Bet. 1993/94:KU30

Konstitutionsutskottets betänkande

1993/94:KU30

Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Innehåll

Sammanfattning

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Bilaga B 1

Innehållsförteckning

1993/94

KU30

Inledning

Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall konstitutionsutskottet granska

statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har

rätt att för detta ändamål utfå protokollen över beslut i regeringsärenden och

de handlingar som hör till dessa ärenden.

Utskottet har erhållit protokoll som förts över regeringsbeslut, över beslut

av statsministern och i konselj under år 1993.

Underlaget för granskningen har därutöver utgjorts av material framtaget inom

utskottets kansli och, på utskottets begäran, inom regeringskansliet.

Väsentliga delar av detta material presenteras i bilagorna A 1.1--A 19.8.

För att inhämta ytterligare upplysningar har utskottet företagit ett antal

utfrågningar, som till större delen varit offentliga. Uppteckningar från

utfrågningarna utgör bilagorna B 1--B 11 och redovisas i en särskild

volym. Till underlaget för granskningen hör också regeringens skrivelse med en

redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen (skr.

1993/94:15), vilken hänvisats till utskottet av kammaren.

I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelse för årets

granskningsarbete. De olika granskningsfrågorna behandlas därefter i

betänkandets huvudavsnitt. Därpå följer de reservationer, särskilda yttranden

och den meningsyttring som fogats till betänkandet.

De frågor som alltsedan 1971 har tagits upp till granskning anges i ett

sakregister som återfinns sist i betänkandets huvudvolym.

Sammanfattning

I detta betänkande redovisar utskottet den granskning som utförts under

1993/94 års riksmöte. Utredningsarbetet rörande vissa granskningsärenden har

dock inte kunnat slutföras i tid för att kunna redovisas i detta betänkande.

Det gäller granskningen av regeringskansliets upphandling av konsultuppdrag,

som kommer att redovisas senare under detta riksmöte i ett särskilt betänkande.

Det gäller också olika frågor med anknytning till regeringens handläggning av

bankkrisen. Denna granskning kommer att fortsätta under hösten 1994.

Betänkandet inleds med en redovisning av förändringar i regeringens

organisation. Vidare lämnas uppgifter om utvecklingen beträffande

regeringsärendena. En översiktlig granskning av regeringsbesluten från formella

utgångspunkter har gjorts. Vissa iakttagelser redovisas. En redogörelse lämnas

även för personalutvecklingen i regeringskansliet och för kommittéväsendets

utveckling under år 1993.

På sedvanligt sätt har utskottets granskning omfattat regeringens remisser

till Lagrådet och utgivningen av Svensk författningssamling (SFS). En

redovisning lämnas för regelbeståndet och regelregistreringen, som också

omfattar en redogörelse för arbetet med redovisningen av riksdagens och

regeringens normgivningsbemyndiganden. Utskottet har gått igenom regeringens

behandling av riksdagens beslut på grundval av den skrivelse från regeringen

som lämnas till riksdagen och de yttranden över skrivelsen som sju av de övriga

utskotten lämnat.

Utskottet har tagit upp förekomsten och utformningen av konsekvensanalyser i

propositioner. Granskningen grundar sig på en genomgång som tolv utskott gjort

av propositioner som avlämnats under år 1993 på respektive utskotts område.

Vidare har en genomgång gjorts av regeringens handläggning av nådeärenden under

år 1993.

Under en rubrik har utskottet samlat fyra till granskning anmälda uttalanden

som gjorts av statsråden Gun Hellsvik, Olof Johansson, Reidunn Laurén och

Margaretha af Ugglas i olika sammanhang.

Utskottet har vidare granskat regeringens handläggning av vissa asylärenden.

Det gäller besluten att avvisa asylsökande från Peru och att bevilja

asylsökande från Bosnien-Hercegovina permanent uppehållstillstånd samt

handläggningen av frågan om avvisning av asylsökande kosovoalbaner.

Granskningen har också avsett regeringens åtgärder med anledning av

riksdagens privatiseringsbemyndigande. Särskild uppmärksamhet har ägnats åt

frågan om privatiseringen av Celsius Industrier AB.

Frågan om försvarsministerns och Försvarsdepartementets roll i samband med

flyguppvisningar med JAS-planet har tagits upp. I detta sammanhang behandlar

utskottet också vissa andra frågor med anknytning till JAS-projektet. I likhet

med flera tidigare år behandlas även i år regeringens beslut i

krigsmaterielexportfrågor. Granskningen har särskilt gällt om export tillåtits

till länder till vilka export tidigare inte medgetts.

I ett särskilt avsnitt behandlar utskottet några anmälda

tjänstetillsättningsfrågor. Den första gäller regeringens utnämning av

Finansinspektionens chef Anders Sahlén till minister vid svenska ambassaden i

Washington. Den andra frågan avser de förberedelser för rekrytering till

EG/EU-organ som regeringen vidtagit. Slutligen gäller det Utrikesdepartementets

(biståndsavdelningen) medverkan vid SIDA:s utseende av biståndskontorschef i

Managua.

Utskottet har granskat statsministerns anförande "Sverige och de baltiska

länderna" som hölls på Utrikespolitiska institutet den 17 november 1993.

Utskottet har också inhämtat aktuella uppgifter om statsrådens

värdepappersinnehav och värdepappersförvaltning.

Frågan om jettrafik på Bromma var föremål för riksdagsbeslut i början av

1980-talet. Utskottet har granskat hur denna fråga därefter hanterats av

regeringen. Vidare har tagits upp regeringens agerande i frågan om att från

Förbundsrepubliken Tyskland utfå vissa handlingar som tidigare tillhört Stasi i

förutvarande DDR och som kan belysa Nobelkruts olovliga utförsel av krut m.m.

under 1980-talet.

I ett avsnitt om frågor om förhållandet mellan riksdagsbeslut och

regeringsbeslut har utskottet samlat fyra granskningsärenden: regeringsbeslut

om utbildning av värnpliktiga i mobiliserings- och förplägnadstjänst,

regeringens handläggning av frågan om bevakning och säkerhet vid statens

konstmuseer, regeringens handläggning av frågan om översyn av bestämmelserna om

bostadsarrende samt regeringens beslut att tillföra de s.k.

teknikbrostiftelserna LKAB-aktier.

Under rubriken Övriga frågor redovisas kortfattat utskottets granskning av

krisuppgörelserna i september 1992 från konstitutionella utgångspunkter,

regeringens beredning av propositionen om högskolor i stiftelseform och

regeringsbeslut att medge polismyndighet rätt att mot ersättning utföra

säkerhetskontroll.

Beträffande resultatet av granskningen kan nämnas följande.

Utskottet konstaterade förra året att förseningarna i författningsutgivningen

hade ökat till en helt oacceptabel nivå. Olika åtgärder planeras nu inom

regeringskansliet. I jämförelse med år 1992 har antalet författningar som

utkommer mindre än två veckor före ikraftträdandet minskat från 49 % till 34 %.

Utskottet noterar denna minskning med tillfredsställelse men framhåller

samtidigt att antalet sent utkomna författningar fortfarande är alldeles för

högt.

Med anledning av granskningen av hur regeringen behandlat riksdagsbesluten

uttalar utskottet att om mer än ett år förflutit utan att regeringen vidtagit

någon åtgärd i anledning av ett riksdagsbeslut bör orsakerna till detta

redovisas för riksdagen samt uppgift lämnas om när åtgärder beräknas vidtas.

Yttrandena från andra utskott över konsekvensanalyserna i propositionerna

visar enligt utskottet att det på vissa utskottsområden skett förbättringar.

Fortfarande finns det dock brister på andra områden. Generellt anser utskottet

att det finns utrymme för förbättringar.

I granskningsärendena som rör vissa statsrådsuttalanden gör utskottet dels

några generella uttalanden, dels påpekanden i vissa av de fall som granskas. I

fråga om uttalanden om rättsavgöranden i enskilda fall anser utskottet att

statsråden bör visa största återhållsamhet. Uttalanden om rättskipningen kan

utgå från enskilda fall men slutsatsen måste ges en allmän innebörd om inte

misstanken skall uppstå att ett statsråd velat påverka domstolarnas avgöranden.

Vad gäller justitieminister Gun Hellsviks uttalande om en lagakraftvunnen dom

synes enligt utskottet någon avsikt att påverka HD i dess ställningstagande i

målet om egenmäktighet med barn inte ha förelegat. Utskottet vill i

sammanhanget ändå framhålla vikten av att en justitieminister är utomordentligt

försiktig och återhållsam i situationer där justitieministern gör eller

förväntas göra uttalanden om fall som är föremål för prövning i domstol.

I några anmälningar har ifrågasatts om vissa statsrådsuttalanden står i

överensstämmelse med regeringens uppfattning. Utskottet konstaterar att några

formella regler som föreskriver att regeringen skall vara enig om sina beslut

eller sitt uppträdande inte finns. Utskottet vill emellertid framhålla att

uttalanden som uppfattas stå i strid med regeringens officiella hållning kan

skapa oklarhet och risk för komplikationer, särskilt om de berör förhållanden

till utländsk stat. Särskilda krav måste därvid ställas på uttalanden som görs

av det statsråd som ansvarar för frågan inom regeringen. Beträffande

miljöminister Olof Johanssons uttalande om en eventuell stängning av

Barsebäcksverket anser utskottet att Olof Johansson genom sitt uttalande kan

ha skapat oklarhet om regeringens hållning i sakfrågan.

I ärendet om försvarsministerns och Försvarsdepartementets roll i fråga om

flyguppvisningar anser utskottsmajoriteten att mot bakgrund av vad som var känt

om problemen med JAS-planets styrsystem, det varit naturligt om departementet

hade informerat sig ytterligare om flyguppvisningarna och de förutsättningar

som gällde för deras genomförande. Den kunskapen och ytterligare inhämtad

information om flygplanet hade kunnat bilda underlag för överväganden om

åtgärder i någon form. Som även försvarsministern har anfört förelåg det enligt

utskottet inte några konstitutionella hinder för ett ingripande från

regeringens sida. Försvarsdepartementet har emellertid varit påfallande passivt

i nu berörda hänseenden, vilket utskottet finner anmärkningsvärt. För detta kan

försvarsministern inte undgå viss kritik. Enligt reservationen (m, fp, c, kds)

har det helt ankommit på de ansvariga myndigheterna, ej Försvarsdepartementet

eller försvarsministern, att godkänna flygplanet för flygning och att ta

ställning till flygplanets deltagande i flyguppvisningar.

När det gäller frågan om krigsmaterielexport anser utskottet att regeringen i

de granskade fallen har tillämpat riktlinjerna på ett korrekt sätt. Det är

enligt utskottets mening av största vikt att regeringen i sin bedömning av

situationen i ett land som kan bli mottagare av sådan export fäster stor vikt

vid respekten för de mänskliga rättigheterna. Vänsterpartiets representant

anser att regeringen bör kritiseras för bristande hänsyn till respekten för

mänskliga rättigheter i tillämpningen av reglerna för krigsmaterielexport

beträffande Indonesien och Västra Gulfstaterna. I ärendet föreligger också ett

särskilt yttrande från Hans Göran Franck (s).

När det gäller bytet av chef för Finansinspektionen anser utskottsmajoriteten

att regeringens skäl för omflyttningen av Anders Sahlén inte varit tillräckliga

för att svara mot kravet på saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § RF. Enligt

utskottets mening kan därför regeringen och särskilt då statsrådet Bo Lundgren

inte undgå kritik för handläggningen av frågan. Enligt reservationen (m, fp, c,

kds) har inte granskningen visat annat än att statsrådet Bo Lundgren gett

Anders Sahlén ett erbjudande om en tjänst, vilket denne frivilligt accepterat.

I ärendet gällande riksdagens begäran i april 1991 om en översyn av

bestämmelserna om bostadsarrende konstaterar utskottet att regeringen ännu inte

vidtagit några åtgärder. Utskottet utgår ifrån att regeringen under våren 1994

påbörjar arbetet med att skriva direktiv för en översyn av

arrendelagstiftningen.

När det gäller frågan om beredningen av regeringens förslag om högskolor i

stiftelseform konstaterar utskottet att regeringsformen ger regeringen utrymme

att bestämma vad som är behövligt att remittera och att avgöra den krets som

skall tillfrågas. Enligt utskottets mening bör dock omfattande lagförslag bli

föremål för en bred beredningsprocess.

I några ytterligare ärenden föreligger skiljaktiga meningar.

Beträffande regeringens handläggning av vissa asylärenden har

Socialdemokraterna lämnat två reservationer. Enligt den ena reservationen som

gäller avvisningen av asylsökande från Peru kan statsrådet Birgit Friggebo inte

undgå kritik för handläggningen av dessa ärenden. Den andra reservationen

gäller handläggningen av frågan om Kosovoflyktingarna. Här anser

Socialdemokraterna att regeringen inte kan undgå kritik. Vänsterpartiets

representant ansluter sig i båda fallen till denna kritik. Från andra

utgångspunkter riktar Ny demokrati i en reservation kritik mot regeringen för

handläggningen av frågan om permanent uppehållstillstånd för bosnier. Liknande

kritik får regeringens agerande när det gäller frågan om uppehållstillstånd för

barnfamiljer från Kosovo.

Enligt en reservation (s) får statssekretare Alf Samuelssons skrivelse till

SIDA:s generaldirektör angående utseendet av biståndsråd i Managua ses som ett

otillbörligt försök att påverka ett beslut på ett sätt som står i strid med 11

kap. 7 § RF. Då detta skett med statsrådet Alf Svenssons goda minne kan

statsrådet inte undgå kritik. Vänsterpartiets representant ansluter sig till

reservationen.

Statsministerns utrikespolitiska anförande i november 1993 föranleder

utskottets socialdemokrater att i en reservation uttala att statsministern inte

kan undgå stark kritik. Reservanterna anser att den tolkning som statsministern

givit av Sveriges möjliga agerande i händelse av konflikt i vårt närområde inte

står i överensstämmelse med riksdagens uttalanden. Reservanterna anser också

att statsministern i en fråga av denna karaktär hade bort samråda med övriga

partier. Vänsterpartiets representant instämmer i kritiken.

I ett särskilt yttrande (s) erinras om den kritik som förra året

reservationsvis fördes fram mot statsrådens innehav av aktier. I anledning av

samma ärende föreligger ytterligare två särskilda yttranden från

Socialdemokraterna och ett från Moderaterna. Socialdemokraterna behandlar ett

brev från statsministern till konstitutionsutskottet den 4 maj 1994. Både

Socialdemokraterna och Moderaterna framför önskemål om att Volvos förre

styrelseordförande Pehr G Gyllenhammar medverkar till att bringa klarhet i

frågan om hur han och Volvoledningen höll regeringen informerad om

Volvo--Renaultaffären.

Vänsterpartiets representant har dessutom framfört kritiska synpunkter på hur

utskottet granskat dels regeringens agerande i frågan om att utfå vissa

handlingar från Stasi, dels krisuppgörelserna i september 1992.

1. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation

Regeringens sammansättning har inte ändrats under år 1993, men vissa

förändringar beträffande departementens organisation och arbetsfördelningen

mellan regeringsledamöterna har skett.

Departementsförordningen (1982:1177) har ändrats vid tre tillfällen under år

1993 (1993:81, 1993:822, 1993:1429). Den sistnämnda ändringen trädde i kraft

den 1 januari 1994. Bland dessa ändringar kan nämnas att ärenden som gäller

jämställdhet mellan kvinnor och män flyttades från Kulturdepartementet till

Socialdepartementet från den 1 mars 1993.

Statsministern har vid tre tillfällen under året fattat beslut om

förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för statsråd att i vissa

departementschefers ställe handlägga visst ärende eller grupp av ärenden.

Ett av dessa förordnanden gällde en departementschef, statsrådet och chefen

för Socialdepartementet Bengt Westerberg, som i avvaktan på den ovannämnda

ändringen i departementsorganisationen förordnades att i chefens för

Kulturdepartementet ställe föredra förvaltnings- och lagstiftningsärenden

gällande jämställdhet mellan kvinnor och män. Statsrådet Bo Könberg förordnades

att i chefens för Socialdepartementet ställe föredra ärenden gällande

medicintekniska produkter och kosmetika samt fastställande av könstillhörighet.

Statsrådet Bo Lundgren förordnades att i chefens för Finansdepartementet ställe

föredra bl.a. ärenden gällande statligt ägande i bolag på kredit- och

värdepappersmarknaderna. Frågor om konsolidering av utländska skulder har förts

från statsrådet Bo Lundgren till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Anne Wibble.

Utskottet, som liksom tidigare anser att det i princip är regeringens sak att

själv bestämma om sina organisatoriska förhållanden, finner inte anledning till

något uttalande i denna del.

2. Regeringsärenden

a) Antalet regeringsärenden och fördelningen av dessa

I bilaga A 1.1 lämnas en redovisning i tabellform över antalet avgjorda

regeringsärenden under 1993. Av tabellen framgår att antalet avgjorda

regeringsärenden detta år var 13 992 mot 13 990 år 1992, se bilaga A 1.2.

De tre största ärendegrupperna är Dispens- och övriga partsärenden (4 475),

Tjänsteärenden (2 355) och Överklaganden (1 987). Dessa tre grupper svarar

tillsammans för 63 % av alla ärenden. Den procentuellt största ökningen svarar

B-protokollärenden för (30,7 %), dvs. ärenden som inte omedelbart har

offentliggjorts, som framför allt återfinns inom Utrikesdepartementets område.

Antalet propositioner har minskat med 53 (16,2 %) från föregående år. Det är

den procentuellt största nedgången bland de olika ärendegrupperna.

Ser man till fördelningen av ärenden mellan departementen finner man att

Justitiedepartementet har handlagt det största antalet ärenden, 2 257, trots

att antalet ärenden där minskade med 102. Därnäst kommer UD med 1 716 ärenden,

en ökning med 402 (30,6 %). Den procentuellt största ökningen av ärenden

svarade Kulturdepartementet för, 40,9 % (373). I Finansdepartementet var

nedgången i ärenden procentuellt störst, 22,8 % (474). Det minsta antalet

ärenden, 307, handlades i Civildepartementet. Antalet avgjorda nådeärenden i

Justitiedepartementet uppgick till 1 246, en minskning med 39 sedan 1992.

Granskningen i denna del föranleder inte något uttalande från utskottet.

b) Formell granskning av regeringsprotokollen

I likhet med tidigare har protokollen över samtliga regeringsbeslut under

föregående år infordrats från departementen. Protokollen har fortlöpande

levererats till utskottet under år 1993 och början av år 1994. De sista

leveranserna gjordes så sent som någon vecka före justeringen av detta

betänkande. Det är enligt utskottets uppfattning angeläget att protokollen i

fortsättningen översänds till utskottet så snart som de justerats. Om möjligt

bör dock leveranserna inte avse enstaka regeringssammanträden utan längre

sammanhängande perioder, t.ex. en månad.

Protokollen har blivit föremål för en översiktlig genomgång inom utskottets

kansli. Det bör betonas att genomgången avsett de protokollerade besluten, inte

de handlingar som hör till besluten. Vid genomgången har uppmärksamheten varit

riktad främst mot den rättsliga grunden för besluten, handläggningen i resp.

departement samt beslutens utformning. Om misstänkta brister i dessa

hänseenden, som inte har varit av rent bagatellartat slag, har iakttagits har

kontakt tagits från utskottskansliets sida med vederbörande departement. Därvid

har det i allmänhet framkommit omständigheter som lett till bedömningen att

någon brist ej funnits eller att den varit väsentligt mindre än som först

misstänktes. Två ärenden har emellertid förts vidare till utskottet och

redovisas i det följande.

Handläggning av regeringsärende enligt 7 kap. 3 § andra meningen

regeringsformen

I 7 kap. 3 § regeringsformen föreskrivs att regeringsärenden avgörs av

regeringen vid regeringssammanträde. Enligt andra meningen i paragrafen kan

dock, i den omfattning som anges i lag, regeringsärenden som gäller

verkställighet inom försvarsmakten av författningar eller särskilda

regeringsbeslut under statsministerns överinseende avgöras av chefen för det

departement till vilket ärendena hör. Enligt lagen (1974:613) om handläggningen

av vissa regeringsärenden får regeringsärende handläggas i sådan ordning, om

ärendet angår något av de ämnen som anges i åtta olika punkter i lagen. I

sjunde punkten anges tillträde till svenskt territorium av annan stats

örlogsfartyg, militära svävare eller militära luftfartyg samt av fartyg,

svävare eller luftfartyg som ägs eller brukas av annan stat och nyttjas för

annat än enbart affärsdrift. Tillträde till svenskt territorium av utländska

militära fordon eller utländsk uniformerad trupp anges dock inte i lagen.

Vid granskningen år 1992 anmärkte utskottet att tre regeringsärenden om

tillträde till svenskt territorium av utländska militära fordon hade handlagts

i den ordning som anges i 7 kap. 3 § andra meningen regeringsformen trots att

lagen om handläggning av vissa regeringsärenden inte medgav en sådan

handläggningsordning (bet. 1991/92:KU30 s. 26).

Vid årets granskning har uppmärksammats ett beslut varigenom regeringen

beviljat en framställning från Norge att få sända norsk uniformerad trupp och

norska militära fordon samt ammunition i 17 järnvägsvagnar genom Sverige.

Försvarsministern avgjorde ärendet i den ordning som anges i 7 kap. 3 § andra

meningen regeringsformen (8 februari 1993, SRÄ 5). Beslutet visades upp för

statsministern den 17 mars 1993.

Utskottet konstaterar att lagen om handläggningen av vissa regeringsärenden

inte medger att en sådan fråga handläggs i denna ordning. Utskottet utgår från

att Försvarsdepartementet ger akt på lagens tillämpningsområde.

Kommunikationsdepartementets handläggning av ett överklagat beslut av

Vägverket

Regeringen fattade den 2 september 1993 beslut i ärende K91/964/3 m.fl.

angående överklagande av beslut om indragning av väg m.m., bilaga A 1.3.

Det överklagade beslutet hade fattats av Vägverket den 18 augusti 1989.

Vägverkets beslut överklagades under april och maj 1991. Vägverket översände,

med eget yttrande daterat den 17 april 1991, ärendet till regeringen för

prövning. I Vägverkets yttrande angavs bl.a. att överklagandena kommit in för

sent.

Sedan ärendet kommit till Kommunikationsdepartementet har departementet

handlagt ärendet bl.a. genom att genom remiss anmoda Vägverket att yttra sig

över vad en av de klagande anfört. Yttrande från Vägverket i anledning av

remissen inkom till departementet den 26 augusti 1991.

I beslutet den 2 september 1993, dvs drygt två år senare, anförde regeringen

att Vägverket inte fullgjort sin prövning enligt bestämmelsen i 24 §

förvaltningslagen. Regeringen beslutade att inte vidta någon annan åtgärd än

att överlämna ärendet till Vägverket för prövning enligt 24 §

förvaltningslagen.

Enligt 24 § förvaltningslagen (1986:223) är det den myndighet som har

meddelat det överklagade beslutet som skall pröva om en skrivelse med ett

överklagande har kommit in i rätt tid. Om skrivelsen kommit in för sent skall

myndigheten enligt huvudregeln avvisa den. Så har inte skett i nu aktuellt

ärende. Av Vägverkets yttrande den 17 april 1991 framgår emellertid att

Vägverket ansett att överklagandet av Vägverkets beslut den 18 augusti 1989

kommit in för sent.

Enligt utskottets mening borde regeringen, betydligt tidigare än som skett,

prövat frågan om Vägverkets ställningstagande i detta avseende.

Utskottet har vid flera tillfällen vid sin granskning av regeringsärendenas

handläggning uppmärksammat problemet med långa handläggningstider. Utskottet

har därvid bl.a. betonat angelägenheten av att ärenden efter avslutad

remissbehandling tas upp till avgörande av regeringen så snart som möjligt.

Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande från utskottets sida.

3. Regeringskansliet

a) Personal

Vissa uppgifter har inhämtats beträffande personalsituationen i

regeringskansliet, vilket framgår av bilagorna A 2.1--A 2.2.

Antalet i regeringskansliet tjänstgörande är i stort sett oförändrat mellan

1993 och 1994. I januari 1994 tjänstgjorde

1 846 personer i de olika departementen (utom UD) mot 1 849 ett år tidigare.

Antalet departementssekreterare i regeringskansliet (utom UD) uppgick den 1

januari 1994 till 520 fördelade på 263 kvinnor (51 %) och 257 (49 %) män.

Civil-, Utbildnings-, Kultur- och Kommunikationsdepartementet har den relativt

högsta andelen kvinnliga departementssekreterare med över 60 % i samtliga fall.

Lägst andel har Försvarsdepartementet med 34 %. I regeringskansliet fanns vid

samma tidpunkt 80 kansliråd fördelade på 21 kvinnor (26 %) och 59 män (74 %).

De kvinnliga departementssekreterarna tjänar i medeltal 95 % och de kvinnliga

kansliråden 97 % av genomsnittslönen för dessa tjänstemän. I Utbildnings-,

Justitie-, Civil-, Jordbruks- och Socialdepartementet tjänar de kvinnliga

departementssekreterarna mer än genomsnittet. Kommunikationsdepartementet

betalar sämst (78 % av genomsnittet). Ser man till ålder har kvinnliga

departementssekreterare mellan 30 och 34 år det relativt bästa löneläget. De

tjänar i det närmaste lika mycket som sina manliga kolleger. I merparten av

departementen tjänar de kvinnliga kansliråden lika mycket som eller mer än sina

manliga kolleger. Lägst ligger Försvarsdepartementet, som betalar de kvinnliga

kansliråden ca 91 % av genomsnittslönen. Åldersgruppen 40--44 år har det

relativt bästa löneläget bland de kvinnliga kansliråden. De tjänar ca 6 % över

genomsnittet i gruppen.

b) Politiskt tillsatta tjänstemän

I februari 1994 fanns det 125 politiskt tillsatta tjänstemän i

regeringskansliet, varav 22 assistenter, ett departementsråd, fyra

planeringschefer, 77 politiskt sakkunniga och 21 informations/pressekreterare.

Till dessa skall läggas ett dussintal riksdagsmän som tillika fungerar som

sakkunniga i departementen. Ett år tidigare uppgick antalet politiskt

sakkunniga exkl. riksdagsmän till 117. Under perioden 1988--1991 var antalet

politiskt sakkunniga i genomsnitt mellan 70 och 75. I mars 1992 hade antalet

ökat till 91.

Samordningsorganisationen i Statsrådsberedningen är partipolitiskt uppbyggd.

Inom Statsrådsberedningen finns 45 politiskt tillsatta tjänstemän, av vilka

huvuddelen är politiskt sakkunniga.

På departementsnivå är det vanligaste antalet politiskt sakkunniga fyra till

sex. Flest politiskt sakkunniga finns det i Finansdepartementet (16), Miljö-

och naturresursdepartementet (16) och Socialdepartementet (12).

I Statsrådsberedningen finns en gemensam utredningsenhet, som består av fyra

politiskt sakkunniga, representerande vart och ett av regeringspartierna. Dessa

är enligt uppgift från Statsrådsberedningen (PM 1994-03-30, bilaga A 2.3)

organisatoriskt knutna till resp. samordningskansli och arbetar under

statssekreterarens ledning.

De fyra sakkunnigas arbetsuppgifter är enligt Statsrådsberedningens PM att ta

fram olika bakgrundsfakta och argument samt göra sammanställningar om

regeringens politik på de olika sakområdena.

Skälet till förordnandet av de fyra politiskt sakkunniga var enligt

promemorian att regeringspartiernas samordningskansli behövde avlastas från det

mera långsiktigt inriktade politiska analysarbete som är en nödvändig bas för

Statsrådsberedningens samordnande funktioner.

De fyra politiskt sakkunniga bevakade den socialdemokratiska partikongressen

i Göteborg i september 1993 och rapporterade fortlöpande om kongressen till

regeringskansliet. Tre av dem uppträdde som journalister, representerande olika

politiska tidskrifter. De hade fått ackreditering till följd av framställan

härom från resp. tidskrifts chefredaktör. Den fjärde politiskt sakkunnige

uppgav sig också representera en tidning.

De fyra politiskt sakkunniga har enligt uppgift från regeringskansliets

förvaltningskontor under den aktuella tiden inte varit tjänstlediga från sin

tjänst eller haft semester. Enligt verifikationer som utskottet inhämtat från

förvaltningskontoret har regeringskansliet stått för kostnader för resa och

hotell m.m. under vistelsen i Göteborg. Traktamentsersättning har också utgått

till resenärerna.

Med anledning av det här anförda får utskottet uttala följande.

Utskottet anser att de politiskt sakkunniga spelar en viktig roll i

regeringsarbetet. Varje statsråd bör ha en stor frihet att tillsätta politiskt

sakkunniga och bestämma deras arbetsuppgifter. Enligt utskottets mening är det

principiellt viktigt att arbetsuppgifterna har ett direkt samband med

statsrådens och regeringens politiska arbete, vilket inte utesluter att

resultatet av de politiskt sakkunnigas arbete kan komma till praktisk

användning inom t.ex. partiorganisationerna.

I den praxis som utbildats när det gäller de politiskt sakkunnigas närvaro

vid oppositionspartiernas kongresser eller motsvarande kan finnas inslag som är

ägnade att skapa osäkerhet om på vems uppdrag de politiskt sakkunniga i vissa

fall arbetar. Därför är det enligt utskottets mening angeläget att detta klaras

ut av regeringen.

I övrigt föranleder granskningen i denna del inte något uttalande från

utskottet.

4. Kommittéväsendet

Antalet kommittéer uppgick i slutet av 1993 till 128. Under året tillsattes

100 kommittéer, och arbetet avslutades i 118 kommittéer. För 1992 var

motsvarande siffror 83 resp. 68. Dessa uppgifter, som avser kommittéer

tillsatta efter beslut av regeringen, finns redovisade i regeringens skrivelse

1993/94:103 Kommittéberättelse 1994. I kommittéberättelsen redovisas även ett

antal mindre eller under kortare tid verksamma utredningar, som betalas från

departementens anslag Utredningar m.m. Där redovisas också vissa

utredningsorgan (råd, delegationer, arbetsgrupper m.m.) som är tillsatta efter

regeringsbeslut eller beslut i departementsprotokoll och som finansieras över

något annat anslag än Utredningar m.m. I bilaga 4 till kommittéberättelsen 1994

redovisas 132 sådana utredningsorgan mot 124 i föregående års berättelse.

Andelen kvinnor i kommittéerna var 31,0 %, vilket är 2,7 procentenheter högre

än föregående år. Av ordförandena var 224 män och 43 kvinnor (16,1 %), vilket

är 0,8 procentenheter mer än föregående år. Av ledamöterna var 465 män och 261

kvinnor (36 %), vilket är 2,1 procentenheter högre än föregående år.

Fördelningen bland sekretariatspersonalen var 299 män och 170 kvinnor (36,2 %),

vilket är 2,6 procentenheter fler kvinnor än föregående år.

I tidigare betänkanden har utskottet framhållit att strävandena att öka

kvinnors deltagande i bl.a. kommitté- och utredningsarbetet måste öka. Enligt

den handlingsplan för jämställdhetsarbetet som redovisats i proposition

1987/88:105 om jämställdhetspolitiken inför 90-talet och som riksdagen ställt

sig bakom skulle andelen kvinnor i bl.a. statliga kommittéer år 1992 uppgå till

minst 30 % och år 1995 till minst 40 %.

Utskottet vill liksom vid tidigare granskningstillfällen (1992/93:KU30 s. 11)

understryka vikten av att kvinnorepresentationen i kommittéerna ökar. Utskottet

noterar att kvinnorepresentationen ökat både generellt och för varje

delkategori sedan 1992, även om ökningen för vissa grupper är marginell.

Kvinnorepresentationen bland ledamöter (36 %) och sekretariatspersonal (36,2 %)

synes ligga väl i linje med målet för 1995, 40 %. Det kvinnliga inslaget bland

sakkunniga (29,8 %) och framför allt ordförande (16,1 %) är dock synnerligen

otillfredsställande. Utskottet utgår från att regeringen ägnar denna fråga

fortsatt uppmärksamhet.

Granskningen föranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida.

5. Remisser till Lagrådet

Gällande rätt

För att avge yttrande över lagförslag skall enligt 8 kap. 18 §

regeringsformen finnas ett lagråd, vari ingår domare i Högsta domstolen och

Regeringsrätten. I en särskild lag (1979:368) om Lagrådet finns bestämmelser om

Lagrådets sammansättning och arbetsformer. Lagrådet kan bestå av högst fyra

avdelningar. Regeringen bestämmer med hänsyn till arbetsbördan i Lagrådet om

det skall bestå av mer än en avdelning. Normalt skall varje lagrådsavdelning

bestå av tre ledamöter.

Beslut att inhämta yttrande från Lagrådet kan fattas av regeringen eller ett

riksdagsutskott.

Enligt 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen bör yttrande av Lagrådet

inhämtas innan riksdagen fattar beslut om

grundlag om tryckfriheten, eller om motsvarande frihet att yttra sig i

ljudradio, television m.m.,

lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar,

lag som avses i 2 kap. 3 § andra stycket (integritetsskydd vid

ADB-registrering), 12 § första stycket, 17--19 §§ eller 20 § andra stycket

regeringsformen eller lag som ändrar eller upphäver sådan lag (de grundläggande

fri- och rättigheterna),

lag om kommunal beskattning,

lag som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen (lag om svenskt

medborgarskap och civilrättslig lag eller offentligrättslig lag som gäller

åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga

eller ekonomiska förhållanden),

lag som avses i 11 kap. regeringsformen (rättskipning och förvaltning),

om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt.

Det angivna gäller dock inte om Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på

grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans

behandling så att avsevärt men skulle uppkomma.

Föreslår regeringen riksdagen att stifta lag i något av de ämnen som nyss

berörts och har Lagrådets yttrande inte inhämtats dessförinnan skall regeringen

samtidigt för riksdagen redovisa skälen härtill.

Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot

lagens tillämpning.

I 8 kap. 18 § regeringsformen regleras även inriktningen av

lagrådsgranskningen. Lagrådet skall undersöka hur ett lagförslag förhåller sig

till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter

förhåller sig till varandra samt hur förslaget förhåller sig till

rättssäkerhetens krav. Lagrådet skall vidare granska såväl om förslaget är så

utformat att lagen kan antas tillgodose angivna syften som vilka problem som

kan uppstå vid tillämpningen.

Konstitutionsutskottet har uttalat (bet. 1978/79:KU39 s. 15) att det

nuvarande systemet för lagrådsgranskning kan karaktäriseras som ett mellanting

mellan ett obligatoriskt system och ett system med helt fakultativ granskning.

Härigenom kunde enligt utskottets mening helt undvikas risken för att ett

uteblivet hörande av Lagrådet över ett förslag till en lag leder till att lagen

i efterhand genom lagprövning kan åsidosättas i rättstillämpningen. Utskottet

underströk att det alltid i sista hand ankommer på riksdagen att avgöra om

Lagrådet skall höras över ett lagförslag eller inte. Enligt utskottet borde

systemet leda till att Lagrådet, inom ramen för sin kapacitet, får granska alla

de lagförslag som behöver dess granskning men inga andra. Systemet innebär

enligt vad utskottet bedömde inte någon risk för att Lagrådet eller de högsta

dömande organen över huvud skall få politisk inflytande.

Inledning

Utskottet har på sedvanligt sätt granskat regeringens remittering av

lagförslag till Lagrådet och därmed sammanhängande frågor. I år har utskottet

även gjort en genomgång av i vilken utsträckning regeringen beaktat Lagrådets

synpunkter och förslag.

Granskningen avser år 1993. Det totala antalet propositioner med lagförslag

som lades fram var 166. Motsvarande antal var åren 1986--1992 117, 117, 122,

110, 113, 155 resp. 173.

Antalet propositioner som innehåller lagförslag vilka enligt

regeringen ansetts tillhöra Lagrådets granskningsområde uppgick till 144,

jämfört med 158 år 1992, 132 år 1991 och 93 år 1990.

Lagförslag i 88 propositioner granskades av Lagrådet. I bilaga A 3.1

finns en förteckning över dessa propositioner. I denna bilaga anges också om

Lagrådet lämnat förslagen utan erinran eller om Lagrådet haft synpunkter och

förslag till ändringar. Vidare framgår om regeringen beaktat Lagrådets

synpunkter och förslag. I bilaga A 3.2 redogörs närmare dels för några

propositioner där regeringen valt att inte följa Lagrådets synpunkter, dels för

några propositioner som kan vara av intresse ur konstitutionell synpunkt.

I bilaga A 3.3 redovisas de 80 propositioner i vilka ingår lagförslag som

inte remitterats till Lagrådet och i vilka finns motivering enligt 8 kap. 18 §

regeringsformen till varför Lagrådets yttrande inte har inhämtats. Vissa av dem

förekommer också i bilaga 1, eftersom de även innehåller lagförslag som har

remitterats till Lagrådet.

Under 1993 har Lagrådet arbetat med två avdelningar under perioden den 1

januari--den 30 januari, med tre avdelningar under perioden den 1 februari--den

16 mars, med två avdelningar under perioden den 17 mars--den 15 juni, med tre

avdelningar under perioden den 6 september--den 16 september, med fyra

avdelningar under perioden den 17 september--den 15 oktober, med tre

avdelningar under perioden den 16 oktober--den 29 oktober och med två

avdelningar från den 1 november och till årets utgång.

Propositionernas redovisning av lagrådsyttrandena

Propositionerna har i allmänhet ställts upp på ett sådant sätt att det lätt

gått att utläsa i vad mån lagförslagen har granskats av Lagrådet. Detta är i

enlighet med Statsrådsberedningens rekommendationer (PM 1990:4) att Lagrådets

synpunkter tydligt skall framgå av propositionerna. Om inte inledningsavsnittet

är helt kort bör enligt rekommendationerna underrubriken Lagrådet finnas. Under

de avsnitt där Lagrådets synpunkter behandlas måste dessa markeras typografiskt

tydligt. Förslagsvis kan enligt rekommendationerna Lagrådets synpunkter

behandlas i ett eget stycke och ordet Lagrådet kursiveras. I det avsnitt av

propositionen som brukar rubriceras Upprättade lagförslag bör enligt

Statsrådsberedningen anges vilka lagförlag som granskats av Lagrådet.

Av de 88 propositioner som upptagits i bilaga 1 redovisades remitteringen

till Lagrådet i 69 under särskild rubrik. I övriga propositioner som

förtecknats i bilaga 1 finns i några ordet Lagrådet kursiverat på ett sådant

sätt att det utan större svårigheter går att utläsa om lagförslag granskats av

Lagrådet. I tio av dessa propositioner finns emellertid inte någon särskild

markering av ordet Lagrådet. Det är propositionerna 1992/93:137, 1992/93:167,

1992/93:185, 1992/93:186, 1992/93:189, 1992/93:193, 1992/93:197, 1992/93:206,

1992/93:230, 1992/93:257. I dessa propositioner finns dock, med fyra undantag,

uppgiften om lagrådsgranskning inarbetad i ett förhållandevis kort

inledningsavsnitt. De fyra propositioner där uppgiften om lagrådsgranskningen

finns i ett långt inledningsavsnitt och där ordet Lagrådet inte har

kursiverats, är propositionerna 1992/93:185, 1992/93:193, 1992/93:206 och

1992/93:257.

Till samtliga propositioner, utom åtta, har lagrådsremissens lagförslag

fogats som bilaga. Undantagen är propositionerna 1992/93:125, 1992/93:167,

1992/93:188, 1992/93:197, 1992/93:206, 1992/93:215, 1993/94:85 och 1993/94:101

(delvis). I de flesta av dessa propositioner anges att de remitterade förslagen

överensstämmer med propositionens förslag eller att endast redaktionella

ändringar har gjorts efter Lagrådets yttrande. I en av propositionerna,

1992/93:167, anges att de lagförslag som läggs fram överensstämmer, med en

lagteknisk jämkning, med de lagförslag som remitterades till Lagrådet. I

propositionen 1992/93:188 anges att upprättat lagförslag har granskats av

Lagrådet. I propositionen 1992/93:206, anges dels att vissa redaktionella

ändringar har gjorts, dels att vissa följdändringar har gjorts efter

lagrådsgranskningen. I propositionen 1993/94:101 anges att två lagrådsyttranden

har inhämtats. Det först remitterade lagförslaget har inte fogats som bilaga,

men har uppgetts vara likalydande med propositionens förslag. De senare

remitterade lagförslagen har fogats som bilaga till propositionen.

