döms för åverkan, om brottet

med hänsyn till det tillgripnas värde och övriga omständigheter

är att anse som ringa. Om brottet inte är att anse som ringa,

gäller i stället enligt 8 kap. 11 § brottsbalken reglerna om

tillgreppsbrott i det kapitlet. Bestämmelsen om straff för

hemfridsbrott i 4 kap. 6 § brottsbalken kan bli tillämplig då

någon olovligen tränger in eller stannar kvar där annan har sin

bostad. Det fredade området omfattar även den tomtmark som ligger

närmast bostadshuset.

Gränserna för allemansrätten kan således i grova drag anses

motsättningsvis framgå av straffbestämmelserna. Det är alltså

tillåtet för var och en att ta sig fram till fots över annans

mark. Som undantag gäller att man inte får beträda tomtmark som

ligger intill någons bostad eller annars gå på tomt eller

plantering eller annan äga som kan skadas därav. Det är vidare

tillåtet att tillfälligt uppehålla sig på annans mark med ovan

angivna undantag och att där slå upp tält för någon enstaka natt.

Man får också plocka bär och svamp på annans mark. Vidare får man

ta med sig nedfallna kvistar eller grenar. Däremot är det inte

tillåtet att ta ris från växande träd. Man får inte heller ta med

sig ett helt träd som har blåst omkull eller hugga upp detta och

ta med delar av det.

Några bestämmelser ger positivt stöd för rätten att för

särskilda ändamål beträda och nyttja annans mark utan ägarens

samtycke. Enligt 27 § fiskelagen (1993:787) får den som fiskar

tillfälligt använda någon annans strand och vattenområde för att

dra upp eller göra fast båt eller redskap, om det behövs för

fisket och om det kan ske utan olägenhet för den som innehar

stranden. Varje svensk medborgares rätt att fiska i enskilda

vatten enligt 9 § fiskelagen har vidare beskrivits som en

rättighet av i huvudsak allemansrättslig natur.

Allemansrätten gäller oberoende av ägarens dispositioner över

fastigheten. Den påverkas inte heller av expropriation eller

tvångsinlösen och den förblir orubbad vid en exekutiv

försäljning. Men om en fastighetsägare vidtar åtgärder med

fastigheten som faktiskt inskränker möjligheterna att färdas

eller uppehålla sig på denna, saknar den enskilde rätt till

ersättning för detta intrång i allemansrätten. I områden som har

betydelse för friluftslivet finns emellertid vissa möjligheter

att ingripa mot åtgärder av detta slag genom föreläggande om s.k.

stängselgenombrott. Om det på ett sådant område eller i dess

närhet finns stängsel som hindrar eller försvårar tillträdet till

mark inom området där allmänheten eljest skulle haft rätt att

fritt färdas, får länsstyrelsen nämligen enligt 17 §

naturvårdslagen förelägga den som håller stängslet att anordna

grind eller annan genomgång. Är det uppenbart att stängslet

endast avser att utestänga allmänheten från området, får

föreläggande meddelas om borttagande av stängslet. Vad som gäller

om stängsel har motsvarande tillämpning på dike.

I den nämnda paragrafen finns också bestämmelser som riktar sig

mot obehöriga förbudsskyltar. Skyltar varigenom allmänheten

avvisas från ett visst område får enligt paragrafen inte finnas

uppsatta utan tillstånd av den eller de kommunala nämnder som

fullgör uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet. Tillstånd

behövs dock inte, om det är uppenbart att allmänheten inte får

färdas fritt inom området eller att skylten likväl är behörig.

Har en skylt satts upp i strid med denna bestämmelse, får nämnden

förelägga den som är ansvarig för åtgärden att ta bort skylten.

Propositionen

Enligt propositionen kan allemansrätten ur markägarens

perspektiv sägas innebära en inskränkning i hans äganderätt till

fastigheten utan att han har rätt till någon ersättning för den.

Regeringen föreslår därför att det i den föreslagna

grundlagsbestämmelsen om egendomsskyddet görs ett uttryckligt

förbehåll för allemansrätten. Den omständigheten att

allemansrätten inte är direkt definierad i författning och att

vissa därför kan ha en vag uppfattning om dess innebörd utgör

enligt regeringens mening inget hinder mot att ta in förbehållet.

På detta sätt ges allemansrätten en grundlagsförankring. Avsikten

anges dock inte vara att ge allemansrätten en för all framtid

bestämd innebörd och därigenom låsa den till just den

rörelsefrihet i naturen som i dag får anses ha stöd i denna rätt.

Mot bakgrund härav och då allemansrättens gränser kan anses

föränderliga är det enligt regeringens mening inte lämpligt att,

som vissa remissinstanser önskar, i detta sammanhang ange något

om hänsyns- och ansvarstagande eller föreskriva begränsningar i

allemansrätten. Regeringen anför att det emellertid för

tydlighetens skull bör anmärkas att syftet med förbehållet för

allemansrätten inte är att ge en längre gående rätt att utnyttja

naturen än enligt nu accepterade former.

Motionerna

I motion 1992/93:K205 yrkande 1 av Lars Hedfors (s) från den

allmänna motionstiden år 1993 begärs ett grundlagsskydd för

allemansrätten.

I motion 1993/94:K22 av Carl G Nilsson och Hans Dau (m) riktas

kritik mot förslaget att grundlagsreglera allemansrätten.

Motionärerna konstaterar att förslaget bygger på en partipolitisk

kompromiss och att riksdagen därmed i realiteten torde vara

bunden att i stort sett godta det. Detta gör det enligt

motionärerna desto mera angeläget att grundlagsändringen inte får

prejudicerande konsekvenser som förhindrar den analys och det

klarläggande av allemansrättens natur och begränsningar som med

tiden har blivit alltmer trängande. Av regeringens kommentarer

till förslaget ges enligt motionärerna inte den klarhet vare sig

om rättsläget eller handlingsfriheten som grundlagsregleringen

kräver.

Motionärerna tar upp motivuttalandet att syftet med förbehållet

för allemansrätten inte är att ge en längre gående rätt att

utnyttja naturen än enligt nu accepterade former. Motionärerna

menar att denna slutsats är anmärkningsvärd eftersom det i dag

råder allmän oklarhet om vad som är "accepterat". Enligt

motionärerna torde i själva verket klara motsättningar föreligga

om vad som i praktiken accepteras och vad som rättsligen inte kan

vara accepterat. Motionärerna pekar på förekomsten av mer eller

mindre organiserade eller kommersiella fritidsaktiviteter som

innebär ett ökat tryck på naturen med risk för långsiktiga

skadeverkningar. Motionärerna reser frågan om detta kan anses

rättsligen accepterat blott därför att det i regel inte föranlett

rättsliga åtgärder. Motionärerna menar att det berörda

motivuttalandet i stället innebär en svidande kritik mot själva

tanken på att i nuvarande oklara rättsläge införa grundlagsskydd

av något som enligt motionärerna är så diffust och

motsägelsefullt som allemansrätten. Motionärerna anför dock

vidare att det torde vara obestridligt att allemansrätten inte

får utnyttjas kommersiellt och att markägare inte rimligen i

längden skall behöva utan ersättning tåla massinvasion i

organiserade former med skador på naturen som följd.

Enligt motionärerna framstår det som angeläget att

allemansrättens grundlagsreglering inte tillåts förhindra en allt

mer behövlig precisering och anpassning till utvecklingens krav.

De menar att detta bör åstadkommas genom klara, logiska och

pregnanta motivuttalanden.

I motion 1993/94:K201 av John Andersson (-) anförs att

allemansrätten alltmer har kommit att utnyttjas kommersiellt

genom en på vissa håll obegränsad vildmarksturism. Motionären

efterlyser regler som drar upp gränsen mellan vad som ingår i att

fritt ströva i naturen och vad som är ett utnyttjande av naturen

i näringssyfte. Han anser att hela frågekomplexet kring

allemansrätten bör utredas.

Enligt motion 1993/94:K26 yrkande 1 i denna del av Ian

Wachtmeister och Harriet Colliander (nyd) bör allemansrätten inte

ges grundlagsskydd. Motionärerna anför att allemansrätten har en

långvarig historisk hävd och att den inte ifrågasätts av någon.

De anför att allemansrätten inte medger något kommersiellt eller

organiserat utnyttjande av mark och vatten. De anser att man

fortsättningsvis skall kunna lagstifta om allemansrätten på sätt

som hittills skett. Allemansrättslig reglering måste enligt

motionärerna som all annan lagstiftning omgärdas av hänsyn till

motstående intressen. De menar att införandet av fritt

handredskapsfiske nyligen belyser svårigheterna att särbehandla

anspråk som man väljer att beteckna som allemansrättsliga.

Utskottets bedömning

Det skydd som den enskildes egendom tillförsäkras genom den i

det föregående förordade bestämmelsen om egendomsskyddet får inte

utgöra något hinder mot att allmänheten utnyttjar naturen enligt

vad som följer av allemansrätten. Utskottet tillstyrker därför

regeringens förslag att det i grundlagsbestämmelsen om

egendomsskyddet görs ett uttryckligt förbehåll för

allemansrätten. På detta sätt ges allemansrätten en

grundlagsförankring.

Utskottet vill liksom regeringen framhålla att avsikten inte är

att ge allemansrätten en för all framtid bestämd innebörd och

därigenom låsa den till just den rörelsefrihet i naturen som i

dag får anses ha stöd i denna rätt. Mot bakgrund härav och då

allemansrättens gränser kan anses föränderliga är det som

regeringen anför inte lämpligt att -- som begärs i vissa motioner

-- i detta sammanhang ange något om hänsyns- och ansvarstagande

eller föreskriva begränsningar i allemansrätten. Också utskottet

vill för tydlighetens skull understryka att syftet med

förbehållet för allemansrätten inte är att ge en längre gående

rätt att utnyttja naturen än enligt nu accepterade former.

Utskottet tillstyrker således regeringens förslag. Därmed

tillgodoses syftet med motion 1992/93:K205 yrkande 1 (s).

Utskottet avstyrker motionerna 1993/94:K22 (m), 1993/94:K26

yrkande 1 i denna del (nyd) och 1993/94:K201 (-).

Närings- och yrkesfriheten

Bakgrund

Närings- och yrkesfriheten nämns varken i 1809 års

regeringsform eller i den nuvarande regeringsformen. Trots det

utgår gällande rätt från att det här i landet råder i princip

full frihet för svenska medborgare att driva näring och utöva

yrke.

Närings- och yrkesfriheten begränsas emellertid i betydande mån

med hänsyn till de många allmänna och enskilda intressen som gör

sig gällande från t.ex. säkerhets-, hälsovårds-, arbetarskydds-

och ordningssynpunkt eller för att tillgodose krav på särskilda

kvalifikationer som ställs upp för många yrken. Föreskrifter som

innebär sådana begränsningar skall enligt 8 kap. 3 §

regeringsformen meddelas genom lag. Enligt 7 § i samma kapitel

kan regeringen efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter som

kan innebära begränsningar i bl.a. närings- och yrkesfriheten.

Riksdagen kan enligt samma kapitels 11 § medge att regeringen

överlåter åt förvaltningsmyndighet eller åt kommun att meddela

sådana föreskrifter.

Propositionen

I propositionen anförs att det är av grundläggande betydelse

för det moderna samhället att enskilda så långt det är möjligt

skall garanteras närings- och yrkesfrihet. Enligt regeringen bör

detta föranleda att dessa friheter nu ges ett skydd i

regeringsformens fri- och rättighetskapitel. Behovet av

inskränkningar i närings- och yrkesfriheten anges tidigare ha

ansetts utgöra hinder för en grundlagsbestämmelse till skydd för

dessa friheter. Regeringen anför att det kan vara svårt att ge

närings- och yrkesfriheten ett reellt innehåll med hänsyn till de

möjligheter till begränsningar som nödvändigtvis måste finnas.