I 32 av de 80 propositioner över vilka Lagrådets yttrande inte inhämtats

finns ett avsnitt med en rubrik om Lagrådets hörande. Under denna rubrik anges

skälen till varför Lagrådets yttrande inte inhämtats. I övriga propositioner

redogörs för skälen under rubriken Upprättade lagförslag eller i

inledningsavsnittet. I fem propositioner har skälen angetts under regeringens

överväganden.

Lagrådsgranskningens omfattning

Inledning

Inledningsvis har redovisats området för Lagrådets granskning. Viss närmare

ledning för tillämpningen av bestämmelserna ges i Rättighetsskyddsutredningens

betänkande (SOU 1978:34) och propositionen 1978/79:195. I propositionen anges

(s. 65) att åtskilliga av de i 11 kap. regeringsformen avsedda lagarna kan ha

stor principiell betydelse för stora grupper av enskilda. Så är fallet med

bl.a. lag om överlämnande av myndighetsutövning till enskilt organ.

I propositionen diskuteras även frågan om tillämpningen av

undantagsbestämmelserna. Vad gäller regeln om att remittering kan underlåtas om

Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet sägs

att den får sin innebörd främst genom regeln om inriktningen av Lagrådets

granskning. Därmed förstås att Lagrådet skall undersöka hur ett lagförslag

förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets

föreskrifter förhåller sig till varandra och till rättssäkerhetens krav, om

förslaget är utformat så att det kan anses tillgodose sina syften samt vilka

problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Innebörden av den andra undantagsregeln -- att Lagrådets yttrande inte

behöver inhämtas, om dess hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans

behandling så att avsevärt men skulle uppkomma -- sägs i propositionen i viss

mån komma att variera med omständigheterna. Är Lagrådets arbetsprogram

ansträngt, kan det vara nödvändigt att för den skull avstå från remiss dit. Det

kan dock ibland vara möjligt för en lagrådsavdelning att avbryta ett mera

omfattande granskningsarbete och låta ett mindre men brådskande lagförslag få

företräde. I andra fall kan det finnas en möjlighet att inrätta en

lagrådsavdelning för granskning av ett visst förslag eller en samling av

förslag som det annars skulle vara svårt att bereda plats för. Givetvis kan det

också finnas förslag som är så brådskande att yttrande av Lagrådet inte kan

avvaktas ens om en avdelning i och för sig skulle kunna ta upp ärendet till

behandling utan dröjsmål.

Tillämpningen av undantagsreglerna

Konstitutionsutskottet har vid ett flertal tillfällen tagit upp frågan om

tillämpningen av undantagsreglerna.

Vid utskottets granskning riksmötet 1991/92 (bet. 1991/92:KU30 s. 16)

betonade utskottet att, beträffande lagförslag som faller inom det område då

Lagrådet i princip bör höras, endast de skäl kan åberopas för att avstå från

detta som anges i 8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Utskottet delade

också den mening som kommit till uttryck i propositionshandboken och som hade

stöd i vad Rättighetsskyddsutredningen anfört (SOU 1978:34 s. 140). Regeringen

måste således motivera sitt ställningstagande att en föreskrift som i princip

bör remitteras till Lagrådet inte har hänvisats dit. Det är emellertid inte

tillräckligt att bara återge den lagtext som åberopas för att inte höra

Lagrådet. Anser regeringen att den föreslagna föreskriften inte är viktig för

enskilda eller från allmän synpunkt bör detta klargöras och grunderna för

uppfattningen redovisas. Om regeringen menar att Lagrådets hörande skulle sakna

betydelse på grund av frågans beskaffenhet, skall regeringen motivera denna

bedömning om den inte framstår som självklar. På motsvarande sätt skall

regeringen, om den anser förslaget vara så brådskande att en remiss till

Lagrådet därför skulle vara till avsevärt men, alltid ange vad det är som gör

förslaget så brådskande och vari det befarade menet skulle bestå.

Om en lag inte anses viktig för enskilda eller från allmän synpunkt kan

regeringen redan på grund härav avstå från att höra Lagrådet. Detta har

åberopats i propositionen 1993/94:23 Sveriges tillträde till konventionen om

förlikning och skiljedom inom Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) m.m. Enligt

regeringen berörde den föreslagna lagändringen en ytterligt begränsad

personkrets, och i själva verket kom den knappast att tillämpas alls i Sverige.

Regeringen gjorde därför bedömningen att lagförslaget inte var viktigt för

enskilda eller från allmän synpunkt.

Frågans beskaffenhet

I flertalet av de nu granskade propositionerna har regeringen som skäl för

att avstå från lagrådsremiss endast anfört att Lagrådets hörande skulle sakna

betydelse på grund av frågans beskaffenhet i enlighet med lydelsen i 8 kap. 18

§ regeringsformen. Exempel på något mer innehållsrika formuleringar kan vara

följande.

Lagförslaget innehåller en bestämmelse som avser domstolarnas

rättskipningsuppgifter och hör därför till Lagrådets granskningsområde. Med

hänsyn till frågans begränsade räckvidd anser jag att Lagrådets hörande skulle

sakna betydelse. (Prop. 1992/93:150 bil. 5)

Lagförslagen 5, 6, 7 och 10 samt 11 vad avser föreningsrättsliga bestämmelser

gäller ämnen som faller under Lagrådets granskningsområde. Förslagen innebär en

anpassning till förslaget om höjd pensionsålder och är därigenom av sådan

beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. (Prop. 1992/93:155)

Föreskrifterna i kyrkolagen om behörighet till kyrkomusikertjänster hör

formellt till Lagrådets granskningsområde. De föreslagna ändringarna gäller

emellertid bara enkla anpassningar. Lagförslaget är därför av sådan

beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

(Prop. 1992/93:169)

Förslagen 2 och 3 gäller ämnen som faller inom Lagrådets granskningsområde.

Dessa förslag har emellertid endast karaktär av följdändringar varför Lagrådets

hörande skulle sakna betydelse. (Prop. 1992/93:174)

Lagförslagen är föranledda av det förhållandet att Schweiz och Lichtenstein

inte har kunnat ratificera EES-avtalet. Lagförslagen är av sådan redaktionell

och teknisk beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. (Prop.

1992/93:225)

När det gäller dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och andra länder har

anförts i huvudsak följande.

Såsom framgår av 2 § i den föreslagna lagen skall avtalets beskattningsregler

tillämpas endast i den mån de medför inskränkning av den skattskyldighet i

Sverige som annars skulle föreligga. Jag anser på grund härav och på grund av

förslagets beskaffenhet att Lagrådets hörande inte är nödvändigt (resp. skulle

sakna betydelse). (Prop. 1993/94:74, 1993/94:72)

I propositionen 1993/94:12 om ändring i dubbelbeskattningsavtal mellan

Sverige och Irland har anförts följande.

De bestämmelser som föreslagits bli införda i lagen (1987:103) om

dubbelbeskattningsavtal mellan Sverige och Irland är utformade på samma sätt

som bestämmelserna i andra jämförbara lagar om dubbelbeskattningsavtal.

Dubbelbeskattningsavtalens regler tillämpas endast i den mån de medför

inskränkning av den skattskyldighet i Sverige som annars skulle föreligga. Jag

anser på grund av det angivna att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

Vad gäller propositionerna med förslag till dubbelbeskattningsavtal mellan

Sverige och Estland, Lettland, Ryssland och Litauen (prop. 1992/93:177,

1992/93:252, 1993/94:6 och 1993/94:7) anges att avtalen ersätter ett avtal

mellan Sverige och Sovjetunionen. I dessa propositioner anses på grund av

förslagens beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

I granskningsbetänkandet 1985/86:KU25 (s. 6 f.) noterades att stadgandet inte

lämnar utrymme för att avstå från lagrådsremiss enbart av det skälet att en

tilltänkt lagstiftning har motsvarighet i tidigare lagstiftning. Vid årets

granskning har uppmärksammats tre liknande situationer, nämligen

propositionerna 1992/93:199, 1993/94:68 och 1993/94:120.

I propositionen 1992/93:199 gavs förslag till lag om marknadsreglering på

fiskets område och lag om ändring i lagen om uppgiftsskyldighet på jordbrukets

område. Regeringen anförde följande.

Förslaget till lag om marknadsreglering på fiskets område innehåller förutom

bemyndiganden även en bestämmelse om befogenhet för en producentorganisation

att besluta i ärenden som rör myndighetsutövning samt bestämmelser om

föreläggande och förbud, tillträde till områden m.m. för tillsyn och om straff

och överklagande. Dessa bestämmelser ligger i och för sig inom Lagrådets

granskningsområde. Bestämmelsen som innebär befogenhet för ett enskilt organ

att fullgöra uppgifter som innebär myndighetsutövning har sin motsvarighet i

lagen om prisreglering på fiskets område. Även bestämmelserna om straff och

överklagande har överförts från prisregleringslagen till den nya lagen. Med

hänsyn härtill får förslaget till lag om marknadsreglering på fiskets område i

den lagrådspliktiga delen, liksom förslaget till ändringar i lagen om

uppgiftsskyldighet på jordbrukets område, anses vara av sådan beskaffenhet att

Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Yttrande från Lagrådet bör därför

inte inhämtas.

I propositionen 1993/94:68 Lagändringar på djurhälsoområdet

föreslogs ändringar i fem lagar. Lagrådets yttrande hade inhämtats över vissa

av lagförslagen. I lagen (1985:342) om kontroll av husdjur m.m. föreslogs ett

flertal ändringar, varav vissa ansågs höra till Lagrådets granskningsområde. En

föreslagen ny tillsynsbestämmelse angavs ha karaktär av standardbestämmelse som

är vanligt förekommande i offentligrättlig lagstiftning, inte minst i

lagstiftningen på jordbrukets område. Bestämmelsen hade enligt regeringen

följaktligen utformats i överensstämmelse med motsvarande bestämmelse i andra

lagar. Det saknades därför enligt regeringen anledning att förutsätta annat än

att bestämmelsen hade fått en lämplig utformning och var ändamålsenlig för sitt

syfte. Med hänsyn till detta skulle enligt regeringen Lagrådets hörande över

bestämmelsen sakna betydelse. Lagrådets hörande kunde inte heller anses

nödvändigt i fråga om de ändringar som föreslogs av bestämmelser som redan

fanns i lagen, eftersom ändringarna var av enkel beskaffenhet. Här redogjordes

i propositionen för de olika ändringarna, som bl.a. angavs vara följdändringar.

Sammanfattningsvis gjorde regeringen den bedömningen att ändringarna var av

sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

Lagförslagen i propositionen 1993/94:120 Lagstiftning med anledning av

Sveriges tillträde till Förenta nationernas konvention mot kemiska vapen har,

med ett undantag, granskats av Lagrådet. Efter ärendets behandling i Lagrådet

uppmärksammades att lagen (1991:341) om förbud mot utförsel av vissa produkter

som kan användas i massförstörelsesyfte, m.m. borde kompletteras med en

bestämmelse som gör det möjligt att kontrollera de uppgifter som enligt lagen

skall lämnas i deklaration. Bestämmelsen angavs ha utformats med motsvarande

bestämmelser i lagen (1985:426) om kemiska produkter och lagen (1992:1300) om

krigsmateriel som förebilder. Den tekniska lösningen hade i dessa sammanhang,

enligt regeringen, redan prövats av Lagrådet. Mot bakgrund härav kunde enligt

regeringen frågan anses vara av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande

saknade betydelse.

I detta sammanhang bör även nämnas propositionen 1992/93:209 Vissa frågor om

offentlig upphandling, vari föreslogs att lagen (1992:1528) om offentlig

upphandling skulle kompletteras med regler om upphandling av arkitekt- och

ingenjörstjänster i form av tävlingar. Regeringen anförde följande i

propositionen under rubriken Lagrådets hörande.

Propositionen om offentlig upphandling föregicks av en lagrådsremiss.

Lagrådet hade inte några invändningar vad gäller remissens sakinnehåll, men

däremot avseende hur lagtexten var utformad. Den av Lagrådet förordade metoden

innebar en väsentlig omredigering av den remitterade lagtexten i syfte bl.a.

att bringa ordalydelsen i bättre samklang med de EG-direktiv som gäller för

ämnesområdet.

De förslag till kompletteringar jag nu lägger fram har utformats enligt den

av Lagrådet förordade metoden. Förslaget till viss grundläggande reglering av

formgivningstävlingar innebär inget mera än att vissa grundprinciper lagfästs

med utgångspunkt i lagens huvudregel.

Av dessa skäl anser jag att frågans beskaffenhet är sådan att Lagrådets

hörande kan underlåtas. Lagrådets yttrande bör därför inte inhämtas.

Fördröjning av lagstiftningsfrågans behandling

Beträffande undantagsregeln om att Lagrådets inhämtande inte behöver

inhämtas, om dess hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så

att avsevärt men skulle uppkomma, framhöll konstitutionsutskottet i

granskningsbetänkandet 1982/83:KU30 s. 8 att när det gällde det s.k.

obligatoriska granskningsområdet var lagrådsgranskning huvudregel. För undantag

från lagrådsgranskning krävdes särskilda skäl. Allmänna hänvisningar till

behovet av skyndsamhet fick t.ex. inte urholka tillämpningen av huvudregeln.

I ett flertal propositioner har som skäl för att Lagrådets hörande inte

inhämtats åberopats tidsbrist. Dessa propositioner är följande.

Prop. 1992/93:150 bil. 6 kompletteringspropositionen

I propositionen gavs bl.a. förslag till lag om skattereduktion för

reparationskostnader m.m. för bostadshus och förslag till lag om ändring i

skatteregisterlagen. I propositionen angavs följande.

Förslagen är av den beskaffenheten att Lagrådets yttrande bör inhämtas. Med

hänsyn till det besvärliga läget på arbetsmarknaden är det mycket angeläget att

genom stimulansåtgärder söka minska arbetslösheten. Sysselsättningseffekten av

de här föreslagna åtgärderna kan som jag tidigare redogjort för beräknas till

23 000 -- 28 000 årsarbeten för vart och ett av de två åren. För att den

eftersträvade stimulanseffekten skall uppnås måste emellertid riksdagen fatta

beslut rörande förslaget under innevarande riksmöte. Detta skulle enligt min

bedömning inte bli möjligt om Lagrådets yttrande först inhämtas. Ett

remissförfarande skulle därför fördröja lagstiftningsfrågornas behandling så

att avsevärt men skulle uppkomma. Det är därför inte möjligt att låta Lagrådet

yttra sig över lagförslaget.

Vid behandlingen av propositionen beslöt skatteutskottet (1992/93:SkU36) att

inhämta Lagrådets yttrande över förslaget till lag om skattereduktion för

reparationskostnader m.m. för bostadshus. Yttrande inhämtades också från

Datainspektionen. Lagrådet föreslog vissa ändringar. Utskottet fann att

Lagrådets förslag innebar ytterligare förbättringar och tillstyrkte

propositionens förslag med vissa detaljändringar.

Prop. 1992/93:202 Ändring av avtal mellan Sverige, Norge och EEG om civil

luftfart

I propositionen anges att med hänsyn till att det är av största vikt i

förhållande till övriga berörda länder att avtalet kan träda i kraft den 1 juli

1993 eller i nära anslutning till denna tidpunkt måste riksdagen hinna behandla

ärendet under pågående riksmöte. Regeringens beslut fattades den 22 april 1993.

Prop. 1992/93:229 Ändring i lagen (1971:176) om vissa internationella

sanktioner m.m.

I propositionen anges att ändringarna i väsentlig del föranleds av

säkerhetsrådets bindande resolution den 17 april 1993 om förbud mot

tjänstehandel och om frysning av tillgångar såvitt avser Förbundsrepubliken

Jugoslavien. Det anses angeläget att Sverige kan följa resolutionen även i

dessa delar så skyndsamt som möjligt. Ändringarna föreslogs träda i kraft den 1

juli 1993. Regeringsbeslutet fattades den 13 maj 1993.

Prop. 1992/93:256 Sekretess i mål om barnpornografibrott

I propositionen framhöll regeringen att den föreslagna lagändringen i princip

innebar att till en redan befintlig uppräkning av olika brott fogades

ytterligare ett brott. Lagändringen föreslogs i syfte att skydda ett ytterst

skyddsvärt intresse, och den föreslogs träda i kraft så snart det över huvud

taget var möjligt. Ett hörande av Lagrådet skulle innebära att en proposition i

ärendet knappast skulle kunna avges till riksdagen i sådan tid att ett beslut

kunde fattas före sommaruppehållet. Regeringsbeslutet fattades den 24 maj 1993.

Konstitutionsutskottet (bet. 1992/93:KU40) utnyttjade vid sin behandling av

propositionen sin initiativrätt. Utskottet inhämtade yttrande från Lagrådet

över lagförslag som hade lagts fram i propositionen och i en skrivelse till

utskottet från Justitiekanslern.

Prop. 1993/94:45 Uppskovsregler vid bostadsbyten m.m.

Av propositionen framgår att Lagrådet den 24 september 1993 avgav yttrande

över vissa lagförslag. Enligt propositionen berördes i lagrådsremissen frågan

om behovet av vissa förändringar i skatteregisterlagen (1980:343) utan att

något förslag presenterades. De förslag till sådana ändringar som regeringen

lade fram hade därför av tidsskäl inte kunnat granskas av Lagrådet.

Datainspektionen hade yttrat sig över förslaget och hade förklarat sig inte ha

några erinringar.

Prop. 1993/94:50 Fortsatt reformering av företagsbeskattningen

Förslagen om en reformerad företagsbeskattning anses i propositionen vara ett

synnerligen viktigt inslag i den del av regeringens ekonomiska politik som

riksdagen borde ta ställning till under hösten. En lagrådsgranskning i de

berörda delarna skulle enligt regeringen fördröja avlämnandet av propositionen

så att det inte vore möjligt att åstadkomma en avslutad riksdagsbehandling

under hösten. Regeringens beslut fattades den 28 oktober 1993.

Prop. 1993/94:66 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder för ungdomar och

långtidsarbetslösa, m.m.

I propositionen ansågs tre av propositionens fyra lagförslag vara av sådan

enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Det fjärde

förslaget till lag om generellt anställningsstöd var enligt regeringen av så

brådskande natur att den fördröjning av ärendet som granskningen av Lagrådet

skulle medföra skulle vara till avsevärt men. Lagen måste med anledning av det

ekonomiska läget och situationen på arbetsmarknaden träda i kraft redan den 1

januari 1994. Regeringsbeslutet fattades den 14 oktober 1993.

Vid sin behandling av propositionen beslöt arbetsmarknadsutskottet (bet.

1993/94:AU5) att inhämta Lagrådets yttrande över förslaget till lag om

generellt anställningsstöd och förslaget till lag om ändring i lagen om

socialavgifter. Av Lagrådets yttrande framgår att Lagrådet haft som underlag de

med anledning av propositionen väckta motionerna, ett av

socialförsäkringsutskottet avgivet yttrande över förslaget om generellt

anställningsstöd samt en inom arbetsmarknadsutskottets kansli upprättad

promemoria, vari påpekats vissa brister i förslaget till lagen om generellt

anställningsstöd samt tänkbara förslag till ändringar för att avhjälpa dessa

brister.

I Lagrådets yttrande anfördes att förslaget inte hade varit föremål för

sedvanlig remissbehandling. Inte heller hade synpunkter över förslaget

inhämtats vid någon hearing. Vid lagrådsföredragningen hade upplysts om att den

valda lagkonstruktionen inte kommit till användning i tidigare lagstiftning.

Med hänsyn härtill hade det enligt Lagrådet varit av särskilt värde om

förslaget hade kunnat belysas genom inhämtande av remissyttranden. Att just den

föreslagna lagkonstruktionen valts hade förklarats med att det var den enda som

gjorde det möjligt för Riksskatteverket att med sitt datorsystem klara

avgiftsuppbörden redan från den 1 januari 1994.

Enligt Lagrådet saknades på det bristfälliga underlag som sålunda förelåg

möjlighet att avgöra om lagförslaget var ägnat att tillgodose de angivna

syftena. Över huvud taget var det enligt Lagrådet svårt att av det föreliggande

materialet bedöma vilka konsekvenser de olika lagreglerna fick. Med hänsyn

härtill och till den korta tid som stått till förfogande hade Lagrådet fått

avstå från den ingående granskning som förslaget hade förtjänat. Med beaktande

av de synpunkter som riksdagsutskotten anfört hade Lagrådet gjort en

huvudsakligen teknisk översyn av lagförslagen.

Rent allmänt kunde enligt Lagrådet sägas om lagförslagen att de i viss mån

präglades av att ha tillkommit under stark tidspress. I lagtexten fanns sålunda

ett flertal brister. Förutom att konsekvenserna av lagreglerna var svårbedömda,

kunde den anmärkningen göras att avdragssystemet var svårkontrollerat. I

huvudsak fick kontrollen inskränkas till avgiftsrevision. Det kunde därför inte

uteslutas att systemet kunde komma att missbrukas.

Med hänsyn till att förslaget dock kunde få en positiv effekt på

sysselsättningen och till att lagen om generellt anställningsstöd endast skulle

tillämpas i ett år ville Lagrådet inte motsätta sig att lagstiftningen

genomfördes.

Lagrådet föreslog en del ändringar och förtydliganden i lagtexten samt

diskuterade andra tänkbara förändringar av de remitterade lagförslagen i syfte

att komma till rätta med en del av de i ärendet aktualiserade problemen.

Arbetsmarknadsutskottet föreslog med anledning härav vissa ändringar i

propositionernas lagtexter.

Prop. 1993/94:91 Vissa fastighetsskattefrågor m.m.

I propositionen anfördes att det med hänsyn till det besvärliga läget på

arbetsmarknaden var angeläget att åtgärder som kan leda till fler

arbetstillfällen kom till stånd så snart som möjligt. Av denna anledning borde

riksdagen fatta sitt beslut rörande förslaget under innevarande år. Detta

skulle enligt regeringens mening inte bli möjligt om Lagrådets yttrande först

inhämtades. Regeringsbeslutet fattades den 28 oktober 1993.

Regeringens beaktande av Lagrådets synpunkter

Konstitutionsutskottet behandlade hösten 1991 (bet. 1991/92:KU12) en motion

(fp) i vilken yrkades ett tillkännagivande till regeringen om vad som i

motionen anförts om Lagrådets ställning och betydelse. Enligt motionen hade det

förekommit fall där kontroversiella lagförslag inte hade underställts Lagrådets

granskning och att dess kritik eller t.o.m. avstyrkande inte beaktats. Mot

denna bakgrund framhölls det angelägna i att regeringen, i avsaknad av annan

opartisk prövning av förestående riksdagsbeslut, visar stor respekt för

Lagrådets synpunkter.

Enligt utskottets mening hade Lagrådet som rådgivande organ till regering och

riksdag en mycket viktig funktion i lagstiftningsarbetet. Brister i den

beredning som föregått en lagrådsremiss hade ibland påpekats av Lagrådet och i

vissa fall lett till att regeringen avstått från att lägga fram en proposition.

I andra fall hade Lagrådets yttrande lett till nödvändiga klarlägganden i

propositioner och utskottsbetänkanden.

Som framhållits i motionen var det enligt utskottet självfallet angeläget att

stor respekt visades för Lagrådets synpunkter. Det saknades -- bl.a. med hänsyn

till att utskottet sedan lång tid årligen granskar regeringens remittering av

lagförslag till Lagrådet och att denna granskning har lett till kritiska

påpekanden av olika slag -- anledning att utgå från annat än att regeringen hör

Lagrådet i alla de fall då det erfordras samt noggrant överväger dess

uttalanden. Det var enligt utskottets mening därför inte motiverat med något

tillkännagivande till regeringen, och motionsyrkandet avstyrktes.

Konstitutionsutskottet har i år gjort en genomgång av i vilken utsträckning

regeringen i propositioner avgivna under år 1993 har beaktat de synpunkter och

förslag som Lagrådet lagt fram i sina yttranden.

Av förteckningen över de propositioner som remitterats till Lagrådet, bilaga

A 3.1, framgår att Lagrådet i 32 ärenden lämnat remitterade lagförslag utan

erinran. I 25 ärenden har regeringen helt följt Lagrådets synpunkter och

förslag. Regeringen har i huvudsak följt (i propositionerna används ibland

uttrycket i allt väsenligt) Lagrådets synpunkter och förslag i 19 ärenden.

Efter Lagrådets hörande har i vissa fall redaktionella och språkliga ändringar

gjorts.

De resterande 12 propositionerna redovisas i bilaga A 3.2. Av denna

redovisning framgår bl.a. följande.

Lagrådet har i ett fall nämligen, proposition 1993/94:77 om en ombildning av

arbetsgivarorganisationen för det statliga området, inte ansett sig kunna

tillstyrka att de remitterade förslagen lades till grund för lagstiftning. Med

anledning av Lagrådets synpunkter innehöll propositionens förslag vissa

ändringar i förhållande till lagrådsremissens förslag.

Lagrådet har i två fall haft invändningar vad gäller remitterade förslag till

ändringar i grundlag. I propositionen 1993/94:113 föreslogs en ny paragraf i 2

kap. tryckfrihetsförordningen och i propositionen 1993/94:117 föreslogs en

ändring i regeringsformen. Regeringen fann inte anledning att ändra sina

förslag i dessa avseenden.

I två fall har Lagrådet framfört betänkligheter beträffande lagrådsremissens

förslag. Det ena gäller propositionen 1993/94:26 om utvidgad rätt till

målsägandebiträde och förbättrat rättsligt bistånd till brottsoffer utomlands,

där Lagrådet ifrågasatte om den föreslagna ordningen var förenlig med den

viktiga principen om likställighet mellan parterna i en rättegång. Regeringen

vidhöll sitt förslag. Det andra fallet avser propositionen 1993/94:44 om grovt

rattfylleri m.m., där Lagrådet framförde kritik såväl mot förslagens allmänna

inriktning som mot enskildheter i förslagen. Lagrådet har i sitt yttrande

kommenterat frågan om motivlagstiftning. I yttrandet har Lagrådet också ansett

beredningsunderlaget otillfredsställande i vissa delar och bl.a. beklagat att

en principiellt viktig föreslagen lagändring inte varit föremål för sedvanligt

remissförfarande utan endast beretts genom s.k. hearing. Regeringen förelade

riksdagen de i ärendet till Lagrådet remitterade förslagen, med en i stort sett

oförändrad inriktning. I ett avseende gick regeringen Lagrådet till mötes.

Vad gäller propositionen 1993/94:57 om vårdnadshavares skadeståndsansvar

ansåg sig Lagrådet kunna godta den föreslagna lagregleringen, men den närmare

utformningen ifrågasattes. Regeringen vidhöll här sin inställning.

Av propositionen 1992/93:180 framgår att Lagrådet förordat att det fortsatta

lagstiftningsarbetet skulle bedrivas med en viss inriktning, men att regeringen

inte ansåg detta lämpligt. Frågan var huruvida lagen (1991:336) om vissa

dryckesförpackningar skulle kompletteras med uttryckliga regler om hur stor

pantersättning som skall erläggas för olika slag av PET-flaskor eller om detta

belopp skulle fastställas genom överenskommelse inom branschen.

Lagrådet har, i det yttrande som fogats till propositionen 1993/94:27 om

ändringar i fastighetsbildningslagen, ifrågasatt om inte de remitterade

förslagen borde ha föranlett en mer omfattande översyn av 3 kap.

fastighetsbildningslagen än den som hade genomförts. Regeringen ansåg inte

detta nödvändigt.

Propositionen 1992/93:121 utgör ett exempel på ett remissförslag där Lagrådet

ansett det vara svårt att överblicka huruvida förslaget i alla delar var

ändamålsenligt.

Lagrådet har -- utöver vad som framgått ovan -- kommenterat beredningen av

ärendet i ytterligare tre fall. Det gäller propositionerna 1992/93:189,

1992/93:245 och 1993/94:52. I ett av fallen skedde beredningen genom s.k.

hearing i stället för sedvanlig remissbehandling. Regeringen har i de tre

propositionerna följt Lagrådets synpunkter och förslag i vissa delar.

Underhandsföredragningar

Utskottet har i samband med sina granskningar vid en rad tillfällen

kritiserat förekomsten av s.k. underhandsföredragningar, dvs. föredragningar

inför Lagrådet innan Lagrådet formellt fått del av lagrådsremissen. Utskottet

konstaterade förra året att sådana underhandsföredragningar inte förekommit

under år 1992. Inte heller under år 1993 förekom underhandsföredragningar.

Riksdagens lagrådsremisser

I sista hand avgör riksdagen om Lagrådet skall höras över ett lagförslag.

Även en minoritet i ett riksdagsutskott har enligt 4 kap. 10 §

riksdagsordningen en möjlighet att få till stånd en lagrådsgranskning.

Under 1993 har i sex fall skett lagrådsgranskning på ett riksdagsutskotts

begäran. Föregående år skedde detta i tre fall.

Konstitutionsutskottet beslöt den 20 januari 1993 (se bet. 1992/93:KU15) att

inhämta yttrande från Lagrådet över vissa ändringar i de lagförslag som

framlagts i propositionen 1992/93:70 om privat lokalradio. Ändringsförslagen

hade upprättats inom konstitutionsutskottets kansli och var föranledda av ett

yttrande från kulturutskottet. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran.

Konstitutionsutskottet föreslog vissa ändringar i propositionens lagförslag i

enlighet med remissen.

Den 25 maj 1993 beslöt konstitutionsutskottet (se bet. 1992/93:KU40) i

samband med sin behandling av propositionen 1992/93:256 om sekretess i mål om

barnpornografibrott, att inhämta yttrande från Lagrådet över lagförslag som

hade lagts fram i propositionen och i en skrivelse till utskottet från

Justitiekanslern. Propositionen har behandlats ovan.

Den 28 april 1993 beslöt skatteutskottet (bet. 1992/93:SkU36) i samband med

sin behandling av kompletteringspropositionen 1992/93:150, att inhämta yttrande

över förslag till lag om skattereduktion för reparationskostnader m.m. för

bostadshus. Propositionen har behandlats ovan.

I kompletteringspropositionen gavs vidare i bilaga 8 förslag till ändringar

i lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om kontant arbetsmarknadsstöd. Vid

behandlingen av propositionen beslöt arbetsmarknadsutskottet (bet.

1992/93:AU20) att inhämta yttrande från Lagrådet över lagförslagen. Lagrådet

lämnade förslagen utan erinran. Utskottet föreslog ändringar i propositionens

lagförslag.

Vid behandlingen av propositionen 1993/94:66 arbetsmarknadspolitiska åtgärder

för ungdomar och långtidsarbetslösa m.m., beslöt arbetsmarknadsutskottet (bet.

1993/94:AU5) att inhämta yttrande från Lagrådet över förslaget till lag om

generellt anställningsstöd och förslaget till lag om ändring i lagen om

socialavgifter. Propositionen har behandlats ovan.

Utöver dessa fem ärenden har Konstitutionsutskottet den 13 april 1993 (se

bet. 1992/93:KU32) beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över ett förslag

till lag om riksdagens informationssystem Rixlex, som lämnades av riksdagens

förvaltningskontor i förslag 1992/93:RFK4.

Utskottets granskning under riksmötet 1992/93

Vid föregående riksmöte underströk utskottet att Lagrådets synpunkter bör

tydligt framgå tydligt av propositionen. Utskottet konstaterade med

tillfredsställelse att i många av de fall där Lagrådets yttrande inte inhämtats

skälen därtill hade redovisats under särskild rubrik. Motiveringarna för varför

Lagrådets yttrande inte inhämtats var emellertid fortfarande i viss

utsträckning bristfälliga. Som utskottet tidigare hade uttalat var det inte

heller tillräckligt att bara återge den lagtext som åberopas för att inte höra

Lagrådet. Om regeringen menade att Lagrådets hörande saknade betydelse på grund

av frågans beskaffenhet, skulle regeringen motivera denna bedömning om den inte

framstod som självklar. I en del propositioner förekom endast en hänvisning

till lagtexten. Också när det gällde brådskande lagförslag borde regeringen

ange varför förslaget var brådskande och vilket men som befarades uppstå om det

skulle åtgå tid för lagrådsgranskning.

Utskottets överväganden

Utskottet har vid ett flertal tillfällen framhållit vikten av att Lagrådets

synpunkter tydligt framgår av propositionen. Det är med tillfredsställelse som

utskottet nu konstaterar att i flertalet av propositionerna under år 1993 har

uppgift om lagrådsgranskningen redovisats under särskild rubrik. Vad gäller de

propositioner där en sådan redovisning inte har skett, vill utskottet anmärka

att en redovisning i ett långt inledningsavsnitt utan någon kursivering av

ordet Lagrådet försvårar möjligheten att finna uppgiften om

lagrådsgranskningen.

I de propositioner där Lagrådets yttrande inte har inhämtats har, liksom

föregående år, i många fall skälen för detta redovisats under särskild rubrik.

Utskottet noterar även detta med tillfredsställelse.

Motiveringarna för att Lagrådets yttrande inte har inhämtats utgörs

emellertid fortfarande i ett stort antal propositioner endast av en hänvisning

till den lagtext som åberopas. Utskottet vill därför åter erinra om att om

regeringen anser att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av

frågans beskaffenhet, skall regeringen motivera denna bedömning om den inte

framstår som självklar. Såsom utskottet framhållit vid ett flertal tillfällen

är det inte tillräckligt att bara återge den lagtext som åberopas för att inte

höra Lagrådet. I övrigt vill utskottet endast framhålla att om regeringen anser

lagförslaget vara så brådskande att en remiss till Lagrådet skulle vara till

avsevärt men, skall alltid anges vad det är som gör förslaget så brådskande och

vari det befarade menet skulle bestå. En allmän hänvisning till tidsskäl är

inte tillräckligt.

Utskottets genomgång av vissa kritiska lagrådsuttalanden visar att Lagrådet i

endast ett fall direkt har avstyrkt ett lagförslag. Regeringen har med

anledning härav ändrat sitt förslag. Lagrådet har också riktat principiella

invändningar mot flera andra regeringsförslag. Regeringen har i vissa fall

tagit hänsyn till invändningarna, i andra fall har regeringen vidhållit sin

uppfattning. Med anledning av granskningen i denna del vill utskottet endast

erinra om att det enligt regeringsformen inte föreligger någon skyldighet för

regeringen att följa Lagrådets yttranden. Såsom utskottet tidigare uttalat

saknas det -- bl.a. med hänsyn till utskottets årliga granskning av regeringens

remittering av lagförslag till Lagrådet -- anledning att utgå från annat än att

regeringen hör Lagrådet i alla de fall då det erfordras samt noggrant överväger

dess uttalanden.

Utöver det nu anförda föranleder inte granskningen något uttalande från

utskottets sida.

6. Författningsutgivningen

Årets granskning

Utskottet har granskat utgivningen av Svensk författningssamling (SFS) för år

1993. Granskningen avser förhållandet mellan den tidpunkt då författningarna

kom ut från trycket och dagen för ikraftträdandet. Enligt gällande bestämmelser

skall en författning komma ut från trycket i god tid före ikraftträdandet.

Bestämmelser om kungörande av vissa lagar och vissa andra författningar finns

bl.a. i 8 kap. 19 § regeringsformen, i lagen (1976:633) om kungörande av lagar

och andra författningar och i författningssamlingsförordningen (1976:725). En

närmare redogörelse för bestämmelserna ges i betänkandet KU 1986/87:33, bilaga

B 4.

Enligt 8 kap. 19 § regeringsformen skall beslutad lag utfärdas av regeringen

utan dröjsmål och kungöras så snart det kan ske. Även förordningar skall i

princip kungöras så snart det kan ske. I den s.k. Gröna boken, som innehåller

riktlinjer för författningsskrivningen, har Statsrådsberedningen lagt fast

vissa principer för författningsutgivningen. Bl.a. anges att tiden mellan det

att en författning utkommer från trycket och författningens ikraftträdande bör

vara minst fyra veckor. Endast i speciella undantagsfall bör tiden sättas

kortare än två veckor.

Under år 1993 publicerades 1 750 författningar i SFS, vilket motsvarar

medeltalet för antalet utgivna författningar de föregående åren.

I nedanstående tabell redovisas antalet sent utkomna författningar i både

absoluta och relativa tal.

Tabell 1. Antal och andel sent utgivna SFS under år 1993

Tid Antal Andel

mindre än 1 månad

före ikraftträdandet 1078 62 %

mindre än två veckor 590 34 %

före ikraftträdandet

utkom efter dagen 36 2 %

för ikraftträdandet

Av tabell 1 framgår att av totalt 1 750 författningar kom 34 % ut från

trycket mindre än två veckor före ikraftträdandet. I jämförelse med år 1992 är

detta en förbättring, vilket framgår av nedanstående tabell.

Tabell 2. Antal utgivna författningar resp. andel sent utkomna författningar

för perioden 1989--1993

År Antal Sent utkomna

1989 1112 28 %

1990 1537 37 %

1991 2047 33 %

1992 1777 49 %

1993 1750 34 %

I bilaga A 4.1 tabell 1 redovisas de författningar som utkommit senare än

två veckor före ikraftträdandet. Av denna tabell framgår även att av dessa kom

249 författningar ut från trycket under den sista veckan före ikraftträdandet

och 49 på dagen för ikraftträdandet eller senare. Detta motsvarar 17 % av

samtliga utkomna författningar och innebär en minskning med 19 procentenheter i

förhållande till år 1992.

I bilaga A 4.2 tabell 2 redovisas författningsutgivningen

departementsvis.

Promemoria om författningsutgivningen

Utskottet har under senare år betonat vikten av att författningsarbetet

bedrivs på ett sådant sätt att förseningar undviks. Förseningarna i

författningsutgivningen har trots detta ökat, och vid förra årets granskning

konstaterade utskottet att förseningarna ökat till en helt oacceptabel nivå.

Utskottet förväntade sig att nödvändiga åtgärder skulle vidtas för att komma

till rätta med förseningarna i författningsutgivningen. Utskottet ansåg att den

rådande ordningen måste ses över så att allmänheten och berörda myndigheter kan

garanteras tillgång till författningarna i god tid för ikraftträdandet. Som

möjliga åtgärder för att förhindra förseningar föreslog utskottet en

senareläggning av ikraftträdandet och att ikraftträdandedagarna skulle spridas

ut över året.

I anledning av konstitutionsutskottets uttalande har Justitiedepartementets

granskningsenhet närmare undersökt de författningar som under år 1992 kom ut

från trycket senare än två veckor före ikraftträdandet, se bilaga A 4.3.

Departementet har därvid närmare granskat tidpunkten för ikraftträdandet och

tidsåtgången mellan regeringsbeslut och trycklov samt innehållet i

förordningarna. Departementet konstaterar att för huvuddelen av författningarna

är den sena utgivningen oacceptabel och måste åtgärdas.

I promemorian anges tänkbara åtgärder för att komma till rätta med problemet.

Vad som föreslås är att ändra tryckrutinerna, att ändra ikraftträdandedatum,

att hålla extra regeringssammanträden och att öka kraven på en realistisk

tidsbedömning. Av promemorian framgår följande.

Tryckrutinerna

Den ordinarie utsändningen av SFS sker varje helgfri tisdag. Innan en

författning trycks måste den trycklovas. Normalt ges trycklov en gång i veckan,

på tisdagar. För att en författning skall komma med i den ordinarie

utsändningen måste den trycklovas senast klockan 10.00 på tisdagen i veckan

före.

Eftersom regeringssammanträdena normalt hålls på torsdagar måste man räkna

med att det tar tolv dagar från den dag en författning utfärdas till den dag

den kan komma ut från trycket.

Tiden mellan utfärdandet av en författning och den dag den kommer ut från

trycket skulle enligt departementet kanske kunna förkortas om man hade fler

trycklovsdagar. Redan i dag har man dock extra trycklovsdagar vid de

tidpunkter på året då de flesta författningar utfärdas, dvs. i juni och

december. Man skulle också enligt departementet kunna tänka sig att dagen för

trycklov ändrades till fredagar. Frågan är dock om alla författningar som

utfärdats på regeringssammanträdet dagen innan i så fall hinner bli klara för

att tryckas i tid.

SFS trycks i dag med traditionellt offsettryck. Många betänkanden och

propositioner trycks numera från s.k. heloriginal. Denna metod innebär att

tryckförlagan måste lämnas till tryckeriet i reprofärdigt skick. Den skrivs

sedan ut på en laserskrivare och blir, ibland med förminskning, tryckt i det

skick tryckeriet tagit emot den. En övergång till heloriginal beträffande

författningstext borde enligt departementet kunna innebära att tryckproceduren

blir både billigare och snabbare. Framställning med s.k. heloriginal ställer

dock stora krav på departementen eftersom tryckförlagan måste lämnas i helt

färdigt skick. Möjligheterna att gå över till s.k. heloriginalframställning bör

enligt departementet ses över och inledas med en försöksverksamhet.

Ändrat datum för ikraftträdande

En stor del av de för sent utfärdade författningarna har hel- eller

halvårsskiftet som ikraftträdandedag. Detta medför att belastningen på

departement, utskott och tryckeri blir stor dessa tider på året. Ett sätt att

åtgärda problemen med de sena författningarna skulle enligt departementet vara

att sprida författningarnas ikraftträdande över hela året. Eftersom

lagstiftningsarbetet, bl.a. på grund av riksmötets förläggning och Lagrådets

sessionstid, av naturliga skäl koncentreras till hel- och halvårsskiftet är

detta enligt departementet kanske inte så lätt i praktiken. Man skulle

emellertid kunna överväga om det är möjligt att senarelägga ikraftträdandet

av de lagar som inte nödvändigtvis behöver träda i kraft den 1 januari eller

den 1 juli till t.ex. den 1 februari resp. den 1 september.

Extra regeringssammanträden

För lagar som är extra brådskande skulle man kunna tänka sig att oftare hålla

extra regeringssammanträden för att påskynda utfärdandet av en beslutad

lag. Eftersom riksdagsbesluten vanligen fattas onsdag/torsdag är det dock

enligt departementet tveksamt om så mycket verkligen står att vinna med detta

alternativ.

En realistisk tidsplanering

Det kanske viktigaste för att komma till rätta med den sena

författningsutgivningen är dock enligt departementet att man redan från början

gör en realistisk tidsplanering av propositions- och lagstiftningsarbetet.

Eftersom man måste räkna med att tidsåtgången mellan utfärdandet och den dag

författningen kommer ut från trycket är 12 dagar innebär detta att

författningar som skall träda i kraft den 1 januari bör utfärdas senast sista

veckan i november för att uppfylla Statsrådsberedningens riktlinjer om fyra

veckor. Ett riksdagsbeslut bör därför, enligt departementet, fattas senast

onsdagen i den veckan. För att detta skall vara möjligt, med en beräknad

genomsnittstid om ca en och en halv månad för utskottsbehandlig m.m., bör en

proposition vara avlämnad under första hälften av oktober, helst före den 10:e.

Utskottets bedömning

Årets granskning visar att antalet författningar som utkommit mindre än två

veckor före ikraftträdandet, i jämförelse med år 1992, minskat från 49 % till

34 %. Utskottet noterar denna minskning med tillfredsställelse men vill

samtidigt framhålla att antalet sent utkomna författningar fortfarande är

alldeles för högt.

De åtgärder som föreslås i Justitiedepartementets promemoria för att komma

till rätta med den sena utgivningen bör enligt utskottet kunna bidra till att

ytterligare minska andelen sent utgivna författningar. Framför allt bör vikten

av en realistisk tidsplanering av propositions- och lagstiftningsarbetet

framhållas.

Under året har givits ut 33 s.k. rättelseblad till tidigare utkomna

författningar, vilket kan jämföras med 17 år 1992. Utskottet måste här åter

erinra om att författningsarbetet bör bedrivas med sådan omsorg att behovet av

rättelser minimeras.

I övrigt föranleder granskningen inget uttalande från utskottets sida.

7. Regelbeståndet och regelregistreringen

I regeringens skrivelse med en redogörelse för behandlingen av riksdagens

skrivelser till regeringen lämnas uppgifter om antalet författningar i Svensk

författningssamling (SFS) och antalet myndighetsregler hos myndigheterna under

regeringen. Denna redovisning grundar sig på uppgifter om författningarna i SFS

och antalet regelrubriker i myndigheternas årliga regelförteckningar. Vidare

redovisas situationen angående registreringen av kommunernas och landstingens

föreskrifter. Slutligen redogörs något för arbetet med det gemensamma systemet

för riksdagens databaser och Justitiedepartementets dataregister i

rättsdatasystemet, det s.k. Rixlex-systemet.

Tidigare har också uppgifter om antalet gällande statliga kollektivavtal

ingått i redogörelsen. Avtalen har tidigare varit registrerade i databaser hos

Statens arbetsgivarverk (SAV). På grund av bl.a. den fortgående delegeringen

och sektoriseringen av det avtalsreglerade området har, enligt skrivelsen,

behovet av en samlad redovisning av gällande avtal minskat. SAV:s databaser har

därför lagts ned. Det är därför, enligt skrivelsen, inte längre möjligt att

lämna uppgifter om antalet gällande avtal.

Lagar och förordningar

Av redogörelsen framgår att antalet gällande grundförfattningar den 1 juli

1993 var 3 459, varav 1 138 lagar. Jämfört med motsvarande siffra den 1 juli

1992 har antalet grundförfattningar ökat med 41. I skrivelsen konstateras att

den minskning av antalet gällande grundförfattningar som kunnat registreras

sedan mitten av åttiotalet sålunda förbytts mot en blygsam ökning. I skrivelsen

hänvisas dock till det arbete inom bl.a. Finansdepartementet som under hösten

1993 pågått med sikte på att föreslå regeringen och riksdagen att upphäva ett

hundratal föråldrade lagar och andra författningar i SFS. I motsatt riktning

kommer dock, enligt skrivelsen, att verka att ett antal nya grundförfattningar

kommer att träda ikraft samtidigt med EES-avtalet.

Antalet kungjorda grund- eller ändringsförfattningar i SFS under första

halvåret 1993 var 955. I skrivelsen jämförs denna siffra med antalet under

samma period år 1992 (887) och konstateras att den höga takten i nyutgivningen

av författningar således fortsätter.

Redogörelsen innehåller också en sammanställning av fördelningen på

departementsområden och på riksdagen av SFS-författningarna.

Myndighetsregler

Antalet regelrubriker i regelförteckningar hos myndigheter under regeringen

har per den 1 september 1993 beräknats till ca 13 100. Detta innebär en mindre

ökning jämfört med den 1 september 1992 då antalet regelrubriker uppgick till

ca 12 500. I skrivelsen anmärks att myndigheternas regelförteckningar är

mycket olika, några förteckningar anses motsvara mycket höga krav på

detaljinformation om antalet gällande regler, medan andra endast lämnar

summarisk information. Ett arbete med att komma till rätta med dessa olikheter

behöver därför, enligt skrivelsen, snarast påbörjas. Det framhålls att

enhetliga regelförteckningar är en förutsättning för den regelregistrering i

riksdagens datasystem, Rixlex, som nu övervägs. I redogörelsen lämnas en

sammanställning över antalet regelrubriker per departementsområde.

Kommunernas och landstingens föreskrifter

En samlad registrering av den kommunala normgivningen saknas. Av skrivelsen

framgår dock att en del större kommuner håller sig med kommunala

författningssamlingar. I de 286 primärkommunerna fanns det våren 1993 164

kommunala författningssamlingar och i sju landstingskommuner gavs

författningssamlingar ut.

I sitt förslag rörande normgivningsprocessen (förs. 1991/92:19) föreslog

Riksdagens revisorer bl.a. att det skulle införas en skyldighet för kommuner

och landsting att kungöra och publicera sina föreskrifter i egna kommunala

författningssamlingar. Konstitutionsutskottet anförde i betänkandet 1992/93:KU1

att frågan om publicering av kommunernas och landstingens föreskrifter borde

övervägas närmare. Detta gav riksdagen som sin mening regeringen till känna.

Av skrivelsen framgår att det inom Civildepartementet sedan början av år 1993

pågår ett arbete med att närmare behandla formerna för och omfattningen av

kommunernas skyldighet att kungöra och registrera sina regler m.m. En rapport i

ämnet beräknas vara klar under år 1994.

Regelregistreringsarbetet hos riksdag och regering

Riksdagen och Justitiedepartementet samarbetar beträffande

regelregistreringen av författningarna i SFS, vilka nu finns i Rixlex. Av

skrivelsen framgår att det i utvecklingsarbetet med Rixlex ingår att åstadkomma

en registrering i Rixlex även av myndighetsförfattningarna.

Registrering av riksdagens normgivningsbemyndiganden

I 8 kap. regeringsformen finns bestämmelser som gör det möjligt för riksdagen

att genom lag delegera en del av sin normgivningskompetens till regeringen.

Bestämmelser där sådan delegation ges kallas normgivningsbemyndiganden.

Efter initiativ av konstitutionsutskottet finns sedan år 1986 en förteckning

över riksdagens normgivningsbemyndiganden. Förteckningen har upprättats av

Statsrådsberedningen efter kontakter med utskottets kansli. Bakom förteckningen

ligger ett omfattande arbete inom Statsrådsberedningen och de olika

departementen i regeringskansliet. Förteckningen har förts departementsvis

varje år och har brukat redovisas i utskottets granskningsbetänkande.

Förteckningen utgör en god grund för undersökningar av hur riksdagens

normgivningsbemyndiganden tillämpas.

Vid föregående riksmöte tog konstitutionsutskottet med anledning av en motion

av Daniel Tarschys (fp) upp frågan om att ytterligare utveckla redovisningen av

riksdagens normgivningsbemyndiganden. Utskottet förklarade att det såg positivt

på ett förslag i motionen som gick ut på att Riksdagens förvaltningskontor bör

få i uppdrag att inom riksdagen lägga upp ett utskottsvis systematiserat

informationssystem som skapar överblick över riksdagens

normgivningsbemyndiganden och föreskrifter som meddelats med stöd av dessa.

Utskottet konstaterade att frågan hade ett nära samband med hur uppföljningen

och utvärderingen av riksdagens beslut i övrigt bör bedrivas och att detta

spörsmål var föremål för överväganden inom Riksdagsutredningen. Utskottet

föreslog därför riksdagen att som sin mening ge talmanskonferensen till känna

vad utskottet anfört i frågan (bet. 1992/93:KU1). Riksdagen följde utskottet

(rskr. 1992/93:6).

Riksdagsutredningen överlämnade i juni 1993 till talmanskonferensen

betänkandet Reformera riksdagsarbetet!. För att underlätta utskottens

uppföljning av effekterna av lagstiftningsarbetet föreslår utredningen ett nytt

ADB-baserat informationssytem med uppgifter om riksdagens

normgivningsbemyndiganden (s. 109). I sina överväganden (s. 117) anför

utredningen att den i likhet med konstitutionsutskottet anser att uppgifterna

bör redovisas utskottsvis för att underlätta uppföljningen. Utredningen pekar i

anslutning härtill på att ett samarbete har inletts mellan Riksdagens

förvaltningskontor och Justitiedepartementet i syfte att ta fram ett

informationssystem av det aktuella slaget.

Statsrådsberedningens redovisning av riksdagens normgivningsbemyndiganden

läggs i år in i databasen SFSR, dvs. registret till Svensk författningssamling.

Inom förvaltningskontoret har arbetet med att hänföra författningarna till

respektive utskott påbörjats. Uppdateringen av uppgifter om

normgivningsbemyndigandena avses längre fram ske löpande enligt det förfarande

som beskrivs i det följande.

Statsrådsberedningen har den 16 juli 1993 i PM 1993:1 givit ut riktlinjer och

förebilder för ny utformning av propositioner, lagrådsremisser, skrivelser till

riksdagen och kommittédirektiv. Enligt riktlinjerna skall ett särskilt

rättsdatablad finnas i propositioner med lagförslag som inför, ändrar, upphäver

eller upprepar ett bemyndigande att meddela föreskrifter enligt 8 kap.

regeringsformen. På bladet skall antecknas de bestämmelser som innehåller

sådana bemyndiganden. I promemorian berörs också så kallade kvasibemyndiganden,

dvs. bestämmelser som formellt har utformats som bemyndiganden men som

egentligen bara innehåller rena upplysningar om den föreskriftsrätt som

regeringen har direkt på grund av regeringsformen. I promemorian sägs att

kvasibemyndiganden så gott som aldrig bör förekomma och att de i varje fall

inte skall redovisas på rättsdatabladet.

På grundval av rättsdatabladen i propositionerna kan utskotten i sina

betänkanden lämna uppgifter om normgivningsbemyndiganden på ett sådant sätt att

de automatiskt förs in i SFSR och de utskottsvis förda registren. För

närvarande pågår inom riksdagen ett arbete med att utarbeta rutiner för hur

detta lämpligen bör ske.

Registrering av regeringens normgivningsbemyndiganden

Om riksdagen utnyttjar sin rätt till delegering till regeringen, kan

riksdagen enligt 8 kap. 11 § regeringsformen medge att regeringen överlåter åt

förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet.

Regeringen har vidare genom 8 kap. 13 § regeringsformen fått en egen

normgivningskompetens. Enligt den paragrafen får regeringen nämligen i

förordning besluta dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels

föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen. Regeringen kan

överlåta åt underordnade myndigheter att meddela bestämmelser i ämnet.

Inom regeringskansliet förs en förteckning över normgivningsbemyndiganden som

regeringen har lämnat. Förteckningen finns inlagd i en databas. I basen

registreras varje författning med uppgift om SFS-nummer, ansvarigt departement,

författningens rubrik, sökord, paragraf där bemyndigandet finns och den

myndighet som har fått bemyndigandet. Det är möjligt att sortera

författningarna myndighetsvis, i kronologisk ordning och i bokstavsordning

efter sökord. Statsrådsberedningen har till utskottet översänt en förteckning

vari hänsyn har tagits till författningar som utfärdats före den 1 januari

1994, bilaga A 5.1. Förteckningen är inte fullständig. Ett exempel på

detta anges i avsnitt 14 i detta betänkande.

8. Riksdagens skrivelser

Inledning

Till utskottet hänvisas regeringens årliga skrivelse med en redogörelse för

behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen. Redogörelsen avser

fr.o.m. riksmötet 1990/91 samma period som budgetåret, dvs. perioden den 1

juli--den 30 juni. Den nu aktuella redogörelsen (skr. 1993/94:15) har, efter

regeringens beslut den 23 september 1993, överlämnats till riksdagen den 5

oktober 1993. Skrivelsen har inte föranlett någon motion.

I riksdagsordningen (5 kap. 13 §) anges att riksdagens beslut med anledning

av proposition samt annat beslut, varom regeringen skall underrättas, meddelas

regeringen genom skrivelse. Den sätts upp av kammarkansliet och undertecknas av

talmannen. Utskott som har berett ärendet skall få del av kammarens beslut i

ärendet (tilläggsbestämmelsen 5.13.1). Riksdagsskrivelserna innehåller en

hänvisning till utskottsbetänkandet i ärendet samt en anmälan om hur riksdagen

har ställt sig till utskottets hemställan.

En redovisning av historik samt uppgifter om regeringsskrivelsens utformning

m.m. vid olika tidpunkter finns i 1989/90 års granskningsbetänkande (bet.

1989/90:KU30 s. 24 f.). I betänkande 1990/91:KU43 lämnade utskottet synpunkter

på en något ändrad utformning av regeringsskrivelsen. Dessa synpunkter har

beaktats fr.o.m. skrivelsen 1991/92:15. Ärendena redovisas numera i kronologisk

ordning, och i redogörelsens register görs en uppdelning på beredande utskott,

med uppgift om huruvida ärendet är slutbehandlat eller inte.

Årets redogörelse

Inom konstitutionsutskottets kansli har företagits en främst statistisk

genomgång av regeringsskrivelsen.

Regeringsskrivelsen avser åtgärder under tiden den 1 juli 1992--den 30 juni

1993 och omfattar 602 riksdagsskrivelser. Beträffande 25 skrivelser har

åtgärder efter den 30 juni 1993, varigenom regeringen slutbehandlat

riksdagsskrivelser, tagits med i redogörelsen.

Under 1992/93 års riksmöte avläts 428 riksdagsskrivelser till regeringen.

Sammanställningen omfattar samtliga dessa. Av övriga redovisade

riksdagsskrivelser är 76 från 1991/92 års riksmöte och 98 från tidigare

riksdagar, s.k. äldre skrivelser. För de två senaste riksmötena gäller,

departementsvis, vad som anges i bilaga A 6.1, tabellerna 1 och 2. För de

98 äldre riksdagsskrivelserna gäller på motsvarande sätt vad som framgår av

bilaga A 6.2, tabell 3.

De inte slutbehandlade riksdagsskrivelserna som, räknat per den 30 juni 1993,

är äldre än två år uppgår till 51 och fördelar sig på år och på tolv av

departementen enligt bilaga A 6.3, tabell 4.

Det äldsta inte slutbehandlade ärendet är från april 1975

(bet. LU 1975:10, rskr. 1975:66) och gäller ersättning till yrkesfiskare för

skada genom oljeutsläpp. Av regeringsskrivelsen framgår att

Justitiedepartementet aktivt deltar i ett internationellt arbete angående en

konvention om skadeståndsansvar vid transport av farligt gods. De

konventionsutkast som nu föreligger innehåller vissa möjligheter till

ersättning för skador som orsakas av okända skadevållare. Utgången av detta

arbete kan, enligt skrivelsen, få betydelse för en svensk reglering i frågan

(Ju p. 1).

Utskottens granskning

Utskottet har, liksom föregående år, berett övriga riksdagsutskott tillfälle

att yttra sig över de delar av skrivelsen som har samband med resp. utskotts

beredningsområde.

Finansutskottet, skatteutskottet, justitieutskottet, utrikesutskottet,

kulturutskottet, näringsutskottet och bostadsutskottet har avgivit yttranden se

bilagorna A 6.4--A 6.10.

Övriga utskott har -- genom protokollsutdrag -- förklarat sig avstå från att

yttra sig över regeringsskrivelsen.

Konstitutionsutskottet får först för egen del konstatera

att redogörelsen omfattar 39 riksdagsskrivelser till följd av

konstitutionsutskottets betänkanden, fördelade på fem departement. Sex av

skrivelserna var inte slutbehandlade den 30 juni 1993. Tre av dessa var mer än

två år gamla, nämligen 1984/85:7 (Ju p. 2), 1990/91:30 (Ju p. 17) och

1990/91:254 (Ju p. 23).

Skrivelsen 1984/85:7 som avsåg kungörandeannonsering m.m. (bet. 1984/85:KU4

Om samhällsinformation m.m., mom. 1) var mer än åtta år gammal. Enligt

skrivelsen skulle en proposition i frågan avlämnas i oktober 1993. En

proposition, 1993/94:19 Vissa kungörandefrågor, lämnades till riksdagen den 4

oktober 1993 och behandlades av riksdagen under hösten 1993 (bet. 1993/94:JuU9,

rskr. 70) Skrivelsen är således numera slutbehandlad.

Skrivelsen 1990/91:30 avsåg sekretesskydd för uppgifter i anmälan till Hälso-

och sjukvårdens ansvarsnämnd (bet. 1990/91:KU10 Tryckfrihets- och

sekretessfrågor, mom. 8). Enligt skrivelsen har frågan behandlats i en

departementspromemoria (Ds 1993:55) vilken har remissbehandlats. En

proposition, 1993/94:165 Några frågor om sekretess, i vilken frågan behandlas,

avlämnades till riksdagen under mars 1994. Skrivelsen är således numera

slutbehandlad.

Skrivelsen 1990/91:254 avsåg frågan om en parallellinstruktion i brottsbalken

(bet. 1990/91:KU21 Yttrandefrihetsgrundlag m.m., mom. 6). Enligt skrivelsen

remissbehandlades en departementspromemoria, (Ds 1991:78) Parallellinstruktion,

under våren 1992 och regeringen avsåg att redovisa sin bedömning av frågan

under hösten 1993. Av årets budgetproposition framgår att frågan tagits upp i

en lagrådsremiss angående ändringar i brottsbalken m.m. men att något förslag

om parallellinstruktion inte läggs fram i remissen (prop. 1993/94:100 bil. 3 s.

55). I proposition 1993/94:130 Ändringar i brottsbalken m.m.

(ansvarsfrihetsgrunder m.m.) som avlämnades till riksdagen under mars 1994

anförs att regeringen inte finner skäl att lägga fram något förslag om

parallellinstruktion. Även denna skrivelse är således numera slutbehandlad.

Beträffande två av de skrivelser som anges som slutbehandlade vill utskottet

anföra följande. I betänkandet 1992/93:KU4 behandlade utskottet bl.a. frågan om

antal ersättare för ledamöter i kommunfullmäktige. Utskottet

fann att en översyn av vallagen i detta avseende var påkallad. Utskottet ansåg

att regeringen skulle utreda frågan och föreslå förändringar i gällande

bestämmelser. Utskottet uttalade vidare att om regeringen fann det lämpligt

kunde frågan behandlas i det fortsatta beredningsarbetet av vallagsfrågor.

Detta gav riksdagen som sin mening regeringen till känna. Enligt redogörelsen

har skrivelsen, som anges som slutbehandlad, överlämnats till

Vallagsutredningen. Något förslag om förändringar i gällande bestämmelser hade

dock inte lagts fram av regeringen vid redovisningsperiodens slut.

I betänkandet 1992/93:KU6 behandlade utskottet bl.a. frågan om brevröstning.

Utskottet fann viss reglering i brevröstningslagen otillfredsställande och

ansåg att det fanns skäl att låta Vallagsutredningen se över dessa regler samt

lägga fram förslag till lämplig lösning. Detta gav riksdagen som sin mening

regeringen till känna. Enligt redogörelsen har skrivelsen, som anges som

slutbehandlad, överlämnats till Vallagsutredningen. Något förslag om lämplig

lösning hade dock inte lagts fram av regeringen vid redovisningsperiodens slut.

Enligt utskottets mening var skrivelserna i dessa avseenden inte

slutbehandlade med hänsyn till att av riksdagen begärda förslag ej lagts fram

innan redovisningen avslutades.

I övrigt har utskottet ingenting att anföra i anledning av den nu aktuella

redovisningen av de skrivelser som ligger inom utskottets beredningsområde.

Finansutskottet erinrar inledningsvis om att Riksdagsutredningen i sitt

betänkande Reformera riksdagsarbetet! förordat att riksdagen i ökad

utsträckning skall ägna sig åt uppföljning, utvärdering och revision. Det är i

det sammanhanget som man, enligt finansutskottet, bör se regeringens nu

aktuella redovisning. Finansutskottet delar Riksdagsutredningens bedömning att

det är ett primärt intresse för riksdagen att följa upp hur anslagsbeslut,

normgivningsbeslut och tillkännagivanden till regeringen har genomförts.

Regeringens årliga redogörelse utgör därför, enligt finansutskottet, en viktig

utgångspunkt för utskottens uppföljningsarbete. Finansutskottet konstaterar

vidare att det i vissa frågor finns behov av ett för samtliga utskott gemensamt

utvecklingsarbete. Eftersom finansutskottet enligt riksdagsordningen har ett

särskilt ansvar för budgetfrågor och förvaltningsekonomiska frågor avser

utskottet att fortsättningsvis mer aktivt följa upp riksdagens anslagsbeslut,

liksom hur olika bemyndiganden av finansiellt slag utnyttjats. Detta arbete

bör, enligt utskottet, även kunna underlätta och stödja övriga utskotts

uppföljning.

Finansutskottet anför vidare att utskottet noterat att principerna för hur

ärenden avskrivs och därmed i skrivelsen redovisas som slutbehandlade inte är

enhetliga. Det bör enligt utskottet vara ett krav från riksdagen att en i

möjligaste mån enhetlig och rättvisande återrapportering sker. Utskottet anser,

vilket utskottet även tidigare påpekat (1991/92:FiU3y), att redovisningen i

vissa avseenden förefaller slentrianmässig.

Finansutskottet framhåller vidare att det för riksdagens del är av särskild

vikt att följa upp ärenden där det förekommit tillkännagivanden eller ändringar

i regeringens förslag. Finansutskottet noterar att två av de tillkännagivanden

som utskottet gjorde i samband med behandlingen våren 1993 av den ekonomiska

politiken inte finns upptagna i regeringens redovisning. Det gäller dels ett

tillkännagivande till regeringen att fördelningspolitiska analyser

kontinuerligt skall redovisas till riksdagen, dels ett tillkännagivande till

regeringen och fullmäktige i Riksbanken om penningpolitiken. Utskottet säger

sig inte ha anledning att ifrågasätta regeringens faktiska agerande i anledning

av besluten. Trots detta är det enligt utskottet otillfredsställande att det

finns fall där riksdagens uppdrag till regeringen inte regelmässigt

återrapporteras till riksdagen. Utskottet förordar därför att

konstitutionsutskottet prövar om inte de ärenden där riksdagen själv tagit

initiativ bör redovisas i särskild ordning i riksdagens skrivelse. Detta kan

också, enligt utskottet, vara motiverat med hänsyn till att riksdagen -- bl.a.

till följd av den ökade satsningen på uppföljning, utvärdering och revision --

sannolikt i ökad utsträckning kommer att lägga ut uppdrag på regeringen.

Skatteutskottet har anfört att det inte funnit anledning till erinran mot

behandling av de riksdagsskrivelser som beretts i utskottet.

I en avvikande mening av de socialdemokratiska ledamöterna i skatteutskottet,

till vilken även suppleanten från Vänsterpartiet ansluter sig, kritiseras

regeringens långa handläggningstid beträffande frågan om att utreda

gränsgångarbestämmelserna i det nordiska dubbelbeskattningsavtalet (p. Fi 25)

och i en meningsyttring (v) kritiseras regeringens långa handläggningstid av

frågan om avdragsrätt vid arvsbeskattningen för framtida kostnader för vård och

skötsel av gravplats (p. Fi 2) samt anmärks på regeringens handläggning av

frågan om värdegräns vid resandeinförsel (p. Fi 72).

Justitieutskottet tar bl.a. upp riksdagens skrivelse med anledning av

besluten om anslagen till Domstolsväsendet för budgetåret 1993/94. I ärendet

beslutade riksdagen att på anslaget D 2 Domstolarna m.m. anvisa 3 000 000 kr

utöver vad regeringen föreslagit. Dessa medel skulle enligt riksdagens beslut

användas för dels personalutvecklig och chefsutveckling, dels ökade

utbildningsinsatser beträffande det sexualiserade våldet. I regeringens

skrivelse anges att riksdagsskrivelsen är slutbehandlad och hänvisas till att

regeringen utfärdat regleringsbrev för anslagen. Regleringsbrevet innehåller

dock inte några anvisningar om att 3 000 000 kr skall användas för de särskilda

ändamål som riksdagen bestämt. Enligt justitieutskottet bör tillkännagivanden

av riksdagen om hur anvisade medel skall användas förmedlas till berörda

myndigheter genom uttryckliga instruktioner i regeringens regleringsbrev.

Justitieutskottet tar vidare upp två riksdagsskrivelser i vilka ärenden

riksdagen överlåtit åt regeringen att avgöra formerna för begärda översyner. Av

regeringens skrivelse framgår att regeringen uppdragit åt två utredningar att

överväga de aktuella frågorna. Den ena av skrivelserna har angivits som

slutbehandlad medan den andra angivits som ännu inte slutbehandlad.

Justitieutskottet finner detta inkonsekvent. Under hänvisning till vad

konstitutionsutskottet uttalat om när en skrivelse skall anses som

slutbehandlad (1990/91:KU43) anför justitieutskottet att det ligger närmast

till hands att anse

båda de aktuella skrivelserna som slutbehandlade.

Utrikesutskottet konstaterar i sitt yttrande att regeringen avsevärt

förbättrat redogörelsernas tillgänglighet. Riksdagens tidigare framförda

önskemål om att regeringen skall lämna fylligare uppgifter om vidtagna åtgärder

har, enligt utrikesutskottet, tillgodosetts i betydande utsträckning, men kan

sannolikt tillmötesgås i än högre grad. Därmed skulle, enligt utskottet, värdet

av att en årlig redogörelse avges ökas ytterligare.

Beträffande en av skrivelserna, vilken angivits som slutbehandlad i och med

att regleringsbrev utfärdats, noterar utrikesutskottet att regeringen där haft

möjlighet att anmäla en utredning som tillsatts som en följd av utskottets

uttalande i aktuellt betänkande.

När det gäller redogörelsen för ännu inte slutbehandlade riksdagsskrivelser

har utrikesutskottet inga synpunkter.

Kulturutskottet anför i sitt yttrande att utskottet vid årets granskning,

liksom vid tidigare granskningar, kunnat konstatera att regeringen ändrat

redovisningen i linje med utskottets tidigare framförda önskemål. Utskottet

anser att redogörelsen genom detta blivit mer lättillgänglig och att detta ökat

värdet av att en årlig redogörelse lämnas samtidigt som riksdagens

uppföljningsarbete underlättas.

Kulturutskottet konstaterar att det i fråga om två riksdagsskrivelser, vilka

av regeringen redovisats som slutbehandlade, saknas vissa uppgifter om vilka

åtgärder regeringen vidtagit. Detta finner utskottet otillfredsställande. De

uppgifter som inte redovisats är bl.a. att en ny författning på aktuellt område

utfärdats, att regleringsbrev utfärdats och att regeringen beslutat om direktiv

för fördjupad anslagsframställning. Dessutom har utskottet kunnat konstatera

att det varken av regleringsbrevet eller av direktiven framgår vad riksdagen

givit till känna i visst avseende. Eftersom riksdagens ställningstagande inte

till alla delar på ett klart och otvetydigt sätt förts vidare anser utskottet

att även den formella handläggningen inom Kulturdepartementet varit

otillfredsställande i det aktuella ärendet.

Kulturutskottet understryker vikten av att regeringen redovisar alla sina

åtgärder med anledning av riksdagsbeslut och att regeringen både i redogörelsen

till riksdagen och i beslut som vänder sig till myndigheter, institutioner

m.fl. uttrycker sig tydligt och lättförståeligt. Detta underlättar, enligt

utskottet, dels verkställandet av riksdagens och regeringens beslut, dels

uppföljningen och utvärderingen av besluten.

Slutligen noterar kulturutskottet att det i regeringens skrivelse anges att

riksdagens beslut i visst ärende har överlämnats till den s.k.

Pliktutredningen, trots att skrivelsen i denna del, enligt en kartläggning som

gjorts inom kulturutskottets kansli, inte nått utredningen. Här kan anmärkas

att denna fråga också berörs i ett annat av årets granskningsärenden, nämligen

Regeringens ansvar i fråga om bevakning och säkerhet vid Statens konstmuseér

(se avsnitt 22 b).

Näringsutskottet anför i sitt yttrande att utskottets genomgång av

skrivelserna inte föranlett några sakliga anmärkningar från utskottet. När det

gäller redovisningen av de ej slutbehandlade skrivelserna skulle det dock,

enligt utskottet, vara önskvärt att regeringen -- i det fall konkreta åtgärder

inte har vidtagits -- inte endast anger att ärendet bereds eller att regeringen

följer frågan. Ett innehållsmässigt något mer preciserat besked skulle, enligt

utskottet, vara önskvärt. Utskottet påpekar att utskottet framförde liknande

synpunkter våren 1991 i sitt yttrande till konstitutionsutskottet.

Bostadsutskottet anför inledningsvis att årets redogörelse i huvudsak

innehåller en tillfredsställande redovisning av vidtagna åtgärder med anledning

av riksdagens beslut. Beträffande två av skrivelserna, för vilka ännu inte

några åtgärder synes ha vidtagits, anför dock utskottet att det skulle vara

värdefullt om skrivelsen innehöll en närmare redovisning av vilka åtgärder som

regeringen vidtagit och vilka åtgärder som planeras. Det är, enligt utskottet,

också angeläget att regeringen behandlar riksdagens skrivelser utan alltför

stor tidsutdräkt.

Bostadsutskottet tar vidare upp några frågor av mer principiell natur, bl.a.

frågan om när en riksdagsskrivelse bör redovisas som slutbehandlad och hur

redovisningen till riksdagen bör ske.

Enligt bostadsutskottet bör frågan ställas om en skrivelse i ett

utredningsärende bör anses slutbehandlad redan då regeringen beslutar att

överlämna en av riksdagen väckt fråga till en utredning eller om regeringens

beslut med anledning av utredningens överväganden skall erfordras för att

riksdagsskrivelsen skall anses slutbehandlad.

Enligt utskottet tycks det inte finnas några enhetliga principer för

regeringens redovisning av när en skrivelse är slutbehandlad. Utskottet anför

här exempel på att ett ärende angivits som slutbehandlat när regeringen

beslutat om direktiv till en utredning och exempel på ett ärende som

överlämnats till en utredning men som inte ansetts som slutbehandlat av

regeringen.

Utskottet pekar också på att det förekommit att frågor som angivits som

slutbehandlade, eftersom de tagits upp i direktiv till en kommitté, sedan inte

blivit behandlade innan kommittén upplösts.

Slutligen anser utskottet det motiverat att åter aktualisera frågan om vilken

ordning som bör gälla för en återrapportering från regeringen beträffande

sådana riksdagsbeslut som kan anses vara en del i ett pågående

beredningsarbete.

Utskottets bedömning

Regeringens årliga skrivelse med en redogörelse för behandlingen av

riksdagens skrivelser till regeringen har särskild betydelse som ett instrument

såväl vid riksdagens och dess utskotts utvärdering av resultaten av riksdagens

beslut som i övrigt för den som vill följa den politiska beslutsprocessen. Av

skrivelsen kan utläsas vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av

riksdagens beslut. Skrivelsens departementsvisa sammanställning är omfattande.

Årets skrivelse omfattar mer än 600 riksdagsbeslut, och i många fall innehåller

dessa delbeslut. I redogörelsen lämnas uppgifter om t.ex. medelsanvisningar,

utfärdade författningar och tillsatta utredningar. Det kan också framgå att

beredning och övervägande alltjämt pågår i frågor som riksdagen fattat beslut

om.

Uppföljning av riksdagens beslut är en viktig uppgift för riksdagen och dess

utskott. Den viktiga funktion som regeringens skrivelse fyller i detta arbete

har framhållits av konstitutionsutskottet under tidigare år.

Riksdagsutredningen har i sitt betänkande Reformera riksdagsarbetet! förordat

att riksdagen i ökad utsträckning skall ägna sig åt uppföljning, utvärdering

och revision. Enligt Riksdagsutredningen är det ett primärt intresse för

riksdagen att följa upp hur anslagsbeslut, normgivningsbeslut och

tillkännagivanden till regeringen har genomförts. Regeringens årliga

redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser utgör därför, såsom ovan

framhållits av finansutskottet, en viktig utgångspunkt för utskottens

uppföljningsarbete.

Konstitutionsutskottet har berett övriga riksdagsutskott tillfälle att avge

yttranden över regeringens skrivelse.

Finansutskottet har härvid bl.a. framhållit att det för riksdagens del är av

särskild vikt att följa upp ärenden där det förekommit tillkännagivanden eller

ändringar i regeringens förslag. Finansutskottet finner det otillfredsställande

att det finns fall där riksdagens uppdrag till regeringen inte regelmässigt

återrapporteras till riksdagen. Finansutskottet ifrågasätter om inte ärenden

där riksdagen själv tagit initiativ borde redovisas i särskild ordning i

regeringens skrivelse.

Kulturutskottet har anmärkt på att det i några fall saknas uppgift om

faktiskt vidtagna åtgärder.

Justitieutskottet och kulturutskottet framhåller vikten av att riksdagens

tillkännagivanden på ett klart och otvetydigt sätt förs vidare till berörda

myndigheter eller utredningar.

Konstitutionsutskottet vill i detta sammanhang, liksom tidigare, betona

vikten av att riksdagens ställningstaganden och uppdrag till regeringen förs

vidare till myndigheter och utredningar och att regeringens återrapportering

till riksdagen är regelmässig, enhetlig och korrekt.

Beträffande finansutskottets önskemål om särskild redovisning av ärenden där

riksdagen är initiativtagare anser konstitutionsutskottet dock att det för

närvarande inte föreligger behov av en förändrad utformning av redogörelsen.

Finansutskottet, justitieutskottet och bostadsutskottet har, med anförande av

exempel, anfört att det i redogörelsen saknas enhetliga principer för

redovisningen av när en skrivelse är slutbehandlad. Även konstitutionsutskottet

har vid granskningen inom sitt område funnit exempel på detta.

I konstitutionsutskottets betänkande 1990/91:KU43 behandlade utskottet, i

anledning av en motion, särskilt frågan om när en skrivelse skall redovisas som

slutbehandlad. Utskottet uttalade då (s. 8) att riksdagsskrivelser som

innehåller framställningar till regeringen om att återkomma med förslag eller

att genomföra åtgärder inte bör anses slutbehandlade förrän de begärda

åtgärderna har vidtagits eller de avsedda resultaten kan framvisas. Beträffande

utredningsuppdrag till regeringen ansåg utskottet dock att dessa kan anses

slutbehandlade när utredningen har tillsatts, eftersom dessa uppdrag i regel

utan svårighet kan följas upp via regeringens kommittéberättelse. Detta gav

riksdagen som sin mening regeringen till känna (bet. 1990/91:KU43, rskr. 341).

Enligt utskottets mening bör dessa principer för när en riksdagsskrivelse skall

anses slutbehandlad alltjämt gälla. Har riksdagen uttryckt önskemål om

utredning och förslag till riksdagen i ett visst fall är skrivelsen således ej

slutbehandlad förrän förslag lämnats till riksdagen eller riksdagen

underrättats om att förslag ej kommer att lämnas.

Beträffande ej slutbehandlade skrivelser vari konkreta åtgärder inte har

vidtagits eller synes ha vidtagits anser näringsutskottet och bostadsutskottet

det önskvärt att regeringen inte endast anger att ärendet bereds eller att

regeringen följer frågan. Ett mer preciserat besked, med en närmare redovisning

av vilka åtgärder som planeras, skulle enligt utskotten vara värdefullt. Här

framhåller bostadsutskottet också det angelägna i att regeringen behandlar

riksdagens skrivelser utan alltför stor tidsutdräkt.

Konstitutionsutskottet har flera gånger tidigare framhållit vikten av att

regeringen så snart som möjligt behandlar riksdagens skrivelser. Beträffande

äldre riksdagsbeslut som inte har slutbehandlats är det särskilt angeläget att

i regeringsskrivelsen anges inte bara vilka åtgärder som har vidtagits utan

även sådana som planeras samt att upplysningar lämnas om anledningen till att

skrivelserna inte har slutbehandlats.

Konstitutionsutskottet har i särskilt granskningsärende (se avsnitt 21 c)

behandlat frågan om regeringens åtgärder i anledning av riksdagens skrivelse

1990/91:194 (mom. 1 om förhandlingsrätt för arrendatorsorganisationer). I

regeringens redogörelse (Ju p. 20) anges att skrivelsen ännu inte är

slutbehandlad och att ärendet bereds. Granskningsärendet har inte föranlett

annat uttalande från utskottets sida än att utskottet förväntar sig att

departementets arbete med direktivskrivning kommer i gång under våren 1994.

Utskottet vill dock i detta sammanhang anföra att om mer än ett år förflutit

utan att regeringen vidtagit någon åtgärd i anledning av en riksdagsskrivelse

så bör orsakerna till detta redovisas för riksdagen samt uppgift lämnas om när

åtgärder beräknas vidtas.

Beträffande utskottens i övrigt framförda synpunkter på enskildheter i

redovisningen finner konstitutionsutskottet -- som inte företagit någon närmare

granskning av dessa ärenden för egen del -- inte skäl till annan bedömning än

den resp. utskott gjort.

Granskningen i denna del föranleder inte något ytterligare uttalande från

utskottets sida. Regeringens skrivelse 1992/93:15 bör läggas till handlingarna.

9. Konsekvensanalyser i propositioner

Utskottet har granskat förekomsten och utformningen av konsekvensanalyser i

propositioner som behandlats av riksdagen under år 1993. Samtliga övriga

riksdagsutskott har beretts tillfälle att inkomma med yttrande. En promemoria

som upprättats inom konstitutionsutskottets kansli och de yttranden från övriga

riksdagsutskott som har inkommit bifogas som bilagorna A 7.1--A 7.13.

Yttrandena behandlas nedan.