Det är enligt regeringen av detta skäl missvisande att tala om

dessa friheter som rättsligt bindande rättigheter. Regeringen

anser i stället att den s.k. likhetsprincipen är en lämplig

utgångspunkt för en grundlagsbestämmelse. Fri- och

rättighetskommittén har beskrivit innebörden av likhetsprincipen

som att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor

under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan

ställas på t.ex. kompetens. Några remissinstanser anges vara

kritiska mot det sätt på vilket denna kommer till uttryck i

kommittéförslaget. Regeringen anför i anslutning härtill att

likhetsprincipen som utgångspunkt för en grundlagsreglering inte

får hindra att det införs generella inskränkningar i närings- och

yrkesfriheten för att tillgodose intressen som från allmänna

utgångspunkter bedöms angelägna. Att under denna förutsättning

garantera likhetsprincipen en överordnad ställning innebär

svårigheter. Genom att, såsom kommittén valt att göra, ta fasta

på en väsentlig sida av likhetsprincipen, nämligen den

ekonomiska, kan denna princip enligt regeringen utan svårigheter

ges en överordnad ställning. Syftet med en begränsning av

närings- och yrkesfriheten får således inte vara att ekonomiskt

gynna vissa näringsidkare eller yrkesutövare framför andra. För

att en begränsning skall få införas krävs att syftet är att

skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse.

Regeringen föreslår därför en grundlagsregel av innebörd att

begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får

införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och

aldrig i syfte enbart att gynna vissa personer eller företag.

Motionen

I motion 1993/94:K21 yrkande 2 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

anförs att grundlagsskydd för näringsfriheten är en ideologisk

markering utan särskild praktisk innebörd. Motionärerna menar att

ett grundlagsskydd för näringsfriheten är liktydigt med att ett

kapitalistiskt system grundlagsfästs. De yrkar därför avslag på

förslaget i denna del.

Utskottets bedömning

Utskottet delar regeringens uppfattning att det är av

grundläggande betydelse för det moderna samhället att enskilda så

långt möjligt skall garanteras närings- och yrkesfrihet. En

lämplig utgångspunkt för en grundlagsreglering bör som regeringen

anför vara den s.k. likhetsprincipen. Regeringens förslag har

utformats i överensstämmelse härmed och innebär att begränsningar

i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för

att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart

att gynna vissa personer eller företag.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker därmed

motion 1993/94:K21 yrkande 2 (v).

Samernas rätt till renskötsel m.m.

Riksdagens beslut om Sametinget m.m.

Vid föregående riksmöte beslutade riksdagen om inrättande av en

särskild statlig myndighet -- Sametinget -- med uppgift att

bevaka frågor som rör samisk kultur (prop. 1992/93:32, bet.

1992/93:KU17, rskr. 1992/93:114). I det sammanhanget behandlades

frågor om samernas rättsliga ställning enligt regeringsformen och

om ILO:s konvention (nr 169) om ursprungsfolk och stamfolk i

självstyrande länder.

I frågan om samernas rättsliga ställning konstaterade

konstitutionsutskottet att samerna som etnisk minoritet redan har

ett skydd i regeringsformen och att deras särställning som

ursprunglig befolkning hade markerats genom flera tidigare

riksdagsuttalanden. Utskottet ansåg därför att det inte fanns

skäl att ytterligare markera samernas särskilda ställning.

När det gäller ILO-konventionen skall först följande anföras.

Sverige inträdde som medlem av ILO genom sin anslutning till

Nationernas förbund år 1920. ILO antog år 1957 en konvention (nr

107) samt en rekommendation (nr 104) om skydd för och integration

av infödda och andra i stammar eller i stamliknande förhållanden

levande folkgrupper i självstyrande länder. Sverige ratificerade

aldrig denna konvention eftersom den enligt både regering och

riksdag saknade aktualitet för svenskt vidkommande. År 1986 hölls

ett expertmöte inom ILO där det fastslogs att konventionen måste

anses föråldrad och i behov av revision. En reviderad konvention

utformades. Konventionen antogs med röstsiffrorna 328 för, 1 emot

och 49 nedlagda. Samtliga svenska ombud röstade för konventionen.

Samtidigt antogs utan omröstning en av de nordiska

regeringsrepresentanterna initierad resolution om uppföljning av

konventionen. Konventionen trädde i kraft den 5 september 1991

och har tillträtts av Norge, Mexico, Colombia och Bolivia.

Kriteriet för att ett folk enligt konventionen skall betraktas

som stam- eller ursprungsfolk är att folket självt identifierar

sig som sådant. Begreppet folk i konventionen är inte att

likställa med begreppet folk i folkrätten. Regeringarna skall

dock se till att ursprungsfolkens och stamfolkens rättigheter

skyddas och att deras integritet respekteras. Dessa folk skall

också utan inskränkningar åtnjuta mänskliga rättigheter och

grundläggande friheter. Regeringarna skall samråda med folken i

fråga beträffande åtgärder som direkt kan beröra dem och skapa

medel för dem att delta i beslutsfattandet i valda institutioner

och andra organ. Dessa folk skall ha rätt att besluta om sina

egna prioriteringar vad gäller utvecklingsprocessen. Regeringarna

har å andra sidan ett ansvar att skydda och bevara miljön i de

områden där dessa folk bor. Äganderätt och besittningsrätt till

den mark som folken traditionellt bebor skall erkännas.

Ursprungsfolken har också rätt att delta i användningen,

förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar som hör till

deras mark. Bland andra frågor som berörs i konventionen är

anställnings- och arbetsvillkor, yrkesutbildning och hantverk,

social trygghet och hälso- och sjukvård, utbildning, språk och

kommunikation samt kontakter och samarbete över riksgränser.

Regeringen förelade vid riksmötet 1991/92 riksdagen skrivelsen

1990/91:101 om Internationella arbetsorganisationens (ILO)

konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande

länder i enlighet med vad som föreskrivs i ILO:s stadga. Till

skrivelsen hade fogats en resolution som antogs i samband med

konventionen vid ILO:s arbetskonferens 1989. Av skrivelsen

framgick bl.a. följande.

Enligt regeringen kunde ILO:s urbefolkningsinstrument inte

längre anses "sakna omedelbart intresse för svenskt vidkommande".

Flera remissinstanser hade dock pekat på en rad punkter där

konventionens krav inte överensstämmer med nuvarande svenska

förhållanden. Exempelvis hävdades att det behövs en närmare

analys av hur texten i konventionens artikel 14 om

landrättigheter förhåller sig till samernas nuvarande

rättsställning. Sverige hade i diskussionerna om den nya

konventionen, utan framgång, fört fram förslag om "bruksrätt" som

alternativ till äganderätt och besittningsrätt.

ILO-kommittén ansåg mot bakgrund av det utredningsarbete som

pågick -- bl.a. Samerättsutredningens arbete -- att Sverige för

närvarande inte borde tillträda ILO-konventionen. Regeringen

anslöt sig till denna bedömning och förklarade i skrivelsen att

de ambitioner och krav konventionen uppställer noga borde

övervägas i det fortsatta arbetet med samefrågorna.

Regeringen hemställde att riksdagen tog del av vad som anfördes

i skrivelsen.

Enligt utrikesutskottet var en samordning nödvändig av de

frågor som rör samernas närings- och samhällsliv. Utskottet

anslöt sig därför till regeringens bedömning att Sverige för

närvarande inte borde tillträda konventionen. Samtidigt ville

utskottet framhäva vikten av att beredningen av

Samerättsutredningens m.fl. förslag i samefrågorna inte onödigt

försenade Sveriges tillträde till den konvention som Sveriges

representanter varit aktiva i att utarbeta. Skrivelsen föreslogs

bli lagd till handlingarna, och riksdagen följde utskottet (bet.

1991/92:UU7, rskr. 1991/92:35).

Som tidigare nämnts tog konstitutionsutskottet upp frågan om

ILO:s konvention (nr 169) om ursprungsfolk och stamfolk i

självstyrande länder vid föregående riksmöte i samband med

behandlingen av ärendet om Sametinget.

I sin bedömning anförde konstitutionsutskottet att för världens

urbefolkningar, till vilka samerna i Sverige hör, kan

konventionen fylla en viktig funktion för skyddet av deras fri-

och rättigheter och att konventionen mot denna bakgrund får anses

vara av vikt även för svenskt vidkommande.

Utskottet konstaterade att den nuvarande utformningen av

artikel 14 i konventionen innebär att urprungsfolkens äganderätt

och besittningsrätt till den mark som de traditionellt bebor

erkänns. Utskottet ansåg att rådande rättsförhållanden i Sverige

vad gäller de svenska samerna inte står i överensstämmelse med

bestämmelsen i artikel 14 om rätt till mark. Denna utgjorde

enligt utskottet således i sin nuvarande lydelse ett hinder för

Sveriges möjligheter att tillträda konventionen. Utskottet

konstaterade att vid ratificering av en ILO-konvention är

reservation gällande en eller flera konventionsbestämmelser

endast möjlig om det uttryckligen anges i konventionen. I den nu

aktuella konventionen finns inga bestämmelser om att reservation

kan göras.

Utskottet framhöll att det anförda endast innebar ett

konstaterande av att det föreligger ett hinder för tillträde till

konventionen. Med en annan utformning av artikel 14 skulle detta

hinder kunna undanröjas. Möjligheterna att få till stånd en annan

lydelse av artikeln, t.ex. genom att begreppet "bruksrätt" införs

som ett alternativ till äganderätt och besittningsrätt, borde

enligt utskottet därför åter prövas av regeringen.

Utskottet pekade också på en annan omständighet av betydelse i

sammanhanget. Skulle det vid tillämpningen av konventionen visa

sig att vad som där sägs om äganderätt och besittningsrätt kommer

att få en innebörd som i allt väsentligt överensstämmer med

bruksrätt kunde enligt utskottet frågan om ett svenskt tillträde

till konventionen komma i ett annat läge. Av särskilt intresse i

detta avseende var enligt utskottet hur ILO bedömer Norges

tillämpning av konventionen.

Europarådets konvention om regionala språk eller

minoritetsspråk

Den 5 november 1992 lades inom Europarådet för undertecknande

fram en konvention om regionala språk eller minoritetsspråk.

Konventionen tillförsäkrar den som talar ett sådant språk bl.a.

rätten att kommunicera med myndigheterna på språket. I artikel 9

finns t.ex. bestämmelser om domstolsförhandlingar i brottmål på

det regionala språket eller minoritetspråket. Frågan om ett

svenskt tillträde till konventionen har övervägts inom

regeringskansliet.

Propositionen

Regeringen förklarar i den nu aktuella propositionen att den

delar en av Fri- och rättighetskommittén uttalad uppfattning att

det kan ifrågasättas om rennäringslagens bestämmelser om

renskötselrätten som en kollektiv rättighet som tillkommer den

samiska befolkningen är helt förenliga med den föreslagna

grundlagsbestämmelsen om närings- och yrkesfriheten. Detta

förhållande förändras enligt regeringen inte av det faktum att

samernas brukningsrätt till renbetesmarkerna och samerna som en

etnisk minoritet omfattas av andra grundlagsbestämmelser.

Regeringen föreslår därför att det i grundlagsbestämmelsen om

närings- och yrkesfriheten tas in en föreskrift som ger

grundlagsförankring av samernas rätt till renskötsel som den i

lag är reglerad. Härigenom markeras att denna rätt inte står i

konflikt med grundlagsskyddet för närings- och yrkesfriheten.

I propositionen tas även upp under remissbehandlingen från

Svenska Samernas Riksförbund och Sametinget resta krav på

bestämmelser i regeringsformen om samernas fundamentala

rättigheter som folk och rätten till land och vatten. Regeringen

hänvisar därvid till uttalanden i prop. 1992/93:32 om Samerna och

samisk kultur m.m. Där sägs att gällande bestämmelser i

regeringsformen, sedda mot bakgrund av Sveriges folkrättsliga

förpliktelser, ger samerna som etnisk minoritet ett fullgott

grundlagsskydd. Av samma proposition framgår att regeringen inte

ansåg sig kunna biträda det önskemål om grundlagsreglering som

samerna framfört avseende rätten till mark och vatten. I den nu

aktuella propositionen tillägger regeringen att Fri- och

rättighetskommittén inte särskilt har utrett frågan om en

grundlagsreglering avseende samernas rätt och att regeringen mot

bakgrund härav inte heller nu finner skäl att föreslå någon

ytterligare grundlagsreglering avseende samerna.

Motionerna

I motion 1993/94:K24 yrkande 2 av Berith Eriksson (v) anförs

att det hade varit av värde att förslag hade förelagts riksdagen

om skydd för samerna som urbefolkning och inte endast i fråga om

renskötselrätten. Motionären anför vidare att det inom folkrätten

sker en positiv utveckling beträffande urbefolkningarnas rätt och

att Europarådet har antagit en konvention beträffande

minoritetsspråk som har ratificerats av Norge och Finland men

inte av Sverige.