Gällande regler och riktlinjer m.m.

Kraven när det gäller beredningen av regeringsärenden finns grundlagsfästa

såvitt avser remissväsendet i 7 kap. 2 § regeringsformen. Av bestämmelsen

framgår att behövliga upplysningar och yttranden skall inhämtas från berörda

myndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas

sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Beredningen i övrigt av

regeringsärenden inom departementen och regeringen är lika litet som

kommittéväsendet grundlagsreglerad. Ansvaret för beredningen av ett

regeringsärende faller på det statsråd som har att föredra ärendet vid

regeringssammanträde eller i övrigt besluta i ärendet.

I 3 kap. 2 § riksdagsordningen finns bestämmelser som rör innehållet i vissa

propositioner. Bl.a. stadgas att proposition med förslag om nytt eller

väsentligen höjt anslag eller om sådana riktlinjer för viss statsverksamhet som

avses i 9 kap. 7 § regeringsformen (dvs. princip- och organisationsbeslut)

bör innehålla uppskattning av framtida kostnader för det ändamål som förslaget

avser.

I sammanhanget skall också nämnas, att om riksdagen anser att

beslutsunderlaget bör kompletteras, kan det berörda utskottet enligt 4 kap. 10

§ riksdagsordningen inhämta upplysningar och yttranden. Detta kan äga rum genom

regelrätta remissförfaranden eller genom slutna eller offentliga utfrågningar.

Genom verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 226)

har dragits upp vissa riktlinjer för hur arbetet med att utforma lagar och

andra föreskrifter skall bedrivas. Innan föreskrifter beslutas skall man så

långt möjligt bedöma vilka kostnader och övriga effekter som tillämpningen kan

leda till för staten, kommunerna och den privata sektorn (prop. s. 28 f.).

Behovet av konsekvensanalyser har betonats också i andra sammanhang. Enligt

begränsningsförordningen (1987:1347) skall myndigheterna utreda och dokumentera

kostnadsmässiga och andra konsekvenser av regelförslag. Riksrevisionsverket har

haft i uppdrag att följa upp detta.

Enligt 13 § kommittéförordningen (1976:119) skall en kommitté i sitt

betänkande redovisa en beräkning av kostnaderna för att genomföra kommitténs

förslag. Regeringen har vidare utfärdat särskilda kommittédirektiv (dir.

1984:5) vari kommittéerna ålagts att lämna väl genomarbetade

kostnadsberäkningar som tar hänsyn till alla kostnader för olika intressenter

(staten, kommunerna, socialförsäkringssektorn, företagen och enskilda), såväl

direkta som indirekta. Även andra viktigare konsekvenser skall belysas. Enligt

kommittédirektiv från år 1992 (dir. 1992:50) skall kommittéerna även redovisa

de regionalpolitiska konsekvenserna av sina förslag. Ett nyligen beslutat

kommittédirektiv (dir. 1994:23) innehåller riktlinjer för hur kommittéerna och

de särskilda utredarna förutsättningslöst skall pröva offentliga åtaganden.

Riktlinjer lämnas även för hur effekterna av genomförd verksamhet skall

analyseras, liksom för redovisningen av hur utredningsförslag skall

finansieras. I direktivet anges bl.a. att varje kommitté skall redovisa

konsekvenserna av sina förslag. Alla för en bedömning viktiga konsekvenser

skall identifieras, kvantifieras och så långt möjligt värderas. Både

utgångsläge och förslag till förändringar skall beskrivas i finansiella och --

i möjlig mån -- samhällsekonomiska termer.

För regeringskansliets del finns ett cirkulär (C 1989:7) från

Statsrådsberedningen och Finans- och Civildepartementen, där varje departement

ges ett ansvar för att konsekvensutredningar görs i de författningsärenden som

handläggs inom departementen. Här framhålls att det självfallet inte är mindre

viktigt att man bedömer konsekvenserna av de regler som riksdagen eller

regeringen beslutar genom lagar och förordningar. Konsekvenserna av

förordningsförslag bör enligt cirkuläret redovisas i skriftlig form. Vidare

sägs att konsekvenserna av lagförslag givetvis bör beskrivas i den proposition

eller lagrådsremiss där förslaget läggs fram.

Att konsekvensutredningar i regelgivningssammanhang skall belysa effekterna

av regeln, både ekonomiska och andra konsekvenser, framhölls i 1991 års

budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 2). I propositionen sades bl.a. att

konsekvensutredningar utan tvivel är av stor betydelse för ett ändamålsenligt

beslut, samtidigt som de på sikt blir en grund för jämförelser i den

uppföljning av regler som är en väsentlig del i den nya budgetprövningen.

Frågan om god regelkvalitet gällde enligt propositionen reglernas

ändamålsenlighet för sitt syfte. I praktiken är reglers innehåll ofta resultat

av kompromisser och intresseavvägningar, och i en komplex verklighet finns ofta

målkonflikter. Det gjorde enligt propositionen inte frågan om regelkvalitet

mindre betydelsefull. Många regler har t.ex. fått helt andra effekter än vad

som avsetts eller beräknats och detta har inte sällan berott på omständigheter

som borde ha varit möjliga att förutse vid en omsorgsfull konsekvensanalys.

I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 21) anförde

föredragande departementschefen att regelreformeringsarbetet syftar till att

åstadkomma regelsystem som tillgodoser de övergripande samhälleliga målen till

en så låg samhällsekonomisk kostnad som möjligt. Regelreformering omfattar

därför såväl avreglering som förändringar av befintliga regler och noggrann

utvärdering av förslag till nya regleringar. Departementschefen anförde vidare

att regelreformeringsarbetet kännetecknas både av en strävan efter ändrade

styreffekter av reglerna och av en strävan att sanera i regelbestånden för att

minska dem och få bort föråldrade eller onödiga regler. De ansträngningar som

under åren gjorts för att få färre, ändamålsenligare, enklare, tydligare och

begripligare regler har sammanfattningsvis drivits som ett program för en god

regelkvalitet (se prop. 1990/91:100 bil. 2 s. 50). Programmets åtgärder är att

regelgivaren skall tillämpa en s.k. checklista för att pröva alternativ till

regelstyrning (se Statsrådsberedningens PM 1990:2 Att styra genom regler), göra

konsekvensutredningar för att bedöma ekonomiska konsekvenser av olika

styralternativ, i budgetarbetet följa upp sina regler för att få till stånd en

löpande bevakning av effekterna av regelsystemen, registrera sina regler för

att hålla ordning på dem samt följa handböcker och annan vägledning för att

förenkla och förtydliga reglerna.

Statsrådsberedningens promemoria 1990:2 Att styra genom regler? Checklista

för regelgivare syftar till att påminna om att kostsamma, onödiga och

ineffektiva åtgärder måste undvikas, att lämpligt styrmedel väljs och att

rättsreglerna görs ändamålsenliga, enkla och klara.

Riksrevisionsverket fick i december år 1992 i uppdrag av regeringen att göra

en översyn av begränsningsförordningens tillämpning samt att utreda vilka

åtgärder som bör vidtas för att bristerna i fråga om konsekvensutredningar

skall undanröjas.

Verket redovisade resultatet av sitt arbete i augusti 1993

(Förvaltningsrevisionen utreder F 1993:26). RRV lämnade i sin rapport en

problembild och föreslog en rad åtgärder som syftade till att skapa en bättre

efterlevnad av begränsningsförordningen. Enligt RRV borde bl.a.

tillsynsmyndigheten ges en starkare ställning och kunna begära att en myndighet

inhämtar regeringens medgivande innan den beslutar en regel.

Det kan i sammanhanget även nämnas att den av talmanskonferensen tillkallade

Riksdagsutredningen i sitt betänkande Reformera riksdagsarbetet! föreslog att

riksdagens utskott skall göra en beräkning av kostnaderna innan de föreslår

riksdagen att göra ett tillkännagivande i en fråga som kan få långsiktiga

effekter på de offentliga utgifterna. Fackutskott som lämnar förslag med

ekonomiska konsekvenser bör vidare informera finansutskottet och ge utskottet

möjlighet att avge yttrande i ärendet.

Riksdagens tidigare behandling

Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen tagit upp frågan om

konsekvensanalyser av lagförslag. I betänkandet 1988/89:KU7 hänvisades till ett

tidigare uttalande om att det är en viktig uppgift i det utredningsarbete som

ligger till grund för ny lagstiftning att göra ordentliga konsekvensanalyser av

framlagda lagförslag. Vidare framhölls att det inom regeringskansliet pågick

ett aktivt arbete när det gällde konsekvensanalyser både i fråga om lagförslag

och myndighetsföreskrifter. För kommittéerna hade framhållits vikten av

ordentliga konsekvensanalyser, och begränsningsförordningen hade skärpt kraven

på myndigheterna i detta hänseende. Vidare hänvisades till att

Riksrevisionsverkets roll i detta sammanhang stärkts. Mot den bakgrunden fann

utskottet inte anledning att vidta någon särskild åtgärd med anledning av

motionsyrkandena i fråga om konsekvensanalyser.

I betänkandet 1990/91:KU7 framhöll utskottet åter vikten av ordentliga

konsekvensanalyser. Utskottet hänvisade bl.a. till att frågan behandlats i

Statsrådsberedningens checklista för regelgivare (PM 1990:2). Utskottet

avstyrkte motioner i frågan om konsekvensanalyser (res. m resp. c och mp) med

hänvisning till det arbete som bedrevs i regeringskansliet men framhöll att det

kunde finnas anledning att i utskottets granskningsarbete följa upp resultatet

av detta arbete genom en undersökning av konsekvensanalyser i framlagda

propositioner.

Som ett led i granskningsarbetet under riksmötet 1990/91 granskade utskottet

(bet. 1990/91:KU30 s. 23 f.) förekomsten och utformningen av konsekvensanalyser

i propositioner som behandlats av riksdagen år 1990. Samtliga övriga

riksdagsutskott bereddes tillfälle att inkomma med yttrande. Enligt

konstitutionsutskottet hade utskottens redovisningar visat att det fanns vissa

brister när det gällde förekomsten av konsekvensanalyser. Sådana brister kunde

visserligen kompenseras under utskottens beredning av förslaget, t.ex. genom

att de uppmärksammas i motioner eller genom utskottsutfrågningar och annat

inhämtande av upplysningar, men det skulle i vissa fall kunna ifrågasättas om

ärendena kunde anses ha blivit tillräckligt beredda i regeringskansliet. I det

sammanhanget ville konstitutionsutskottet särskilt peka på vikten av

konsekvensbedömningar inte minst när det gällde att bestämma tidpunkten för

ikraftträdandet av ett förslag. Vidare ville utskottet framhålla behovet av

konsekvensanalyser i beslutsunderlagen också för att underlätta senare

utvärderingar.

Det var enligt utskottets mening angeläget att i första hand propositioner med

förslag till ny lagstiftning innehöll konsekvensanalyser. Mot bakgrund av det

arbete -- bl.a. i form av utbildningsinsatser -- som bedrevs inom

regeringskansliet för att i större utsträckning åstadkomma tillräckliga

konsekvensanalyser i propositionerna kunde det enligt utskottets mening antas

att de brister som då fanns på området skulle komma att minska i framtiden. Det

fanns enligt utskottets mening anledning att även fortsättningsvis följa frågan

i utskottets granskningsarbete.

I betänkandet 1991/92:KU12 avstyrkte konstitutionsutskottet åter motioner

gällande konsekvensanalyser. Utskottet redogjorde för de regler och uttalanden

som hade gjorts, och mot bakgrund härav och med hänsyn till vad utskottet i

betänkandet hade anfört om principer för lagstiftningen utgick utskottet från

att behovet av genomarbetade konsekvensanalyser följdes med uppmärksamhet inom

regeringskansliet. Beträffande principerna för lagstiftningen hade utskottet

erinrat om det i regeringskansliet fortlöpande pågående arbetet med att

begränsa och förenkla regelsystemet, och utskottet hade ansett det angeläget

att arbetet med detta fortsatte och intensifierades. Det förelåg enligt

utskottets mening inte för närvarande anledning till ytterligare riksdagens

åtgärder med anledning av motionerna gällande konsekvensanalyser. Inte heller

vad angick arten och omfattningen av konsekvensanalyserna m.m. fann utskottet

anledning till något initiativ med anledning av motionerna.

Under innevarande riksmöte har riksdagen avslagit (bet. 1993/94:KU5) en

motion (fp) med yrkande dels om att riksdagen som sin mening skulle ge

regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av tillfredsställande

konsekvensanalyser för propositioner m.m., dels att riksdagen skulle besluta

att för det fall en proposition inte innehåller tillfredsställande

konsekvensanalyser, bör propositionen kunna avslås med denna motivering.

I betänkandet angavs att vikten av genomarbetade konsekvensanalyser vid ett

flertal tillfällen framhållits av utskottet. Möjligheterna till en senare

utvärdering underlättades enligt utskottet också om konsekvensanalyser hade

ingått i beslutsunderlaget. Såsom utskottet tidigare framhållit var det

angeläget att i första hand propositioner med förslag till ny lagstiftning

innehöll konsekvensanalyser. Enligt de bestämmelser och riktlinjer som

redogjordes för i betänkandet skall konsekvensutredningar göras av de förslag

som läggs fram.

Mot bakgrund av det regelreformeringsarbete som pågick i regeringskansliet

utgick utskottet från att regeringen även i fortsättningen med stor

uppmärksamhet följde behovet av genomarbetade konsekvensanalyser. Det kunde

enligt utskottet finnas anledning att återkomma till frågan i utskottets

granskningsarbete genom en undersökning av förekomsten av konsekvensanalyser i

framlagda propositioner.

Pågående arbete inom regeringskansliet

Enligt uppgift från Finansdepartementet övervägs för närvarande ett antal

åtgärder som skall resultera i både fler och bättre konsekvensanalyser.

Bl.a. är avsikten att i verksförordningen (1987:1100) ta in de krav på

konsekvensanalyser som nu finns i begränsningsförordningen (1987:1347). Att

nödvändiga och bra konsekvensutredningar görs i myndigheternas regelarbete blir

styrelsens ansvar och uppgift. Konsekvensanalyser och kraven på samråd med dem

som berörs av regeln både ekonomiskt eller på något annat sätt och att inhämta

regeringens medgivande innan något beslut fattas om en regel som medför

avsevärda kostnader blir en del av ett nödvändigt underlag i styrelsens

regelbeslut.

Som ett komplement till ändringen i verksförordningen är avsikten att ta in

bestämmelser i Riksrevisionsverkets instruktion (1988:80) om att verket skall

utveckla metoder för myndigheternas konsekvensutredningar och följa

tillämpningen.

När det gäller kravet på fler och bättre konsekvensanalyser i

författningsarbetet i regeringskansliet skall det ovan nämnda cirkuläret från

1989 (C 1989:7) ersättas av ett nytt cirkulär om konsekvensanalysernas stora

betydelse. Med hänvisningar till riksdagens uttalanden om vikten av

konsekvensanalyser och till Riksdagsutredningens förslag (se ovan) ställs krav

på ingående problem- och konsekvensanalyser i allt författningsarbete i

regeringskansliet. Exempelvis skall sådana analyser bifogas alla delningar och

det offentligas åtagande grundligt utredas och slås fast innan en

författningsreglering föreslås.

En ny checklista för regelgivare håller också på att utarbetas. Den skall

ersätta den nu gällande promemorian från 1990 (Statsrådsberedningens PM

1990:2). I den nya checklistan framhävs kraven på problem- och

konsekvensanalyser.

Avsikten är att ändringarna i verksförordningen m.fl. författningar och det

nya cirkuläret och checklistan skall kunna träda i kraft den 1 juli 1994.

Yttranden från andra utskott m.m.

Konstitutionsutskottet har berett övriga utskott tillfälle att yttra sig om

förekomsten och utformningen av konsekvensanalyser i propositioner under 1993.

Yttranden har inkommit från finansutskottet, skatteutskottet,

justitieutskottet, lagutskottet, försvarsutskottet, socialförsäkringsutskottet,

socialutskottet, trafikutskottet, näringsutskottet, arbetsmarknadsutskottet och

bostadsutskottet, bilagorna A 7.2--A 7.12. Från utbildningsutskottet har

överlämnats en inom utskottskansliet upprättad promemoria, bilaga A 7.13.

Utskotten har gjort en genomgång av de propositioner som behandlats av resp.

utskott. Nedan görs en sammanfattning av vilka överväganden och bedömningar

utskotten har gjort.

Finansutskottet har i sammanhanget understrukit betydelsen av att

propositioner så långt möjligt innehåller bedömningar av de samhällsekonomiska

och statsfinansiella konsekvenserna av de presenterade förslagen. Utskottet

konstaterar att metoder anpassade till den offentliga beslutsprocessen har

arbetats fram bl.a. inom ramen för det utvecklingsarbete som RRV har bedrivit.

I ett cirkulär (C 1989:7) ställs vidare krav på att konsekvensutredningar

skall göras i de författningsärenden som handläggs inom resp. departement.

Vissa utbildningsinsatser har också gjorts inom regeringskansliet för att

förbättra kunskaperna inom området. Trots detta finns det enligt

finansutskottet inte sällan uppenbara brister när det gäller förekomsten och

utformningen av konsekvensanalyser i de propositioner som läggs fram för

riksdagen.

Enligt finansutskottets mening är detta inte tillfredsställande. Höga krav

bör enligt utskottet generellt sett ställas på underlaget för riksdagens

beslut. Utskottet pekar på att en väl genomförd konsekvensanalys i samband med

att ett beslut fattas givetvis också väsentligen underlättar en kommande

efterhandskontroll i form av uppföljning, utvärdering eller revision.

Enligt finansutskottet är riksdagen i hög grad beroende av det

beslutsunderlag som presenteras av regeringen. Visserligen kan det berörda

utskottet komplettera underlaget i samband med sin beredning av ärendet. Av

tids- och resursskäl är det dock knappast möjligt att i detta skede av

beslutsprocessen göra något mera omfattande utrednings- och analysarbete. Det

är därför enligt finansutskottets uppfattning angeläget att konsekvensanalyser

av något slag regelmässigt ingår i regeringens propositioner. Sådana analyser

behövs för att ett ärende skall anses vara tillräckligt berett av regeringen.

Enligt finansutskottets mening skulle krav från riksdagen på att ett avsnitt

med rubriken Konsekvensanalys (eller motsvarande) normalt skall ingå i

dispositionen av i första hand lagstiftningspropositioner kunna ha stor

betydelse i sammanhanget. Detta skulle leda till att frågan regelmässigt blev

uppmärksammad i samband med beredningen av ett ärende.

Finansutskottet har ansett att vad utskottet här anfört bör riksdagen som sin

mening ge regeringen till känna.

Till finansutskottets yttrande har fogats en avvikande mening (nyd) enligt

vilken det på det ekonomiska området bör finnas ett motsvarande organ till

Lagrådet, ett ekonomiskt råd. Även detta råd bör enligt den avvikande meningen

höra hemma i grundlagen. Att införa ett sådant råd anses dock kunna ta lång tid

och därför bör nu ett annat ekonomiskt råd bildas och knytas till

finansutskottet. Detta råd bör enligt den avvikande meningen ha till uppgift

att granska regeringens konsekvensanalyser och att biträda riksdagen med att

förbättra beslutsunderlaget genom att vid behov göra egna konsekvensanalyser.

En minoritet i utskottet skall kunna utlösa en granskning från det ekonomiska

rådet av propositioner och andra förslag.

I skatteutskottets yttrande anförs bl.a. att trots att det senaste årets

angelägna reformarbete på skatteområdet måst bedrivas i ett relativt forcerat

tempo, anser utskottet att rimliga krav på redovisning av det grundläggande

utredningsmaterialet samt analyser och bedömningar av konsekvenserna i olika

väsentliga hänseenden i allmänhet tillgodosetts i de propositioner som

utskottet haft att behandla. Även andra relevanta uppgifter som bör finnas

tillgängliga för riksdagen redan under motionstiden har enligt skatteutskottet

i allmänhet redovisats i propositionerna på ett tillfredsställande sätt.

Utskottet vill dock samtidigt peka på att det ibland inte är möjligt att i

förväg säkert bedöma alla praktiska konsekvenser av varje enskildhet i de

detaljförslag som läggs fram. Från fall till fall kan det enligt

skatteutskottet vara motiverat att trots det genomföra ändringarna och att

ompröva detaljlösningarna i efterhand mot bakgrund av vunna erfarenheter.

Sammanfattningsvis har skatteutskottet ansett att det saknas anledning att

rikta anmärkning mot regeringen när det gäller redovisningen av

konsekvensanalyserna i de propositioner som avlämnats under 1993 och som

remitterats till utskottet. Enligt utskottets mening finns det således ingen

anledning att vidta någon åtgärd med anledning av regeringens propositioner på

utskottets område.

Till skatteutskottets yttrande har fogats en avvikande mening av utskottets

socialdemokratiska ledamöter. I denna konstateras att åtskilliga av förra årets

propositioner inte har innehållit tillfredsställande konsekvensanalyser. När

det gällt propositioner om skattesänkningar eller andra lättnader i

beskattningen har enligt den avvikande meningen regeringen nära nog genomgående

underlåtit att redogöra för finansieringen av skattebortfallet, i vart fall i

dess helhet. I den avvikande meningen anses att dessa brister i propositionerna

är anmärkningsvärda.

I en meningsyttring har suppleanten från Vänsterpartiet anslutit sig till den

avvikande meningen.

Enligt justitieutskottet aktualiserar

lagstiftningsprojekt, förutom behov av konsekvensanalyser i fråga om den

föreslagna regleringens materiella konsekvenser på det område som regleringen

gäller, också ekonomiska och administrativa konsekvenser inom såväl den

offentliga som den privata sektorn av att en reglering tillkommer, avskaffas

eller ändras. Även om den senare typen av konsekvenser ofta endast är av

sekundär betydelse för statsmakternas ställningstagande i lagstiftningsfrågan

är det enligt justitieutskottets uppfattning, t.ex. med hänsyn till de

rationaliserings- och besparingskrav som ställs på myndigheterna, viktigt att

sådana konsekvenser uppmärksammas och blir föremål för analys.

När det gäller de aktuella lagförslagen konstaterar justitieutskottet

sammanfattningsvis att det föreligger konsekvensanalyser av god omfattning i

ungefär hälften av fallen. I övriga fall är konsekvensanalyserna i olika

hänseenden bristfälliga. Det finns således enligt justitieutskottet utrymme för

förbättringar. Enligt justitieutskottets mening bör konsekvensanalyserna i

allmänhet dels göras mer utförliga, dels redovisa de resonemang som ligger

bakom gjorda bedömningar. Självklart bör enligt justitieutskottet samtliga de

aspekter belysas som konstitutionsutskottet i sitt betänkande om

verksledningspropositionen (1986/87:KU29) tagit upp.

Enligt lagutskottet uppfyller de i -- till lagutskottet remitterade --

propositionerna lämnade redovisningarna inte de krav som generellt kan ställas

på konsekvensanalyser. Utskottet finner emellertid inte skäl till någon

väsentlig erinran i detta avseende. I de propositioner som lagutskottet

hittills slutbehandlat har det nämligen i allmänhet varit fråga om begränsade

ändringsförslag eller förslag till ändringar i gällande rätt med överblickbara

konsekvenser föranledda av Sveriges internationella åtaganden. Några motioner

med kritik mot att framlagda förslag saknat erforderliga konsekvensanalyser har

inte heller väckts. Inte i något fall kan av lagutskottet förordade ändringar i

framlagda lagförslag sägas haft sin orsak i ofullständiga eller bristfälliga

konsekvensanalyser.

Vad lagutskottet i sitt yttrande (1990/91:LU1y) våren 1991 framhöll om vikten

av att lagförslag är väl övervägda och att de förutsebara konsekvenserna är

noga analyserade äger enligt lagutskottet givetvis fortfarande tillämpning.

Konsekvensbeskrivningar och konsekvensanalyser -- beskrivningar respektive

analyser av förväntade prestationer eller effekter av de presenterade

lagförslagen -- i propositionerna utgör enligt lagutskottet inte bara

nödvändiga beslutsunderlag för riksdagen utan underlättar också arbetet med

uppföljning och utvärdering. Noggranna och väl genomarbetade konsekvensanalyser

möjliggör för riksdagen att redan i samband med att en lag beslutas också

överväga hur effekterna senare lämpligen kan följas upp och utvärderas. De

ställningstaganden som gjorts under senare tid när det gäller riksdagens

framtida arbete med uppföljning, utvärdering och revision ökar enligt

lagutskottets mening behovet av ordentliga och utförliga konsekvensanalyser (se

1993/94:TK1).

Enligt lagutskottets mening är det mot denna bakgrund än mer angeläget att

regeringen i framtiden regelmässigt redovisar sina bedömningar när det gäller

konsekvenserna av de lagförslag som läggs fram. Förslagens konsekvenser bör

enligt lagutskottet därvid belysas också utifrån andra utgångspunkter än rent

statsfinansiella. Således bör även konsekvenserna för exempelvis enskilda,

kommuner och näringsliv redovisas. Lagutskottet har här konstaterat att sådana

konsekvensanalyser i många fall är komplicerade men utgår från att

metodutvecklingsfrågor på området i framtiden ägnas allt större uppmärksamhet.

Försvarsutskottet har begränsat sitt yttrande till att gälla

konsekvensanalyser i de regeringsförslag till lagändringar som utskottet haft

att bereda under 1993. Enligt försvarsutskottet har i dessa lagförslag inte

presenterats några i särskilda avsnitt sammanhållna konsekvensanalyser. I

propositionerna har dock i motiveringarna till lagförslagen belysts deras

konsekvenser i olika hänseenden. Försvarsutskottet har för sin ärendeberedning

inhämtat ytterligare information. Enligt utskottets mening är det emellertid

viktigt att konsekvensanalyser presenteras tydligt i propositioner som en grund

för utskottens uppföljande verksamhet. För försvarsutskottets del hade det

enligt yttrandet främst varit relevant att presentera en konsekvensanalys i

proposition 1993/94:32 med förslag till ny lag för skydd för

landskapsinformation.

Socialförsäkringsutskottet har sammanfattningsvis ansett att det

hittillsvarande sättet att i propositioner till riksdagen beskriva

konsekvenserna av förslag till förändringar i socialförsäkringssystemen är

outvecklat och ofullständigt. En förklaring till detta kan vara att de

ekonomiska problemen inom socialförsäkringen är av relativt sent datum. De nya

kraven på effektivitet och besparingar inom systemen ställer emellertid med

nödvändighet krav även på metodutveckling av konsekvensanalyser vid mer

genomgripande förändringar. Utvecklingsarbetet i detta hänseende måste enligt

socialförsäkringsutskottet sträcka sig över ett vitt fält. Modeller för

beräkning av dynamiska effekter vid regelförändringar inom socialförsäkringen

måste arbetas fram. Vidare måste standardiserade system för beräkning och

redovisning av de finansiella konsekvenserna vid regeländringar tillämpas, inte

minst vid propositionernas konsekvensbeskrivningar. När det gäller mer

genomgripande förändringar inom socialförsäkringssystemet bör enligt

socialförsäkringsutskottet såväl de samhällsekonomiska konsekvenserna på kort

och på lång sikt som de omedelbara konsekvenserna för staten, kommunerna och de

enskilda som grupp och som individer redovisas. För kommunernas del bör då även

beaktas att en övervältring kan ske i form av ökade socialbidragskostnader.

Detta framgår enligt socialförsäkringsutskottet bl.a. av det nyligen avlämnade

betänkandet Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag

(SOU 1994:46). Redovisningarna bör också enligt utskottet innehålla analyser

av tänkbara finansiella konsekvenser för andra socialförsäkringsförmåner inkl.

arbetslöshetsförmånerna. Inom området finns enligt socialförsäkringsutskottet

lång erfarenhet av de försäkrades beteendemönster utifrån olika utformningar av

regelverket liksom omfattande statistiska uppgifter från olika konjunkturlägen

som bör kunna tas till vara för att få fram mera ingående analyser av

överströmningar mellan olika transfereringsslag.

Socialutskottet har i sitt yttrande konstaterat att flertalet

propositioner numera har ett särskilt avsnitt om kostnader och andra

konsekvensanalyser. Detta är enligt socialutskottet en klar förbättring jämfört

med situationen år 1990 då föregående granskning gjordes. Analyserna är dock

enligt utskottet av skiftande kvalitet och de skulle kunna utvecklas

ytterligare. Här anges som exempel propositionen om utvidgad lagreglering på

barnomsorgsområdet som innehöll en alltför kortfattad redovisning av de

ekonomiska konsekvenserna av lagförslaget. Kalkylen ifrågasattes också av

Svenska kommunförbundet. Socialutskottet anordnade därför en utfrågning av

företrädare för Socialdepartementet och förbundet för att komplettera

kostnadskalkylen och erhålla visst underlagsmaterial.

Socialutskottet vill i sitt yttrande framhålla vikten av att arbetet med att

utveckla kostnads- och konsekvensanalyserna fortsätter. Redovisningen i

propositionerna av kostnader och andra konsekvenser av förslagen bör enligt

socialutskottet göras så utförliga att utskottet kan göra en reell bedömning av

konsekvenserna av de framlagda förslagen och även bedöma regeringens

beräkningsunderlag.

Till socialutskottets yttrande har fogats en avvikande mening av utskottets

socialdemokratiska ledamöter. I denna delas inte utskottsmajoritetens

uppfattning att det skett en klar förbättring jämfört med situationen år 1990.

I den avvikande meningen framhålls att kostnaderna för olika huvudmän måste

analyseras ingående, om förslag läggs fram om fri etablering för olika

yrkesgrupper som skett i propositionerna om barnomsorgslag, husläkare och

arvoden till privatpraktiserande läkare och sjukgymnaster.

Trafikutskottet konstaterar i sitt yttrande att höga krav ställs på

beslutsunderlagets kvalitet inför många ställningstaganden inom utskottets

beredningsområde. Utskottet anser att konsekvensanalyser inte endast bör

innehålla en beskrivning av direkta ekonomiska effekter på statsbudgeten utan

också söka behandla andra ekonomiska frågor liksom övriga samhälleliga

effekter. Vad gäller trafikens infrastruktur är det enligt trafikutskottet

angeläget att det politiska inflytandet över planeringsprocessen stärks och att

ett helhetsperspektiv anläggs på investeringar i trafikens infrastruktur så att

konsekvenserna av väg- och järnvägsutbyggnader kan klarläggas bättre.

Trafikutskottet har framhållit svårigheterna att allsidigt beskriva de

långsiktiga konsekvenserna av olika reformer understryker behovet av en

förstärkt uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. För att möjliggöra ett

politiskt inflytande över dessa frågor krävs vidare enligt trafikutskottet att

resultaten från resultatanalyserna löpande underställs riksdagens prövning.

Trafikutskottet har avslutningsvis framhållit att genom en förstärkt

uppföljningsverksamhet från riksdagens sida ges ökade förutsättningar för att

konsekvensanalysernas utformning och träffsäkerhet kan utvecklas ytterligare.

Näringsutskottet har i sitt yttrande sammanfattningsvis konstaterat att i

tre av de tretton propositioner som remitterades till näringsutskottet under år

1993 fanns det särskilda avsnitt som behandlade kostnadskonsekvenser av

förslagen. Det som därvid togs upp var endast anslagseffekter och därmed

direkta budgeteffekter, inte ekonomiska effekter i vidare mening.

I flera fall byggde enligt utskottet förslagen i propositionerna på

utredningar eller framställningar. Genom att innehållet i dessa, liksom

remissutfallet, redovisades i propositionstexten och att ett resonemang fördes

i propositionen om det framlagda förslaget i förhållande till det underliggande

materialet, kan enligt utskottet ett inslag av konsekvensanalys indirekt sägas

ha ingått i propositionerna. I vissa av propositionerna var dock enligt

näringsutskottet redovisningen av sådan beskaffenhet att behovet av

konsekvensanalys inte kan anses tillgodosett.

Ett sätt att främja att konsekvensanalyser ingår i propositioner skulle,

enligt näringsutskottets mening, kunna vara att regeringen regelmässigt i

propositioner -- med undantag för mycket korta propositioner -- införde ett

särskilt avsnitt med rubriken Konsekvensanalys eller liknande. I ett sådant

avsnitt bör enligt näringsutskottet inte bara direkta anslagseffekter anges

utan också andra typer av effekter -- inte endast ekonomiska.

Enligt arbetsmarknadsutskottets mening är det angeläget att regeringen i

sina förslag till riksdagen regelmässigt inkluderar en analys av såväl

ekonomiska som andra konsekvenser av förslagen. Det råder enighet i

arbetsmarknadsutskottet om att beslutsunderlaget i propositionerna måste vara

så heltäckande och fullständigt att resultatet av utskottsarbetet är

otvetydigt. Vikten av konsekvensanalyser har påtalats av riksdagen flera gånger

tidigare, men utvecklingen har enligt utskottets uppfattning inte gått åt rätt

håll.

Arbetsmarknadsutskottet hänvisar till sin redogörelse för genomgångna

propositioner och anför att det av de betänkanden som nämnts i detta sammanhang

framgår, att utskottet haft anledning att rikta kritik mot brister i

propositionernas beslutsunderlag vid flera tillfällen under år 1993. Enligt

arbetsmarknadsutskottets uppfattning är det definitivt inte tillfredsställande

när brister i propositionen leder till att utskottet under stark tidspress

måste låta genomföra olika utredningar som underlag för sitt ställningstagande.

Arbetsmarknadsutskottet ser det som särskilt viktigt att förslagens effekter

för sysselsättningen och för belastningen på berörda anslag klart och tydligt

redovisas. Lika väsentligt är det enligt utskottet att lagförslagen är väl

analyserade till sina administrativa och ekonomiska konsekvenser och inte minst

för motionärerna anser utskottet att ett sådant underlag är av betydelse.

Arbetsmarknadsutskottet har också velat understryka vikten av att

budgetpropositionen är så heltäckande som möjligt. När många förslag om

regeländringar läggs fram först i samband med kompletteringspropositionen,

uppger sig utskottet inte ha tillräckliga möjligheter att bedöma

beslutsunderlaget, eftersom riksdagsarbetet sent på våren präglas av stark

tidspress.

Bostadsutskottet har vid sin genomgång av under 1993 avlämnade lagförslag

konstaterat att de flesta propositionerna innehåller bedömningar i någon form

av framför allt förslagets ekonomiska effekter. Dessa analyser presenteras

vanligtvis i särskilda avsnitt och redogörelserna är ofta relativt kortfattade.

Utskottet har inte funnit anledning till erinran eller särskilt uttalande

beträffande konsekvensanalyser. Utskottet framhåller att man med det anförda

inte tagit ställning till kvaliteten eller inriktningen av

konsekvensanalyserna.

Utskottets överväganden

Utskottet har vid ett flertal tillfällen framhållit vikten och betydelsen av

att propositionerna innehåller genomarbetade konsekvensanalyser. Propositionens

förslag utgör underlag för riksdagens beslut. Krävs ytterligare upplysningar

kan det beredande utskottet visserligen komplettera underlaget, men på grund av

tidsbrist kan oftast inte något mer omfattande analys- och utredningsarbete

göras. Att en väl genomförd konsekvensanalys finns med i beslutsunderlaget

underlättar också en efterkommande uppföljning och utvärdering.

Utskottet granskade våren 1991 (bet. 1990/91:KU30 s. 23 f.) förekomsten och

utformningen av konsekvensanalyser i propositioner behandlade av riksdagen

under år 1990. Denna granskning visade att det fanns vissa brister när det

gällde förekomsten av konsekvensanalyser. Mot bakgrund av det arbete -- bl.a. i

form av utbildningsinsatser -- som bedrevs inom regeringskansliet för att i

större utsträckning åstadkomma tillräckliga konsekvensanalyser i

propositionerna kunde det enligt utskottets mening antas att de brister som då

fanns på området skulle komma att minska i framtiden.

Elva av riksdagens utskott har i år avgett yttranden till

konstitutionsutskottet i frågan om förekomsten och utformningen av

konsekvensanalyser i propositioner under år 1993. Därutöver har

utbildningsutskottet överlämnat en inom kansliet utarbetad promemoria.

Vad gäller frågan om hur en konsekvensanalys skall utformas, framgår av

yttrandena från riksdagsutskotten att en sådan analys kan inrymma många moment.

Utskotten har vid sin genomgång naturligtvis utgått från resp. utskotts

beredningsområde. Vad en analys bör innehålla är givetvis till viss del

beroende av vilket område som förslaget i fråga berör.

Finansutskottet framhåller att det är viktigt att propositionerna så långt

som möjligt innehåller bedömningar av de samhällsekonomiska och

statsfinansiella konsekvenserna av de presenterade förslagen. Skatteutskottet

betonar att propositioner med förslag om betydande skattesänkningar eller andra

lättnader i beskattningen givetvis bör innehålla en redovisning av dels

regeringens bedömning av storleken av skattebortfallet till följd av den

föreslagna skattesänkningen eller lättnaden, dels hur regeringen avsett att det

aktuella skattebortfallet skall kompenseras.

Enligt justitieutskottet aktualiserar lagstiftningsprojekt, förutom behov av

konsekvensanalyser i fråga om den föreslagna regleringens materiella

konsekvenser på det område som regleringen gäller, också ekonomiska och

administrativa konsekvenser inom såväl den offentliga som den privata sektorn

av att en reglering tillkommer, avskaffas eller ändras.

Lagutskottet har framhållit att förslagens konsekvenser bör belysas också

utifrån andra utgångspunkter än rent statsfinansiella, innebärande att även

konsekvenserna för exempelvis enskilda, kommuner och näringsliv redovisas.

Socialutskottet anser att redovisningen av kostnader och andra konsekvenser av

förslagen bör göras så utförliga att utskottet kan göra en reell bedömning av

konsekvenserna av de framlagda förslagen och även bedöma regeringens

beräkningsunderlag.

Trafikutskottet pekar på att svårigheterna att allsidigt beskriva de

långsiktiga konsekvenserna av olika reformer understryker behovet av en

förstärkt uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. Socialförsäkringsutskottet

har bl.a. ansett att de nya kraven på effektivitet och besparingar inom

socialförsäkringssystemen med nödvändighet ställer krav även på metodutveckling

av konsekvensanalyser vid mer genomgripande förändringar. Utvecklingsarbetet i

detta hänseende måste enligt socialförsäkringsutskottet sträcka sig över ett

vitt fält. Modeller för beräkning av dynamiska effekter vid regelförändringar

inom socialförsäkringen måste arbetas fram. Vidare måste standardiserade system

för beräkning och redovisning av de statsfinansiella konsekvenserna vid

regeländringar tillämpas, inte minst vid propositionernas

konsekvensbeskrivningar. När det gäller mer genomgripande förändringar inom

socialförsäkringssystemet bör enligt socialförsäkringsutskottet såväl de

samhällsekonomiska konsekvenserna på kort och lång sikt som de omedelbara

konsekvenserna för staten, kommunerna och de enskilda som grupp och som

individer redovisas.

Näringsutskottet har ansett att ett sätt att främja att konsekvensanalyser

ingår i propositioner skulle kunna vara att regeringen regelmässigt -- med

undantag för mycket korta propositioner -- inför ett särskilt avsnitt med

rubriken Konsekvensanalyser eller liknande. I ett sådant avsnitt bör enligt

näringsutskottet inte bara direkta anslagseffekter anges utan också andra typer

av effekter -- inte endast ekonomiska.

Även finansutskottet har framfört denna idé.

Arbetsmarknadsutskottet har sett det som särskilt viktigt att förslagens

effekter för sysselsättningen och för belastningen på berörda anslag klart och

tydligt redovisas. Lika väsentligt är enligt utskottet att lagförslagen är väl

analyserade till sina administrativa och ekonomiska konsekvenser.

Sammantaget har utskotten framhållit många aspekter på frågan om vilka krav

som bör ställas på innehållet i en konsekvensanalys. Utskotten har inte

begränsat perspektivet till enbart de statsfinansiella konsekvenserna, utan de

områden där effekterna enligt utskotten bör belysas, sträcker sig betydligt

längre. Utskotten pekar på att man bör visa på konsekvenserna för

samhällsekonomin, för kommunerna, för näringsliv och för enskilda, såväl i

grupp som för individen. Vidare bör de ekonomiska och administrativa

konsekvenserna inom såväl den offentliga som den privata sektorn påvisas.