Motionären anser att arbetet med skydd och rättigheter för

ursprungsfolk och etniska minoriteter är mycket viktigt för att

eliminera risker för framtida krig och konflikter. Frågan är

enligt motionären större än samefrågan, men hon menar att

samefrågan är en del av urbefolkningsfrågan i stort och att det

dessutom är viktigt för vårt deltagande i det internationella

arbetet hur vi löser vår egen urbefolkningsfråga. Eftersom

regeringen hänvisar till att Fri- och rättighetskommittén inte

hade i uppgift att utreda samefrågor anser motionären att

kommittén i tilläggsdirektiv skall få den uppgiften. Som ett

alternativ kan en särskild utredning tillkallas.

Utredningsarbetet bör innefatta dels samernas status som

urbefolkning, dels vad som krävs för att vi mer aktivt skall

kunna delta i det internationella arbetet i urbefolkningsfrågor.

Liknande synpunkter förs fram i motion 1993/94:K212 av Magnus

Persson m.fl. (s).

Även motion 1993/94:K213 av Ingela Mårtensson och Barbro

Westerholm (fp) tar upp frågan om ökat skydd för

ursprungsbefolkningar. Enligt motionärerna är det viktigt att

ursprungsbefolkningarnas rättigheter ses som kollektiva. Framför

allt gäller detta dessa befolkningars rätt till det territorium

som de på grund av urminnes hävd har haft tillgång till (yrkande

1).

Motionärerna erinrar om riksdagens beslut år 1992 att inrätta

ett sameting och de krav som i det sammanhanget ställdes på att

Sverige skall undanröja hindren för att ratificera ILO:s

konvention 169 om ursprungsbefolkningar och stamfolk i

självstyrande länder. Sverige uppfyller visserligen konventionens

krav, men i fråga om rätten till land har bedömningen gjorts att

konventionen inte är förenlig med svenska rättsförhållanden.

Enligt motionärerna är det olyckligt att Sverige till skillnad

mot Norge inte har ratificerat konventionen. Sverige bör enligt

motionärerna verka för att konventionen kan få en större

uppslutning. Motionärerna pekar på att Norge i samband med

ratifikationen gjorde en tolkningsförklaring som enligt

motionärerna innebär att brukningsrätt och äganderätt bedöms

lika. Norge har rapporterat tillämpningen av konventionen till

ILO som undersöker huruvida Norge uppfyller konventionens krav.

Motionärerna anför att det är angeläget att följa denna

utveckling. Om Norges sätt att tolka konventionen är acceptabelt

bör Sverige kunna ratificera den (yrkande 2).

Motionärerna anför att Sverige undertecknat dokument vid FN:s

konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992 som

betonar skyldigheten att respektera ursprungsbefolkningarnas

kulturer, livsmönster, miljö etc. Motionärerna menar att det är

viktigt att regeringen noga följer upp Sametingets möjligheter

att verka i denna riktning (yrkande 3).

Enligt motion 1993/94:K215 av Lahja Exner m.fl. (s) har finska

språket hävd i Sverige sedan århundraden. Finskan är en del av

det svenska kulturarvet och således ett av Sveriges tre inhemska

språk. Mot bakgrund härav anser motionären att Sverige bör

underteckna Europarådets konvention för regionala språk eller

minoritetsspråk och ratificera konventionen för finska språket.

Också i motion 1993/94:K211 av Leif Bergdahl (nyd) förespråkas

ett svenskt undertecknande av den nämnda konventionen. Ett sådant

undertecknande skulle enligt motionären med all säkerhet leda

fram till definitivt politiskt ställningstagande i Sverige

beträffande den finska gruppens eventuella minoritetsställning.

Motionären anser att tornedalingar och Sverigefinnar bör

betraktas och ges status som en inhemsk minoritet.

I motion 1992/93:K203 av Lennart Fridén (m) från den allmänna

motionstiden år 1993 konstaterar motionären att svenska språket

saknar en i grundlagen fastställd ställning som nationalspråk.

Han anser att det är av ett stort symboliskt värde, om det i

grundlagen fastställs att svenska är det officiella språket i

Sverige.

Utskottets bedömning

Som regeringen anför kan det ifrågasättas om rennäringslagens

bestämmelser om renskötselrätten som en kollektiv rättighet för

den samiska befolkningen är helt förenliga med det föreslagna

grundlagsskyddet om närings- och yrkesfriheten. Utskottet

tillstyrker därför regeringens förslag att det i

grundlagsbestämmelsen om närings- och yrkesfriheten tas in en

föreskrift som ger grundlagsförankring av samernas rätt till

renskötsel som den i lag är reglerad. På så sätt markeras att

denna rätt inte står i konflikt med grundlagsskyddet för närings-

och yrkesfriheten.

Som utskottet konstaterade vid föregående riksmöte i frågan om

samernas rättsliga ställning har samerna som etnisk minoritet

redan ett skydd i regeringsformen. Deras särställning som

ursprunglig befolkning har markerats genom flera tidigare

riksdagsuttalanden. Den nyss förordade grundlagsförankringen av

samernas renskötselrätt är ett ytterligare sådant steg.

Utskottet, som utgår från att regeringen följer samernas

förhållanden i dessa hänseenden, anser att det inte finns skäl

att härutöver markera samernas särskilda ställning och avstyrker

därför motionerna 1993/94:K24 yrkande 2 (v) och 1993/94:K212 (s).

Några motioner tar upp frågan om ökat skydd för

ursprungsbefolkningar och den vid föregående riksmöte behandlade

frågan om huruvida Sverige skall ratificera ILO:s konvention 169

om ursprungsbefolkningar och stamfolk i självstyrande länder. Som

utskottet då konstaterade utgör konventionens bestämmelser i

artikel 14 om ursprungsfolkens äganderätt och besittningsrätt ett

hinder för ett svenskt tillträde till konventionen. Skulle det

vid tillämpningen av konventionen visa sig att vad som där sägs

om äganderätt och besittningsrätt kommer att få en innebörd som i

allt väsentligt överensstämmer med bruksrätt kunde emellertid

enligt utskottet frågan om ett svenskt tillträde till

konventionen komma i ett annat läge. Av särskilt intresse i detta

avseende är hur ILO bedömer Norges tillämpning av konventionen.

Utskottet har erfarit att Norge har rapporterat tillämpningen av

konventionen till ILO och att en skriftväxling pågår mellan Norge

och ILO med anledning av rapporten. Utskottet utgår från att

regeringen följer utvecklingen och anser därför inte att

riksdagen bör vidta någon åtgärd i frågan. Utskottet avstyrker

därmed motion 1993/94:K213 yrkandena 1 och 2 (fp).

Sametinget skall enligt 2 kap. 1 § sametingslagen (1992:1433)

verka för en levande samisk kultur och därvid ta initiativ till

verksamheter och föreslå åtgärder som främjar denna kultur.

Utskottet utgår från att regeringen följer Sametingets

möjligheter att fullgöra denna uppgift och anser därför inte att

riksdagen bör vidta någon åtgärd med anledning av motion

1993/94:K213 yrkande 3 (fp). Motionen avstyrks.

Som framår av det föregående har frågan om Sverige skall

tillträda konventionen om regionala språk eller minoritetsspråk

övervägts inom regeringskansliet. Utskottet utgår från att

regeringen redovisar dessa överväganden i något lämpligt

sammanhang. Något uttalande från riksdagens sida är inte påkallat

med anledning av motionerna 1993/94:K215 (s) och 1993/94:K211

(nyd). Motionerna avstyrks.

Utskottet anser inte heller att det i grundlagen bör föras in

bestämmelser om svenskan som nationalspråk och avstyrker därför

motion 1992/93:K203 (m).

Rätten till utbildning

Bakgrund

Rätten till utbildning är inskriven i 1 kap. 2 §

regeringsformen. Bestämmelsen är ett målsättningsstadgande och

ger uttryck för det allmännas strävan att medborgarna skall

erbjudas den utbildning de önskar. Något krav på en viss

utbildning kan den enskilde dock inte ställa med stöd av

bestämmelsen.

Propositionen

Regeringen förklarar att den anser att tillgången till

utbildning är av grundläggande betydelse för den enskildes

välfärd och att rätten att erhålla fri grundutbildning också är

av stor betydelse för det demokratiska samhällets fortbestånd.

Regeringen anser därför att rätten till utbildning bör ges ett

bättre grundlagsskydd. En sådan reglering kan i likhet med

förslaget om utvidgat egendomsskydd dessutom sägas innebära en

precisering av det skydd som Europakonventionen ställer upp för

rätten till utbildning. Regeringen anför vidare att ett bindande

stadgande om rätt till utbildning inte kan innebära en

villkorslös rätt till alla former av utbildning. Regeringen anser

därför att det av stadgandet uttryckligen bör framgå att det är

de barn som omfattas av den allmänna skolplikten som har rätt att

kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola.

Genom den föreslagna rätten till utbildning skall det allmänna

åläggas att hålla ett offentligt skolväsende där själva

undervisningen garanteras. Däremot garanteras inte den enskilde

rätt till fritt skolmaterial, fria skolmåltider eller till

skolskjutsar. Och att rätten till den i bestämmelsen åsyftade

utbildningen skall vara kostnadsfri hindrar inte att det i sådan

utbildning kan förekomma enstaka inslag som kan föranleda

kostnader för eleverna såsom t.ex. särskilda gymnastikkläder och

entréavgifter vid museibesök.

Regeringen anför att det inte är möjligt att föreslå en

rättsligt bindande regel om rätten till högre utbildning av

hänsyn till behovet av villkor för tillträde som är betingade av

utbildningens syfte och tillgången på plats. Fri- och

rättighetskommittén har ansett att det allmänna bör ha skyldighet

att även anordna högre utbildning än grundskoleutbildning och att

detta bör komma till uttryck i samma bestämmelse som rätten till

grundläggande utbildning. Regeringen delar kommitténs uppfattning

att det givetvis är av stor vikt för den enskilde att kunna

erbjudas även högre utbildning. Regeringen anmärker att den av

kommittén förordade regeln om denna typ av utbildning utgör en

precisering av samhällets skyldigheter så till vida att den avser

just den högre utbildningen och dessutom ålägger det allmänna att

se till att den finns, vilket enligt regeringen innebär att det

allmänna själv som huvudman skall anordna den.

I fråga om rätten till utbildning föreslår regeringen således

att det i regeringsformen bland övriga fri- och rättigheter

införs en ny bestämmelse som garanterar alla barn som omfattas av

den allmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt få grundläggande

utbildning i allmän skola. I samma bestämmelse anges också att

det allmänna skall svara för att det finns högre utbildning.

Utskottets bedömning

Utskottet tillstyrker regeringens förslag.

Följdändring i 8 kap. 18 § regeringsformen

Regeringens förslag i fråga om grundlagsreglering av närings-

och yrkesfriheten samt rätten till utbildning som utskottet har

förordat i det föregående får till följd att två nya paragrafer

om dessa ämnen förs in i 2 kap. regeringsformen, nämligen 20 och

21 §§. I enlighet med vad regeringen föreslår medför detta att

nuvarande 2 kap. 20 § skall betecknas 2 kap. 22 §. Den ändrade

paragrafbeteckningen innebär att regeringsformen måste ändras på

ytterligare en punkt. Hänvisningen till 2 kap. 20 § andra stycket

i 8 kap. 18 § andra stycket måste nämligen i fortsättningen avse

2 kap. 22 § andra stycket. I bilaga 2 lägger utskottet fram

förslag till ändrad lydelse av 8 kap. 18 § i enlighet med detta.

Fackliga rättigheter

Bakgrund

Enligt 2 kap. 17 § regeringsformen har förening av arbetstagare

samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare rätt att vidta

fackliga stridsåtgärder, om annat ej följer av lag eller avtal.

Bestämmelsen gäller mot enskilda och är därför ett undantag från

regeln att regeringsformens fri- och rättigheter endast gäller

mot det allmänna. Regeln infördes på konstitutionsutskottets

enhälliga förslag (bet. KU 1973:26). Frågan om att bygga ut

skyddet för fackliga friheter diskuterades härefter av 1973 års

Fri- och rättighetsutredning. Tanken på en sådan utbyggnad

avvisades av utredningen i betänkandet (SOU 1975:75)

Medborgerliga fri- och rättigheter. Vid behandlingen av

utredningens betänkande anslöt sig departementschefen till

utredningens ståndpunkt. Han anförde att enligt en i Sverige fast

etablerad tradition bör det i största möjliga utsträckning

överlämnas åt arbetsmarknadens parter att själva lösa uppkommande

frågor på det fackliga området utan inblandning från statens

sida. Denna grundinställning hindrar visserligen inte att

lagstiftning tillgrips på ett visst område, om det visar sig

omöjligt att avtalsvägen nå en tillfredsställande reglering eller

om andra särskilda skäl talar härför. Några sådana skäl för en

utförligare grundlagsreglering till skydd för den fackliga

verksamheten ansåg han emellertid inte finnas. Tvärtom skulle man

kunna riskera att en grundlagsreglering av t.ex.

förhandlingsrätten snabbt blir föråldrad. I stället för att verka

som ett skydd skulle grundlagsregler om de fackliga friheterna

enligt departementschefen kunna bli en broms för en önskad

utveckling (prop. 1975/76:209 s. 123). Även

konstitutionsutskottet ansåg av samma skäl att bestämmelsen om

fackliga stridsåtgärder skulle kvarstå oförändrad (bet.

KU 1975/76:56).

Rättighetsskyddsutredningen övervägde frågan om huruvida den

fackliga konflikträtten i 2 kap. 17 § regeringsformen skulle

tillhöra de rättigheter som föreslogs bli omfattade av ett

särskilt beslutsförfarande vid rättighetsbegränsande

lagstiftning. Utredningen anförde att erfarenheterna visar att

statsmakterna undantagsvis anser det vara nödvändigt att avbryta

pågående stridsåtgärder genom lag. Skall en sådan lag över huvud

taget vara meningsfull måste den kunna beslutas snabbt.

Utredningen fann därför att lag som begränsar den fackliga

konflikträtten inte enbart på denna grund skall behöva beslutas

med tillämpning av det särskilda förfarandet.

Inom utredningen ifrågasattes huruvida det rättighetsskydd, som

genom regeringsformen tillförsäkras medborgarna gentemot det

allmänna, borde utsträckas till att gälla det samhälleliga livet

som helhet och således även i förhållandet mellan enskilda.

Särskilt nämndes förhållanden på arbetsplatsen och vissa andra

arbetsrättsliga regler. Utredningens majoritet ansåg emellertid

att det inte var möjligt att gå in på dessa vittomfattande

problem och att det ej heller fanns skäl att föreslå någon

grundlagsändring som skulle medföra att helt nya principer måste

komma till uttryck på det arbetsrättsliga området.

I proposition 1978/79:195 anslöt sig regeringen till vad

utredningen hade anfört och riksdagen följde propositionen (bet.

KU 1978/79:39, rskr. 1978/79:359, bet. KU 1979/80:1, rskr.

1979/80:2).

Fri- och rättighetskommittén

Fri- och rättighetskommittén anför att den har diskuterat om

ett skydd för de fackliga fri- och rättigheterna, utöver det som

redan finns för strejkrätten, bör införas i grundlagen. Kommittén

hänvisar till den översyn av arbetsrätten som 1992 års

arbetsrättkommitté fått i uppdrag att utföra. Fri- och

rättighetskommittén konstaterar att inom denna översyn ligger

flera frågor som berör omfattningen av de fackliga fri- och

rättigheterna och att detta talar för att man bör avvakta med att

grundlagsreglera området.

Motionerna

I motion 1992/93:K207 yrkande 9 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

från den allmänna motionstiden år 1993 anför motionärerna att

strejkrätten har ett svagt stöd i regeringsformen och pekar som

exempel på propositionen om lönestopp vid riksmötet 1989/90.

Inskränkningen av strejkrätten är enligt motionärerna en viktig

begränsning av de arbetandes yttersta vapen för värnandet om sin

värdighet och bestämmande över den egna arbetskraften.

Motionärerna menar att rätten till fackliga stridsåtgärder är en

så grundläggande fri- och rättighet att möjligheten att förstärka

denna rätt i regeringsformen bör utredas.

I motion 1993/94:K210 yrkande 5 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

begärs förslag till stärkt grundlagsskydd för strejkrätten.

Motionärerna anför att det nuvarande grundlagsskyddet för lockout

däremot kan slopas, eftersom arbetsgivarna likväl har en övermakt

gentemot de arbetande. I samma motion förespråkas vidare

grundlagsskydd för de demokratiska fri- och rättigheterna på

arbetsplatserna (yrkande 6).

Utskottets bedömning

I början av maj 1993 avgav 1992 års arbetsrättskommitté ett

delbetänkande om ny anställningsskyddslagstiftning. Enligt årets

budgetproposition fortsätter kommittén sitt arbete med en översyn

av återstående delar av medbestämmandelagen och viss annan

arbetsrättslig lagstiftning. Slutbetänkandet kommer att avges

under våren 1994 (prop. 1993/94:100 bil. 11).

Som Fri- och rättighetskommittén uttalat ligger flera frågor

som berör omfattningen av de fackliga fri- och rättigheterna inom

Arbetsrättskommitténs översyn. I likhet med Fri- och

rättighetskommittén anser utskottet att man därför bör avvakta

med att ta ställning till frågan om grundlagsreglering på

området. Utskottet avstyrker motionerna 1992/93:K207 yrkande 9

(v) och 1993/94:K210 yrkandena 5 och 6 (v).

Den negativa föreningsfriheten

Bakgrund

Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen är varje medborgare gentemot

det allmänna tillförsäkrad frihet från att sammansluta sig med

andra för allmänna eller enskilda syften. Denna frihet brukar

benämnas positiv föreningsfrihet och får enligt 14 § andra

stycket samma kapitel begränsas endast såvitt gäller

sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande

natur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med

viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.

Enligt 2 kap. 2 § regeringsformen är varje medborgare gentemot

det allmänna vidare skyddad mot tvång att tillhöra politisk

sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för

åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådan

hänseende. Denna frihet brukar kallas negativ föreningsfrihet.

Den är en undantagslös rättighet och kan således inte begränsas

annat än efter ändring av grundlagen. Genom att den negativa

föreningsfriheten endast avser sammanslutningar för åskådning i

politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende har

studentkårsobligatoriet och skyldighet att tillhöra

samfälligheter till följd av fastighetsinnehav och liknande

fallit utanför skyddet. Detta gäller även tvånget för dem som

vill bedriva advokatverksamhet att vara medlemmar i Sveriges

Advokatsamfund. Enligt 8 kap. 1 § rättegångsbalken skall för

riket finnas ett allmänt advokatsamfund. I paragrafen föreskrivs

vidare att advokat är den som är ledamot av samfundet. Den som

obehörigen ger sig ut för advokat kan enligt 17 kap. 15 § tredje

stycket brottsbalken dömas till böter för brottet föregivande av

ställning såsom advokat. Också tvånget för bl.a. renskötande

samer att vara medlemmar i sameby enligt rennäringslagen

(1971:437) faller utanför skyddet.

Enligt artikel 11 i Europakonventionen skall envar äga rätt

till frihet att deltaga i fredliga sammankomster samt till

föreningsfrihet, däri inbegripet rätten att bilda och ansluta sig

till fackföreningar för att skydda sina intressen. Enligt sin

ordalydelse garanterar artikeln endast den positiva

föreningsfriheten. Fri- och rättighetskommittén anför i sitt

delbetänkande (del B s. 72) att den europeiska kommissionen för

de mänskliga rättigheterna emellertid som en allmän princip har

fastslagit att föreningsfrihet även innefattar frihet att inte

sammansluta sig med andra och att inte ansluta sig till

fackföreningar. Kommittén redogör för några avgöranden i

domstolen för de mänskliga rättigheterna. Det viktigaste målet

avseende den negativa föreningsrätten anges vara ett mål från år

1981 där klagandena som varit anställda av British Rail hade

avskedats på grund av att de hade vägrat att ansluta sig till en

fackförening. När de anställdes hade något krav på facklig

anslutning inte funnits men ett sådan infördes senare genom en

s.k. organisationsklausul. Domstolen undvek att ta ställning till

om den negativa föreningsrätten omfattades av artikel 11. Inte

heller tog domstolen ställning till systemet med

organisationsklausuler som sådant. Den konstaterade att det

förelåg speciella omständigheter i det aktuella fallet såsom att

klagandena hade ställts inför valet att antingen bli avskedade

eller att ansluta sig till fackföreningen. Hotet om avskedande

var så allvarligt att detta i förening med att det vid

anställningens ingående inte funnits krav på tillhörighet till

fackförening ansågs stå i strid med artikel 11.

Sedan kommittén överlämnade sitt betänkande har domstolen den

30 juni 1993 avgjort ett mål om negativ föreningsfrihet (Sigurdur

A. Sigurjónsson v. Iceland). En i isländsk lag föreskriven

skyldighet för taxiförare att vara medlem i en viss organisation

ansågs i det målet stå i strid med artikel 11.

Frågan om ett grundlagsskydd också gentemot enskilda

Grundlagsregeln om den negativa föreningsfriheten tillkom på

förslag av 1973 års Fri- och rättighetsutredning. I sitt

betänkande (SOU 1975:75) Medborgerliga fri- och rättigheter

diskuterade utredningen frågan mot vem ett grundlagsskydd för

fri- och rättigheter skulle gälla. Slutsatsen blev att det inte

var praktiskt möjligt att i grundlag ta in en generell reglering

av skyddet för fri- och rättigheterna såvitt gällde förhållandet

mellan enskilda. Man skulle i så fall -- utan att ändå helt kunna

överblicka verkningarna av regelsystemet -- tvingas till en

reglering som så detaljerat angav vilka beteenden som var

förbjudna och vilka påföljder som skulle knytas till de

uppställda förbuden att den till följd av sin omfattning

svårligen kunde rymmas inom en rimligt tilltagen ram. Utredningen

anförde vidare att en grundlagsreglering som generellt skyddar

fri- och rättigheterna också gentemot enskilda medför vissa

problem som gäller förhållandet mellan grundlagens

rättighetsskydd och vissa av avtalsrättens principer. Ett av

dessa problem angavs ha sin grund i principen om enskildas

avtalsfrihet. En grundlagsreglering skulle nämligen enligt

utredningen ge upphov till frågan huruvida fri- och

rättighetsreglerna skall anses innefatta förbud mot vissa typer

av avtalsklausuler. Utredningen anförde att man t.ex. kan hävda

att det inte bör vara möjligt för någon att i ett avtal förbinda

sig att aldrig träda in i föreningar, utöva religion eller lämna

en viss ort. Om man intar den ståndpunkten att en fri- och

rättighetsreglering, som gäller också för förhållandet enskilda

emellan, som huvudregel skulle utesluta avtalsfrihet, tvingas man

enligt utredningen att undersöka i vilken omfattning man genom

särskilda föreskrifter skall tillåta avtalsmässiga inskränkningar

i fri- och rättigheterna. Utredningen anförde att det var

ofrånkomligt att sådana inskränkningar i viss utsträckning måste

vara möjliga.

De flesta remissinstanser godtog utredningens slutsats att det

inte var praktiskt möjligt att i grundlag reglera förhållandet

mellan enskilda parter. Någon remissinstans pekade dock på den

allt starkare ställning som organisationsväsendet fått och

anförde att det syntes angeläget att överväga, vid en förnyad

prövning av grundlagsskyddet, den enskildes ställning i

förhållande till organisationerna, exempelvis de stora

organisationerna på arbetsmarknaden och de kommunala förbunden

som tenderade att få en roll som var jämförbar med det allmänna.

I proposition 1975/76:209 delade regeringen utredningens

bedömning att det inte var praktiskt möjligt att i grundlag ge

rättigheterna ett omfattande skydd mot angrepp från enskilda. I

de flesta fall förelåg enligt propositionen inte något behov av

ett sådant skydd då de möjligheter som erbjöds genom vanlig

lagstiftning fick anses vara helt tillräckliga. Regeringen

förordade att förslaget om den negativa föreningsfriheten skulle

genomföras på det sätt utredningen hade föreslagit.

Konstitutionsutskottet anslöt sig till propositionens förslag,

och riksdagen följde utskottet (bet. KU 1975/76:56, bet. KU

1976/77:1, rskr. 1976/77:2).

Rättighetsskyddsutredningen tog i sitt betänkande (SOU 1978:34)

Förstärkt skydd för fri- och rättigheter upp frågan huruvida det

rättighetsskydd som genom regeringsformen tillförsäkras

medborgarna gentemot det allmänna borde utsträckas till att gälla

det samhälleliga livet som helhet och således även förhållanden

mellan enskilda. Utredningen fann emellertid att det inte var

möjligt att gå in på dessa vittomfattande problem.