Den bild som utskottsyttrandena ger visar enligt konstitutionsutskottets

mening att arbetet med konsekvensanalyser måste fortsätta och att en utveckling

måste ske. Riktlinjer och metoder för analysernas utformning måste utvecklas.

Härvid bör hänsyn tas bl.a. till att konsekvensanalyserna kan underlätta såväl

riksdagens som regeringens efterföljande utvärderings- och uppföljningsarbete.

Vad gäller förekomsten och utformningen av konsekvensanalyser i propositioner

avgivna under år 1993, ger utskottsyttrandena en i viss mån splittrad bild.

Enligt finansutskottet finns det inte sällan uppenbara brister när det gäller

förekomsten och utformningen av konsekvensanalyser i de propositioner som läggs

fram för riksdagen. Näringsutskottet har konstaterat att i vissa av de

propositioner som beretts av utskottet var redovisningen sådan beskaffenhet att

behovet av konsekvensanalys inte kan anses tillgodosett.

Socialförsäkringsutskottet har ansett att det hittillsvarande sättet att i

propositioner till riksdagen beskriva konsekvenserna av förslag till

förändringar i socialförsäkringssystemen är outvecklat och ofullständigt.

Justitieutskottet och socialutskottet har ansett att det finns utrymme för

förbättringar och utveckling. Arbetsmarknadsutskottet har haft anledning att

rikta kritik mot brister i propositionernas beslutsunderlag vid flera

tillfällen under 1993, och enligt utskottet är det definitivt inte

tillfredsställande när brister i propositionen leder till att utskottet under

stark tidspress måste låta genomföra olika utredningar som underlag för sitt

ställningstagande.

Tre utskott har i sina yttranden uttryckt att det saknas anledning till

erinran när det gäller redovisningen av konsekvensanalyser i de propositioner

som behandlats av resp. utskott under 1993. Det är skatteutskottet,

lagutskottet och bostadsutskottet.

Enligt konstitutionsutskottets mening visar utskottsyttrandena att det på

vissa utskottsområden skett förbättringar. Fortfarande finns det dock brister

på andra områden. Generellt anser utskottet att det finns utrymme för

förbättringar.

Av inhämtade uppgifter från Finansdepartementet framgår att regeringen för

närvarande överväger och planerar ett antal åtgärder som skall resultera i både

fler och bättre konsekvensanalyser. Utskottet utgår från att regeringen vid

sina överväganden kommer att uppmärksamma det behov av förbättringar som

påvisats genom utskottets granskning. Enligt utskottets mening bör regeringens

överväganden även omfatta frågan om ett sådant utvecklingsarbete beträffande

riktlinjer och metoder för analysernas utformning som utskottet enligt ovan

ansett behövligt. Utskottet utgår från att regeringen i detta arbete beaktar de

synpunkter som framförts i utskottsyttrandena.

Mot bakgrund av det anförda avser utskottet att återkomma till frågan om

konsekvensanalyser i propositioner i kommande granskningsarbete.

10. Regeringens handläggning av nådeärenden

Tidigare granskning m.m.

Konstitutionsutskottet är formellt sett det enda organ som kan ta upp

regeringens handläggning av nådeärenden till granskning. Granskningen är inte

inriktad på innehållet i besluten utan främst på det administrativa

förfarandet.

Utskottet har också vid flera tillfällen granskat regeringens tillämpning av

institutet nåd i brottmål. Senast ägde en sådan granskning rum år 1990 och

grundades på en genomgång av ärenden i vilka beslut hade fattats under år 1988.

-- Därutöver har en motion om nådeinstitutet behandlats i utskottets betänkande

1992/93:KU18.

Utskottet har funnit anledning att i samband med årets granskning åter göra

en genomgång av handläggningen av nådeärenden. Viss särskild uppmärksamhet har

riktats mot ärenden som rör livstidsdomar och domar för värnpliktsbrott.

Regler om nåd m.m.

I 11 kap. 13 § första stycket regeringsformen föreskrivs att regeringen genom

nåd får efterge eller mildra brottspåföljd eller annan sådan rättsverkan av

brott samt efterge eller mildra annat liknande av myndighet beslutat ingrepp

avseende enskilds person eller egendom.

Ett beslut om nåd kan innebära att en påföljd helt bortfaller eller att den

avkortas. Beslutet kan också innebära att påföljden byts ut mot en mildare

påföljd eller att uppskov beviljas med verkställigheten av påföljden.

Regeringen har inte rätt att överpröva ett enskilt avgörande av domstol. Ett

beslut om nåd får därför inte avse frågorna om skuld eller brottets

straffvärde.

Institutet nåd utgör ett komplement till straffrättskipningen. Genom nåd är

det möjligt att efterskänka eller mildra straff i fall där straffet på grund av

omständigheter som inträffat efter domen eller av någon annan anledning

framstår som obilligt.

Nåd förutsätter inte ansökan från den dömde eller någon annan. Nåden har

karaktär av ensidig statsakt, och någon rätt till nåd finns inte. Regeringen

bestämmer suveränt i vilka fall nåd skall beviljas. Beslutet grundas på en fri

bedömning i varje ärende. Det förhållandet att fråga är om en fri bedömning får

dock inte tolkas så att bedömningen får vara godtycklig. Som uttalades i

betänkande 1989/90:KU30 kan någon praxis i egentlig mening inte sägas

förekomma, men sedan gammalt har man haft en strävan att göra likartade

bedömningar.

Nådeärendena avgörs på det sätt som normalt gäller för förvaltningsärenden

hos regeringen. Besluten motiveras inte.

Bestämmelser om handläggningen finns i lagen (1974:579) om handläggningen av

nådeärenden.

Inom Justitiedepartementet handläggs nådeärendena på en särskild enhet,

nådeenheten. Sedan en ansökan har kommit in och registrerats kan domstolsakter

och behandlingsjournaler m.m. fordras in. Utredningen kan kompletteras med

polis- och kriminalregisterutdrag. Dessutom kan förordnande meddelas om att

personutredning skall äga rum eller att läkarintyg skall anskaffas enligt lagen

(1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. I förekommande fall

inhämtas även yttranden från frivårdsmyndigheten, från en socialnämnd eller

från länsstyrelsens sociala enhet. Gäller ansökningen någon som är intagen på

kriminalvårdsanstalt kan yttrande från Kriminalvårdsstyrelsen (KVS) också

inhämtas. Är det fråga om någon som dömts för värnpliktsbrott kan de militära

myndigheterna höras. Det förekommer ibland att den ansökningen gäller eller

någon anhörig eller ett ombud besöker nådeenheten för att ge ytterligare

information.

Omfattningen av nåd i brottmål

Enligt Rättsstatistisk årsbok 1993 dömdes knappt 76 000 personer till påföljd

i brottmål under år 1992. Av dessa dömdes ca 16 000 till fängelse. 7 personer

dömdes till livstids fängelse. Under året befann sig genomsnittligt 4 108

fängelsedömda i anstalt.

Uppgifter om vissa år 1989--1993 avgjorda nådeärenden

Uppgifterna har hämtats ur statistik som förts

inom Justitiedepartementet

(Uppgifter för åren 1982--1988 i 1989/90:KU30)

År Inkomna Samtliga därav Kvinnor därav

avgjorda bifall bifall

1989 1 538 1 529 158 148 33

% 10,3 22

1990 1 581 1 474 153 136 25

% 10,4 18,4

1991 1 299 1 266 141 101 19

% 11,1 18,8

1992 1 418 1 285 75 121 16

% 5,8 13,2

1993 1 320 1 245 59 155 12

% 4,7 7,7

Uppgifter om vissa år 1989--1993 avgjorda nådeärenden efter brottstyp

Uppgifterna har hämtats ur statistik som förts inom Justitiedepartementet

(Uppgifter för åren 1982--1988 i 1989/90:KU30)

År Samtliga därav Trafik- därav Skatte- därav Nark.- därav

avgjorda bifall nykt.- bifall bedr. bifall brott bifall

brott etc. etc.

1989 1 529 158 388 55 101 11 86 12

% 10,3 14 11 14

1990 1 474 153 423 42 83 13 95 7

% 10,4 9,9 15,6 7,3

1991 1 266 141 251 42 76 10 85 7

% 11,1 16,7 13,2 8,2

1992 1 285 75 233 21 91 6 - -

% 5,8 9,0 6,6 - -

1993 1 245 59 219 7 81 7 70 5

% 4,7 3,2 7,4 7,1

För narkotikabrott fördes inte statistik under år 1992.

För värnpliktsbrotten fördes statistik under år 1992 och första halvåret

1993. Under år 1992 var det totala antalet 67, varav 5 (7,5 %) bifölls. Under

första halvåret 1993 var antalet 28, varav 2 (7,1 %) bifölls.

Svängningarna i statistiken för trafiknykterhetsbrotten under senare år bör

ses mot bakgrund av nya regler om påföljdsval och straffmätning, som trädde i

kraft den 1 januari 1989, och ändringar i trafikbrottslagen, som trädde i kraft

den 1 juli 1990 samt förändringar i rättspraxis under åren 1990 och 1991.

Nådeskäl

Nådeinstitutet har, som ovan framhållits, karaktär av ensidig statsakt, och

regeringen bestämmer suveränt i vilka fall nåd skall beviljas. I konsekvens

härmed förekommer aldrig några motiveringar i besluten. De skäl som åberopas i

ärendena kan vara av olika slag -- medicinska (psykiska eller fysiska),

rehabiliteringsskäl, tredjemansskäl, ekonomiska eller allmänt humanitära skäl.

Ofta åberopas givetvis en kombination av skäl.

I fråga om medicinska skäl tas hänsyn till kriminalvårdens möjligheter att ge

adekvat medicinsk behandling under verkställighetstiden. Generellt uttryckt kan

man säga att det måste till allvarliga sjukdomsyttringar för att nåd skall

kunna beviljas av medicinska skäl. Allmänt hållna beskrivningar av sökandens

psykiska besvär räcker i allmänhet inte för att nåd skall beviljas. Betydligt

starkare skäl krävs, såsom att utredning visar att det föreligger överhängande

risk för självmord eller annan allvarlig destruktiv handling. Den utredning som

förekommer i ärenden där psykiska skäl åberopas är främst sådan

läkarundersökning som avses i lagen om särskild personutredning i brottmål,

m.m. I de fall där den sökande åberopar eget läkarintyg kan KVS yttrande behöva

inhämtas. KVS förtroendeläkare kan då gå igenom ärendet. Hans yttrande kan leda

till att den sökande kommer till en anstalt som är lämpad att ta emot en person

med de angivna medicinska besvären eller där nödvändiga vårdresurser finns i

närheten.

Rehabiliteringsskäl kan anses föreligga om det inträffat en avgörande och

varaktig positiv förändring i den dömdes livsföring. Förändringarna i den

dömdes livsföring bör vid en kritisk bedömning vara påtagliga för att över

huvud taget kunna beaktas.

Tredjemansskäl avser oftast behov hos barn till den dömde. Det görs ofta

gällande att barn, främst till ensamstående föräldrar, skulle utsättas för

onödigt lidande, kanske med psykiska skador som följd, om barnet placeras i

främmande miljö och/eller kontinuiteten i kontakten med föräldern bryts. Den

utredning som står till buds i dessa fall är i huvudsak yttrande från

länsstyrelsens sociala enhet eller en socialnämnd.

I de fall nåd beviljas kan det ibland vara svårt att säga vilken av

kategorierna som ärendet faller under. Ofta är det frågan om en sammanvägning

av flera olika skäl där helhetsbedömningen blir avgörande.

Genomgång av beslut och akter

Inom utskottskansliet har gåtts igenom samtliga beslut i nådeärenden under år

1993 och ett stort antal akter i sådana ärenden. Därvid har beaktats

handläggningsfrågor såsom vilken utredning som införskaffats och andra frågor

om tillämpning av gällande regler. Därutöver har även iakttagelser gjorts om

bedömningen i sak.

Särskild uppmärksamhet har, som ovan anförts, riktats mot ärenden som rör

livstidsdomar och värnpliktsbrott.

Antalet personer som undergår livstids fängelse är litet. Under år 1990

nyintogs i kriminalvårdsanstalt 7 personer som dömts till detta straff, och

under vartdera av åren 1991 och 1992 var det 4 livstidsdömda personer som

nyintogs i anstalt.

Under år 1993 behandlades nådeansökningar av 13 personer som dömts till

livstids fängelse. Samtliga domar gällde mord.

Ansökningarna avsåg personer som suttit på livstidsstraffet under varierande

tid. För en av dessa hade straffet börjat verkställas i juli 1979. Den som

därnäst hade suttit längst hade börjat avtjäna sitt straff i november 1984. Den

kortaste verkställighetstiden hade den som suttit sedan september 1992.

En ansökan beviljades under året. Den person som ansökan avsåg hade suttit i

fängelse sedan oktober 1987. Hans straff tidsbestämdes i december 1993 till

fängelse i sexton år.

I ärendena har funnits omfattande utredning.

Under år 1993 ansökte 39 personer om nåd efter att ha dömts för

värnpliktsbrott. Av de personer som dömts för värnpliktsbrott hade 27 dömts

till fängelse i fjorton dagar. 8 personer hade dömts till fängelse i fyra

månader, 2 till fängelse i tre månader och 2 till fängelse i en månad. Under

året behandlades också nådeansökningar från 6 personer som dömts för brott mot

lagen om vapenfri tjänst.

En av de sökande beviljades nåd i form av befrielse från fängelsestraffet,

såvitt kan bedömas av medicinsk-psykiska skäl. En beviljades nåd i form av ett

kortare uppskov med verkställigheten i samband med att hans och hans sambos

andra barn skulle födas. Övriga ansökningar avslogs.

Bland skäl som åberopades för nådeansökningarna dominerade de ekonomiska --

rädsla att förlora eget företag eller arbete, att komma efter i pågående

studier, oro för höga skulder. Ofta var dessa skäl kombinerade med oro för

familj och små barn samt med psykisk press. Skälen var ofta desamma som hade

gjort att de sökande inte inställt sig till värnplikt. Det var också ganska

vanligt att rättviseskäl åberopades i och med att många inte behöver eller får

göra värnplikt utan tillförs utbildningsreserven.

Utskottets bedömning

Som ovan framhållits är konstitutionsutskottets granskning inte inriktad på

innehållet i besluten utan främst på det administrativa förfarandet.

1989/90 års granskning av regeringens tillämpning av nådeinstitutet gav vid

handen att regeringen utnyttjade sin rätt att bevilja nåd med den

restriktivitet och försiktighet som följer av nådeinstitutets karaktär av

undantagsföreteelse, och granskningen gav inte anledning till något ytterligare

uttalande.

Från de synpunkter som utskottet har att beakta har granskningen inte heller

denna gång gett anledning till något uttalande.

11. Vissa uttalanden av statsråd

Utskottet har granskat vissa uttalanden av statsråd med anledning av

anmälningar, som riktat kritik mot uttalandena i fråga. Anmälningarna bifogas

bilaga A 8.1--A 8.4. Till grund för granskningen har legat 4 promemorior

upprättade inom utskottets kansli samt 3 promemorior från Statsrådsberedningen

bilagorna A 8.5--8.11. Dessutom finns utskrift av justitieminister Gun

Hellsviks uttalanden i ett TV-program bilaga A 8.12 och ett brev från Rolf

Strömberg, koncessionsnämnden för miljöskydd till Miljö- och

naturresursdepartementet bilaga A 8.13.

Tidigare granskning

Utskottet har företagit en genomgång av de granskningsärenden under perioden

1976--1992/93 som direkt eller indirekt gällt uttalanden av regeringsmedlemmar,

inalles tio fall, till vilka kommer ytterligare fall, som gällt ett uttalande

av statssekreteraren i Statsrådsberedningen (KU 1977/78:35, 1982/83:30,

1983/84:30, 1984/85:35, 1990/91:KU30, 1992/93:KU30). I fyra fall var

problemställningen om uttalandena var ägnade att påverka verksamheten hos

myndigheter underställda regeringen eller hos ett affärsverk. I två fall var

frågan om det förelegat en skillnad mellan regeringens officiella uppfattning

och det enskilda statsrådets. I ett fall har granskningen gällt om ett

uttalande inneburit en diskriminering av en viss folkgrupp. I övrigt har

ärendena gällt lämpligheten i och formerna för ett visst uttalande. I ett fall

har utskottet riktat kritik mot ett uttalande. I fem fall, där

utskottsmajoriteten inte funnit anledning till anmärkning, har

utskottsminoriteten reserverat sig till förmån för kritik från utskottets sida.

I sitt granskningsbetänkande vid riksmötet 1991/92 (bet. 1991/92:KU30)

behandlade utskottet fyra uttalanden som gjorts av statsråd. Med anledning av

dessa uttalanden anförde utskottet följande:

Självfallet har ett statsråd i likhet med alla andra medborgare rätt att göra

uttalanden i olika sammanhang. Med hänsyn till ett statsråds speciella

ställning i förening med det förhållandet att regeringsformen som nyss sagts

uppställt vissa regler för myndigheternas självständighet i förhållande till

regeringen måste viss återhållsamhet iakttas när det gäller uttalanden som rör

myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. Man bör således först

och främst utgå från att ett uttalande gjorts i vederbörandes egenskap av

statsråd. Vid denna bedömning bör enligt utskottet i viss mån vägas in om

statsrådet är ansvarig för den sakfråga uttalandet avser eller inte. Mot

bakgrund av regeringens kollektiva ansvar kan dock denna omständighet inte

tillmätas avgörande betydelse.

Om ett uttalande uppfattas ha gjorts av ett statsråd i denna egenskap måste

självfallet stor betydelse fästas vid statsrådets avsikt med uttalandet. Om

denna avsikt är att påverka myndighetsutövning mot enskild eller myndighetens

tillämpning av lag kan uttalandet vara att se som ett avsteg från reglerna i 11

kap. 7 § regeringsformen, vilket inte är godtagbart från konstitutionella

utgångspunkter. Även om avsikten inte varit denna kan uttalandet ändå i vissa

situationer framstå som stridande mot syftet med bestämmelserna i fråga,

särskilt om den aktuella myndigheten kan ha uppfattat sig som bunden av

uttalandet.

Ett statsråd torde således i allmänhet få räkna med att ett auktoritativt

framfört ställningstagande i en fråga som rör myndighetsutövning mot enskild

eller tillämpning av lag från vederbörande myndighets sida skulle kunna

uppfattas som direktiv. I princip ändras -- som tidigare sagts -- inte denna

bedömning om uttalandet gäller en myndighet inom ett annat statsråds

ansvarsområde.

De uttalanden som nu anmälts aktualiserar enligt utskottet två

problemställningar. Den ena gäller statsrådens rätt att uttala sig om

rättsavgöranden. Den andra rör lämpligheten av att statsråden uttalar sig på

ett sätt som strider eller kan uppfattas strida mot regeringens inställning i

en fråga.

Uttalanden om rättsavgöranden

Justitieminister Gun Hellsvik deltog den 28 oktober 1992 i TV-programmet

Damernas. Därvid gjorde hon vissa uttalanden om ett enskilt fall, där fadern

till ett barn tilldömts vårdnaden av barnet genom en lagakraftvunnen dom och

där barnets moder åtalades för egenmäktighet med barn då hon vägrade att

efterkomma vårdnadsdomen. Tingsrätten ogillade åtalet för egenmäktighet med

barn med hänvisning till att nödrätt förelåg. Svea hovrätt fastställde den 16

juni 1992 tingsrättens dom. Riksåklagaren och fadern ansökte om revision.

Högsta domstolen avgjorde målet i mars 1993 varvid hovrättens dom ändrades och

modern dömdes för egenmäktighet med barn. Högsta domstolens dom kom således

efter justitieministerns deltagande i TV-programmet.

Rättsfallet finns refererat i NJA 1993 s. 128.

Statsrådet Reidunn Laurén kommenterade i ett pressmeddelande den 13 januari

1994 Vattendomstolens i Växjö yttrande till regeringen i november 1993 över

Öresundsbroprojektet. Anledningen till pressmeddelandet var att det framförts

kritik mot domstolen för att den begränsat sitt yttrande till regeringen till 3

kap. 2 och 3 §§ vattenlagen. Enligt pressmeddelandet fanns det inte vare sig i

vattenlagen eller i förarbetena till denna några särskilda krav på vad

vattendomstolens yttrande skulle innehålla och ingenting hindrade därför

vattendomstolen att begränsa sitt yttrande. I pressmeddelandet redovisades

också de motiv vattendomstolen anfört till avgränsningen i yttrandet, varefter

statsrådet Laurén deklarerade att vattendomstolens skäl enligt hennes mening

var fullgoda.

Utskottets bedömning

Enligt 11 kap. 2 § regeringsformen får ingen myndighet, ej heller riksdagen,

bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i

övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall. Med uttrycket "tillämpa

rättsregel" i 11 kap. 2 § RF avsågs enligt Grundlagberedningen tillämpningen av

redan gällande normer. Bestämmelsen innebär enligt Grundlagberedningen t.ex.

att regeringen inte får bestämma hur en annan myndighet skall avgöra ett visst

ärende i relation till en sådan norm. Den hindrar däremot inte att regeringen,

inom ramen för sin normgivningskompetens, utfärdar en ny föreskrift, även om

denna skulle vara föranledd av det aktuella ärendet. Bestämmelsen hindrar inte

heller att överordnad myndighet övertar underordnad myndighets handläggning av

ett visst ärende. Inom rättstillämpningen torde detta enligt

Grundlagberedningen likväl aldrig kunna ske utan stöd av en

författningsbestämmelse. Är det frågan om tillämpning av lag, torde

övertagandet av en underordnad myndighets handläggning förutsätta bestämmelse i

lag.

I propositionen framhölls att om någon myndighet utan rättsligt stöd skulle

meddela allmänna föreskrifter till ledning för domstolarnas handlande, skulle

dessa vara helt obundna av dessa föreskrifter. Det betecknades som "en särskilt

viktig sida av domstolarnas självständighet" att "inget annat organ skall kunna

gripa in och bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur

domstol vid sin rättstillämpning i övrigt skall besluta i särskilt fall". Några

direktiv av sådan typ borde inte kunna meddelas av vare sig regeringen eller

annan myndighet eller av riksdagen.

Utskottet vill i detta sammanhang framhålla att domstolarnas självständighet

är en av grunderna för rättsstaten. Med hänsyn härtill bör statsråden visa

största återhållsamhet med att uttala sig om rättsavgöranden i enskilda fall

eller att göra uttalanden som kan uppfattas på detta sätt. Uttalanden om

rättskipningen kan utgå från enskilda fall men slutsatsen måste ges en allmän

innebörd om inte misstanken skall uppstå att ett statsråd velat påverka

domstolarnas avgöranden. Även om avsikten med uttalandet inte varit denna kan

det ändå i vissa situationer framstå som stridande mot syftet med bestämmelsen

i 11 kap. 2 § regeringsformen.

Vad gäller justitieminister Gun Hellsviks uttalande rörande den

lagakraftvunna domen om vårdnaden synes någon avsikt att påverka Högsta

domstolen i dess ställningstagande i målet om egenmäktighet med barn inte ha

förelegat. Det kan också förutsättas att Högsta domstolen inte låter sig

påverkas av ett sådant uttalande. Utskottet vill i sammanhanget ändå framhålla

vikten av att en justitieminister är utomordentligt försiktig och återhållsam

i situationer där justitieministern gör eller förväntas göra uttalanden om fall

som är föremål för prövning i domstol.

I granskningsanmälan avseende statsrådet Reidunn Lauréns uttalande begärs en

prövning om dels Reidunn Lauréns agerande är förenligt med bestämmelserna i 11

kap. 2 § RF, dels regeringens agerande uppfyller kraven i 7 kap. 2 § RF. Enligt

utskottet kan Reidunn Laurén ej anses ha agerat i strid med 11 kap. 2 § RF.

Någon avsikt att genom uttalandet påverka domstolen i det aktuella ärendet

synes ej ha förelegat. Med hänsyn till det breda remissförfarande regeringen

genomfört får kraven enligt 7 kap. 2 § RF enligt utskottet anses uppfyllda.

Uttalanden vars överensstämmelse med regeringens uppfattning har ifrågasatts

Miljöminister Olof Johansson uttalade sig den 16 februari 1993 i dansk

television om kärnkraftverket i Barsebäck och den planerade fasta förbindelsen

över Öresund. I en intervju sade Olof Johansson bl.a., som svar på reporterns

fråga om det vore lämpligt för Danmark att säga nej till Öresundsförbindelsen

tills Barsebäcksverket har stängts, att han inte skulle ogilla en sådan

sammankoppling. I ett frågesvar och ett interpellationssvar i riksdagen under

våren 1993 har statsrådet framhållit att uttalandet var en personlig synpunkt

och inte någon uppmaning till Danmark och inte heller ett uttalande om vad

Sverige borde göra.

Utrikesminister Margaretha af Ugglas representerade regeringen vid ett

svenskt statsbesök i Norge den 7--9 juni 1993. I samband därmed hade

utrikesministern överläggningar med sin norske kollega Johan Jörgen Holst om

huvudsakligen internationella frågor. Vid en efterföljande presskonferens

ställdes en fråga till Margaretha af Ugglas om den svenska inställningen till

den norska valfångsten, varvid hon svarade att en begränsad valfångst, som inte

innebär att valarna utrotas utan som ligger inom det biologiskt möjliga, var

något som man från svensk sida kunde acceptera.

Utskottets bedömning

I förarbetena till regeringsformen är det förutsatt att regeringen som

huvudregel skall uppträda som en enhet. Detta kommer till uttryck genom

uttalandet i grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 179) att "regeringen är

ett kollektiv, uppbyggt kring statsministerns person, vilket får förutsättas

hållas samman av gemensamma politiska värderingar och målsättningar". Några

formella regler som föreskriver att regeringen skall vara enig om sina beslut

eller sitt uppträdande finns däremot inte. Än mindre krävs enighet då de

enskilda statsråden uttalar sig i frågor av politisk karaktär, även sådana som

har varit eller kan komma att bli föremål för regeringens avgörande. Utskottet

vill emellertid framhålla att uttalanden som uppfattas stå i strid med

regeringens officiella hållning kan skapa oklarhet och risk för komplikationer,

särskilt om de berör förhållanden till utländsk stat. Särskilda krav måste

därvid ställas på uttalanden som görs av det statsråd som ansvarar för frågan

inom regeringen. Dennes uttalanden måste anses ha särskild auktoritet när det

gäller regeringens hållning.

Beträffande miljöminister Olof Johanssons uttalande gäller frågan huruvida

uttalandet om en eventuell stängning av Barsebäcksverket kan anses ha inneburit

att statsrådet på ett otillbörligt sätt sökt påverka den myndighet som har

ansvaret för säkerheten vid Barsebäcksverket. Enligt utskottets mening framstår

det som långsökt att Olof Johansson haft för avsikt att påverka Statens

kärnkraftinspektion (SKI), som har ansvaret för säkerheten. Däremot konstaterar

utskottet att Olof Johansson har uttalat sig kritiskt på principiell grund om

själva konstruktionen av ansvaret för säkerheten, vilket det bör stå honom

fritt att göra. Utskottet anser emellertid att Olof Johansson genom sitt

uttalande kan ha skapat oklarhet om regeringens hållning i sakfrågan.

Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande från utskottet.

Utrikesminister Margaretha af Ugglas uttalande aktualiserar andra frågor än

de som regleras i 11 kap. 2 och 7 §§ regeringsformen. Uttalandet har gjorts i

hennes egenskap av svensk utrikesminister, och någon tvekan om detta behöver

inte råda.

Beträffande frågan om beredning inom regeringen ägt rum har

Utrikesdepartementet konstaterat att det över huvud taget inte varit aktuellt

med en förändrad svensk hållning i valfångstfrågan och att någon beredning i

denna fråga följaktligen inte ägt rum. Granskningen föranleder i övrigt inget

uttalande från utskottet.

12. Regeringens handläggning av vissa asylärenden

Utskottet har under en följd av år granskat regeringens handläggning av

utlänningsärenden, bl.a. handläggningstidernas längd, regeringens praxis i

asylärenden och avvisningen av peruanska medborgare. I år har anmälts till

fortsatt granskning regeringens praxis i fråga om peruanska medborgare, varvid

bl.a. hänvisats till en rapport av advokaten Christian Åhlund på uppdrag av

frivilligorganisationernas Fond för Mänskliga Rättigheter. Utskottet har vidare

tagit upp till granskning frågan om avvisningar av asylsökande från Kosovo.

Vidare har utskottet granskat regeringens beslut att medge uppehållstillstånd

för asylsökande från Bosnien. Anmälningarna fogas till detta betänkande som

bilagorna A 9.1--A 9.4.

Till grund för granskningen har bl.a. legat dels fyra promemorior från

Kulturdepartementet, bilagorna A 9.5--A 9.8, dels en offentlig utfrågning

med statsrådet Birgit Friggebo bilaga B 3.

Den svenska invandringspolitiken

Med invandringspolitik avses de principer och bestämmelser som reglerar vilka

utlänningar, inkl. asylsökande, som skall få tillstånd att bosätta sig i

Sverige. Den svenska invandringen är sedan år 1967 reglerad för utomnordiska

medborgare. De nuvarande riktlinjerna för invandrings- och flyktingpolitiken

lades fast av riksdagen år 1979 (prop. 1978/79:100, bil. 15, bet. AU

1978/79:22, rskr. 230) och bekräftades vid 1983/84 års riksmöte (prop.

1983/84:144, bet. SfU 1983/84:30, rskr. 410). Den utomnordiska invandringen

består huvudsakligen av flyktingar och personer som får bosätta sig i Sverige

av flyktingliknande eller humanitära skäl samt anhöriga till här bosatta

personer. Uppehålls- och arbetstillstånd av rena arbetsmarknadsskäl beviljas i

princip bara om arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom Sverige. Den

utomnordiska arbetskraftsinvandringen har de senaste åren uppgått till bara ett

par hundra personer om året.

I utlänningslagen (1989:529) anges på vilka villkor utlänningar får resa in

och ut ur Sverige samt vistas och ha anställning här. I lagen anges också under

vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet. Närmare

bestämmelser om lagens tillämpning finns i utlänningsförordningen (1989:547).

En utlänning får enligt huvudregeln inte uppehålla sig i Sverige under längre

tid än tre månader utan att ha uppehållstillstånd. Undantag gäller för

medborgare i de övriga nordiska länderna. Bestämmelser om uppehållstillstånd,

liksom om visering och arbetstillstånd finns i 2 kap. utlänningslagen.

Uppehållstillstånd innebär enligt 2 § tillstånd att resa och vistas i Sverige

under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning

(permanent uppehållstillstånd).

I Sverige beviljas en skyddsbehövande i regel permanent

uppehållstillstånd och inte tidsbegränsat sådant. Regeringen skulle dock i

och för sig kunna ge tidsbegränsade uppehållstillstånd till personer som bedöms

ha ett tillfälligt behov av skydd i Sverige. De som omfattas av ett sådant

tillstånd har inte rätt till bistånd enligt lagen (1988:153) om bistånd åt

asylsökande m.fl. och tillstånd kan inte beviljas deras nära anhöriga. De

nuvarande riktlinjerna för när tidsbegränsat uppehållstillstånd bör gälla drogs

upp 1984 (prop. 1983/84:144).

Den 1 juli 1994 träder lagändringar som gäller tillfälligt

uppehållstillstånd i kraft (prop. 1993/94:94, bet. 1993/94:SfU11). En

skyddssökande som flyr undan konflikter och kriser som bedöms ha en kortare

varaktighet skall beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett sådant

tillstånd förutsätter att den skyddssökande inte har rätt till asyl enligt

utlänningslagen och en fullständig prövning av utlänningens asylansökan skall

göras. Tillståndet meddelas lämpligen för högst sex månader med möjlighet till

förlängning under ytterligare högst sex månader. I propositionen framhölls att

det i dag regelmässigt beviljas permanent uppehållstillstånd för alla

kategorier av asyl- och hjälpsökande som bedöms ha behov av skydd här. Det kan

dock i vissa situationer vara lämpligt och önskvärt att i stället bevilja

begränsat uppehållstillstånd. Regeringen framhöll att en förutsättning för att

det skall vara lämpligt att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för

skyddssökande måste vara att skyddsbehovet kan bedömas komma att bestå endast

under en begränsad tid. I propositionen redovisades att regeringen i ett

principbeslut rörande några asylsökande från Bosnien-Hercegovina i juni 1993

konstaterat att någon snar lösning på denna konflikt inte var i sikte och

sökandena därför beviljats tillstånd för bosättning av humanitära skäl. Samma

förhållanden har rått när det gäller åtskilliga andra konflikter och

inbördeskrig under senare år; någon snar lösning har inte varit i sikte.

Tidsbegränsade uppehållstillstånd bör enligt propositionen främst användas då

skyddssökande flyr undan konflikter och kriser som kan bedömas ha kortare

varaktighet. Det kan också vara fråga om en naturkatastrof eller en ekologisk

katastrof. -- Ansvaret för bistånd för dem som saknar egna medel kommer att

ligga på Invandrarverket. Nuvarande praxis för familjeåterförening bör

tillämpas även vid tillfälligt uppehållstillstånd.

Frågan om möjligheterna att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd i större

utsträckning och för längre tid kommer att behandlas av den parlamentariska

utredning som har till uppgift att se över invandrarpolitiken samt invandrings-

och flyktingpolitiken (dir. 1993:1). Utredningen som beräknas avlämna sitt

slutbetänkande i mars 1995 bör enligt sina direktiv inleda sitt arbete med att

göra en sammanställning och analys av hur invandringsregleringen och

skyddsbestämmelserna i andra länder har kodifierats och hur regler tillämpas.

Kommittén bör därefter analysera de olika skyddsregler som finns och i ljuset

av de övriga grunder som finns för att få uppehållstillstånd göra de

överväganden och lämna de förslag som översynen kan aktualisera. Kommittén bör

vidare analysera och överväga hur invandringsreglerna i ett framtida system kan

utformas så att de tydligare än för närvarande uttrycker ansvaret för att ge

rättsligt skydd åt olika kategorier av skyddsbehövande. Utgångspunkten för

kommittén skall vara att pröva hur skyddsregler bör utformas så att det innebär

ett långsiktigt internationellt åtagande och inte kommer att bli beroende av

kortsiktiga förändringar av mottagningsresurserna. Kommittén bör vidare enligt

direktiven göra en bedömning av behovet av mer omfattande användning av

tillfälliga skyddsanordningar. Möjligheterna att återvända om förhållandena i

flyktingarnas hemland så medger skall bedömas och förslag till en aktiv politik

för frivillig repatriering bör läggas fram.

Gällande huvudregel är således att permanent uppehållstillstånd beviljas när

tillstånd ges för bosättning i Sverige. Permanent uppehållstillstånd beviljas

således för utlänningar som får stanna i Sverige av asylrelaterade skäl.

Uppehållstillstånd skall i vissa fall ges enligt bestämmelserna om asyl.

Dessutom får uppehållstillstånd ges till en utlänning om han av humanitära skäl

bör få bosätta sig här. Detsamma gäller om utlänningen har fått arbetstillstånd

eller har sin försörjning ordnad på något annat sätt. Regeringen får föreskriva

att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall.

De svenska bestämmelserna om asyl finns intagna i 3 kap. utlänningslagen.

Enligt 4 § första stycket har flyktingar, krigsvägrare och s.k. de

facto-flyktingar rätt till asyl. Definitionen av flykting (2 §) överensstämmer

med den som finns i Genèvekonventionen (FN:s konvention den 28 juli 1951 om

flyktingars rättsliga ställning). Ibland används därför benämningen

konventionsflyktingar för dessa personer. I Genèvekonventionen avses med

uttrycket flykting den som i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på

grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp

eller politisk åskådning befinner sig utanför det land vari han är medborgare

samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke

önskar att begagna sig av sagda lands skydd. Motsvarande gäller den som utan

att vara medborgare i något land, till följd av händelser som förut sagts,

befinner sig utanför det land vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort

samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan som nyss sagts icke önskar

återvända dit.

Utöver konventionsflyktingar och krigsvägrare ger den svenska utlänningslagen

skydd åt personer som inte vill återvända till sitt hemland på grund av de

politiska förhållandena där och som har åberopat tungt vägande omständigheter

till stöd för detta. Det är här fråga om personer som inte har varit utsatta

för eller löper risk att drabbas av så allvarlig förföljelse att de bör

betraktas som konventionsflyktingar men som ändå på grund av de politiska

förhållandena i hemlandet utsatts för eller riskerar så svåra trakasserier att

det inte är rimligt att begära att de skall återvända dit. Bestämmelsen

omfattar normalt inte den som har tvingats lämna sitt land på grund av yttre

aggression, ockupation eller inbördeskrig eller som riskerar förföljelse på

grund av kön eller homosexualitet. Undantagsvis kan emellertid dessa

omständigheter vara sådana att lagrummet anses tillämpligt. För de personer som

nu avses används ofta termen de facto-flyktingar.

Av humanitära skäl kan enligt 2 kap. 4 § första stycket 2 utlänningslagen

även andra utlänningar än de som omfattas av asylreglerna få stanna i Sverige.

Uppehållstillstånd av humanitära skäl har i praxis beviljats personer som flytt

undan krig eller krigsliknande förhållanden som de riskerat att drabbas av utan

att ingå i någon krigsmakt. Uppehållstillstånd på denna grund har också

beviljats personer som på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden

bör få stanna i Sverige. Bestämmelsen kan vidare omfatta personer som inte är

flyktingar men där förhållandena i det land till vilket de skulle behöva resa

ändå är sådana att det ter sig inhumant att tvinga dem att återvända dit eller

personer som riskerar allvarligt straff eller förföljelse på grund av kön eller

homosexualitet. Uppehållstillstånd har också beviljats personer som i och för

sig borde avvisas eller utvisas men där verkställighet inte kan ske därför att

det inte finns något land där utlänningen tas emot. Uppehållstillstånd har

också i vissa fall beviljats när det funnits en kombination av humanitära skäl

och släktanknytning, skäl som var för sig inte varit tillräckliga.

Ett avvisningsbeslut får enligt 8 kap. 1 § inte verkställas om det finns

grundad anledning att tro att utlänningen, i det land till vilket han skulle

avvisas skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller

att utsättas för tortyr. Detsamma gäller enligt 2 § om han i hemlandet löper

risk för förföljelse som innebär fara för hans liv eller som annars är av

särskilt svår beskaffenhet.

Någon ovillkorlig rätt att få asyl i Sverige finns dock inte. Asyl får

nämligen enligt 3 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen vägras i vissa angivna

fall; bl.a. om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare

verksamhet och med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte

bevilja asyl eller -- beträffande krigsvägrare eller de facto-flykting -- om

det finns särskilda skäl att inte bevilja asyl. Med synnerliga skäl avses

enligt motivuttalanden (prop. 1954:41, bet. LU 1954:14, rskr. 155 och prop.

1975/76:18 s. 107, bet. InU 1975/76:24, bet. JuU 1975/76:15, rskr. 121 och 122)

dels situationer då det av hänsyn till rikets säkerhet framstår som omöjligt

att bevilja asyl, dels omständigheter som enligt Genèvekonventionen

diskvalificerar en flykting från konventionens skydd. Sådana omständigheter kan

vara brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och liknande gärningar samt

grova icke-politiska brott före ankomsten till Sverige.

Med särskilda skäl i fråga om krigsvägrare och de facto-flyktingar avses

enligt förarbetena till den tidigare utlänningslagstiftningen (prop. 1975/76:18

s. 108 f., jfr även prop. 1983/84:144 s. 37 och prop. 1988/89:86 s. 156) att

förhållandena är sådana att det bedömts nödvändigt för att reglera

invandringen. Det förutsattes inte att det skulle vara helt omöjligt att ta

emot dessa utlänningar i Sverige; för att skydd skulle vägras skulle det dock

vara fråga om så många personer att det skulle medföra stora påfrestningar för

det svenska samhället och den svenska flyktingmottagningen att ta emot dem i

Sverige. Beträffande de facto-flyktingar uttalades också att tyngden av de

omständigheter utlänningen åberopar måste tillmätas betydelse vid avgörande av

frågan om särskilda skäl föreligger.