Frågan om ett vidgat grundlagsskydd för den negativa

föreningsfriheten har under en följd av år behandlats av

konstitutionsutskottet med anledning av olika motioner (bet. KU

1983/84:8, bet. KU 1984/85:30, bet. KU 1986/87:17, bet. KU

1987/88:9, bet. KU 1987/88:32, bet. 1989/90:KU7, bet. 1990/91:KU6

och bet. 1992/93:KU2). Vid varje tillfälle har motionerna

avstyrkts. I huvudsak har som skäl anförts att det inte är

praktiskt möjligt eller lämpligt att till utredning ta upp också

den i sin helhet mycket omfattande frågan om rättighetsskydd för

enskild mot annan enskild. Frågor om sådant skydd borde enligt

utskottet lösas inom den vanliga lagstiftningens ram. Vid varje

tillfälle har de borgerliga ledamöterna i utskottet reserverat

sig till förmån för motionerna.

Fri- och rättighetskommittén

Fri- och rättighetskommittén behandlade utförligt frågan om en

utbyggnad av grundlagsskyddet för den negativa föreningsfriheten.

I sina överväganden konstaterar kommittén att grundlagens

rättighetsreglering -- med undantag för rätten till fackliga

stridsåtgärder och författares m.fl. rätt till sina verk (2 kap.

17 och 19 §§ regeringsformen) -- endast gäller förhållandet

mellan den enskilde och det allmänna, inte förhållandet mellan

enskilda inbördes. För att skydda medborgarnas rättigheter mot

angrepp från andra enskilda, exempelvis organisationer, är det

enligt kommittén, till skillnad från skyddet gentemot den

offentliga makten, i de flesta fall tillräckligt med vanlig lag.

Detta hindrar dock inte att det kan finnas skäl att i grundlag ta

in vissa klart avgränsade regler som gäller förhållandet mellan

enskilda. Kommittén anför att detta exempelvis kan vara fallet då

man gjort bedömningen att den vanliga lagformen i vissa

hänseenden inte ger tillräckligt starkt skydd för den enskilde

gentemot andra enskilda.

Kommittén noterar att den negativa föreningsfriheten i dag inte

åtnjuter något skydd alls i den vanliga lagstiftningen. Vidare

konstaterar kommittén att det område där behovet av en reglering

av den negativa föreningsfriheten främst diskuterats är

förhållandena på arbetsmarknaden, dvs. förhållanden mellan

enskilda.

Enligt kommittén saknas även på områden utanför arbetsmarknaden

regler om exempelvis utträdesrätt ur organisationer eller vad som

är skälig uppsägningstid vid utträden. Kommittén ställer sig

frågan om det är praktiskt möjligt att i grundlagen ta in en klar

och meningsfull regel beträffande skyddet för föreningsfriheten

mellan enskilda parter. För att få ett fullgott skydd för sin

negativa föreningsfrihet bör enligt kommittén den enskilde

åtnjuta skydd mot diskriminerande handlingar inte bara från en

organisation utan också mot sådan åtgärder från exempelvis sin

arbetsgivare och sina arbetskamrater. För att ett sådant skydd

skall vara fullgott krävs också att eventuella kränkningar av

negativ föreningsfrihet på något sätt sanktioneras. Men detta

låter sig enligt kommittén inte med lätthet göras i grundlagen.

Kommittén erinrar om att skyddet för den negativa

föreningsfriheten behandlades ingående av Fri- och

rättighetsutredningen och i det därpå följande

lagstiftningsarbetet. Kommittén återger utredningens slutsats att

det inte var praktiskt möjligt att i grundlag ta in en generell

reglering av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna

såvitt gällde förhållandet mellan enskilda. Vidare återges

utredningens uttalande att man i så fall -- utan att ändå helt

kunna överblicka verkningarna av regelsystemet -- tvingas till en

reglering som så detaljerat anger vilka beteenden som var

förbjudna och vilka påföljder som skulle knytas till de

uppställda förbuden att den till följd av sin omfattning

svårligen kunde rymmas inom en rimligt tilltagen ram.

Kommittén förklarar att den anser att detta förhållande

alltjämt gäller och avslutar sina överväganden enligt följande:

De personer eller organisationer mot vilka en skyddsregel i

grundlagen för den negativa föreningsfriheten skulle verka bör ha

rätt att någorlunda detaljerat få veta vilka handlingar från

deras sida som är förbjudna. Detta låter sig inte göras med hjälp

av sådana allmänna regler som används i regeringsformen. Ej

heller är det möjligt att i grundlagen reglera vilka påföljder

som eventuellt skall följa då exempelvis en facklig organisation,

en arbetsgivare eller arbetskamrater utövar påtryckningar på

eller diskriminerar en enskild.

Ett ytterligare problem som skulle uppstå om ett skydd för den

negativa föreningsfriheten infördes i grundlagen är hur en sådan

reglering skall förhålla sig till principen om avtalsfrihet. En

grundlagsreglering av den negativa föreningsfriheten ger nämligen

upphov till frågan om denna skall anses innefatta förbud mot

vissa typer av avtalsklausuler, exempelvis

organisationsklausuler. Vi anser att principen om avtalsfrihet är

så viktig att denna inte bör inskränkas annat än i de fall då

avtalsfriheten klart missbrukas. Inte heller detta förhållande är

möjligt att på ett lämpligt sätt avgränsa i en grundlagsregel.

Vi avstår således från att lägga fram några förslag om en

ytterligare reglering av den negativa föreningsfriheten i

grundlagen. Frågan om en sådan reglering skall införas bör i

första hand övervägas i annat sammanhang.

Motionen

I motion 1993/94:K19 av Bengt Harding Olson (fp) erinrar

motionären om att grundlagen skyddar föreningsfriheten och att

detta innebär att varje medborgare har rätt att bilda, tillhöra

och verka i en förening. En särskilt känslig fråga har enligt

motionären varit om föreningsfriheten även innefattar en negativ

föreningsrätt, dvs. innebär ett skydd mot att tvingas att

tillhöra en förening. Motionären anför att det främst handlar om

medborgarens skydd mot kollektivanslutning till politiskt parti

via facklig förening samt mot tvång att ingå kollektivavtal.

Enligt motionären gäller problemet om det skall införas ett i

grundlag eller vanlig lag stadgat skydd för rätten att slippa att

tillhöra en facklig förening. Motionärerna anför att det här

föreligger en motsättning mellan de politiska blocken och att

orsaken anses vara den politiska och fackliga sammanflätningen

mellan Socialdemokraterna och fackföreningsrörelsen.

Motionären är kritisk mot Fri- och rättighetskommittén. Enligt

motionären tillsattes den för att stärka skyddet för

medborgerliga fri- och rättigheter men har inte förmått göra

någon rejäl framflyttning av de medborgerliga skyddspositionerna.

Kommitténs förslag har också utsatts för massiv kritik på flera

punkter. Motionären anför att kommittén vid behandlingen av den

negativa föreningsrätten uppenbarligen har resonerat på följande

sätt. För att skydda medborgarnas rättigheter mot angrepp från

organisationer är det i de flesta fall tillräckligt med vanlig

lag. Det kan dock finnas skäl att ta in regler i grundlag men det

anses inte praktiskt möjligt i detta fall och därför föreslås

inte någon grundlagsreglering. Motionären vänder sig mot att

kommittén inte har lagt fram något lagförslag alls beträffande

föreningsrätten.

Enligt motionären pekar ordalydelsen i regeringsformen på att

det inte finns och inte heller skall finnas något skydd för den

negativa föreningsfriheten. Motionären erinrar om bestämmelsen om

föreningsfriheten i artikel 11 i Europakonventionen och anför att

artikeln även omfattar den negativa föreningsfriheten enligt

domstolen för de mänskliga rättigheterna. Motionären pekar på den

i det föregående nämnda domen av den 30 juni 1993.

Slutresultatet blir enligt motionären att även svenska

medborgare får ett skydd mot kollektivanslutning och

kollektivavtalstvång. Detta skydd föreligger redan nu utan svensk

lagreglering genom vår anslutning till konventionen. Genom

inkorporering av konventionen blir skyddet indirekt lagfäst i

svensk nationell rätt. Motionären anför att det här uppkommer en

risk för rättskollision mellan grundlagen och Europakonventionen

varvid fråga även uppkommer om lagprövning enligt 11 kap. 14 §

regeringsformen med dess enligt motionären tvivelaktiga

uppenbarhetsrekvisit.

Motionären anför vidare att den svenska rättsliga regleringen

är synnerligen svårbegriplig beträffande den negativa

föreningsfriheten. Den bästa metoden att undanröja risk för

missförstånd synes enligt motionären vara att i samband med

inkorporeringen av Europakonventionen komplettera regeringsformen

på lämpligt sätt för att ge medborgarna uttryckligt

grundlagsskydd mot att tvingas tillhöra en förening.

Utskottets bedömning

De personer eller organisationer mot vilka en skyddsregel i

grundlagen för den negativa föreningsfriheten skulle verka bör,

som Fri- och rättighetskommittén anför, ha rätt att någorlunda

detaljerat få veta vilka handlingar från deras sida som är

förbjudna. Detta låter sig inte göras med hjälp av sådana

allmänna regler som skulle bli aktuella i regeringsformen.

Utskottet anser att det inte heller är möjligt att i grundlagen

reglera vilka påföljder som eventuellt skall följa då exempelvis

en facklig organisation, en arbetsgivare eller arbetskamrater

utövar påtryckningar på eller diskriminerar en enskild.

Ett ytterligare problem som skulle uppstå om ett skydd för den

negativa föreningsfriheten infördes i grundlagen är, som

kommittén påpekar, hur en sådan reglering skall förhålla sig till

principen om avtalsfrihet. En grundlagsreglering av den negativa

föreningsfriheten ger nämligen upphov till frågan om denna skall

anses innefatta förbud mot vissa typer av avtalsklausuler,

exempelvis organisationsklausuler. Utskottet anser i likhet med

kommittén att principen om avtalsfrihet är så viktig att denna

inte bör inskränkas annat än i de fall då avtalsfriheten klart

missbrukas. Inte heller detta förhållande är möjligt att på ett

lämpligt sätt avgränsa i en grundlagsregel.

På grund av det anförda avstyrker utskottet motion 1993/94:K19

(fp).

Lagprövningsrätten och frågan om författningsdomstol

Bakgrund

Frågan om lagprövningsrätten diskuterades av

Författningsutredningen, Grundlagberedningen och 1973 års Fri-

och rättighetsutredning. Enighet rådde om att det i svensk rätt

fanns oskrivna regler om lagprövningsrätt av innebörd att

prövningsrätten avsåg såväl formerna för en författnings

tillkomst som dess materiella överensstämmelse med högre

författning och frågan om den har beslutats av ett kompetent

organ. En föreskrift av riksdagen eller regeringen fick dock

sättas åt sidan bara om ett formfel vid dess tillkomst var grovt

eller föreskriften i något annat hänseende uppenbart stred mot

någon författning av högre konstitutionell valör.

I propoposition 1975/76:209 om förstärkt skydd för de

grundläggande fri- och rättigheterna biträdde regeringen Fri- och

rättighetsutredningens förslag att behålla lagprövningsrätten med

den ovan angivna innebörden. Regeringen ansåg att denna

lagprövningsrätt innebar en lämplig avvägning mellan de olika

intressen som här stod mot varandra. Något förslag att låta

prövningsrätten komma till direkt uttryck i grundlagstexten lades

dock inte fram i detta sammanhang. Konstitutionsutskottet godtog

regeringens bedömning (bet. KU 1975/76:56).

Rättighetsskyddsutredningen hade i uppdrag att bl.a. utreda

lagprövningsrätten. Utredningen ansåg inte att några sakliga

ändringar skulle göras i lagprövningsrätten men menade att tiden

var mogen att införa en bestämmelse i ämnet i regeringsformen.

Utredningen föreslog därför att det rådande rättsläget skulle

komma till uttryck i ett grundlagsstadgande (SOU 1978:38 s. 109).

Uppenbarhetsrekvisitet diskuterades i den fortsatta

behandlingen av lagstiftningsärendet. Från en del håll framfördes

att det var otillfredsställande att de två högsta statsorganen

skulle åtnjuta större felmarginal än andra normgivande organ. Det

fanns andra som menade att rekvisitet borde gälla föreskrifter

även på lägre nivå. Gemensamt för dessa ståndpunkter var att de

lagliga kraven för underkännande borde sammanfalla oavsett

varifrån den granskade föreskriften härstammade. Justitiekanslern

ansåg dock att det var givet att den tröskel som bör vara

passerad innan en föreskrift får åsidosättas inte kan undgå att

påverkas av frågan om vem som beslutat föreskriften.