Beslut om att inskränka asylrätten med hänvisning till att särskilda skäl

föreligger med hänsyn till mottagningsresurserna har fattats vid två

tillfällen: första gången år 1976 och andra gången i december 1989. Det beslut

om att inskränka asylrätten som fattades i december 1989 med hänvisning till

att särskilda skäl förelåg med hänsyn till mottagningsresurserna innebar att --

utöver konventionsflyktingar -- endast de som hade särskilt starkt skyddsbehov

kunde påräkna asyl. I ett beslut i december 1991 konstaterade regeringen att de

förhållanden som föranlett den tidigare regeringen att skärpa kriterierna för

att få asyl inte längre förelåg och beviljade asyl åt en person som bedömdes

vara de facto-flykting, men som inte skulle ha fått stanna här med den

tillämpning av utlänningslagen som gällt under de föregående två åren.

I oktober 1992 beslutade regeringen att de då gällande bestämmelserna i 3

kap. 4 a § utlänningsförordningen (1989:547) skulle upphöra att gälla med

utgången av november 1992. Regeln innebar att den anknytning som barn hade fått

till Sverige genom skolgång särskilt skulle beaktas vid prövningen av

uppehållstillstånd. Om inte särskilda skäl talade däremot fick

uppehållstillstånd ges till familjer i vilka det vid beslutstillfället fanns

barn som hade fullgjort minst tre terminer i skola, förskola eller liknande.

Den 14 april 1994 har regeringen återinfört en liknande regel genom

förordningen (SFS 1994:189) om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden,

som trädde i kraft den 18 april 1994. Regeln innebär att asylsökandes barn och

barnfamiljer som har ansökt om asyl före den 1 januari 1993 skall få stanna här

i landet av humanitära skäl om inte särskilda skäl talar emot det. Som

särskilda skäl för att inte bevilja uppehållstillstånd har i förordningsmotiven

1994:1 angetts bl.a. det förhållandet att någon familjemedlem har verkat för

organisationer som gjort sig skyldiga till grova övergrepp av olika slag.

Dessutom fattade regeringen samma dag beslut i ett enskilt asylärende på en

s.k. ny ansökan som hade överlämnats till regeringen ifrån Invandrarverket.

Beslutet innebär att barnfamiljer som har fått sin sak slutligt prövad men som

ännu inte har lämnat landet kan få stanna här efter samma tidsregler som gäller

enligt förordningen.

Nämnas kan vidare förordningen (1991:1999) om uppehållstillstånd i vissa

utlänningsärenden som anger att utlänningar som den 1 januari 1992 har vistats

i riket i minst 18 månader eller, om ansökan gäller en familj med barn som är

sex år eller äldre, minst ett år efter det att en ansökan om uppehållstillstånd

gjorts men inte slutligt prövats, får beviljas uppehållstillstånd om inte

särskilda skäl talar däremot.

I samband med inrättandet av Utlänningsnämnden uttalades att denna skulle

överta regeringens dittillsvarande uppgifter att pröva överklaganden av Statens

invandrarverks beslut men att ärenden av mera uttalad principiell betydelse

även i fortsättningen borde överlämnas till regeringen för avgörande (prop.

1991/92:30 s. 19). Enligt 7 kap. 11 § utlänningslagen kan Invandrarverket och

Utlänningsnämnden överlämna särskilt viktiga eller känsliga ärenden till

regeringen för avgörande.

Utredningen om utvärdering av praxis i asylärenden har den 6 april 1994

överlämnat sitt betänkande (SOU 1994:53). Utredningen har sammanfattningsvis

redovisat bl.a. att det finns en nedåtgående trend när det gäller

uppehållstillstånd i asylärenden, att det fortfarande finns stränga krav för

konventionsflyktingskap och att det hos regeringen finns stor spännvidd på de

omständigheter som kan grunda de facto-flyktingskap medan kriterierna för sådan

status håller en jämnare nivå hos Utlänningsnämnden, där det förefaller som om

humanitära skäl fått stå tillbaka. Enligt utredningen är det i stort sett

positivt att Utlänningsnämnden säkerligen är mindre känslig för exempelvis

massmediekampanjer i enskilda ärenden. Utredningen framhåller vidare att

betydelsen av dokumentlöshet har fått en oproportionerlig genomslagskraft.

Utredningen pekar avslutningsvis på att det krävs en rad åtgärder för att i

framtiden kunna göra korrekta analyser av praxis; det gäller bl.a.

beslutsmotiveringar och dokumentation i skilda avseenden.

Statsrådet Birgit Friggebo har under utskottets utfrågning upplyst om att man

inom Kulturdepartementet förbereder direktiv för en utredning som skall utreda

frågan om att ge regeringen ett större inflytande över praxis.

Uppgifter om antalet asylsökande m.m.

Under budgetåret 1992/93 sökte totalt 80 600 personer asyl i Sverige, 26 000

fler än föregående budgetår. Av de asylsökande var 82 % från f.d. Jugoslavien,

därav ca hälften från Bosnien-Hercegovina. Den 21 juni 1993 upphävde regeringen

visumfriheten för medborgare från Bosnien-Hercegovina. Tiden dessförinnan sökte

i genomsnitt ca 1 600 personer per vecka asyl i Sverige. Veckan efter beslutet

reducerades antalet till 170. I slutet av juni väntade ca 66 400 personer på

sitt första beslut från Statens invandrarverk. Ca 57 000 var medborgare i något

land i det forna Jugoslavien. 42 000 personer kom från Bosnien-Hercegovina.

Under budgetåret 1992/93 kom 693 personer från Peru, vilket gör de asylsökande

från Peru till den fjärde största gruppen efter asylsökande från f.d.

Jugoslavien (65 882), Irak (3 655) och Somalia (2 367).

Under perioden juli--december 1993 sökte 7 100 personer asyl, vilket är

28 400 personer färre än under perioden januari--juni 1993. Fortfarande kom de

flesta asylsökandena (ca 45 % eller 3 190 personer) från f.d. Jugoslavien. Från

Bosnien-Hercegovina kom 1 450 asylsökande att jämföra med första halvåret 1993

då 23 600 asylsökande kom därifrån. Från Irak kom 993 personer under andra

halvåret 1993 medan asylsökande från f.d. Sovjetunionen var 313. Asylsökande

från Peru var nu den femte största gruppen (206) efter asylsökande från Somalia

(233).

Vid utgången av december 1993 väntade 24 400 personer på sitt första beslut

från Invandrarverket. Ca 17 500 var medborgare i något land i det forna

Jugoslavien. De flesta, ca 13 000 personer, kom från Bosnien-Hercegovina. Vid

samma tidpunkt väntade ca 25 300 asylsökande på beslut från Utlänningsnämnden.

Av dessa var ca 20 000 kosovoalbaner. Ca 17 000 personer hade lagakraftvunna

avvisnings- och utvisningsbeslut. Ca 10 400 av dessa var efterlysta.

På Invandrarverkets anläggningar fanns vid 1993 års utgång närmare 65 400

asylsökande och flyktingar, ca 24 600 färre än vid utgången av juni 1993. Av

dem som bodde på verkets anläggningar hade 16 800 uppehållstillstånd. Under

andra halvåret 1993 beviljade Invandrarverket ca 31 900 personer

uppehållstillstånd. Av dessa var ca 29 800 från f.d. Jugoslavien. De flesta, ca

28 000, var från Bosnien-Hercegovina och 26 900 av dem fick uppehållstillstånd

av humanitära skäl och resten som konventions- eller de facto-flyktingar.

För innevarande budgetår har Invandrarverket anvisats sammanlagt 13,3

miljarder kronor, och verket har under första hälften av budgetåret förbrukat

närmare 4,2 miljarder kronor. Den största delposten av förbrukade medel är

förläggningskostnader, ca 2,7 miljarder kronor och ersättning till kommuner,

1,2 miljarder kronor.

Regeringens beslut om avvisning av asylsökande peruaner

Regeringen fattade den 8 juli 1992 beslut i 19 ärenden rörande

asylansökningar av peruanska medborgare. I 18 av ärendena fattades beslut om

avvisning och i ett ärende beviljades uppehållstillstånd. Vid utgången av

september 1993 hade därefter ytterligare 10 ärenden i fråga om peruanska

medborgare avgjorts av regeringen. Av dessa beviljades uppehållstillstånd av

humanitära skäl i 6 fall.

Ingen av de asylsökande bedömdes av regeringen vara flykting. Bland de

asylsökande fanns personer som varit verksamma för Sendero Luminoso men också

personer som åberopat helt andra skäl.

I några av ärendena uttalade regeringen följande.

NN har verkat för en organisation som enligt vad som är känt gjort sig

skyldig till upprepade grova övergrepp i Peru. Även om NN inte medverkat i

sådana gärningar, har han dock verkat för en organisation vars metoder får

anses omfatta sådana förhållanden som faller inom ramen för artikel 1 F i 1951

års Genèvekonvention, enligt vilken konventionens skydd utesluts. Oavsett om de

skäl som NN anfört mot att återvända till sitt hemland skulle vara sådana som

avses i 3 kap. 1 § 3 utlänningslagen skulle därför särskilda skäl kunna

föreligga att inte bevilja honom asyl i Sverige.

Mot bakgrund av det ovanstående föreligger särskilda skäl att inte tillämpa

förordningen (1991:1999) om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden, trots

att NN efter det att ansökan gjorts vistats i Sverige mer än 18 månader före

den 1 januari 1992.

NN avvisas därför enligt 4 kap. 1 § första stycket 2 utlänningslagen och

förbjuds att återvända enligt 4 kap. 14 § samma lag.

Ingen av de asylsökande ansågs således uppfylla kraven på flyktingstatus.

Hänvisningen till konventionen gjordes enligt Kulturdepartementets promemoria

framför allt med tanke på de regler om uppehållstillstånd på grund av lång

vistelse i Sverige som i vissa fall annars skulle ha blivit tillämpliga.

Regeringen ansåg enligt promemorian att de personer som verkat för en

terroristorganisation inte skulle komma i åtnjutande av dessa undantagsregler.

Enligt Kulturdepartementets promemoria togs vid bedömningen av skyddsbehovet

bl.a. hänsyn till att flertalet av de asylsökande lämnat Peru legalt med eget

pass och i vissa fall fått giltighetstiden förlängd vid ambassader utanför

hemlandet. I promemorian hänvisas också till att den europeiska kommissionen

för mänskliga rättigheter fattat beslut i fyra ärenden i vilka peruanska

asylsökande som regeringen beslutat avvisa från Sverige hade klagat till

kommissionen och åberopat att de skulle löpa risk att torteras om de avvisades

till Peru. Kommissionen fann att ärendena inte skulle tas upp till prövning då

klagandenas påståenden bedömdes uppenbart ogrundade. -- I promemorian framhålls

slutligen att Sverige är ett av de få länder i Västeuropa som inte har

visumkrav för peruaner vilket innebär att det finns förhållandevis många

peruanska asylsökande i Sverige i förhållande till andra jämförbara länder.

Nämnas kan att en av de personer som berördes av kommissionens

ställningstagande senare -- sedan kommissionen markerat behovet -- beviljades

uppehållstillstånd i Sverige av humanitära skäl med hänsyn till sitt

hälsotillstånd.

Vissa rapporter om situationen i Peru i fråga om mänskliga rättigheter

I en av granskningsanmälningarna hänvisas till en rapport av advokaten

Christian Åhlund, gjord på uppdrag av frivilligorganisationernas Fond för

Mänskliga Rättigheter och rubricerad En kritisk granskning av den svenska

regeringens beslut att avvisa flyktingar till Peru. Christian Åhlund

sammanträffade i Peru under tiden den 3--7 maj 1993 med företrädare för

peruanska människorättsorganisationer, Internationella röda korset, advokater,

diplomater, åklagare och politiker. Den 10 maj 1993 besökte han Washington och

sammanträffade där med företrädare för US State Department och

människorättsorganisationen America's Watch.

Enligt rapporten är det uppenbart att situationen avseende mänskliga

rättigheter i Peru är synnerligen allvarlig. Mycket grova övergrepp begås såväl

av Sendero Luminoso som av militären och polisen. Gerillan har under det

senaste året i ökad utsträckning använt sig av rena terrormetoder. Den 16 juli

1992 sprängdes en bilbomb i centrala Lima under en tid då det alltid är mycket

folk i rörelse. 22 personer dödades och 200 skadades. Den 10 oktober 1992

dödade Sendero Luminoso 48 invånare i en liten by. För att bekämpa gerillan

använder sig den peruanska militären av summariska avrättningar, godtyckliga

frihetsberövanden, tortyr och våldtäkt. Christian Åhlund hänvisar till

uppgifter i US State Departments rapport om Peru där det anges från trovärdiga

källor att militären rutinmässigt torterar misstänkta senderister och att

säkerhetsstyrkorna i många fall griper personer för att därefter förneka all

kännedom om deras vidare öden, och det konstateras att även när det gäller

polisen föreligger trovärdiga uppgifter om tortyr. Vidare hänvisar Christian

Åhlund till att Peru enligt UN Working Group on Forced and Involuntary

Disappearances år efter år toppar listan över länder med flest försvinnanden.

Christian Åhlund framhåller vidare att det största problemen när det gäller

övergreppen mot mänskliga rättigheter i Peru är att de så gott som aldrig

utreds och bestraffas. Presidenten i Högsta militärdomstolen bekräftade vid ett

samtal med Christian Åhlund att av hundratals anmälningar mot militärer totalt

endast fyra bestraffats för brott mot mänskliga rättigheter.

Christian Åhlund framhåller i rapporten att den svenska regeringens

uppfattning att peruaner, som kan resa ut ur Peru legalt utan att gripas vid

utresan, inte heller skulle löpa någon risk att arresteras vid hemkomsten inte

delas av hans samtalspartners i Peru. Företrädare för myndigheterna förklarade

för honom att varje fall måste granskas för sig. Diplomater, advokater och

företrädare för MR-organisationer påpekade att de återvändande mycket väl kan

anses i Sverige ha gjort sig skyldiga till brott mot 1992 års terroristdekret

genom att uttrycka sympati för gerillan eller bara genom att påtala militärens

och polisens brott mot mänskliga rättigheter.

Rapportens slutsats blir att regeringens beslut den 8 juli 1992 att avvisa

flyktingar till Peru är svårförklarligt och olyckligt. För det första sägs det

i Peru råda närmast total rättsosäkerhet. Det finns enligt Christian Åhlund

starka skäl att befara att många av dem som skickats tillbaka kommer att

utsättas för tortyr och förföljelse. Härmed föreligger det -- anser Christian

Åhlund -- enligt 8 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen hinder för verkställighet av

avvisningsbesluten. Christian Åhlund framhåller att det är viktigt att

konstatera att inget annat land ansett sig kunna återsända flyktingar till

Peru. -- Statsrådet Birgit Friggebo har under utskottets utfrågning angett att

det är fullt klart att det finns andra länder, t.ex. Frankrike, som avslår

asylansökningar. Däremot har man inte samma traditioner som Sverige när det

gäller verkställigheten av beslut. Sedan en ansökan avslagits har man i en del

av de europeiska länderna förutsatt att personerna i fråga på egen hand lämnar

landet och det har lett till att ganska många människor lever illegalt runt om

i Europa.

Kommissionen för mänskliga rättigheter inom FN:s ekonomiska och sociala råd

har den 15 november 1993 redovisat en rapport om brott mot mänskliga

rättigheter och grundläggande friheter i världens olika delar. Av rapporten

framgår bl.a. följande.

När det gäller situationen i Peru rapporteras uppgifter om att mer än 28 000

personer dödats sedan de väpnade konflikterna uppstod. Säkerhetsstyrkorna anges

vara ansvariga för 53 % av dödandet, medan 45 % hänförs till Sendero Luminoso

och 1 % till den andra beväpnade oppositionsgruppen MRTA. Medan mer än 2 300

medlemmar i säkerhetsstyrkorna och 12 500 medlemmar i Sendero Luminoso och MRTA

har dött i militära konflikter mellan regeringsstyrkor och beväpnade

oppositionsstyrkor har 13 000 civila personer mist livet, däribland ett stort

antal MR-aktivister, journalister, akademiker och studenter, medlemmar i den

politiska oppositionen, fackföreningsmedlemmar, miljöaktivister, läkare och

advokater. De huvudsakliga offren för det politiska våldet har varit bönder och

kommunala ledare; många av dem hade inte deltagit i konflikten. Det hade

rapporterats ett stort antal fall där bönder varit utsatta för Sendero

Luminosos agerande eftersom de misstänkts ha samarbetat med militären. Det hade

också vid upprepade tillfällen rapporterats att militären och

bondeförsvarsgrupper, ibland tillsammans, hade utfört avrättningar och

massakrer på Sendero Luminoso- och MRTA-medlemmar och deras sympatisörer och på

sådana personer som vägrat delta i civila försvarsgrupper.

I rapporten redovisas också uppgifter om att antalet avrättningar som utförts

av medlemmar av säkerhetsstyrkorna minskat under första halvåret 1993, liksom

antalet ofrivilliga försvinnanden. Minskningen kan delvis förklaras av

säkerhetsstyrkornas ändrade strategi. Tidigare tillämpades en idé om kollektivt

ansvar; alla i en by sågs som medlemmar i en terroristorganisation, vilket

kunde resultera i massdödande eller försvinnanden. Säkerhetsstyrkorna använder

sig numera av mer selektiva metoder för att identifiera medlemmar och anhängare

till någon av de båda terroristorganisationerna. Det finns också rapporter om

att dessa misstänkta anhålls och ställs inför domstol. Enligt officiella källor

har 95 % av de båda rörelsernas ledare infångats, åtalats och dömts till

livstids fängelse. Enligt en icke officiell källa har väpnade attacker knutna

till Sendero Luminoso minskat kraftigt under det första året efter Abimael

Guzmáns tillfångatagande.

Höga militärer har enligt rapporten angett att respekten för mänskliga

rättigheter är ett av huvuddragen i kampen mot terrorismen, liksom behovet av

att vinna folkets lojalitet och stöd. Hela armén instrueras i detta avseende.

Broschyrer distribueras bland soldaterna och det ges kurser i mänskliga

rättigheter. Vidare gavs upprepade försäkringar om att alla brott mot mänskliga

rättigheter utreds av mänskliga rättighetsenheter inom de skilda militärbaserna

och militärdomstolar. Emellertid hade det framkommit information från ett antal

trovärdiga källor om att denna bedyrade respekt för mänskliga rättigheter ännu

inte har överförts till praktik. Summariska avrättningar utförda av medlemmar i

militären, militärledda civila försvarspatruller och polisen fortsätter att

genomföras, och politiskt våld resulterar fortfarande i ett alarmerande högt

antal offer: under de första sex månaderna 1993 rapporteras 853 personer ha

mist livet genom politiskt dödande eller i väpnade konflikter. Sendero Luminoso

fortsätter att genomföra beväpnade attacker i Lima och på landsbygden. Totalt

har 705 beväpnade attacker registrerats första halvåret 1993 och orsakat 400

personers död. Den 19 augusti 1993 avrättade medlemmar i Sendero Luminoso 62

medlemmar i Asháninkastammen, en etnisk minoritet på ca 25 000 medlemmar. Det

har vidare framkommit uppgifter om hotelser och trakasserier samt kränkningar

av de mänskliga rättigheterna, riktade mot MR-aktivister, journalister och

advokater.

Enligt rapporten finns det en rad fall som illustrerar det förhållandet att

medlemmar i säkerhetsstyrkorna åtnjuter nästan absolut immunitet. Vittnen,

familjemedlemmar, journalister och t.o.m. departementstjänstemän har utsatts

för hot och trakasserier eller blivit dödade. Både riksåklagaren och den

specielle åklagaren för folkets och de mänskliga rättigheternas försvar hade

uppgett att departementen inte hade några medel att skydda människor, särskilt

vittnen, som mottagit hotelser till livet. Vidare hade uppgifter lämnats om att

både civila och militära domare saknade självständighet. Åklagarna har uppgetts

sakna den självständighet som krävs för att de skall kunna fullgöra sina

uppgifter.

Rapportens författare har framhållit att han, trots det minskade antalet

summariska avrättningar och den peruanska regeringens uttalande om sin

beslutsamhet att definitivt få slut på summariska avrättningar, fortsätter att

vara allvarligt bekymrad över situationen i Peru. Den institutionaliserade

immuniteten, den aviserade utvidgningen av dödsstraffet, brott mot mänskliga

rättigheter utförda av civila försvarsgrupper och situationen i de områden där

det råder undantagstillstånd har han ansett vara de största problemen när det

gäller rätten till liv.

UNHCR:s bedömning av beslut om avvisning till Peru

FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) har den 18 mars 1994 skriftligen

kommenterat asylansökningar från peruanska medborgare som avslagits av

Invandrarverket eller Utlänningsnämnden. UNHCR har därvid anmärkt att

ansökningar avslagits med motiveringen att den asylsökande på legal väg kunnat

lämna Peru och att asylsökande kunnat bo i Peru under en lång period, då han

varit eftersökt eller hotad av polis eller våldsbenägna organisationer. Vidare

har UNHCR kritiserat Invandrarverkets ställningstagande i fråga om medlemskap

eller anknytning till organisationer som utövar våld bilaga A 9.9.

Statsrådet Birgit Friggebo har under utskottets utfrågning

understrukit att man i Sverige lägger stor vikt vid UNHCR:s arbete. I huvudsak

har hon inte några invändningar mot UNHCR:s bedömningar eftersom de

överensstämmer väl med de beslut som regeringen fattat, men hon kan inte yttra

sig om kommentarerna över Invandrarverkets bedömningar eftersom hon inte gjort

någon ordentlig genomgång av dessa bedömningar. Hon har pekat på att UNHCR inte

haft tillgång till några akter och man inte gjort någon bedömning i de enskilda

fallen. UNHCR granskade i oktober 1992 de flesta akterna i de ärenden som

prövats av regeringen. Man skulle från UNHCR:s sida höra av sig om man hade

några invändningar eller kommentarer till besluten men återkom aldrig.

Bakgrunden till att personer med anknytning till Sendero Luminoso inte kom i

åtnjutande av de s.k. vistelsetidsreglerna, som innebar att asylsökande som

vistats i landet en viss tid beviljades uppehållstillstånd utan att ha

asylskäl, var att regeringen inte ville medverka till att det byggs upp en

cellverksamhet här i landet av personer som har anknytning till en

terroristorganisation. Regeringens hänvisning i besluten till artikel 1 F i

1951 års Genèvekonvention var endast ett sätt att beskriva denna typ av

organisationer som har begått kriminiella handlingar i sitt hemland.

Statsrådet Birgit Friggebo har vidare under utfrågningen framhållit att

mänskliga rättigheter kränks i Peru. Det kan -- anger hon -- konstateras att

Peru är ett våldssamhälle, beroende bl.a. på terroristorganisationerna och

försvinnanden. Det finns också tendenser hos statsmakten i Peru till en

hårdnande politik, t.ex. har dödsstraff införts efter folkomröstning. När det

gäller UNHCR:s kritik över att det vägs in i bedömningarna att de asylsökande

kunnat ta sig ur Peru på legal väg har statsrådet framhållit att detta

naturligtvis inte räcker som en enda omständighet. Det kan däremot ingå i en

samlad bedömning och handlar också om trovärdighet. Någon avgörande vikt har

regeringen inte fäst vid passfrågan. Också det förhållandet att en asylsökande

vistats länge i Peru ingår i en samlad bedömning och spelar inte någon

avgörande roll som enskild faktor. Regeringens bedömning utgår från om det i

det enskilda fallet finns risk för omänsklig behandling, tortyr och numera

också dödsstraff. Regeringens bedömning har varit att den risken inte funnits i

de enskilda fall som regeringen handlagt. Alla uppgifter om situationen i Peru

t.ex. från ambassaden i Lima, America's Watch, Amnesty och US State Department

sammanvägs givetvis. De beslut regeringen fattat ligger enligt statsrådet fast.

Statsrådet har också upplyst om att år 1990 beviljades 90 peruaner

uppehållstillstånd. År 1991 var antalet 193. Åren 1992 och 1993 var antalet 115

resp. 188. Under 1992 fanns 6 fall av politiskt flyktingskap och 12 personer

var de facto-flyktingar. Av dem som år 1993 beviljades uppehållstillstånd hade

13 de facto-flyktingskäl medan 175 hade humanitära skäl.

Regeringens beslut den 21 juni 1993 i fråga om asylsökande från Bosnien

Den 21 juni 1993 beslutade regeringen av humanitära skäl att bevilja vissa

asylsökande från Bosnien-Hercegovina permanent uppehållstillstånd i Sverige.

Samma dag beslöt regeringen införa viseringsplikt för medborgare i

Bosnien-Hercegovina. Den 29 juli 1993 fattade regeringen beslut i ytterligare

fem asylärenden. I samtliga fall beviljades uppehållstillstånd; i fyra fall av

humanitära skäl och i ett fall som de facto-flyktingar.

Besluten hade praxisskapande karaktär. På grund av den oklara situationen i

Bosnien-Hercegovina hade Invandrarverket i huvudsak inte fattat några beslut i

ärenden rörande asylsökande därifrån utan den 15 januari 1993 överlämnat sju

ärenden angående uppehållstillstånd för bosnier till regeringens avgörande.

Verket bedömde att många av de asylsökande kunde åberopa tillräcklig grund för

asyl eller uppehållstillstånd på humanitär grund. Verket utgick ifrån att

situationen i Bosnien-Hercegovina under överskådlig tid skulle hindra att

avlägsnandebeslut verkställdes dit. Verket menade att en lösning som innebar

tillfälligt uppehållstillstånd var möjlig men rekommenderade den inte.

Utlänningsnämnden yttrade sig i februari och förordade att ärendena skulle

avvakta beslut en kortare tid. Nämnden erinrade om att permanent

uppehållstillstånd är den normala tillståndsformen och att tidsbegränsade

uppehållstillstånd endast borde tillgripas i enstaka fall i avvaktan på

förändringar i asylsökandes hemland.

I slutet av maj fanns 38 000 asylsökande från Bosnien-Hercegovina i Sverige

och någon snar lösning på konflikten i det forna Jugoslavien var inte i sikte.

Det fanns inte längre skäl att avvakta med beslut enligt regeringens bedömning.

I Kulturdepartementets promemoria tas upp frågan om riksdagen borde ha hörts

innan regeringen fattade det praxisskapande beslutet om bosnierna. I

promemorian hänvisas till att ett sådant förfarande skulle stå i strid med 11

kap. 8 § regeringsformen. I denna paragraf föreskrivs att rättskipnings- och

förvaltningsuppgift ej får fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av

grundlag eller riksdagsordningen. Regeringens beslut rörande bosnierna är ett

sådant förvaltningsbeslut.

Statsrådet Birgit Friggebo har under utskottets utfrågning understrukit att

regeringen har att rätta sig efter utlänningslagens bestämmelser. Det normala

när det gäller flyktingpolitiken är att en person som bedöms ha behov av skydd

skall ha permanent uppehållstillstånd. Det görs en bedömning av situationen i

det land som de sökande kommer ifrån, men kostnader av olika slag skall inte

vägas in. Det är fråga om förvaltningsrättsliga ärenden i de enskilda fallen,

där de sökandes skäl, sedda mot bakgrund av situationen i hemlandet, skall vara

avgörande. Det hindrar naturligtvis inte, enligt statsrådet, att man i samband

med beslutsfattandet också gör uppföljningar av olika konsekvenser, även om de

rent faktiskt inte skall ingå i beslutsunderlaget. Regeringens bedömning att

det skulle komma mellan 20 000 och 30 000 anhöriga har visat sig överdriven.

Förmodligen kommer det att röra sig om färre än 20 000 personer. Mottagningen

av bosnierna i kommunerna har gått mycket smidigt och långt över förväntan.

När det gäller frågan om att regeringen i stället för permanent

uppehållstillstånd borde ha beviljat bosnierna tillfälligt uppehållstillstånd

har statsrådet Birgit Friggebo framhållit att en rad länder i Europa, vilka

ursprungligen beviljat tillfälligt uppehållstillstånd, så småningom gått över

till en mer permanent ordning. Överläggningar med Danmark förekom innan

besluten om bosnierna fattades.

Statsrådet har också beklagat att regeringen blev tvingad att införa ett

visumtvång. Emellertid kom under 1993 de allra flesta flyktingarna från

Kroatien, där de redan hade skydd och humanitär hjälp. För att inte totalt

stänga gränserna begärde regeringen också en kraftigt utökad flyktingkvot och

dessutom utvidgades anhörigbegreppet. Hittills har ungefär 1 200 personer

beviljats tillstånd med anledning av kvoten och man bedömer att hela kvoten på

7 300 från det tidigare Jugoslavien kommer att ha utnyttjats den 1 juli 1994.

Behandlingen av asylansökningar från kosovoalbaner

I en promemoria från Kulturdepartementet bilaga A 9.8 understryks att

regeringen endast prövar asylärenden som överlämnats av Statens invandrarverk

eller Utlänningsnämnden för att ärendena bedöms vara av särskild vikt för

ledning av tillämpningen av utlänningslagen eller synnerliga skäl annars talar

för regeringens prövning. Det är inte möjligt för regeringen att begära att

visst eller vissa ärenden skall överlämnas.

Invandrarverket och Utlänningsnämnden har överlämnat sju ärenden som rör

asylansökningar från kosovoalbaner. Inget av dessa ärenden har överlämnats för

att få vägledning i asylfrågan utan frågan har i ett fall gällt bedömning av

medborgarskap och i övriga fall de asylsökandes vårdbehov. Regeringen har

fattat beslut i tre av ärendena och har därvid inte prövat om frågan om asyl på

annat sätt än att man i enlighet med myndigheternas bedömning fastställt att

grund för asyl inte förelegat i det enskilda fallet. Regeringen har enligt

promemorian inte heller utformat besluten så att de kan sägas utgöra någon

uttalad vägledning när det gäller bedömning av asylskäl åberopade av

kosovoalbanska asylsökande. Regeringen har i de tre fallen beviljat tillfälligt

uppehållstillstånd på humanitär/medicinsk grund, och frågan om asyl kan enligt

promemorian komma att prövas i samband med att uppehållstillstånden löper ut.

Statsrådet Birgit Friggebo har vid utskottets utfrågning kompletterat

uppgifterna i promemorian med uppgiften att regeringen fattat beslut i två

ytterligare ärenden beträffande Kosovo mot bakgrund av medicinska skäl.

Ytterligare ett ärende rörande uppehållstillstånd för en kosovoalban med hänsyn

till medicinska skäl hade inkommit till regeringen. Varken Invandrarverket

eller Utlänningsnämnden har överlämnat något ärende som gäller själva

skyddsfrågan.

Enligt statsrådet har det kommit ungefär 60 000 personer från Kosovo. Över

hälften har nu lämnat landet. Av dem har 11 000 gjort det frivilligt. Ungefär

3 000 har fått stanna i Sverige och ett antal tusen personer finns gömda i

landet. De europeiska länderna gör i grunden samma bedömningar av situationen

i Kosovo. Det finns en ganska nära kontakt mellan länderna och man utbyter

rapporter och gör avstämningar. Från tid till annan kan det vara vissa frågor

som kommer upp till diskussion i de olika länderna, vilket gör att man dröjer

med avvisningsbeslut. När det gäller inställningen i Frankrike kan nämnas att

det inte finns så många kosovoalbaner där eftersom landet i stort sett stängt

sina gränser.

Statsrådet har understrukit att man i Sverige inte på något sätt negligerat

den allvarliga situationen i Kosovo. Samtidigt har hon noterat att långt över

30 000 kosovoalbaner lämnat Sverige och till största delen återvänt till

Kosovo, dit en del också tagit med sig svenska hustrur. Det finns enligt

statsrådet trots vissa hinder en ständig internationell närvaro i Kosovo och

regeringen får många rapporter om vad som händer där. Det kommer inga

regelmässiga rapporter om att återvändande kosovoalbaner råkat illa ut. Den

allmänna situationen är emellertid sådan att man riskerar husrannsakningar och

polisförhör o.d. Det kan inte uteslutas att det i sådana sammanhang också

förekommer våld. En hög grad av diskriminering förekommer och det finns all

anledning att fördöma detta.

Besluten den 14 april 1994 om nya s.k. väntetidsregler innebär, enligt vad

statsrådet Birgit Friggebo framhållit i samband med att hon samma dag i

riksdagen lämnade information från regeringen om flyktingpolitiken, att

omkring 20 000 personer -- i huvudsak asylsökande från Kosovo -- med stor

sannolikhet kommer att få uppehållstillstånd.

Statsrådet Birgit Friggebo har vidare under utskottets utfrågning

understrukit att regeringen borde ha ett större inflytande över

praxissättningen och har upplyst om att det inom Kulturdepartementet pågår ett

arbete för att åstadkomma en snabb översyn av frågan. Direktiv kommer att

meddelas under våren.

Utskottets bedömning

Regeringens beslut den 8 juli 1992 i fråga om asylsökande från Peru

granskades av konstitutionsutskottet våren 1993. Granskningen föranledde inte

något uttalande från utskottets sida. I en reservation (m, c, fp och kds)

anfördes att granskningen inte visat annat än att regeringen noggrant prövat

omständigheterna i ärendet. Riksdagen godkände reservationen.

Enligt utskottets mening har den fortsatta granskningen av regeringens beslut

att avvisa asylsökande peruaner fortfarande inte visat annat än att

omständigheterna i de granskade regeringsärendena grundligt prövats. Statsrådet

Birgit Friggebo har under utfrågningen framhållit att regeringens bedömning av

situationen i Peru grundar sig på en rad rapporter, t.ex. från svenska

ambassaden i Lima, America's Watch, Amnesty och US State Department, och att

dessa rapporter givetvis sammanvägs. Hon har understrukit att mänskliga

rättigheter kränks i Peru och har konstaterat att Peru är ett våldssamhälle,

beroende bl.a. på terroristorganisationerna och försvinnanden. Regeringens

bedömning utgår emellertid enligt statsrådet från om det i det enskilda fallet

finns risk för omänsklig behandling, tortyr och numera också dödsstraff.

Regeringens bedömning har varit att den risken inte funnits i de enskilda fall

som regeringen handlagt.

Nämnas kan också att regeringsbesluten har varit föremål för bedömning både

av UNHCR och Europakommissionen för mänskliga rättigheter. Inget av dessa båda

organ har riktat någon kritik mot handläggningen av ärendena, även om UNHCR

vädjat för en av de asylsökande och dessutom kritiskt kommenterat beslut av

Invandrarverket och Utlänningsnämnden, där vissa av regeringsbeslutens

formuleringar använts.

Mot den angivna bakgrunden har utskottet inte funnit anledning göra en annan

bedömning av de aktuella besluten än den som förra årets granskning ledde till.

Granskningen föranleder inte något yttrande i övrigt från utskottets sida.

När det härefter gäller regeringens beslut att bevilja permanent

uppehållstillstånd för asylsökande från Bosnien-Hercegovina föranleder

granskningen inte något särskilt uttalande från utskottets sida.

I frågan om avvisningar av asylsökande kosovoalbaner får utskottet anföra

följande. Varken Invandrarverket eller Utlänningsnämnden har före besluten den

14 april 1994 överlämnat ärenden till regeringen för bedömning om skyddsbehovet

för asylsökande kosovoalbaner. Regeringen har således inte prövat frågan om

asylsökande kosovoalbaners skyddsbehov. Regeringens beslut den 14 april innebär

sannolikt att större delen av de asylsökande kosovoalbanerna i Sverige får

uppehållstillstånd av humanitära skäl. Bakgrunden till besluten är att

väntetiderna, av skäl som varken myndigheter eller asylsökande kan lastas för,

blivit alltför långa.

Enligt utskottets mening saknas mot den angivna bakgrunden anledning för

utskottet att rikta någon anmärkning mot regeringen när det gäller avvisningar

av asylsökande kosovoalbaner.

13. Privatiseringen av statliga företag

a) Regeringens handläggning med anledning av riksdagens

privatiseringsbemyndigande

I en granskningsanmälan, bilaga A 10.1, har till granskning anmälts

regeringens och det ansvariga statsrådets handläggning av privatiseringen av

statliga företag. Granskningen bör enligt anmälan särskilt avse upphandlingen

av de konsulttjänster som har anlitats i sammanhanget. Anmälan har utgått från

det privatiseringsbemyndigande som riksdagen lämnade regeringen vid

behandlingen av regeringens proposition 1991/92:69 om privatisering av statligt

ägda företag m.m.

Utskottet har inhämtat uppgifter från Statsrådsberedningen om vilka åtgärder

som regeringen vidtagit med anledning av riksdagens privatiseringsbemyndigande.

Dessa uppgifter har lämnats i en promemoria från Statsrådsberedningen, bilaga

A 10.2. De berörda departementen har sedan, efter frågor från utskottet,

kompletterat sina tidigare lämnade uppgifter.

I en inom utskottskansliet upprättad promemoria, bilaga A 10.3, ges en

sammanställning av de åtgärder som vidtagits med anledning av riksdagens

privatiseringsbemyndigande. Denna promemoria omfattar de uppgifter som lämnats

av departementen men innehåller också andra uppgifter, t.ex. från regeringens

redogörelser för statligt ägda företag som avlämnas varje år till riksdagen.

Promemorian avslutas med en sammanställning av de uppgifter som departementen

lämnat om kostnader.

Regeringens proposition 1991/92:69 om privatisering av statligt ägda företag

m.m.

I november 1991 föreslog regeringen i proposition 1991/92:69 om privatisering

av statligt ägda företag m.m., att regeringen skulle få bemyndigande att sälja

statens aktier i 35 aktiebolag eller delar av dessa. De aktuella bolagen angavs

i en bilaga till propositionen, som också omfattade Statens Hundskola, Statens

vattenfallsverk och Domänverket efter ombildning. Regeringen hemställde också

om ett bemyndigande att avveckla Förvaltningsaktiebolaget Fortia. Det föreslogs

vidare att ett särskilt anslag skulle anslås för omstruktureringskostnader i

vissa företag inför försäljningen och för direkta omkostnader i samband med

försäljningen.

Bemyndigande att försälja statens aktier m.m.

Vad gällde försäljningens inriktning och omfattning anfördes i propositionen

bl.a. följande.

Köparkategorier

Allmänheten och de anställda borde enligt propositionen ges bred möjlighet

att teckna aktier m.m. De anställda borde få möjlighet att bli delägare i de

företag där de arbetar, vilket även skulle gälla anställda utomlands. Eftersom

ett decentraliserat ägande ansågs väsentligt borde allmänheten ges tillfälle

att teckna aktier. Enligt propositionen borde denna inriktning i flertalet fall

kunna tillgodose kravet att försäljningarna ledde till industriellt riktiga

lösningar. I några fall kunde, av detta skäl, ett annat försäljningssätt behöva

väljas. För att uppnå en industriellt riktig struktur kunde enligt

propositionen en direkt försäljning till ett annat företag i vissa fall vara

lämpligast.

Olika köpare borde enligt propositionen ges likartade villkor inom ramen för

de marknadsmässiga hänsyn som måste tas. Olika former för försäljning av aktier

m.m. i samma företag kunde enligt propositionen av affärsmässiga skäl

självfallet innebära olikheter i villkoren för olika köpare.

I propositionen hänvisades till ett förslag från regeringen om upphävande av

reglerna för utländska företagsförvärv. Detta förslag innebar att

lagstiftningen om kontroll av utländska förvärv av dels företag och aktier,

dels fastigheter som är avsedda för näringsverksamhet avskaffades i huvudsak.

Riksdagen tillstyrkte detta förslag (prop. 1991/92:71, bet. 1991/92:NU15).

Någon gräns för utländskt ägande vid försäljning av statens aktier borde inte

sättas enligt propositionen om privatisering av statligt ägda företag. I och

med att ett spritt ägande eftersträvas i de företag som säljs ansågs risken

vara liten för ett dominerande utländskt ägande med negativa effekter.

Företag som i första hand borde bli föremål för försäljning

Enligt propositionen borde endast företag som bedriver kommersiell verksamhet

och som arbetar på konkurrensutsatta marknader bli föremål för försäljning.

Verksamhet som bedrivs på marknader med bristfällig konkurrens borde enligt

propositionen utsättas för konkurrens eller förändras strukturellt innan

försäljning blir aktuell.

Val av tidpunkt för försäljning, prissättning m.m.