Rättighetsskyddsutredningens förslag fördes fram till riksdagen

genom proposition 1978/79:195. Konstitutionsutskottet ansåg för

sin del att det inte kunde komma i fråga att i något hänseende

förändra lagprövningsrätten. Enligt konstitutionsutskottet måste

uppenbarhetsrekvisitet få en särskild betydelse när det gäller av

riksdagen beslutad lag eller annan föreskrift.

Konstitutionsutskottet anförde att riksdagen enligt grundlagen är

den främste lagstiftaren och att endast riksdagen kan stifta

grundlag. Konstitutionsutskottet ansåg därför att det är

naturligt att riksdagen är den instans som är bäst ägnad att

pröva om en viss föreskrift är grundlagsenlig.

Uppenbarhetsrekvisitet medförde i detta fall enligt utskottet att

riksdagens tillämpning av visst grundlagsstadgande måste

respekteras så länge den håller sig inom ramen för en möjlig

tolkning av bestämmelsen i fråga. För att underlåta tillämpning

av en av riksdagen beslutad föreskrift måste det därför fordras

att föreskriften materiellt sett är oförenlig med ett

grundlagsstadgande eller att det vid föreskriftens beslutande

förekommit ett klart och direkt åsidosättande av ett uttryckligt

stadgande i grundlag eller riksdagsordningen om

lagstiftningsproceduren som uppenbarligen måste anses vara av

väsentlig betydelse för denna. Ingen reservation anmäldes i denna

del (bet. KU 1978/79:39).

Fri- och rättighetskommittén

I sina överväganden anför Fri- och rättighetskommittén en rad

argument mot inrättandet av författningsdomstol. Ett huvudproblem

med inrättandet är enligt kommittén att ett sådant system är

svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte får

innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ.

De frågor den skulle ta ställning till skulle bli fokuserade på

ett helt annat sätt än vad som sker vid en lagprövning enligt den

ordning vi nu har. Redan den centralisering av normkontrollen som

systemet skulle innebära gör enligt kommittén att det blir mer

aktuellt med en politisk "styrning" av den dömande verksamheten.

Det skulle i sin tur leda till onödiga spänningar mellan den

politiska och den dömande makten. Kommittén anför att det är

svårt att komma till rätta med en befarad politisering av en

sådan domstol genom att konstruera ett lämpligt system för

tillsättning av dess ledamöter. Man kan inte komma ifrån att

resultatet lätt kan bli någon form av blandad politisk-juridisk

bedömning av ett slag som vi inte eftersträvar. Det anförda utgör

enligt kommittén ett tungt skäl mot införandet av

författningsdomstol i vårt land.

Kommittén övervägde vidare om lagprövningen skall bestå i sin

nuvarande utformning. I denna del anför kommittén följande:

Det i den nu gällande bestämmelsen i 11 kap. 14 § intagna

kravet på att det skall föreligga en uppenbar motstridighet

mellan en av riksdagen eller regeringen beslutad föreskrift och

överordnad författning för att föreskriften skall få sättas åt

sidan har i bland kritiserats. Det har nämligen hävdats att det

är otillfredsställande att de två högsta statsorganen skall

åtnjuta en större felmarginal än andra normgivande organ när det

gäller en föreskrifts förenlighet med överordnad författning.

Riksdagen likaväl som alla andra offentliga organ är bunden av

gällande rätt. Emellertid är enligt grundlagen riksdagen den

främste lagstiftaren. Endast riksdagen kan stifta grundlag och

vanlig lag. Detta talar för att det är riksdagen som är den

instans som är bäst ägnad att pröva om en viss lagföreskrift är

grundlagsenlig eller ej. Normalt kan man givetvis utgå från att

statsmakterna utan vidare följer grundlagens bestämmelser.

Lagprövningen som kontrollmedel är därför endast tänkt att verka

som en säkerhetsanordning som utlöses i sällsynta fall då

lagstiftningen inte utgjort ett tillräckligt skydd för de

medborgerliga fri- och rättigheterna.

Genom den nuvarande ordningen har domstolarna och myndigheterna

inte fått någon ställning som politiska maktfaktorer. De har

härigenom möjligheter att utnyttja ett oförbrukat

förtroendekapital, när ett ingripande till fri- och

rättigheternas skydd undantagsvis måste ske. Vi finner således

att den nuvarande ordningen med krav på uppenbar motstridighet

mellan föreskrift i lag eller förordning och överordnad

författning för att ett åsidosättande av lagen eller förordningen

skall få ske är motiverad. Vi föreslår därför inga ändringar vad

gäller den materiella regleringen av lagprövningsrätten.

Motionerna

I motion 1993/94:K26 yrkande 4 av Ian Wachtmeister och Harriet

Colliander (nyd) förklarar motionärerna att de i motsats till

regeringen anser att en författningsdomstol bör inrättas för att

lösa konstitutionella tveksamheter. Vidare anför de att den

ställning som Europakonventionen ges som rättskyddsgarant inte

bör omgärdas med materiella tolkningsförbehåll av den art som nu

finns i 11 kap. 14 § regeringsformen. De anser därför att

paragrafen bör upphävas (yrkande 3).

Också i motion 1992/93:K222 yrkande 2 av Karl Gustaf Sjödin

m.fl. (nyd) förespråkas inrättandet av en författningsdomstol.

Motionären anför att utvecklingen på senare år erbjuder

åtskilliga exempel på händelser och företeelser där inställningen

till medborgarskyddet vacklat hos beslutsfattarna. När grundlagen

inte otvetydigt står över dagsaktuella strömningar bland

politikerna skapas enligt motionären grogrund för misstro och

osäkerhet, som drabbar både medborgarna och beslutsfattarna

själva. Motionären menar att det behövs en skiljedomare på

konstitutionell nivå vid tvister om grundlagens innebörd och om

lagstiftningen står i strid med grundlagen. Inrättandet av en

författningsdomstol markerar enligt motionären vikten av att vi

upprätthåller ett självständigt och fristående domstolsväsende.

Motionären anser att författningsdomstolen bör ges ett särskilt

ansvar för detta.

Utskottets bedömning

Ett huvudproblem med inrättandet av en författningsdomstol är

som Fri- och rättighetskommittén anför att ett sådant system är

svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte får

innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ.

De frågor en författningsdomstol skulle ta ställning till skulle

bli fokuserade på ett helt annat sätt än vad som sker vid en

lagprövning enligt den ordning vi nu har. Redan den

centralisering av normkontrollen som systemet skulle innebära gör

enligt kommittén att det blir mer aktuellt med en politisk

"styrning" av den dömande verksamheten. Det skulle i sin tur leda

till onödiga spänningar mellan den politiska och den dömande

makten. Kommittén anför att det är svårt att komma till rätta med

en befarad politisering av en sådan domstol genom att konstruera

ett lämpligt system för tillsättning av dess ledamöter. Utskottet

delar den uppfattningen och anser i likhet med kommittén att man

inte kan komma ifrån att resultatet lätt kan bli någon form av

blandad politisk-juridisk bedömning av ett slag som vi inte

eftersträvar i vårt land. Vad som nu har anförts utgör enligt

utskottets mening tungt vägande skäl mot införandet av

författningsdomstol i vårt land. Utskottet avstyrker med det

anförda motionerna 1993/94:K26 yrkande 4 (nyd) och 1992/93:K222

yrkande 2 (nyd).

När det gäller lagprövningsregeln i 11 kap. 14 §

regeringsformen vill utskottet erinra om att lagprövningen som

kontrollmedel endast är tänkt att verka som en säkerhetsanordning

som utlöses i de sällsynta fall då lagstiftningen inte utgjort

ett tillräckligt skydd för i första hand de medborgerliga fri-

och rättigheterna. Normalt kan man nämligen utgå från att

statsmakterna följer grundlagens bestämmelser.

Genom den nuvarande ordningen har domstolarna och myndigheterna

inte fått någon ställning som politiska maktfaktorer. De har

härigenom möjligheter att utnyttja ett oförbrukat

förtroendekapital, när ett ingripande till fri- och

rättigheternas skydd undantagsvis måste ske. Utskottet finner

därför i likhet med kommittén att den nuvarande ordningen med

krav på uppenbar motstridighet mellan föreskrift i lag eller

förordning och överordnad författning för att ett åsidosättande

av lagen eller förordningen skall få ske är motiverad. Utskottet

avstyrker med det anförda motion 1993/94:K26 yrkande 3 (nyd).

Övriga frågor

Motionerna

I motion 1993/94:So246 yrkande 1 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

anser motionärerna att grundlagen bör innehålla en regel av

innebörd att lagar och andra föreskrifter inte får utformas så

att människor med funktionshinder diskrimineras.

I motion 1992/93:K210 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd)

förespråkas införandet av en bestämmelse i regeringsformen av

innebörd att biltullar och liknande hinder utgör otillåtna

ingrepp i den personliga friheten. Dock skall rörelsefriheten få

begränsas om det föreligger särskilda skäl såsom kortvarig

avgiftsupptagning för finansiering av udda väg- eller broprojekt.

I motion 1992/93:Sf234 yrkande 1 av Ian Wachtmeister och Johan

Brohult (nyd) anser motionärerna att patienternas rätt till vård

och omvårdnad bör garanteras i lag och skrivas in i grundlagen. I

motion 1992/93:So248 yrkande 1 av Ian Wachtmeister och Johan

Brohult (nyd) förs samma uppfattning fram.

Utskottets bedömning

Enligt utskottets mening är ämnen av det slag som tas upp i

motionerna mindre väl lämpade för grundlagsreglering. På grund

härav avstyrker utskottet motionerna.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande inkorporering av Europakonventionen

att riksdagen

dels med bifall till motion 1993/94:K25 godkänner vad

utskottet anfört,

dels med anledning av motionerna 1992/93:K202 och

1992/93:K207 yrkande 5 och med avslag på motion 1993/94:K26

yrkande 2 antar regeringens förslag till lag om den europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna,

res. 1 (nyd)

2. beträffande grundlagsregel om Europakonventionen

att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K26 yrkande 1 i

motsvarande del som vilande antar regeringens förslag till lag om

ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap. 23 §,

res. 1 (nyd)

3. beträffande egendomsskyddet

att riksdagen med avslag på motionerna 1993/94:K26 yrkande 1 i

motsvarande del, 1993/94:K20, 1993/94:K21 yrkande 1, 1993/94:K23,

1993/94:K27, 1993/94:K216 och 1993/94:A454 yrkande 8 som vilande

antar regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen

såvitt avser 2 kap. 18 § första och andra styckena samt 2 kap. 22

§ första stycket 9.,

res. 2 (nyd)

men. (v) - delvis

4. beträffande allemansrätten

att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K205 yrkande 1

och med avslag på motionerna 1993/94:K22, 1993/94:K26 yrkande 1 i

motsvarande del och 1993/94:K201 som vilande antar regeringens

förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap.

18 § tredje stycket,

res. 3 (nyd)

5. beträffande närings- och yrkesfriheten

att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K21 yrkande 2 som

vilande antar regeringens förslag till lag om ändring i

regeringsformen såvitt avser 2 kap. 20 § och 22 § andra stycket

9,

men. (v) - delvis

6. beträffande följdändring i 8 kap. 18 § regeringsformen

att riksdagen som vilande antar i bilaga 2 av utskottet

framlagt förslag till ändrad lydelse av 8 kap. 18 §

regeringsformen,

7. beträffande grundlagsförslagen i övrigt

att riksdagen som vilande antar regeringens förslag till lag om

ändring i regeringsformen i den mån det inte omfattas av vad

utskottet hemställt under mom. 2--6 med den ändring av ingressen

som föranleds av vad utskottet hemställt under mom. 6,

8. beträffande fastighetsrättslig reglering av

renskötselrätten

att riksdagen avslår motion 1993/94:K24 yrkande 1,

men. (v) - delvis

9. beträffande samernas rätt till renskötsel m.m.

att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K203, 1993/94:K24

yrkande 2, 1993/94:K211, 1993/94:K212, 1993/94:K213 och

1993/94:K215,

men. (v) - delvis

10. beträffande utredning om de statliga nämnderna

att riksdagen avslår motion 1993/94:K214,

res. 4 (nyd)

11. beträffande fackliga rättigheter

att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K207 yrkande 9 och

1993/94:K210 yrkandena 5 och 6,

men. (v) - delvis

12. beträffande den negativa föreningsrätten

att riksdagen avslår motion 1993/94:K19,

13. beträffande frågan om författningsdomstol

att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K222 yrkande 2 och

1993/94:K26 yrkande 4,

res. 5 (nyd)

res. 6 (kds)

14. beträffande lagprövningsrätten

att riksdagen avslår motion 1993/94:K26 yrkande 3,

res. 7 (nyd)

15. beträffande övriga grundlagsfrågor

att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K210, 1992/93:Sf234

yrkande 1, 1992/93:So248 yrkande 1 och 1993/94:So246 yrkande 1.