Enligt propositionen borde tidpunkten för försäljning av enskilda

försäljningsobjekt väljas med omsorg. Försäljning av statens innehav i ett så

stort antal företag som det var fråga om krävde enligt propositionen betydande

tid att genomföra. Många statligt ägda företag behövde omstruktureras innan de

kunde säljas. Generellt borde enligt propositionen gälla att statens tillgångar

bör säljas till ett marknadssmässigt pris och vid en kommersiellt riktigt vald

tidpunkt.

När försäljning skall ske till ett större antal köpare genom t.ex. prospekt,

börsintroduktion eller på annat sätt borde företagen uppfylla de krav marknaden

ställer eller kan ställa på struktur, strategi, intjänandeförmåga och ekonomisk

stabilitet. I vissa situationer när det kan bli aktuellt att sälja företag

eller verksamheter till andra företag t.ex. av strukturskäl eller på grund av

ett behov att finna en stark och handlingskraftig ägare, blir försäljningen en

direkt uppgörelse mellan berörda parter.

Det fanns enligt propositionen anledning att ta hänsyn till om en försäljning

av företaget skulle inverka negativt på andra företags verksamheter. I

propositionen tänkte man här t.ex. på att en försäljning av kreditinstitut till

företag inom den finansiella sektorn kan innebära att det totala utbudet av

krediter i landet minskar. Vidare borde vid försäljningar förvärvsreglerna i

konkurrenslagen beaktas.

För kreditinstitut måste enligt propositionen försäljningen ske på ett sådant

sätt och till sådana köpare att institutets kreditvärdighet inte försämras.

Vid beslut om försäljning av statens andelar i de regionala investmentbolagen

var det enligt propositionen viktigt att se till att syftet med det statliga

engagemanget inte går förlorat.

Riskkapitalmarknadens situation angavs som en annan väsentlig faktor att ta

hänsyn till vid val av försäljningstidpunkten. Det ansågs viktigt att

försäljningen av statliga företag genomförs så att inte övriga företags

möjligheter att skaffa kapital förhindras.

I propositionen underströks att den i bilagan redovisade listan inte innebar

något förslag om när eller i vilken form försäljning bör vidtas. Det borde

enligt propositionen ankomma på regeringen att från fall till fall avgöra detta

med hänsyn till de mål för försäljningen som tidigare redovisats samt med

hänsyn till de enskilda företagens situation och riskkapitalmarknadens

förutsättningar.

Organisationen av försäljningen m.m.

Vad gäller organisationen av försäljningen och omstruktureringen av de

statligt ägda företagen ankom det enligt propositionen på regeringen att

besluta om hur arbetet skall organiseras. För riksdagens information lämnades i

propositionen bl.a. följande uppgifter.

Förberedelserna för försäljningen borde enligt propositionen skötas i

samarbete med de enskilda företagens styrelser. Schematiskt kunde enligt

propositionen arbetet för ett enskilt företag delas in i olika faser:

1. Analys av förutsättningarna för ägarspridning

2. Strategisk och kommersiell anpassning av företagets affärsidé och

struktur. I vissa fall kan kapitaltillskott, omstrukturering etc. erfordras.

3. Beslut om hur en försäljning bör genomföras

4. Genomförande av ägandeöverlåtelse

Vidare informerades om att frågor om försäljning m.m. bereds i

regeringskansliet och att extern expertis kommer att anlitas i detta arbete.

Regeringen beslutar om varje enskilt försäljningsärende. Här nämndes att

avsikten var att tillsätta en särskild kommission som skulle stå till

regeringens förfogande för bedömning av villkor m.m. för enskilda

försäljningsärenden innan regeringen fattar sitt beslut. Nedan redogörs för

denna s.k. Privatiseringskommission.

Avveckling av Förvaltningsaktiebolaget Fortia

I propositionen föreslogs också att regeringen skulle bemyndigas att avveckla

Förvaltningsaktiebolaget Fortia. Detta bolag bildades 1990 efter beslut av

riksdagen och hade till uppgift att förvalta aktierna i vissa av staten hel-

eller delägda industriföretag vilka tidigare förvaltats av

Industridepartementet. Till Fortia överfördes genom apportemission statens

ägarandelar i SSAB Svenskt Stål AB, Luossavaara- Kiirunavaara AB, Celsius

Industrier AB, AB Statens Skogsindustrier (ASSI), Ncb AB, Procordia AB, SGAB,

SIB-Invest AB, FFV AB och Cementa AB.

Den 1 juni 1991 förvärvade Celsius Industrier AB samtliga aktier i FFV AB.

I propositionen hänvisades till vad som i propositionen framgått om att

beredningen av frågor rörande utförsäljning av statliga företag skulle ske inom

regeringskansliet och att det slutliga beslutet om utförsäljning borde fattas

av regeringen. Fortia skulle därmed enligt propositionen inte ha någon sådan

uppgift att fylla i samband med genomförandet av den föreslagna

ägarspridningen, varför Fortia borde avvecklas. Efter avvecklingen av Fortia

borde enligt propositionen samtliga aktieinnehav återföras till

Näringsdepartementet.

Omstruktureringsinsatser m.m.

I propositionen föreslogs att ett särskilt anslag skulle föras upp på

statsbudgeten för kapitalinsatser i vissa av de angivna företagen i

omstruktureringssyfte som förberedelse för försäljning samt för direkta

försäljningsomkostnader. Här anfördes i propositionen att för att underlätta

möjligheterna att ge kapitaltillskott i de aktuella företagen för

omstruktureringsåtgärder m.m. erfordrades att regeringen fick möjlighet att i

vissa fall när det är kommersiellt motiverat

lämna ägartillskott till dessa företag utan riksdagens medgivande. Insatser

kunde behövas i vissa företag innan en försäljning är möjlig. Vidare krävdes

enligt propositionen vid försäljning av större aktieinnehav i vissa fall att

direkta försäljningsinsatser, reklam etc. betalades av säljaren. I

propositionen föreslogs att regeringen bemyndigades att besluta om särskilda

insatser i vissa av de företag som angavs i bilagan i syfte att möjliggöra en

försäljning. För att uppnå detta förordades att ett särskilt förslagsanslag

(får överskridas av regeringen utan riksdagens hörande om det behövs för att

ändamålet med anslaget skall uppfyllas) om 1 000 kr inrättades under tolfte

huvudtiteln.

Kostnaderna för försäljningen, anslagsfrågor m.m.

I propositionen anfördes att det i samband med försäljningen och

ägarspridningen uppkom vissa kostnader för ägaren staten bl.a. för

Privatiseringskommissionen. Det förordades i propositionen att kostnaderna

belastade resp. departements utredningsanslag. Regeringen borde enligt

propositionen årligen t.ex. i budgetpropositionen redovisa resultaten av

försäljningarna för riksdagen. Då borde även belastningen på det föreslagna

anslaget för omstruktureringskostnader m.m. redovisas.

Riksdagens beslut om privatisering av statligt ägda företag m.m.

I december 1991 behandlade näringsutskottet propositionen i betänkandet

1991/92:NU10. Yttranden inhämtades från finansutskottet,

socialförsäkringsutskottet, socialutskottet, trafikutskottet och

jordbruksutskottet.

Näringsutskottet tillstyrkte att regeringen bemyndigades att, i enlighet med

vad som angavs i propositionen, sälja statens aktier m.m. och delar av

verksamheter inkl. fast egendom i följande 34 företag.

1. AB Kurortsverksamhet

2. Statens Hundskola (efter genomförd ombildning till AB)

3. AB Aerotransport

4. AB Svensk Bilprovning

5. Företagskapital AB

6. AB Industrikredit

7. Lantbrukskredit AB

8. Svalöf AB

9. SSAB Svenskt Stål AB

10. Luossavaara-Kiirunavaara AB

11. Celsius Industrier AB

12. AB Statens Skogsindustrier

13. Ncb AB

14. Procordia AB

15. SIB-Invest AB

16. Cementa AB

17. SSPA Maritime Consulting AB

18. SGAB, Sveriges Geologiska AB

19. SEMKO AB

20. AB Svensk Anläggningsprovning

21. Satellitbild i Kiruna AB

22. Nordiska Satellitaktiebolaget

23. OK Petroleum AB

24. Statens vattenfallsverk (efter genomförd ombildning till AB)

25. Domänverket (efter genomförd ombildning till AB)

26. Blekingen AB

27. Rödkallen AB

28. Sorbinvest AB

29. Bergslagens Teknikutvecklings AB

30. Utvecklings AB Skeppsankaret

31. Troponor Invest AB

32. Norrlands Center AB

33. SKD-företagen AB

34. Svensk Avfallskonvertering AB

Näringsutskottet tillstyrkte även att regeringen bemyndigades att på annat

sätt än genom försäljning av aktier minska statens ägarandel i de angivna

företagen. Utskottet tillstyrkte också att regeringen bemyndigades att avveckla

Förvaltningsaktiebolaget Fortia i enlighet med vad som angavs i propositionen.

Näringsutskottet anslöt sig till de riktlinjer för försäljningen av statligt

ägda företag som angavs i propositionen och hemställde om riksdagens

godkännande av dessa.

Till kostnader för omstrukturering av vissa statligt ägda företag, m.m. på

tilläggsbudget I till statsbudgeten för budgetåret 1991/92 under tolfte

huvudtiteln tillstyrkte utskottet anvisande av ett förslagsanslag på 1 000 kr.

Enligt utskottet borde riksdagen slutligen som sin mening ge regeringen till

känna vad utskottet anfört om organisation av arbetet med och genomförande av

privatiseringen av vissa statligt ägda företag.

Näringsutskottet anförde i betänkandet bl.a. följande.

Näringsutskottet framhöll att den statliga företagsgruppen hade en mycket

varierad verksamhetsinriktning. Den brokiga sammansättningen av företag

speglade enligt utskottet väl det faktum att uppbyggnaden av den statliga

företagsgruppen inte hade skett enligt några vägledande principer. Det hade

ofta varit speciella orsaker som föranlett staten att engagera sig i olika

bolag. De försäljningar av företag som hade förekommit hade huvudsakligen

genomförts utifrån resp. företagslednings bedömning. Någon översyn från

principiella utgångspunkter av statens företagsverksamhet hade inte gjorts.

Enligt näringsutskottet är ett spritt enskilt ägande och en fri konkurrens

grundstenar i en vital ekonomisk politik. Utskottet instämde i regeringens

uppfattning att värnandet om rättvisa och fri konkurrens kräver att staten står

neutral mellan olika företag på marknaden. En privatisering av statliga företag

innebär enligt utskottet att de livskraftiga företagen ges bättre finansiella

utvecklingsmöjligheter. Försäljningen av statliga företag ansågs också ha

fördelar från ägarspridningssynpunkt. Enligt utskottet bör vid försäljningen av

statligt ägda aktier, i enlighet med vad som anfördes i propositionen,

allmänheten och de anställda ges bred möjlighet att teckna aktier. De anställda

kan därigenom enligt utskottet få ett ökat inflytande över företagens

verksamhet. Enligt utskottet är det av betydelse för svensk ekonomi att fler

människor engagerar sig såsom ägare i företagens utveckling. Mot bakgrund av

detta tillstyrkte utskottet, med undantag för Statens bakteriologiska

laboratorium, regeringens förslag om privatisering av statligt ägda företag.

Här anförs vidare följande (s. 21).

Försäljningarna kommer att utsträckas under en lång tidsperiod. För att

affärsmässigt goda resultat skall uppnås måste tidpunkten för försäljningarna

av de enskilda företagen väljas med omsorg. Det är väsentligt att valet av

tidpunkt också görs med beaktande av förhållandena på riskkapitalmarknaden.

Försäljningarna får inte leda till att det övriga näringslivets möjligheter att

tillförsäkra sig riskkapital sätts i fara. Utskottet ansluter sig därför till

förslaget i propositionen att regeringen skall ges ett generellt bemyndigande

att sälja statens aktier m.m. i de aktuella företagen vid lämplig tidpunkt och

-- om så behövs -- efter erforderlig strukturanpassing etc. Vidare tillstyrks

att regeringen bemyndigas att på annat sätt, t.ex. vid en nyemission, minska

statens ägande i företagen. Utskottet ansluter sig också till de riktlinjer för

försäljningarna som anges i propositionen och till vad som där i övrigt anförs

om organisation och genomförande av dessa. Härav följer att utskottet även

tillstyrker att regeringen bemyndigas att avveckla Förvaltningsaktiebolaget

Fortia. Också det föreslagna anslaget för vissa omstruktureringar m.m.

tillstyrks.

I propositionen hade anförts att intäkterna från försäljningen av de statliga

företagen kunde utnyttjas på olika sätt. En utförsäljning av statliga

tillgångar inbringade enligt propositionen betydande belopp. För att inte

minska statens förmögenhet borde enligt propositionen dessa medel användas till

investeringar i infrastruktur som skapar förutsättningar för tillväxt, dvs. har

en hög samhällsekonomisk avkastning, till investeringar i verksamheter som ger

minst lika bra avkastning som de sålda verksamheterna eller för att amortera

statsskulden. Enligt näringsutskottets mening borde regeringen även kunna

besluta om att influtna medel från försäljningarna skall kunna användas för

direkt amortering på statsskulden utan att intäktföras på statsbudgeten.

Regeringen borde löpande, t.ex. i budgetpropositionen, lämna en redovisning

över vilka försäljningar som har genomförts, vilka intäkter dessa har givit

samt i vad mån intäkterna har använts för direkt amortering på statsskulden.

Om inte annat följde av det som tidigare sagts i betänkandet, anslöt sig

näringsutskottet slutligen till vad som i övrigt anförts i från andra

riksdagsutskott inhämtade yttranden över propositionen såvitt den gällde

företag inom resp. utskotts beredningsområde. Vad utskotten härvid anfört

berörs i vissa delar i bilaga A 10.3, i samband med redogörelsen för de

åtgärder som vidtagits med anledning av riksdagens privatiseringsbemyndigande.

I en reservation till näringsutskottets betänkande avvisade utskottets

socialdemokratiska ledamöter det i propositionen framlagda förslaget om

försäljning av statliga företag. Förslaget syntes enligt reservanterna enbart

ha en ideologisk utgångspunkt. Reservanterna var starkt kritiska mot att

regeringen i propositionen inte lämnat några uppgifter eller motiveringar

beträffande de enskilda företagen. I reservationen anfördes att staten även

fortsättningsvis bör ha en viktig roll som ägare av företag inom såväl

basindustrierna som andra branscher. Man avvisade inte kategoriskt förändringar

i det statliga ägandet, men enligt reservanterna måste förändringar av det

statliga ägandet prövas från fall till fall och i vederbörlig ordning

underställas riksdagen för beslut.

Riksdagen följde näringsutskottets majoritet.

Statens bakteriologiska laboratorium

Propositionens bilaga omfattade även Statens bakteriologiska laboratorium

(efter bolagsbildning). Privatiseringen härav behandlades dock inte av

riksdagen förrän 1993 (bet. 1992/93:SoU28).

Anledningen till att frågan om privatisering av Statens bakteriologiska

laboratorium (SBL) inte behandlades av näringsutskottet var att denna fråga då

bedömdes behöva anstå i avvaktan på att en aviserad proposition om överföring

till bolagsform av verksamheten hos SBL med produktion av vacciner. Denna

proposition skulle behandlas av socialutskottet och därför överlämnades frågan

om en privatisering av SBL till detta utskott.

Socialutskottet tillstyrkte propositionens förslag. Utskottet framhöll att en

eventuell försäljning i enlighet med riksdagens beslut om ett moratorium för

försäljning av statliga företag och fastigheter (se nedan) skulle föregås av

samråd mellan regeringen och Socialdemokraterna. I en socialdemokratisk

reservation avstyrktes propositionens förslag.

Privatiseringskommissionen

Privatiseringskommissionen skall enligt sina direktiv (dir. 1992:1) ge

synpunkter på de förslag till försäljningar av statliga företag som förbereds

inom regeringskansliet och som överlämnas till kommissionen. Kommissionen skall

avge sina yttranden till regeringen vilka skall ingå i regeringens

beslutsunderlag. Inför ett beslut som fattas av regeringen skall

Privatiseringskomissionen bedöma vissa centrala frågor i de ärenden som

överlämnas till kommissionen. Kommissionens bedömning skall bidra till att

tillgodose kravet på objektivitet och sakkunskap i fråga om försäljning av

statlig egendom.

Kommissionens uppgift skall vara att inför regeringens beslut i ett

försäljningsärende lämna ett utlåtande till regeringen om pris och villkor m.m.

som föreslås i ärendet och, i förekommande fall, om den industriella lösningen.

Generellt bör, enligt direktiven, gälla att statens tillgångar skall säljas

till ett marknadsmässigt pris och vid en av staten som aktieägare kommersiellt

riktigt vald tidpunkt. Vid bestämmandet av tidpunkt skall hänsyn också tas till

privatiseringsplanen som helhet. Förutom villkor och tidpunkt för försäljningen

bör kommissionen också yttra sig över lämpligheten av den föreslagna nya

ägarstrukturen i bolaget med tanke på företagets framtida utveckling.

Kommissionen har i uppgift att yttra sig över om förslag till villkoren för

försäljning av aktier till en bredare ägarkrets står i överensstämmelse med de

etiska regler som utformats av bl.a. Aktiemarknadsnämnden och styrelsen för

Stockholms Fondbörs samt om företagen uppfyller de krav aktiemarknaden ställer

på noterade bolag.

Kommissionen har vidare enligt direktiven i uppgift att bedöma om försäljning

av aktier till en bredare ägarkrets sker vid en sådan tidpunkt att andra

företags möjligheter att skaffa kapital på marknaden inte väsentligt försvåras.

Kommissionen har också att bedöma om försäljningen inverkar negativt på de

aktuella företagens utvecklingsmöjligheter eller på andra företags

verksamheter. Härvid bör särskild hänsyn tas till konkurrensfrågorna.

Enligt direktiven bör berörda statsråd också kunna begära att kommissionen

yttrar sig över andra frågor i anslutning till de statliga företagen och

privatisering av dessa. Enligt direktiven bör ett ärende föredras för

kommissionen av företrädare för berört departement och bolag samt av sådana

externa konsulter som varit anlitade för att utarbeta förslaget.

Kostnaderna för Privatiseringskommissionen skall belasta tolfte huvudtitelns

(Näringsdepartementet) anslag Utredningar m.m.

Ordförande i Privatiseringskommissionen är teknologie doktor

Curt Nicolin. Övriga ledamöter är hovrättspresidenten Birgitta Blom,

bankdirektören Jan Ekman, verkställande direktören Lars-Erik Forsgårdh, f.d.

statsministern Thorbjörn Fälldin, direktören Karl-Axel Linderoth, verkställande

direktören Lars Wohlin, direktören Carl Johan Åberg och direktören Karl Erik

Önnesjö.

Moratorium för försäljning av statliga företag och fastigheter

Enligt överenskommelsen i september 1992 mellan företrädare för regeringen

och Socialdemokraterna skulle i princip ett moratorium införas för försäljning

av statliga företag och fastigheter. Detta skall inte hindra omstruktureringar

i de fall då sådana är lämpliga och nödvändiga. En marknadsmässig bedömning

skall göras av de fortsatta möjligheterna till spridning av ägandet. Eventuell

försäljning skall föregås av samråd mellan regeringen och Socialdemokraterna. I

proposition 1992/93:50 begärde regeringen att riksdagen skulle godkänna detta.

Riksdagen (bet. 1992/93:FiU1) godkände vad som förordats beträffande

försäljning av statliga företag och fastigheter.

I samband med näringsutskottets (bet. 1993/94:NU16) behandling av

budgetpropositionen 1993/94:100 bil. 13 (Näringsdepartementet) anförde

utskottet bl.a. följande.

Då det gäller kritiken mot regeringen för att den inte följt överenskommelsen

från krisuppgörelsen hösten 1992 vill utskottet understryka att

omstruktureringar i de statliga företagen i de fall sådana är lämpliga och

nödvändiga inte skulle hindras enligt överenskommelsen. Enligt vad utskottet

har erfarit har Socialdemokraterna vidare erbjudits samråd i samtliga fall som

varit aktuella efter den nämnda uppgörelsen. Ett av skälen till att moratoriet

infördes hösten 1992, nämligen knappheten på riskvilligt kapital, har numera

bortfallit. Den ökade kapitaltillgången har skapat utrymme för en ökad takt i

privatiseringen. I denna situation har det enligt uppgift varit svårt för

regeringen att få besked från Socialdemokraterna när samråd erbjudits. Samrådet

har därför upphört. Mot denna bakgrund är det utskottets bedömning att

regeringen gjort vad på den ankommer för att uppgörelsen från år 1992 skulle

fullföljas.

Regeringens redovisningar av försäljningarna av statligt ägda företag m.m.

Som framgått ovan (bet. 1991/92:NU10) skall regeringen löpande, t.ex. i

budgetpropositionen, lämna en redovisning över vilka försäljningar som

genomförts, vilka intäkter dessa har givit samt i vad mån intäkterna använts

för direkt amortering på statsskulden. Regeringen har lämnat redogörelser

enligt följande.

Budgetpropositionen 1991/92:100 bil. 13 (Näringsdepartementet)

Under rubriken Privatisering lämnades i propositionen en redogörelse för

bemyndigandet. Vidare lämnades uppgift om att ombildningen av Domänverket till

aktiebolag beräknades ske under första halvåret 1992. Vissa uppgifter lämnades

också om Förvaltningsaktiebolaget Fortia och vidare lämnades uppgift om att

aktierna i FFV AB den 1 juni 1991 förvärvats av Celsius Industrier AB.

Under anslaget E 1. Kostnader för omstrukturering av vissa statligt ägda

företag m.m. hemställdes om ett förslagsanslag på 1 000 kr för budgetåret

1992/93. Under anslaget A 3. Utredningar m.m. angavs att vid beräkningen av

anslaget hade hänsyn även tagits till att vissa kostnader i samband med

försäljningen av aktier eller andra tillgångar i statligt ägda företag uppkom

för ägaren staten och att en del av dessa kostnader borde belasta

utredningsanslaget. Riksdagen tillstyrkte budgetpropositionens förslag i dessa

delar.

Kompletteringspropositionen 1991/92:150 bil. I:1

I propositionen angavs följande i den reviderade finansplanen beträffande

privatisering av statligt ägda bolag.

Riksdagen beslöt i december 1991 att bemyndiga regeringen att sälja statens

aktier i 35 helt eller delvis ägda statliga bolag. I riksdagsbeslutet om

nyteckning av aktier i Nordbanken fick regeringen bemyndigande att sälja

statens aktier i banken.

Försäljningen av de 35 företagen bör ses som ett långsiktigt program. Medan

programmet pågår kan nya företag förutses tillkomma som kvalificerar för

privatisering.

Försäljningen skall inledas snarast och successivt inriktas på en volym av ca

10 miljarder kronor per år.

Den första försäljningen avser SSAB. Ett antal försäljningar är under

förberedelse. Regeringen kommer i budgetpropositionen 1993 att redovisa

försäljningsutfallet för år 1992.

Arbetet med bolagisering av statlig verksamhet som en förberedelse för

privatisering har fortsatt. Vid årsskiftet ombildades Statens vattenfallsverk

till Vattenfall AB. Näringsministern har redovisat förslag beträffande

överföring av Domänverkets tillgångar till ett aktiebolag. Privatiseringen sker

i ett första skede genom att enskilda markägare får förvärva skogs- och

jordbruksmark och i ett andra skede genom försäljning av aktier.

Budgetpropositionen 1992/93:100 bil. 13 (Näringsdepartementet)

I propositionen lämnades i inledningsavsnittet uppgifter om ombildningen av

Statens vattenfallsverk till Vattenfall AB och om ombildningen av Domänverket

till Domän AB. Vidare lämnades uppgift om att verksamheten vid Statens

Hundskola bolagiserats.

Uppgifter lämnades också om åtgärder vidtagna vad gäller

SSAB Svenskt Stål AB

Svalöf AB: Här uppges att köpeskillingen för aktierna som Svenska

Lantmännens Riksförbund förvärvade av staten var

51 750 000 kr. Aktierna uppges ha tillträtts den 1 juni 1992.

Svensk Avfallskonvertering AB (SAKAB): Den totala köpesumman för WMI

Sellbergs köp av aktierna uppges till 340 miljoner kronor, varav statens andel

uppges vara 326 miljoner kronor.

Nordiska Satellitaktiebolaget (NSAB)

Riskkapitalbolagen

Under anslaget B 3. Kostnader för omstrukturering av vissa statligt ägda

företag m.m. hemställdes om ett förslagsanslag på 1 000 kr för budgetåret

1993/94. Som utgift för budgetåret 1991/92 redovisades 1 012 627 kr.

I finansplanen, bilaga 1, fanns också ett avsnitt om privatiseringen av

statligt ägda företag. Här angavs bl.a. att regeringens arbete med bolagisering

och förberedelse för privatisering av ytterligare verksamheter pågår.

Utförsäljning skall ske på kommersiella villkor och tidpunkterna för fortsatta

utförsäljningar kommer att väljas med hänsyn till marknadsmässiga bedömningar

av möjligheterna till ägarspridning.

Propositionens förslag vad gällde bl.a. anslaget B 3 behandlades av

näringsutskottet (bet. 1992/93:NU27). Av detta betänkande framgår att

upplysningar i ärendet lämnades inför utskottet av statssekreterare Hans

Karlander och departementsrådet Hans Christer Olson, Näringsdepartementet.

Utskottet tillstyrkte regeringens förslag om anslag. Motioner (s och v) med

krav på att privatiseringarna skulle stoppas avstyrktes. Vidare avstyrktes

motionsyrkanden (s) med begäran om att ett förvaltningsbolag för de statliga

företagen på nytt skulle bildas. Till betänkandet var fogat en reservation (s)

och en meningsyttring (v). Riksdagen följde utskottet.

Budgetpropositionen 1993/94:100 bil. 13 (Näringsdepartementet)

I bilagans inledningsavsnitt uppgavs att arbetet med bolagisering av statlig

verksamhet som en förberedelse för privatisering hade fortsatt. Här nämndes

överföringen av vaccinproduktionen vid det tidigare Statens bakteriologiska

laboratorium till SBL Vaccin AB samt ombildningarna av Televerket och Statens

provningsanstalt till Telia AB resp. Sveriges provnings- och forskningsanstalt

AB (SP). Vidare angavs att riksdagen i december 1993 beslutat att Postverket

skall bolagiseras. Vad gällde Telia AB, SP och Postverket uppgavs att inga

konkreta planer på privatiseringar för närvarande föreligger.

Redogörelser lämnades för privatiseringen av Celsius, varvid uppgavs att

intäkterna från statens försäljning uppgick till 1,9 miljarder kronor. Vidare

uppgavs att SKD-företagen AB sålt huvuddelen av sina dotterbolag och att

försäljning skett av aktieinnehavet i Företagskapital AB.

Uppgift lämnades om att alla rörelsedrivande dotterbolag till Sveriges

Geologiska AB sålts och att statens aktieinnehav i Rödkallen AB och Troponor

Invest AB sålts. Regeringen uppgav också att man under december 1993 aviserat

att man planerade att under våren 1994 erbjuda aktier i skogskoncernen

ASSI/Domän/Ncb samt Pharmacia till bred försäljning på marknaden i syfte att

uppnå ett spritt ägande.

Under anslaget A 4. Kostnader för omstrukturering av vissa statligt ägda

företag m.m. hemställdes om ett förslagsanslag på

1 000 kr för budgetåret 1994/95. Som utgift för budgetåret 1992/93 uppgavs

6 010 893.

Under anslaget redogjordes också för att anslaget belastats av ett belopp om

4 miljarder kronor för betalning av en skatteskuld som Förvaltningsaktiebolaget

Fortia hade. I propositionen anfördes i denna del följande.

I samband med utskiftning av tillgångarna i Förvaltningsaktiebolaget Fortia i

likvidation uppkom en skatteskuld baserad på skillnaden mellan det bokförda

värdet och marknadsvärdet av tillgångarna. Fortia saknade likvida medel för att

genomföra skatteinbetalningen eftersom tillgångarna till största delen bestod

av aktier. Denna skatteskuld beräknades till 4 miljarder kronor och har för

Fortias räkning inbetalats till staten såsom preliminär skatt. Transaktionen

har sålunda inte påverkat budgetsaldot trots att den har belastat detta anslag.

I budgetpropositionen angavs vidare att anslaget A 4 i första hand avsåg de

företag som framgick av bilaga till propositionen 1991/92:69 om privatisering

av statligt ägda företag, m.m. Enligt propositionen hade riksdagen dock i

särskilda beslut bemyndigat regeringen att sälja andra företag såsom t.ex.

Nordbanken. Anslaget borde enligt propositionen kunna utnyttjas även för dessa

företag. För riksdagens kännedom anmäldes att anslaget under innevarande

budgetår utnyttjats för kostnader i samband med försäljning av aktier i andra

bolag än de som nämnts i proposition 1991/92:69.

Enligt uppgift från Näringsdepartementet gäller detta kostnader för

försäljning av vissa av statens aktier i Förvaltningsaktiebolaget Bure.

Försäljningen har skett enligt riksdagens beslut (prop. 1993/94:40 om

småföretagsutveckling, bet. 1993/94:NU11).

Näringsutskottet behandlade i sitt betänkande 1993/94:NU16 Företag med

statligt ägande propositionens förslag till anslag. Utskottet tillstyrkte

propositionens förslag. Motionsyrkanden om att bemyndigandet för regeringen att

sälja ut vissa statliga företag skall återkallas avstyrktes av utskottet.

Utskottet ansåg att programmet för privatisering av statligt ägda företag skall

drivas vidare. Enligt utskottet ankommer det på regeringen att bedöma när det

är lämpligt att genomföra enskilda försäljningar.

I en reservation (s) som fick stöd i en meningsyttring (v) anfördes att

staten även fortsättningsvis bör ha en betydelsefull roll som ägare av företag.

I reservationen föreslogs att det nämnda bemyndigandet skulle återkallas och

att riksdagen skulle uttala kritik mot regeringen för det sätt på vilket den

hittills har genomfört privatiseringarna.

Riksdagen följde utskottet.

Riksdagens revisorer

Av Riksdagens revisorers verksamhetsberättelse 1992/93:RR1 framgår (s. 21)

att revisorerna beslutat att inte genomföra någon granskning av

konsultkostnader vid utförsäljning av statliga företag.

Av redogörelsen framgår att revisorerna, efter begäran från de

socialdemokratiska ledamöterna i riksdagens konstitutionsutskott, prövat

möjligheten att granska användningen av konsulter vid utförsäljning av statliga

företag. Revisorerna fann att de kostnader som lagts ned på konsulter inom

Näringsdepartementet för utförsäljning av statliga företag inte föreföll

anmärkningsvärt höga. Under 1992--1993 uppgick de enligt revisorerna till ca 3

miljoner kronor. Emellertid var det enligt redogörelsen svårt att få en samlad

överblick över insatser och arbete på olika håll och att få en uppfattning om

kostnadernas rimlighet. En stor del av arbetet gjordes nämligen enligt

redogörelsen inom de berörda aktiebolagen.

Riksdagens revisorer har sedermera i slutet av år 1993 beslutat att granska

regeringens privatisering av statliga företag med särskild inriktning på

utförsäljningen av Celsius Industrier AB.

Vidtagna åtgärder med anledning av riksdagens privatiseringsbemyndigande

Av den inom utskottskansliet upprättade promemorian, bilaga A 10.3,

framgår vilka åtgärder som enligt departementets uppgifter vidtagits med

anledning av riksdagens privatiseringsbemyndigande. Promemorian avser åtgärder

vidtagna fram till den 31 december 1993, men genom de kompletterande uppgifter

som lämnats av departementen har i vissa fall även tagits med åtgärder vidtagna

efter denna tidpunkt. Promemorian innehåller även en sammanställning av de

uppgifter om kostnader som har lämnats av departementen. I denna del framgår

sammanfattningsvis följande.

10 574 555 kr Anslaget kostnader för omstrukturering av vissa

statligt ägda företag m.m.

(omfattar inte skatteskulden för

Förvaltningsaktiebolaget Fortia i likvidation AB

om 4 miljarder kronor, se nedan)

179 967 000 kr Förvaltningsaktiebolaget Fortia i likvidation AB

107 150 695 kr Statens kostnader (anslag el. dylikt inte

angetts)

1 658 271 kr Utredningsanslaget

77 200 kr Anslag hos Miljö- och naturresursdepartementet

(Kostnader avseende SAKAB)

______________

299 427 721 kr Totalt

13 543 000 kr Företagens kostnader

______________

312 970 721 kr

Till detta belopp skall läggas kostnaderna för det uppdrag som Handelsbanken

och KREAB fått av Förvaltnings AB Stattum för att genomföra utbyte till aktier

avseende SSAB Svenskt Stål AB samt svara för informationen i anslutning därtill

i samband med att optionerna förfaller. Slutlig fakturering har inte skett från

alla parter, men kostnaden uppskattas ligga väl under 8 miljoner kronor.

Vid sammanställningen har hänsyn inte tagits till om angivna belopp

inkluderat moms.

Anslaget Kostnader för omstrukturering av vissa statligt ägda företag har

också belastats med 4 miljarder kronor avseende en skatteskuld för

Förvaltningsaktiebolaget Fortia i likvidation. Detta belopp har för Fortias

räkning inbetalats till staten såsom preliminär skatt. Enligt 1994 års

budgetproposition (1993/94:100 bil. 13) har transaktionen sålunda inte påverkat

budgetsaldot trots att den belastat anslaget i fråga.

När staten accepterade ett erbjudande från SILA att i en av bolaget beslutad

nyemission teckna 35 250 000 aktier motsvarande halva aktiekapitalet i SILA,

beslöts att betalningen skulle erläggas genom att staten tillförde bolaget viss

apportegendom. Denna skulle bestå dels av statens samtliga aktier i ABA, dels

av samtliga aktier i ett av staten ägt aktiebolag, som inte hade några skulder

och vars enda tillgångar var en revers på 119 300 000 kr samt

banktillgodohavanden på 50 000 kr motsvarande bolagets aktiekapital. Riksdagen

bemyndigade (bet. 1992/93:TU20) regeringen eller den myndighet regeringen

bestämde att förvärva aktierna i ett bolag utan skulder med ett

banktillgodohavande på 50 000 kr motsvarande bolagets aktiekapital. Vidare

bemyndigade riksdagen regeringen eller den myndighet regeringen bestämde att i

enlighet med vad som anförts i propositionen utfärda en skuldrevers på 119 300

000 kr och att tillföra denna revers som ovillkorat aktieägartillskott till det

nu förvärvade bolaget. Skuldreversen skall lösas in 30 dagar efter uppsägning

från statens sida, dock senast den 1 november 1997. På kapitalbeloppet utgår

ränta från den 1 november 1992 t.o.m. återbetalningsdagen. Räntan betalas

första gången den 1 november 1994 och därefter årligen den 1 november. Räntan

avseende det första året skall läggas till kapitalet och betalas den 1 november

1994. Reversen har ännu inte förfallit till betalning.

Utskottets bedömning

Det privatiseringsbemyndigande som riksdagen gav regeringen omfattade ett

stort antal olika företag. Vid utskottets genomgång av hur bemyndigandet har

utnyttjats har utskottet uppmärksammat hur arbetet med privatiseringen har

lagts upp och förberetts inom regeringskansliet. I den delen föranleder

genomgången inte något uttalande från utskottets sida. Utskottet har också

särskilt uppmärksammat Näringsdepartementets upphandling av konsulttjänster som

har samband med privatiseringsprogrammet. Utskottet avser att återkomma till

den frågan i ett särskilt granskningsbetänkande om regeringskansliets

upphandling av konsulttjänster.

b) Privatiseringen av Celsius Industrier AB

I två granskningsanmälningar, bilagorna A 10.4--A 10.5, har för

konstitutionsutskottets granskning anmälts näringsministerns handläggning av

försäljning av statliga aktier i Celsius Industrier AB.

Utskottet har från Statsrådsberedningen inhämtat en promemoria, bilaga A

10.6, som senare har kompletterats med en rapport från en av

Näringsdepartementet anlitad revisor, bilaga A 10.7.

Bakgrund

Riksdagen beslöt i december 1991 att godkänna regeringens proposition

1991/92:69 Om privatisering av statligt ägda företag m.m. Regeringen gavs då

ett bemyndigande att, i enlighet med vad som angavs i propositionen, sälja

statens aktier m.m., delar av verksamheter inkl. fastigheter i 34 angivna

företag. Ett av dessa företag var Celsius Industrier AB. Under det föregående

granskningsärendet om regeringens handläggning av privatiseringen av statliga

företag m.m. har redogjorts för propositionen och riksdagens

privatiseringsbemyndigande.

Under våren 1993 såldes 75 % av aktierna i försvarsindustrikoncernen Celsius

Industrier AB. Nedan ges en bakgrund till denna försäljning.

När Förvaltningsaktiebolaget Fortia i början av januari 1992 sattes i

frivillig likvidation ägde bolaget bl.a. samtliga aktier i Celsius. Enligt

Näringsdepartementets uppgifter intensifierades under februari 1992 ett arbete

inom bolaget med sikte på en ägarbreddning. Bolagets styrelse uppges ha tagit

ett beslut om att inleda en sådan process redan i början av september 1991.

Arbetet skedde tillsammans med företrädare för Näringsdepartementet. Bl.a.

beslöts att bolaget skulle upphandla två finansiella rådgivare att delta i

arbetet. De två som utvaldes var Alfred Berg Fondkommission AB och Banque

Indosuez. Arbetet uppges ha pågått under större delen av 1992. Hösten 1992 tog

styrelsen i Celsius ett beslut att i enlighet med det förslag som rådgivarna

lagt fram vidta ett antal åtgärder med sikte på att bolaget skulle kunna få nya

ägare under 1993. En av dessa åtgärder var att förändra koncernens struktur.

Rapport från bolagets finansiella rådgivare

Uppdraget till de finansiella rådgivarna, Alfred Berg Fondkommission AB och

Banque Indosuez, innefattade dels att göra en värdering av Celsius, dels att

lämna förslag på privatisering och ägarspridning av Celsius. I september 1992

skedde en skriftlig avrapportering för Celsius styrelse innefattande bl.a. två

separata värderingar av bolaget från Alfred Berg och Banque Indosuez, förslag

på hur utförsäljningsprocessen skulle gå till, rekommendation av den framtida

ägarstrukturen och tidsplan för processens genomförande. Styrelsen för Celsius

ställde sig bakom förslaget.

Av den sammanfattning av slutrapporten som utarbetats av de två finansiella

rådgivarna framgår att de under våren/sommaren 1992 hade utfört sinsemellan

fristående värderingar av Celsius efter fundamentala värderingsprinciper. En

fundamental analys försöker fastställa ett långsiktigt försvarbart värde

utifrån prognoser av företagets framtida resultatutveckling och dess

finansiella styrka. Vid tidpunkten för värderingarnas genomförande fastställde

Alfred Berg och Banco Indosuez värdet på Celsius till 2 900 -- 3 300 miljoner

kronor. Vid värderingen togs ingen hänsyn till börsens dåvarande

avkastningskrav eller allmänna marknadsbetingelser.

Värderingen kunde, enligt rapporten, inte likställas med antaget börsvärde på

Celsius i nuvarande marknad. När situationen på aktiemarknaden stabiliserats

kunde det diskuteras vilket försäljningspris aktiemarknaden kunde komma att

acceptera. Sannolikt kom marknaden att kräva en större "introduktionsrabatt" än

vanligt. Det framhölls här bl.a. att investerare hade begränsad kunskap om

försvarsindustrin som investeringsobjekt och att den politiska utvecklingen de

senaste åren kunde ha inneburit en negativ syn från investerarna avseende

försvarsindustrins framtida utvecklingsmöjligheter.

Det påpekades att det slutgiltiga försäljningspriset borde sättas så sent som

möjligt.

Vid tidpunkten för rapporten begränsade det s.k. utlänningsförbehållet i

bolagsordningen det utländska ägandet till högst 40 % av kapitalet och 20 % av

röstetalet. Detta skydd förväntades upphöra den 1 januari 1993. För att

säkerställa en svensk kontroll föreslogs att staten långsiktigt behöll lägst 10

% av Celsius. Detta medgav ett minoritetsskydd enligt aktiebolagslagen (ABL)

och hindrade ett fientligt övertagandebud samt omöjliggjorde givande av

koncernbidrag. Vidare föreslogs att Celsius bolagsordning skulle kompletteras

med tre stycken som i enlighet med 9 kap. 14 § ABL inte kan ändras utan

regeringens godkännande. Enligt de tre styckena skulle en majoritet av

styrelsens ledamöter och suppleanter, liksom VD, vara svenska medborgare

bosatta i Sverige. Utländska ledamöter skulle godkännas av regeringen. Vidare

skulle regeringen äga rätt att utse två styrelseledamöter. Slutligen kunde

varje direkt eller indirekt förvärv av mer än 20 % av aktiekapitalet eller

röstetalet av en utländsk ägare eller utländska ägare i samverkan kräva

regeringens godkännande.