Stockholm den 29 mars 1994

På konstitutionsutskottets vägnar

Thage G Peterson

I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil

Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Stig Bertilsson (m), Catarina

Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Inger

René (m), Hans Göran Franck (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet

Colliander (nyd), Henrik S Järrel (m), Lisbeth Staaf-Igelström

(s), Elvy Söderström (s) och Ingela Mårtensson (fp).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Reservationer

1. Inkorporering av Europakonventionen (mom. 1 och 2)

Harriet Colliander (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 17 som börjar

med "Utskottet delar också" och på s. 20 slutar med "utifrån

denna inställning" bort ha följande lydelse:

Som regeringen anför kan det inte helt uteslutas att det

uppkommer fall där det kan ifrågasättas om det föreligger

konflikt mellan en inkorporerad Europakonventions bestämmelser

och annan lagstiftning. I stället för det invecklade resonemang

som förs i propositionen anser utskottet att den konflikten bör

lösas med en lagvalsregel i inkorporeringslagen av innebörd att

konventionen och tilläggsprotokollen alltid skall tillämpas före

annan lagstiftning. Härigenom blir det domstolarna och inte

riksdagen som avgör när konventionen skall ges företräde.

dels att utskottets hemställan under 1 och 2 bort ha

följande lydelse:

1. beträffande inkorporering av Europakonventionen

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K26 yrkande 2, med

anledning av propositionen och motionerna 1992/93:K202 och

1992/93:K207 yrkande 5 och med avslag på motion 1993/94:K25 antar

regeringens förslag till lag om den europeiska konventionen

angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna med det tillägget att till lagen fogas

ett tredje stycke av följande innehåll: Innehåller en annan lag

en föreskrift som avviker från en bestämmelse i konventionen

eller tilläggsprotokollen skall den föreskriften inte tillämpas,

2. beträffande grundlagsregel om Europakonventionen

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K26 yrkande 1 i

motsvarande del avslår regeringens förslag till lag om ändring i

regeringsformen såvitt avser 2 kap. 23 §,

2. Egendomsskyddet (mom. 3)

Harriet Colliander (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 28 som börjar

med "Såväl den" och på s. 29 slutar med "redan gäller" bort ha

följande lydelse:

Konventionsorganen tar i sin verksamhet intryck av den

nationella regleringen av fri- och rättigheter på grundlagsnivå.

Mot den bakgrunden anser utskottet att det är betänkligt att i

regeringsformen inlåta sig på anvisningar i tillämpnings- och

tolkningsfrågor rörande konventionen. Utskottet kan till skillnad

från regeringen inte finna att förslaget i denna del innebär en

precisering av det egendomsskydd som konventionen ger. I stället

kan det mycket väl försämra konventionens skydd.

Utskottet anser vidare att den föreslagna grundlagsparagrafen

är detaljerad på ett sätt som inte är lämpligt i grundlag. Det är

vidare anmärkningsvärt att ersättningsreglerna i plan- och

bygglagen ges grundlagsstatus eftersom Lagrådet i sin granskning

av plan- och bygglagen var mycket tveksamt till

ersättningsreglernas förenlighet med Europakonventionen.

Utskottet anser att det inte är acceptabelt att i grundlagen låsa

fast ersättningsregler som kan ge sämre skydd än konventionen.

Utskottet avstyrker mot den angivna bakgrunden regeringens

förslag om grundlagsreglering av egendomsskyddet och tillstyrker

således motion 1993/94:K26 yrkande 1 i motsvarande del. Den

lösning som utskottet sålunda förordar innebär tillsammans med en

inkorporering av Europakonventionen ett bättre skydd för

egendomsrätten och tillgodoser därmed syftet med motion

1993/94:A454 yrkande 8. Något uttalande från riksdagens sida är

därför inte påkallat med anledning av motionen. Motionen

avstyrks. Genom utskottets ställningstagande tillgodoses även

syftena med motionerna 1993/94:K20, 1993/94:K21 yrkande 1,

1993/94:K23, 1993/94:K27 och 1993/94:K216. Utskottet avstyrker

motion 1993/94:K24 yrkande 1.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande

lydelse:

3. beträffande egendomsskyddet

att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:K21 yrkande 1

och 1993/94:K26 yrkande 1 i motsvarande del och med anledning av

motionerna 1993/94:K20, 1993/94:K23, 1993/94:K27 samt

1993/94:K216 avslår motion 1993/94:A454 yrkande 8 och regeringens

förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap.

18 § första och andra styckena samt 2 kap. 22 § första stycket 9,

3. Allemansrätten (mom. 4)

Harriet Colliander (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 33 som börjar

med "Det skydd" och slutar med "1993/94:K201 (-)" bort ha

följande lydelse:

Allemansrätten har en långvarig historisk hävd och ifrågasätts

inte av någon. Den medger inte något kommersiellt eller

organiserat utnyttjande av mark och vatten. Utskottet anser att

man fortsättningsvis skall kunna lagstifta om allemansrätten på

sätt som hittills skett. Allemansrättslig reglering måste enligt

utskottet som all annan lagstiftning omgärdas av hänsyn till

motstående intressen. Till skillnad från regeringen anser

utskottet att allemansrätten inte bör regleras i grundlagen och

avstyrker alltså regeringens förslag härom och motion

1992/93:K205. Utskottet tillstyrker således motionerna

1993/94:K22, 1993/94:K26 yrkande 1 i motsvarande del och

1993/94:K201.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande

lydelse:

4. beträffande allemansrätten

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K26 yrkande 1 i

motsvarande del och med anledning av motionerna 1993/94:K22 och

1993/94:K201 avslår motion 1992/93:K205 yrkande 1 och regeringens

förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap.

18 § tredje stycket,

4. Utredning om de statliga nämnderna (mom. 10)

Harriet Colliander (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 12 som börjar

med "Som framgått av" och slutar med "därför motionen" bort ha

följande lydelse:

Inkorporeringen av Europakonventionen aktualiserar en utredning

med en ordentlig inventering och genomlysning av de statliga

nämnderna och deras verksamhet. I detta ligger också att man

samtidigt prövar om uppgifterna verkligen är nödvändiga.

Uppgifter hos domstolsliknande nämnder bör flyttas över på

domstol. Det nu anförda bör ges regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 10 bort ha följande

lydelse:

10. beträffande utredning om de statliga nämnderna

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K214 som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om en

utredning av de statliga nämnderna,

5. Frågan om författningsdomstol (mom. 13)

Harriet Colliander (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 52 som börjar

med "Ett huvudproblem" och slutar med "1992/93:K222 yrkande 2

(nyd)" bort ha följande lydelse:

Utvecklingen på senare år erbjuder åtskilliga exempel på

händelser och företeelser där inställningen till medborgarskyddet

vacklat hos beslutsfattarna. Utskottet anser att det behövs en

skiljedomare på konstitutionell nivå vid tvister om grundlagens

innebörd och om lagstiftningen står i strid med grundlagen. En

författningsdomstol skulle också markera vikten av ett

självständigt och fristående domstolsväsende. Utskottet anser

alltså att en författningsdomstol bör inrättas. Riksdagen bör som

sin mening ge regeringen detta till känna. Utskottet tillstyrker

således motion 1993/94:K26 yrkande 4. Syftet med motion

1992/93:K222 yrkande 2 blir därmed tillgodosett.

dels att utskottets hemställan under 13 bort ha följande

lydelse:

13. beträffande frågan om författningsdomstol

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K26 yrkande 4 och

med anledning av motion 1992/93:K222 yrkande 2 som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet anfört om inrättande av en

författningsdomstol,

6. Frågan om författningsdomstol (mom. 13)

Ingvar Svensson (kds) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 52 som börjar

med "Ett huvudproblem" och slutar med "1992/93:K222 yrkande 2

(nyd)" bort ha följande lydelse:

Sverige har ingen långvarig tradition av maktbalanstänkande i

det politiska systemet. Från 1500-talet och framåt har det

svenska politiska systemet varit monolitiskt i sina huvuddrag.

Den starka kunga- och centralmaktens ställning som överhöghet

även över den kyrkliga förkunnelsen har starkt bidragit till

detta. Även om 1809 års regeringsform anses bygga på ett

maktdelningstänkande har det i liten utsträckning haft någon

sådan konstitutionell effekt, bortsett från att riksdagen och

regeringen i dag utgör två maktcentra, dock intimt ihopkopplade

genom parlamentarismen. Den dömande makten har haft en

underordnad ställning och kan knappast anses utgöra ett separat

maktcentrum. Den blygsamma användningen av lagprövningsrätten är

troligen ett exempel på detta.

Utskottet anser att en god demokratisk utveckling måste bygga

på en klar maktdelning. Det måste enligt utskottets mening finnas

klara korrektiv mot maktmissbruk och maktkoncentration.

Maktdelningen mellan lagstiftare och verkställare bör därför

enligt utskottets mening kompletteras med en juridisk instans i

form av en författningsdomstol. En sådan skall ha kompetens att

pröva vanlig lags överensstämmelse med grundlag. Tolkningstvister

av vallag och övriga lagar som rör det politiska systemets

funktion skall ligga inom domstolens prövningsrätt. Detsamma

skall gälla kränkningarna av de mänskliga fri- och rättigheterna,

vilka är fastlagda i grundlagen och i Europakonventionen. En

författningsdomstol skulle kunna överta en del av

Valprövningsnämndens funktion liksom en del andra funktioner av

annan karaktär.

I sammanhanget vill utskottet peka på att Svenska

Kommunförbundet i en skrivelse till regeringen har pekat på

behovet av förstärkt grundlagsskydd för den kommunala

självstyrelsen i kombination med en författningsdomstol.

Utskottet konstaterar att Fri- och rättighetskommittén hade i

uppdrag att överväga inrättandet av en författningsdomstol i vårt

land. Kommittén har emellertid inte fullföljt sitt uppdrag utan

har i stället valt att i summariska ordalag avvisa tanken på en

författningsdomstol. Utskottet beklagar detta och anser att

riksdagen hos regeringen bör begära att frågan blir föremål för

en ordentlig utredning. Utskottet tillstyrker således motion

1992/93:K222 yrkande 2. Syftet med motion 1993/94:K26 yrkande 4

blir därmed tillgodosett.

dels att utskottets hemställan under 13 bort ha följande

lydelse:

13. beträffande frågan om författningsdomstol

att riksdagen med bifall till motion 1992/93:K222 yrkande 2 och

med anledning av motion 1993/94:K26 yrkande 4 hos regeringen

begär en utredning om inrättande av en författningsdomstol,

7. Lagprövningsrätten (mom. 14)

Harriet Colliander (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 53 som börjar

med "När det gäller" och slutar med "yrkande 3 (nyd)" bort ha

följande lydelse:

Den ställning Europakonventionen ges som rättskyddsgarant bör

enligt utskottets mening inte omgärdas av materiella

tolkningsförbehåll av den art som finns i lagprövningsregeln i 11

kap. 14 § regeringsformen. Konventionen bör i stället iakttas i

tillämpningen på det sätt som är vanligt vid domstolsprövning av

konstitutionella rättsfrågor i andra konventionsländer. På grund

av det anförda anser utskottet att 11 kap. 14 § regeringsformen

bör upphävas. Utskottet tillstyrker således motion 1993/94:K26

yrkande 3.

dels att utskottets hemställan under 14 bort ha följande

lydelse:

14. beträffande lagprövningsrätten

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K26 yrkande 3 som

vilande antar följande

Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 11 kap. 14 § regeringsformen skall

upphöra att gälla vid utgången av år 1994.

Särskilt yttrande

Bertil Fiskesjö (c) och Ingela Mårtensson (fp) anför:

Allemansrätten är en stor tillgång. En förutsättning för att

den skall behålla sitt värde är att markområden utnyttjas på ett

hänsynsfullt sätt. Särskild vaksamhet måste därför råda mot ett

sådant kommersiellt utnyttjande av allemansrätten att naturen tar

skada.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.

Bengt Hurtig (v) anför:

1. Egendomsskyddet (mom. 3)

Grundlagsskyddet för egendom gäller formellt all egendom. Men

det är stor skillnad på egendom och egendom. Personligt ägande

skiljer sig nämligen från ägande av naturresurser,

produktionsmedel och stora kapital som bildar grund för makt över

andra. Egendomsskyddet i grundlagen har i praktiken bara

betydelse för den senare typen av egendom. Många stora egendomar

har byggts upp genom exploatering av andras egendom och arbete.

Den makt som följer av vissa stora egendomar ger makt över andras

möjlighet till fri- och rättigheter. Att ge grundlagsskydd åt

äganderätten är att ge grundlagsskydd åt maktolikheten. Därför

har Vänsterpartiet bekämpat att det finns ett generellt

egendomsskydd i grundlagen. Jag är följaktligen mot den

föreslagna förstärkningen av detta skydd.

Enligt förslaget fastslås att en egendomsägare skall ersättas

"för förlusten" om "pågående markanvändning inom berörd del av

fastigheten avsevärt försvåras". Detta innebär att en markägare

skall kompenseras för att han exempelvis inte får fortsätta med

att fördärva svårersättliga naturvärden eller om han tvingas

upphöra med en verksamhet som visar sig miljöfarlig. Enligt min

mening är det klart olämpligt att sådana regler förs in i

grundlagen.

På grund av det anförda anser jag att riksdagen bör avslå

regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt

avser 2 kap. 18 § och 22 § första stycket 9.

I fråga om allemansrätten vill jag ansluta mig till det

särskilda yttrande som Bertil Fiskesjö (c) och Ingela Mårtensson

(fp) har avgivit.

2. Närings- och yrkesfriheten (mom. 5)

Att grundlagsskydda såväl näringsfrihet som äganderätt är en

borgerlig ståndpunkt och är liktydigt med att grundlagsfästa ett

kapitalistiskt system. Av den anledningen anser jag att riksdagen

bör avslå regeringens förslag till lag om ändring i

regeringsformen såvitt avser 2 kap. 20 § och 22 § andra stycket

9.

3. Fastighetsrättslig reglering av renskötselrätten (mom. 8)

Om riksdagen inte beslutar i enlighet med vad som anförts här

ovan, bör det av riksdagens beslut beträffande bestämmelsen i 2

kap. 18 § regeringsformen tydligt framgå att renskötselrätten

vilar på fastighetsrättslig grund och att renskötselrätten i det

hänseendet åtnjuter grundlagsskydd genom den föreslagna

grundlagsbestämmelsen.

4. Samernas rätt till renskötsel m.m. (mom. 9)

Det hade enligt min mening varit av värde att förslag hade

förelagts riksdagen om skydd för samerna som urbefolkning och

inte endast i fråga om renskötselrätten. Inom folkrätten sker en

positiv utveckling beträffande urbefolkningarnas rätt, och

Europarådet har antagit en konvention beträffande minoritetsspråk

som har ratificerats av Norge och Finland men inte av Sverige.

Jag anser att arbetet med skydd och rättigheter för

ursprungsfolk och etniska minoriteter måste uppmärksammas för att

framtida problem och konflikter skall kunna undvikas. Samefrågan

är vår del av världens urbefolkningsfrågor. Det är oundvikligt

att vi på något sätt löser vår egen urbefolkningsfråga som en del

av Sveriges internationella åtaganden.

Regeringen hänvisar till att Fri- och rättighetskommittén inte

hade i uppgift att utreda samefrågor. Därför anser jag att

kommittén i tilläggsdirektiv kan få den uppgiften. Som ett

alternativ kan en särskild utredning tillkallas. Utredningen bör

syfta till att klarlägga dels vad samernas status som

urbefolkning innebär, dels vad som krävs för att vi på ett mer

effektivt sätt skall kunna delta i det internationella samarbetet

i urbefolknings- och minoritetsfrågor.

5. Fackliga rättigheter (mom. 11)

Strejkrätten har ett svagt stöd i regeringsformen. Som exempel

kan jag peka på propositionen om lönestopp vid riksmötet 1989/90.

Inskränkningen av strejkrätten är enligt min mening en viktig

begränsning av de arbetandes yttersta vapen för värnandet om sin

värdighet och bestämmande över den egna arbetskraften. Däremot

kan det nuvarande grundlagsskyddet för lockout slopas, eftersom

arbetsgivarna ändå har en övermakt gentemot de arbetande. Jag

menar att rätten till fackliga stridsåtgärder är en så

grundläggande fri- och rättighet att möjligheten att förstärka

denna rätt i regeringsformen bör utredas. Också ett vidare

grundlagsskydd för de demokratiska fri- och rättigheterna på

arbetsplatserna bör bli föremål för utredning.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom.

3, 5, 8, 9 och 11 borde ha hemställt:

3. beträffande egendomsskyddet

att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:K21 yrkande 1

och 1993/94:K26 yrkande 1 i motsvarande del och med anledning av

motionerna 1993/94:K20, 1993/94:K23, 1993/94:K27 samt

1993/94:K216 avslår motion 1993/94:A454 yrkande 8 och regeringens

förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap.

18 § första och andra styckena samt 2 kap. 22 § första stycket 9

5. beträffande närings- och yrkesfriheten

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K21 yrkande 2

avslår regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen

såvitt avser 2 kap. 20 § och 22 § andra stycket 9

8. beträffande fastighetsrättslig reglering av

renskötselrätten

att riksdagen -- vid avslag på yrkandet ovan under mom. 3 --

med bifall till motion 1993/94:K24 yrkande 1 godkänner vad ovan

anförts,

9. beträffande samernas rätt till renskötsel m.m.

att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:K24 yrkande 2

och 1993/94:K212, med anledning av motionerna 1993/94:K213,

1993/94:K215 och 1992/93:K203 samt med avslag på motion

1993/94:K211 hos regeringen begär utredning i enlighet med vad

ovan anförts,

11. beträffande fackliga rättigheter

att riksdagen med bifall till motionerna 1992/93:K207 yrkande 9

och 1993/94:K210 yrkandena 5 och 6 hos regeringen begär utredning

i enlighet med vad som ovan anförts,

Av utskottet framlagt förslag till ändrad lydelse av 8 kap.

18 § regeringsformen

Bilaga 2

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

18 §

För att avge yttrande över lagförslag skall finnas ett lagråd,

vari ingår domare i högsta domstolen och regeringsrätten.

Yttrande från lagrådet inhämtas av regeringen eller, enligt vad

som närmare angives i riksdagsordningen, av riksdagsutskott.

Yttrande av lagrådet bör

Yttrande av lagrådet bör inhämtas innan riksdagen

inhämtas innan riksdagen beslutar grundlag om

beslutar grundlag om tryckfriheten, eller om

tryckfriheten, eller om motsvarande frihet att yttra

motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television

sig i ljudradio, television och vissa liknande

och vissa liknande överföringar, filmer,

överföringar, filmer, videogram och, andra

videogram och, andra upptagningar av rörliga

upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar,

bilder samt ljudupptagningar, lag om begränsning av

lag om begränsning av rätten att taga del av

rätten att taga del av allmänna handlingar, lag

allmänna handlingar, lag som avses i 2 kap. 3 §

som avses i 2 kap. 3 § andra stycket, 12 §

andra stycket, 12 § första stycket, 17--19

första stycket, 17--19 §§ eller 22 § andra

§§ eller 20 § andra stycket eller lag som

stycket eller lag som ändrar eller upphäver

ändrar eller upphäver sådan lag, lag om kommunal

sådan lag, lag om kommunal beskattning, lag som avses i 2

beskattning, lag som avses i 2 eller 3 § eller lag som

eller 3 § eller lag som avses i 11 kap., om lagen

avses i 11 kap., om lagen är viktig för enskilda

är viktig för enskilda eller från allmän

eller från allmän synpunkt. Vad nu har sagts

synpunkt. Vad nu har sagts gäller dock icke, om

gäller dock icke, om lagrådets hörande skulle

lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av

sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller

frågans beskaffenhet eller skulle fördröja

skulle fördröja lagstiftningsfrågans

lagstiftningsfrågans behandling så att

behandling så att avsevärt men skulle

avsevärt men skulle uppkomma. Föreslår

uppkomma. Föreslår regeringen riksdagen att

regeringen riksdagen att stifta lag i något av de

stifta lag i något av de ämnen som avses i första

ämnen som avses i första meningen och har lagrådets

meningen och har lagrådets yttrande dessförinnan inte

yttrande dessförinnan inte inhämtats, skall regeringen

inhämtats, skall regeringen samtidigt för riksdagen

samtidigt för riksdagen redovisa skälen härtill.

redovisa skälen härtill. Att lagrådet icke har

Att lagrådet icke har hörts över ett

hörts över ett lagförslag utgör aldrig

lagförslag utgör aldrig hinder mot lagens

hinder mot lagens tillämpning.

tillämpning.

Lagrådets granskning skall avse

1. hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och

rättsordningen i övrigt,

2. hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra,

3. hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav,

4. om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose

angivna syften,

5. vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Närmare bestämmelser om lagrådets sammansättning och

tjänstgöring meddelas i lag.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Propositionen 2

Motionerna 2

Motioner från allmänna motionstiden år 1994 3

Motioner från allmänna motionstiden år 1993 4

Utskottet 5

Grundlagsregleringen av fri- och rättighetsskyddet 5

Tiden före 1970-talets författningsreformer 5

1974 års regeringsform 5

Ytterligare reglering år 1976 6

1979 års reform 6

Krav på ytterligare reglering 6

Fri- och rättighetskommittén 6

Propositionen 7

Resultat av partiöverläggningar 7

Huvudsakligt innehåll 7

Europakonventionen 8

Bakgrund 8

Inkorporering av Europakonventionen 10

Propositionen 10

Motionerna 12

Utskottets bedömning 12

Europakonventionens konstitutionella ställning efter en

inkorporering 13

Några konstitutionella principer 13

Propositionen 13

Motionerna 16

Utskottets bedömning 17

Egendomsskyddet 20

Grundlagsregler 20

Plan- och bygglagen (1987:10) 21

Naturvårdslagen (1964:822) 23

Riksdagsuttalande vid riksmötet 1990/91 23

Propositionen 24

Motionerna 26

Utskottets bedömning 28

Allemansrätten 30

Bakgrund 30

Propositionen 31

Motionerna 32

Utskottets bedömning 33

Närings- och yrkesfriheten 33

Bakgrund 33

Propositionen 34

Motionen 34

Utskottets bedömning 34

Samernas rätt till renskötsel m.m. 35

Riksdagens beslut om Sametinget m.m. 35

Europarådets konvention om regionala språk eller

minoritetsspråk 37

Propositionen 37

Motionerna 38

Utskottets bedömning 39

Rätten till utbildning 41

Bakgrund 41

Propositionen 41

Utskottets bedömning 42

Följdändring i 8 kap. 18 § regeringsformen 42

Fackliga rättigheter 42

Bakgrund 42

Fri- och rättighetskommittén 43

Motionerna 43

Utskottets bedömning 44

Den negativa föreningsfriheten 44

Bakgrund 44

Frågan om ett grundlagsskydd också gentemot

enskilda 45

Fri- och rättighetskommittén 47

Motionen 48

Utskottets bedömning 49

Lagprövningsrätten och frågan om författningsdomstol 50

Bakgrund 50

Fri- och rättighetskommittén 51

Motionerna 52

Utskottets bedömning 52

Övriga frågor 53

Motionerna 53

Utskottets bedömning 53

Hemställan 54

Reservationer 56

1. Inkorporering av Europakonventionen (mom. 1 och

2) 56

2. Egendomsskyddet (mom. 3) 56

3. Allemansrätten (mom. 4) 57

4. Utredning om de statliga nämnderna (mom. 10) 58

5. Frågan om författningsdomstol (mom. 13) 58

6. Frågan om författningsdomstol (mom. 13) 58

7. Lagprövningsrätten (mom. 14) 60

Särskilt yttrande 60

Meningsyttring av suppleant 60

1. Egendomsskyddet (mom. 3) 60

2. Närings- och yrkesfriheten (mom. 5) 61

3. Fastighetsrättslig reglering av renskötselrätten

(mom. 8) 61

4. Samernas rätt till renskötsel m.m. (mom. 9) 61

5. Fackliga rättigheter (mom. 11) 62

Bilaga 1 Propositionens lagförslag 63

Bilaga 2 Av utskottet framlagt förslag till ändrad lydelse

av 8 kap. 18 § regeringsformen 170