Vad gällde aktieägarstrukturen var det enligt rapporten väsentligt för

privatiseringen av Celsius att säkerställa en stabil långsiktig ägarstruktur.

Celsius borde därför ha en huvudaktieägare med ett innehav om ca 25 %,

förslagsvis en svensk industriell ägare. Därigenom skulle huvudägarskapet

förflyttas från staten till denna industriella ägare. Om ingen lämplig

industriell aktieägare inträdde i Celsius före privatiseringen borde staten

kvarstå med huvudägaransvaret, men inte vara majoritetsägare. Det ansågs också

vara väsentligt att maximera spridningen bland de anställda och allmänheten.

Nuvarande skatteregler angavs begränsa möjligheterna att ge de anställda några

förmåner jämfört med allmänheten.

Försäljningen föreslogs ske i två steg, där det första innefattade

försäljning av större aktieposter till ett mindre antal långsiktiga och

stabila större institutionella aktieägare. I steg två kom övriga institutioner,

allmänhet och anställda att i samband med börsintroduktion beredas tillfälle

att teckna aktier. Tidpunkten för respektive steg angavs bero bl.a. på

politiska och marknadsmässiga beslut.

Staten föreslogs initialt kvarstå som huvudaktieägare med möjlighet att

framgent minska sitt innehav till lägst 10 %, vilket borde behållas som ett

långsiktigt innehav.

De större institutionella ägarna skulle omfatta ett mindre antal investerare,

som vardera erbjöds ett relativt stort innehav i Celsius. Gruppen avsågs bestå

av tre till sex institutionella ägare med ca 4--8 % vardera eller totalt

omkring 25 % av aktiekapitalet i Celsius. Dessa ägare skulle vara långsiktiga

med stabil finansiell ställning.

Priset till allmänhet och anställda föreslogs sättas med en rabatt om

5--10 % jämfört med övriga investerare. De anställda och allmänheten skulle

erbjudas att teckna med rabatt för ett belopp upp till gränsen för

kommunalskattelagens regler för skattskyldighet, 30 000 kr. De anställda skulle

garanteras tilldelning av en aktiepost om ca 10 000 kr. Enligt rapporten borde

ett förmånligt erbjudande under normala marknadsbetingelser medföra att

allmänhet och anställda tillsammans tecknade aktier motsvarande 20 % av

Celsius.

Återstående aktier, motsvarande 20 % av Celsius, skulle erbjudas den övriga

marknaden, i först hand institutionella investerare. Även privatpersoner som

ville teckna för mer än 30 000 kr skulle erbjudas möjlighet inom denna

kategori. En lämplig storlek på teckningsbelopp kunde vara 1 miljon kronor.

De förslag på aktieägarstruktur som gavs skulle innebära att Celsius

ägarstruktur fick följande utseende efter genomförd privatisering. Tabellen

baserades på ett försäljningsvärde för Celsius om 2 500 miljoner kronor och 5 %

rabatt för anställda och allmänhet:

Aktieägare andel, % värde, mkr

Staten 35 875

Större institutionella investerare 25 625

Anställda och allmänhet 20 475

Övriga institutionella investerare 20 500

___ ___

100 2 475

Yttrande 1 från Privatiseringskommissionen

Den 5 oktober 1992 begärde näringsminister Per Westerberg yttrande från

Privatiseringskommissionen över den föreslagna inriktningen av privatisering av

Celsius. De frågor som kommissionen särskilt borde uppmärksamma var koncernens

struktur, inriktningen mot en bred spridning av aktierna, ägarsammansättningen

och därvid statens fortsatta engagemang samt förplacering av aktier.

Privatiseringskommissionen lämnade sitt yttrande den 20 oktober 1992. Enligt

kommissionen var det en särskilt viktig förutsättning att det rådde en bred

politisk enighet om privatisering av bolaget. Det omfattande arbetet som

genomförts för att strukturera koncernen uppfattade kommissionen som berömvärt.

Vid en planerad försäljning -- vilken borde inledas med att identifiera en

stor svensk industriell ägare -- ansåg kommissionen att denne industrielle

ägare borde tillförsäkras minst 25 % av aktierna. Detta krav kunde även uppnås

via en strukturrationalisering med en svensk industri. Skulle svårigheter

föreligga att i det korta perspektivet genomföra en försäljning till en sådan

industriell ägare borde staten övergångsvis själv kvarstå med ett 35-procentigt

ägande.

Kommissionen delade den föreslagna uppfattningen att staten långsiktigt

skulle kvarstå med en spärrpost om 10 %.

Huruvida en privatisering skulle genomföras med behållande av Eriksbergs

Förvaltnings AB och Celsius Invest inom koncernen bedömde kommissionen vara en

fråga för styrelsen.

Den påtagliga osäkerhet som rådde beträffande utvecklingen av försvaret och

därmed sammanhängande försvarsbeställningar kunde innebära att det för

närvarande inte gick att placera aktierna till det pris som indikerats av

departementet. Kommissionen skulle därför se det som önskvärt att kartlägga vad

som var rimliga förväntningar inom försvaret.

Kommissionen delade departementets uppfattning att det måste gälla särskilda

regler för svensk kontroll av bolaget. Emellertid borde den föreslagna texten i

dessa avseenden överarbetas.

Celsius köper Nobel Tech AB

I februari 1993 träffade Celsius ett avtal med Nobel Industrier AB om förvärv

av Nobel Tech AB, där en del av köpeskillingen skulle erläggas i nyemitterade

aktier i Celsius. Fortia träffade samtidigt ett avtal med Nobel Industrier om

vissa villkor i samband med denna emission.

Regeringens beslut den 11 mars 1993 om fastställande av vissa principer för

försäljningen

Den 11 mars 1993 fattade regeringen ett beslut om vissa principer för

försäljningen av statens aktier i Celsius Industrier AB. Enligt uppgift från

Näringsdepartementet skedde detta efter kontakt med Celsius och Fortia.

I beslutet redogjordes för att regeringen hade offentliggjort sin avsikt att

senare under 1993 sälja majoriteten av aktierna i Celsius. Aktierna skulle

säljas till svensk allmänhet, svenska och internationella industriföretag och

finansiella institutioner. De principer enligt vilka aktierna skulle säljas

angavs bli fastställda av regeringen. Det noterades att Celsius under våren

1993 avsåg att rikta en nyemission till Nobel Industrier AB. De nyemitterade

aktierna skulle utgöra dellikvid för visst förvärv.

Vidare angavs att Celsius Industrier AB i en skrivelse den 10 mars 1993

åtagit sig att för en försäljning av statens aktier göra ett urval av större

institutioner och industriella ägare enligt principer som regeringen beslutade

om.

Regeringen fastställde följande principer för försäljningen av statens aktier

i Celsius:

Svenska staten eller av staten helägt bolag skulle kvarbli som ägare till ca

25 % av aktierna efter nyemissionen, varav 10 % långsiktigt.

Högst 25 % av aktierna skulle säljas till svenska industriföretag med

inriktning på långsiktiga investeringar eller till stora välrenommerade

finansiella placerare i Sverige eller utomlands vilka kan bedömas vara

långsiktiga investerare i Celsius Industrier AB. Dessa investerare skulle vara

beredda att offentliggöra sin avsikt att köpa aktier i ett eventuellt kommande

försäljningsprospekt och göra investeringar i poster om minst 50 miljoner

kronor.

Resterande aktier skulle säljas till svenska och internationella placerare

och svenska privatpersoner enligt principer som skulle komma att offentliggöras

i ett prospekt.

Regeringen uppdrog åt Celsius att med iakttagande av nämnda principer svara

för urvalet av industriella och finansiella större placerare inför försäljning

av högst 25 % av statens aktier i bolaget.

Regeringen angavs senare komma att fastställa principer för prissättning vid

en försäljning.

Yttrande 2 från Privatiseringskommissionen

Fortia tecknade avtal med Alfred Berg och Banque Indosuez om villkoren för

deras medverkan i processen. Detta arbete resulterade dels i en uppdaterad

värdering av bolaget, dels i ett förslag till struktur på erbjudandet.

Efter det att styrelsen i Celsius ställt sig bakom vissa principer för

försäljningen underställdes dessa frågor Privatiseringskommissionen för

yttrande.

Den 23 mars 1993 begärde näringsminister Per Westerberg yttrande från

Privatiseringskommissionen. Kommissionen anmodades nu att yttra sig över vissa

frågor i samband med den förestående privatiseringen av Celsius. De frågor som

kommissionen särskilt borde uppmärksamma var ägarstrukturen och formerna för

statens fortsatta engagemang i bolaget, principerna för prissättningen av

aktierna och tillvägagångssättet för försäljningen av aktierna. Kommissionen

fick ta del av ett investeringsunderlag som hade tagits fram av de anlitade

bankerna samt de två bankernas resp. värdering av Celsius. Av beskrivningen

angavs framgå att priset skulle fastställas gentemot "core investors"

(huvudinvesterare) genom ett anbudsförfarande, vilket gjorde att kommissionen

inte behövde ta ställning till ett fast pris utan till processen, men därvid

ange t.ex. någon undre gräns då försäljning inte borde ske. Vid sammanträdet

skulle också kommissionen få ytterligare belyst frågan om den fortsatta svenska

kontrollen av bolaget.

Ett andra yttrande lämnades av Privatiseringskommissionen den 31 mars 1993.

Kommissionen ansåg alltjämt att det borde eftersträvas en politisk enighet i

detta privatiseringsfall. Kommissionen förutsatte att sökprocessen efter den

"stora svenska industriella ägaren" fortsatte. Beträffande den föreslagna

ägarstrukturen skulle kommissionen gärna se att en större andel avsattes till

allmänheten (i redogörelsen i ett senare regeringsbeslut anges att förslaget

var ca 16 %). Mot formerna för statens fortsatta engagemang i bolaget hade

kommissionen ingen erinran.

Vad gällde principerna för prissättningen av aktierna fann kommissionen att

den föreslagna rabatten till privatpersoner var försvarbar med hänsyn till

önskemålet att åstadkomma en bred spridning till allmänheten (vid

privatiseringen av statliga företag). Rabatten borde dock hållas så låg som

möjligt (intervallet 5--10 % i förslaget angavs).

Avslutningsvis kunde kommissionen endast konstatera att det föreslagna

tillvägagångssättet för försäljning av aktierna var nytt för den svenska

marknaden.

Regeringens beslut den 15 april 1993 om prissättning samt vissa övriga

villkor vid försäljningen

Regeringen fattade den 15 april 1993 beslut om att fastställa följande

principer för försäljningen av statens B-aktier i Celsius.

Försäljningen skulle ske med den ägarfördelning som regeringen tidigare hade

beslutat om, dock med kompletteringen att allmänheten skulle ges företräde upp

till 5,5 miljoner aktier i förhållande till institutioner vid överteckning av

aktierna.

Priset på aktierna skulle fastställas av regeringen efter förslag av

styrelsen för Celsius sedan ett anbudsförfarande skett bland huvudinvesterarna

i försäljningens etapp I.

Vid försäljning till institutionella investerare i etapp II skulle priset

vara detsamma som för huvudinvesterarna. Till allmänhet och anställda avsågs

priset bli fastställt med en rabatt på 5 -- 10 % i förhållande till priset vid

försäljningen till institutioner. Härvid beaktades enligt regeringen den

rekommendation som Privatiseringskommissionen hade gett.

Övriga försäljningsvillkor angavs enligt beslutet i det försäljningsprospekt

som skulle komma att utformas inför försäljningen av aktierna i etapp II.

I regeringens beslut sägs slutligen i sista stycket följande:

Staten eller av staten helägt bolag skall långsiktigt äga samtliga A-aktier i

bolaget. I försäljningsprospektet för B-aktierna får anges att staten åtar sig

att inte rösta för A-aktierna med full röststyrka annat än om de villkor för

tillverkning av krigsmateriel som regeringen angett i beslut den 10 december

1992 i fråga om ägarsituationen i vissa av Celsius Industrier AB:s dotterbolag

inte skulle kunna upprätthållas.

Näringsdepartementet har i Statsrådsberedningens promemoria uppgett följande

i anslutning till detta regeringsbeslut.

I de av regeringen fastställda principerna ingick att ett antal stora

institutioner skulle få lämna anbud på ca 6 miljoner av bolagets 25 miljoner

aktier (före nyemissionen till Nobel) för att därigenom dels erhålla en kärna

av större investerare, dels få ett marknadspris på aktierna. Skälet till att

denna form valdes var att bolaget och staten var överens om dels att det var

lämpligt för bolaget att några mycket stora kapitalplacerare ingick som

långsiktiga ägare, dels att priset borde fastställas av marknaden. De

investerare som på detta sätt fick tilldelning av aktier skulle också vara

beredda att stå med sina namn i det försäljningsprospekt som skulle utges för

övriga investerare och för allmänheten. I prissättningsprinciperna ingick att

övriga investerare skulle betala samma pris som "kärninvesterarna" medan

allmänheten skulle få en viss rabatt.

Inbjudan till tio större institutioner

Efter regeringens beslut inbjöds, enligt Näringsdepartementets uppgifter, tio

institutioner att efter speciell information från bl.a. företagsledningen bjuda

på poster om minst 50 miljoner kronor enligt ett anbudsförfarande. Den valda

metoden innebar enligt departementet att det pris som medförde att samtliga

aktier som stod till buds för denna grupp (6 miljoner aktier) fann köpare,

skulle utgöra styckepriset för alla aktier (strike price).

De värderingar som de involverade bankerna i mars 1993 hade tagit fram visade

att bankerna -- under de förutsättningar i fråga om bl.a. räntenivåer och

börsens avkastningskrav som gällde vid värderingen i mars 1993 -- ansåg att 127

kr skulle vara en rimlig börskurs på lång sikt. Denna bakgrund hade de i

anbudsprocessen ingående institutionerna. Enligt departementet gjorde den

information de fick om bolaget och den politiska osäkerhet som rådde vid

tillfället, att institutionerna vid erbjudandet angav anbud på mellan 115 och

80 kr. Försäljningspriset fastställdes efter anbudsinfordran med ett s.k.

strike price till 106 kr.

Styrelsens beslut den 21 april 1993

Enligt Näringsdepartementet hade regeringen i samråd med Celsius styrelse

beslutat att urvalet av huvudinvesterarna skulle göras av styrelsen i Celsius.

Styrelsen i Celsius beslöt den 21 april 1993, efter den ovan nämnda

anbudsprocessen, att anta bud från fyra institutioner för försäljning av 6

miljoner aktier. Av försäljningsprospektet framgår att de fyra institutionerna

var S-E-Bankens värdepappersfonder, Skandia-koncernen, Nordbanken

Kapitalförvaltning och Trygg-Hansa SPP. Styrelsen föreslog att försäljningen

till institutioner och andra investerare som önskade förvärva minst 1 000

aktier var skulle ske till ett pris av 106 kr per aktie och att försäljningen

till allmänhet och anställda enligt de regler som föreslogs i till styrelsen

utsänt förslag till prospekt skulle ske till ett pris av 100 kr per aktie.

Regeringens beslut den 22 april 1993 om fastställande av pris vid

försäljningen av aktierna

Regeringen beslöt den 22 april 1993 att priset på en B-aktie i Celsius vid

försäljning till institutioner skulle vara 106 kr och till fysiska personer

bosatta i Sverige 100 kr.

Nytt regeringsbeslut den 29 april 1993 gällande användandet av statens

röststyrka

Regeringen beslöt den 29 april -- med ändring av sitt tidigare beslut den 15

april 1993 -- att sista stycket i det tidigare beslutet skulle ha följande

lydelse:

Staten eller av staten helägt bolag skall långsiktigt äga samtliga A-aktier i

bolaget. I försäljningsprospektet för B-aktierna får anges att staten åtar sig

att inte utnyttja sin röststyrka för A-aktierna utöver vad ett innehav av

aktier av serie B skulle ha medfört så länge kontrollen av Celsius Industrier

AB förblir svensk och därigenom de villkor för tillverkning av krigsmateriel

som regeringen angett i beslut den 10 december 1992 i fråga om ägarsituationen

i vissa av Celsius Industrier AB:s dotterbolag inte kan upprätthållas.

Regeringens uppdrag den 29 april 1993 åt Kammarkollegiet

Regeringen beslöt den 29 april 1993 att uppdra åt Kammarkollegiet att, i

samband med utskiftningen av tillgångarna i Förvaltningsaktiebolaget Fortia i

likvidation, motta och förvalta statens aktier och andra tillgångar, bl.a.

statens aktier i Celsius som vid tillfället uppgick till 10 miljoner. Det

angavs att dessa aktier var under uppdelning till 3 miljoner A-aktier och 22

miljoner B-aktier.

Bolagsstämmans beslut den 6 maj 1993

Den 6 maj 1993 beslöt bolagsstämman bl.a. att dela upp dåvarande 10 miljoner

aktier i 3 miljoner A-aktier och 22 miljoner B-aktier genom att ändra aktiens

nominella värde från 50 kr till 20 kr.

Försäljningsprospekt den 10 maj 1993

Ett försäljningsprospekt publicerades den 10 maj 1993. Teckningsperioden

pågick mellan den 17 maj och den 4 juni 1993.

I försäljningsprospektet redogörs på s. 4 för principerna för tilldelning.

Här anges att staten uppdragit åt Celsius styrelse att fatta beslut om

tilldelningen enligt vissa angivna principer. Här anges bl.a.

beträffande allmänheten

Av allmänhetens 4 600 000 aktier skulle 1 000 000 aktier komma att fördelas

endast i den mån inte alla som anmält sig fick tilldelning av 100 eller 50

aktier. I första hand tilldelades alla anmälningar 100 aktier eller 50 aktier,

om anmälan endast avsåg 50 aktier. Om antalet tillgängliga aktier inte räckte

till bestämdes vilka som erhållit tilldelning genom lottning under överinseende

av Notarius Publicus.

beträffande anställda

Dessa skulle garanteras en tilldelning av 100 aktier, eller 50 aktier om

anmälan endast avsåg 50 aktier, sammanlagt dock högst 900 000 aktier. Om sådana

anmälningar avseende fler än totalt 900 000 aktier inkom från anställda, skulle

tilldelning ske genom lottning. Om utrymme fanns att tilldela fler aktier,

efter det att alla fått tilldelning av 100 respektive 50 aktier, kunde

anställda erhålla tilldelning av ytterligare aktier i multiplar om 50, dock

totalt högst 300 aktier per anställd.

beträffande övriga investerare

Denna grupp angavs vara öppen för både svenska och utländska investerare. För

svenska investerare gällde att lägst 1 000 aktier fick tecknas och för

utländska investerare lägst 10 000 aktier. 6 500 000 aktier var reserverade för

dessa investerare. De aktier som inte tilldelades allmänheten och anställda

skulle komma att tilldelas gruppen Övriga investerare. Enligt prospektet hade

staten uppdragit åt Celsius styrelse att fatta beslut om tilldelningen.

Styrelsen förbehöll sig rätten att utesluta investerare utan angivande av skäl.

I prospektet anges på s. 6 vilka åtgärder som vidtagits för att tillgodose de

villkor som finns i regeringsbeslut den 17 december 1992 gällande tillstånd för

att tillverka krigsmateriel (se nedan). Här anges att aktierna i Celsius delats

upp i serie A med tio röster och aktier av serie B med en röst. Aktie av serie

A uppgick till knappt 11 % av kapitalet och dessa anges långsiktigt komma att

behållas av staten, som via sin rösträtt anges säkerställa att Celsius

kontrolleras av svenska intressen. Här ges också en hänvisning till regeringens

beslut den 29 april 1993 (se ovan) vad gällde statens utnyttjande av sin

röststyrka.

Vidare uppges att följande bestämmelser intagits i Celsius bolagsordning:

Minst halva antalet styrelseledamöter och styrelsesuppleanter tillsammans

samt verkställande direktören skall vara svenska medborgare och bosatta i

Sverige. För giltigt beslut av styrelsen skall minst halva antalet av dem som

deltar i beslutet vara svenska medborgare, bosatta i Sverige.

Bolagsordningen får inte ändras utan godkännande från svenska staten.

Detta sammantaget innebar enligt prospektet att Celsius för överblickbar

framtid kontrolleras av svenska intressen och att tillverkningstillstånden av

denna anledning inte kunde dras in.

På s. 7 i prospektet ges en sammanställning av aktiekapitalet och

ägarstrukturen. Här framgår bl.a. att det totala antalet aktier efter

nyemissionen uppgick till 28 066 038, varav

3 000 000 A-aktier och 25 066 038 B-aktier. Det framgick också att av

köpeskillingen om 750 miljoner kronor avseende Celsius Tech, skulle 325

miljoner kronor utgöras av 3 066 038 nyemitterade aktier av serie B i Celsius.

Emissionskursen var densamma som det pris till vilket institutionella

investerare nu erbjöds köpa aktier i Celsius, dvs. 106 kr per aktie.

Överföring av aktierna till staten

Den 12 maj 1993 slutfördes likvidationen av Fortia genom att tillgångarna

skiftades ut. Aktierna i Celsius överfördes då till staten.

Regeringens uppdrag den 27 maj 1993 åt Kammarkollegiet

I beslut den 27 maj 1993 uppdrog regeringen åt Kammarkollegiet att vidta

vissa åtgärder med anledning av försäljningen av statens aktier i Celsius. I

beslutet angavs bl.a. att enligt överenskommelse med Celsius skulle bolaget

svara för fördelningen av aktier enligt de riktlinjer som angavs i prospektet.

Bolaget meddelade deltagande banker och finansinstitut hur 18 miljoner B-aktier

skulle fördelas. Aktiebreven i Celsius uppgavs mot kvitto ha överlämnats till

SE-Banken som hade hand om den praktiska hanteringen av överföringen av

aktierna till ett kontobaserat system hos Värdepapperscentralen VPC AB samt

distributionen av aktierna i samband med försäljningen.

Kammarkollegiet skulle vidta följande åtgärder.

Efter försäljningen skulle kollegiet motta 3 miljoner A-aktier och minst 4

miljoner B-aktier i Celsius Industrier AB på av kollegiet anvisat VP-konto.

Efter kontakt med Näringsdepartementet och de banker och finansinstitut som

hade hand om försäljningen i fråga på statens uppdrag -- Alfred Berg

Fondkommission, AB Banque Indosuez, SE-banken och Sparbanken Sverige -- skulle

kollegiet motta försäljningslikviden för högst 18 miljoner B-aktier i Celsius

med avdrag för den ersättning som reglerats i avtal mellan

Förvaltningsaktiebolaget Fortia i likvidation och nämnda banker och

finansinstitut. Likviden skulle tillföras konto 2811 Övriga inkomster av

statens verksamhet.

Kammarkollegiet skulle vidare senast den 23 juni 1993 till

Förvaltningsaktiebolaget Stattum överlåta 300 000 A-aktier och samtliga

mottagna B-aktier mot en räntebärande revers från bolaget till ett pris av 106

kr per aktie. Kammarkollegiet skulle efter dessa åtgärder långsiktigt förvalta

2,7 miljoner A-aktier i Celsius Industrier AB.

Regeringen beslutade vidare att staten skulle avstå från den i reversen

stipulerade räntan från utställningsdagen.

Tilldelningen av aktierna

Pressmeddelande från Celsius Industrier AB den 10 juni 1993

I ett pressmeddelande den 10 juni 1993 redogjorde bolaget för teckningen av

aktierna och tilldelningen av dessa.

Av denna information framgår bl.a. att de anställdas efterfrågan uppgick till

1 035 000 aktier, fördelat på 5 420 personer vilket motsvarade drygt 40 % av de

anställda som varit berättigade att delta. Överteckningen innebar att de som

anmält intresse att förvärva aktier hade kunnat garanteras högst 200 aktier per

anställd. Genom lottning skulle ett antal anställda erhålla ytterligare 50

aktier.

Vad gällde allmänheten hade 328 000 personer anmält intresse att förvärva ca

80 miljoner aktier. Eftersom antalet tillgängliga aktier uppgick till 4,6

miljoner aktier, begränsades tilldelningen till högst 100 aktier per person.

Genom lottning skulle dessa aktier fördelas.

Överteckningen i gruppen övriga investerare angavs uppgå till 12 gånger.

Styrelsen för Celsius uppgavs vid ett tilldelningsmöte den 8 juni 1993 ha

fördelat aktierna enligt följande principer.

Mot bakgrund av att enbart större svenska institutioner tidigare haft

möjlighet att delta i den förhandsteckning som föregick introduktionen, och i

syfte att skapa ett intresse för Celsius Industrier på den internationella

kapitalmarknaden, hade 4,3 miljoner aktier avsatts för utländska placerare.

Därmed kom Celsius initialt att ha ett utländskt ägande om ca 15 %. Totalt hade

ca 280 internationella institutioner lämnat in ansökningar om lägst 10 000

aktier. Av dessa hade närmare 100 erhållit tilldelning i poster mellan 10 000

och 250 000 aktier vardera.

Vid fördelningen till olika institutioner hade styrelsen gjort en avvägning

mellan olika kriterier som institutionernas storlek, dokumenterat intresse för

svenska aktier m.m. Styrelsen hade vidare tagit hänsyn till den totala

geografiska fördelningen av det utländska ägandet i Celsius. Ca 85 % av

aktierna som fördelats till den internationella marknaden uppgavs ha placerats

i Storbritannien, Frankrike och Schweiz. Övriga ägare återfanns i huvudsak i

Norden utanför Sverige samt i ytterligare några europeiska länder.

Resterande 2,2 miljoner aktier hade fördelats till svenska intressenter som

anmält intresse av att förvärva lägst 1 000 aktier. Vid fördelningen till de

svenska investerarna hade styrelsen utgått från vissa huvudprinciper, som

innebar att etablerade institutioner och motsvarande som anmält sig för lägst

10 000 aktier var (sammanlagt 1 000 st) hade granskats separat. Av dessa hade

75 erhållit tilldelning i större poster.

Sex institutioner -- Folksam, Föreningsbankernas fonder, Handelsbankens

fonder, Länsförsäkringsbolagen, Wasa samt Banco fonder -- köpte vardera 100 000

aktier. Dessa tilldelades aktier i kraft av storlek, intressentstruktur samt

roll på kapitalmarknaden. 20 välrenommerade aktieplacerare som är aktiva på

kapitalmarknaden hade tilldelats 25 000 aktier vardera. En grupp på totalt 50

etablerade institutioner inom kategorierna universitet, stiftelser, föreningar

samt arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer hade erhållit 5 000 aktier

vardera.

Resterande drygt 800 000 aktier skulle komma att fördelas genom lottning i

poster om 1 000 aktier bland dem som inte tilldelats aktier i någon av de

ovanstående grupperna.

Av de 6 500 000 aktier (23,2 %) som enligt prospektet skulle tilldelas övriga

investerare skulle alltså enligt pressmeddelandet 4 300 000 (15,3 %)

tilldelas närmare 100 utländska investerare och 2 200 000 (7,8 %) tilldelas

svenska intressenter. Av de sistnämnda aktierna skulle 1 350 000 delas ut till

76 institutioner (anges 75 i meddelandet, men sammanlagt 76) och resterande 850

000 genom lottning i poster om 1 000 aktier till dem som inte hade tilldelats

aktier i någon av grupperna.

Lottdragning

Lottdragning skedde den 11 juni 1993 under överinseende av Notarius Publicus.

Rapport från av Näringsdepartementet anlitad revisor

I Statsrådsberedningens promemoria kommenteras prissättningen och

tilldelningen. Tilldelningen av aktierna har granskats av en av

Näringsdepartementet anlitad revisor. Enligt revisorns rapport har

tilldelningen skett enligt följande.

Personalen inklusive styrelse och företagsledning erbjöds totalt 900 000

aktier och totalt anmälde sig 5 386 intressenter. Av dessa erhöll 3 382

intressenter det antal aktier de begärt dock högst 200 stycken per intressent.

Genom lottning bland dem som anmält intresse för fler aktier än 200 utvaldes 2

004 personer som vardera erhöll 250 aktier.

Till svenska allmänheten hade avsatts 4 600 000 aktier, och totalt antal

intressenter uppgick till 330 150, sedan utsortering skett av fler än en

teckning per person. Genom lottningen tilldelades 29 566 personer vad de

begärt, dock högst 100 aktier vardera, och 19 270 personer 100 aktier vardera.

Sammantaget erhöll 48 836 personer tilldelning i denna tranche.

Övriga svenska investerare som anmält intresse för lägst 1 000 aktier var

tilldelades en tranche på 2 167 000 aktier. Denna fördelades enligt följande:

6 större institutioner (se ovan ) erhöll 100 000 aktier var dvs. totalt 600

000 aktier.

20 välrenommerade större aktieplacerare erhöll 25 000 aktier var dvs. totalt

500 000 aktier.

50 väletablerade institutioner av typen universitet, stiftelser, föreningar

samt arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer erhöll 5 000 aktier var dvs.

totalt 250 000 aktier.

resterande 817 000 aktier tilldelades 817 aktietecknare genom lottning. De

tilldelades 1 000 aktier var och totalt deltog 12 692 i denna del.

4 333 000 aktier uppges ha fördelats bland 95 utländska institutionella

placerare som erhållit tilldelning i poster på 10 000 -- 250 000 aktier

vardera. Revisorn har i sin genomgång kunnat finna att endast kända

institutioner verksamma på den internationella kapitalmarknaden erhållit

utdelning i denna lott.

Ägarfördelningen

Med utgångspunkt i den redovisning som lämnats av den av Näringsdepartementet

anlitade revisorn och den redovisning som gavs i försäljningsprospektet blev

ägarfördelningen följande:

Ägare A-aktier B-aktier Totalt antal aktier Andel %

Svenska staten 3 000 000 4 000 000 7 000 000 24,9 *

Nobel Industrier 3 066 038 3 066 038 10,9

SE-Bankens Värde-

pappersfonder 2 000 000 2 000 000 7,1

Skandia-koncernen 2 000 000 2 000 000 7,1

Nordbanken Kapital- 1 000 000 1 000 000 3,6

förvaltning

Trygg-Hansa SPP 1 000 000 1 000 000 3,6

Anställda 900 000 900 000 3,2

Allmänhet 4 600 000 4 600 000 16,4

Övriga

- svenska inv. 2 167 000 2 167 000 7,7

- utländska inv. 4 333 000 4 333 000 15,5

__________ __________ __________ _____

3 000 000 25 066 038 28 066 038 100,0

* Angiven andel är andel av kapital och röster. Totala antalet röster

motsvarar då totala antalet aktier, förutsatt att staten inte utnyttjar full

rösträtt för sitt innehav av A-aktier.

Övriga uppgifter om försäljningen

En redogörelse för anlitandet av konsulter, kostnader m.m. inför och i

samband med försäljningen av aktierna har lämnats i anslutning till det

föregående granskningsärendet om regeringens handläggning av privatiseringen av

statliga företag m.m. Uppgifterna finns i bilaga A 10.3.

Frågor om utländska företagsförvärv, utlänningsförbehåll och tillstånd för

tillverkning av krigsmateriel

I proposition 1991/92:69 om privatisering av statligt ägda företag, m.m.

anförde regeringen att någon gräns för utländskt ägande vid försäljningen av

statens aktier inte borde sättas. I och med att ett spritt ägande

eftersträvades i de företag som såldes var enligt regeringen risken liten för

ett dominerande utländskt ägande med negativa effekter. I vissa av de företag

för vilka försäljningsbemyndigande begärdes ingick tillverkning av

krigsmateriel. I propositionen anfördes att för sådan tillverkning gällde

särskilda regler i enlighet med vad som sagts i den av regeringen nyss

beslutade propositionen om upphävande av företagsförvärvslagen.

Den proposition som avsågs var proposition 1991/92:71 om upphävande av regler

om utländska företagsförvärv m.m.

Före den 1 januari 1992 gällde enligt lagen (1982:617) om utländska förvärv

av svenska företag m.m. att utländska förvärv av aktier i svenska företag,

andelar i svenska handelsbolag eller rörelser bedrivna i Sverige -- med vissa

undantag -- inte fick ske utan tillstånd. Denna lag upphävdes den 1 januari

1992 (prop. 1991/92:71, bet. 1991/92:NU15). Lagen hade nära samband med annan

lagstiftning och detta föranledde att ändring bl.a. gjordes i lagen (1983:1034)

om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel m.m. (tillverkningslagen). När

det gällde definitionen av utlänningsförbehåll hänvisades i tillverkningslagen

till företagsförvärvslagen. För att en fortsatt kontroll av

krigsmaterielproduktion skulle vara möjlig efter avskaffandet av

företagsförvärvslagen föreslog regeringen att motsvarande bestämmelser i

relevanta delar infördes i tillverkningslagen. Riksdagen biföll propositionen

även i denna del. Enligt regeringen var ett syfte med förvärvslagstiftningens

avskaffande att man skulle åstadkomma en stimulans av utländska

direktinvesteringar i Sverige och därmed en förbättrad kapitalförsörjning för

näringslivet.

Tillstånd för tillverkning av krigsmateriel kunde förenas med villkor

avseende ägandet. Regeringen hade också för aktiebolag regelmässigt föreskrivit

som villkor för tillverkningstillstånd att bolaget hade ett utlänningsförbehåll

som inte var mindre strängt än det som stadgades i företagsförvärvslagen.

Fram till den 1 januari 1993 gav bestämmelserna i 17 kap. aktiebolagslagen

(ABL) en möjlighet att ta in förbehåll i bolagsordningen om bundna aktier, dvs.

bestämmelser om att dessa aktier inte fick förvärvas av vissa rättssubjekt

genom teckning eller överlåtelse. Ett sådant förbehåll kunde bl.a. avse

utländska medborgare eller enbart medborgare i vissa länder. Ett förvärv i

strid med ett förbehåll i bolagsordningen var ogiltigt.

Aktiebolagslagens -- och även bankaktiebolagslagens och

försäkringsrörelselagens -- bestämmelser om bundna aktier har upphävts fr.o.m.

den 1 januari 1993. Befintliga förbehåll i bolagens bolagsordningar upphörde

automatiskt vid samma tidpunkt (se prop. 1992/93:68, bet. 1992/93:LU14).

Tillverkningslagen upphörde att gälla fr.o.m. den 1 januari 1993 (prop.

1991/92:174, bet. 1992/93:UU1). Tillverkningslagen och lagen (1988:558) om

förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. omarbetades då till lagen

(1992:1300) om krigsmateriel. Enligt 3 § i denna lag får inte krigsmateriel

tillverkas här i landet utan tillstånd av regeringen. Regeringen får meddela

föreskrifter om undantag från detta tillståndskrav i vissa angivna fall.

Enligt 13 § får tillstånd för ett svenskt aktiebolag förenas med villkor om att

endast en viss andel av aktierna, direkt eller indirekt, får ägas av utländska

rättssubjekt. Ett tillstånd får också förenas med villkor om att

styrelseledamöter och suppleanter för dem samt verkställande direktör i bolaget

skall vara svenska medborgare och bosatta i Sverige. Tillstånd får förenas med

andra villkor än som avses i 13 § samt med kontroll- och ordningsbestämmelser.

Tillståndet får meddelas för viss tid eller tills vidare. Ett tillstånd får

enligt 16 § återkallas av regeringen, om tillståndshavaren åsidosatt en

föreskrift i lagen eller föreskrift, villkor eller bestämmelse som har

meddelats med stöd av lagen eller om det finns andra särskilda skäl till

återkallelse.

Utrikesutskottet konstaterade vid sin behandling av propositionen att

tidigare meddelade villkor i tillverkningstillstånd efter den 1 januari 1993

kom att innehålla referenser till lagstiftning som inte längre var gällande.

Sådana villkor borde enligt utskottets mening ersättas av villkor avseende

ägandet som överensstämde med föredragande departementschefens intentioner i

propositionen. För att tydliggöra regeringens möjlighet att bestämma att

tidigare meddelade villkor avseende ägandet skulle ändras liksom att föreskriva

nya villkor om sådant ägande samt bestämma om bl.a. styrelseledamöters

medborgarskap, föreslog utrikesutskottet en utvidgad övergångsbestämmelse till

lagen om krigsmateriel. Riksdagen följde utskottet.

Enligt denna utvidgade övergångsbestämmelse gäller beträffande tillstånd att

tillverka krigsmateriel som har meddelats svenskt aktiebolag eller handelsbolag

före den 1 januari 1993 att regeringen får bestämma att tidigare meddelade

villkor avseende ägandet ändras. Beträffande tillstånd som har meddelats

svenskt aktiebolag före detta datum får regeringen vidare bestämma att

tillståndet skall förenas med villkor om att nya styrelseledamöter och

suppleanter för dem samt verkställande direktör i bolaget skall vara svenska

medborgare och bosatta i Sverige. Om sådana villkor åsidosätts får tillståndet

återkallas.

Med anledning av att bestämmelserna om utlänningsförbehåll i 17 kap.

aktiebolagslagen (1975:1385) och lagen (1983:1034) om kontroll över

tillverkningen av krigsmateriel m.m. skulle upphöra att gälla fr.o.m. den 1

januari 1993, ändrade regeringen de då gällande villkoren för

tillverkningstillstånden, varvid villkor gavs som gällde utlänningsförbehåll.

Det regeringsbeslut av den 17 december 1992 som omnämns i

försäljningsprospektet gällde NobelTech Systems AB och innebar att som villkor

för bolagets tillstånd skulle fr.o.m. den 1 januari 1993 gälla att

mindre än 50 % av rösterna för samtliga aktier i bolaget direkt eller

indirekt ägs av utländska rättssubjekt,

vidare att inget utländskt rättssubjekt direkt eller indirekt äger så stor

andel av rösterna för samtliga aktier i bolaget att det har ett bestämmande

inflytande över bolaget

samt slutligen att verkställande direktör samt minst halva antalet

styrelseledamöter, jämte suppleanter för dessa, skall vara svenska medborgare

och bosatta i Sverige.

Frågor till näringsministern

Utskottet har till näringsministern skriftligen ställt två frågor.

Den första frågan gällde huruvida någon i regeringen värderade risken för att

personer i Celsius styrelse genom att delta i besluten om aktiernas fördelning

skulle gynna sig själva via t.ex. ombud.

På denna fråga har näringsministern svarat följande.

Departementet har genom att till bolaget framföra två önskemål försökt att

undvika att en sådan möjlighet skulle finnas. Dessa önskemål var att de av

styrelsen tillämpade principerna för fördelning skulle offentliggöras samt att

ett automatiskt tilldelningsförfarande som t.ex. lottning borde tillämpas vad

gäller tilldelning till mindre institutioner och privatpersoner. Styrelsen tog

också beslut i enlighet med detta.

Enligt min uppfattning medförde detta att det inte var möjligt för enskilda

styrelseledamöter att påverka fördelningen till privatpersoner eller mindre

institutioner som t.ex. aktieförvaltande bolag.

Vad gäller fördelningen till större institutioner skedde detta av styrelsen

enligt de senare publicerade riktlinjerna och efter förslag av de deltagande

bankerna. Detta gjorde det mycket svårt för en enskild styrelseledamot att av

personliga skäl t.ex. gynna någon institution.

Den andra frågan till näringsministern gällde hur stort det utländska ägandet

i Celsius Industrier AB är i dag. Enligt uppgift som näringsministern inhämtat

från bolaget var 9,3 miljoner aktier den 28 februari 1994 registrerade hos

utländska ägare eller förvaltare. Detta uppges motsvara ca 33 % av aktierna.

Utskottets bedömning

Det privatiseringsbemyndigande som riksdagen gav regeringen i december 1991

omfattade ett flertal olika företag. Försäljningen av statens aktier i Celsius

Industrier AB skedde med stöd av detta bemyndigande. Utskottet har från

konstitutionella utgångspunkter gått igenom de åtgärder som vidtagits av

regeringen och näringsministern. Genomgången föranleder inte något uttalande

från utskottets sida.

Riksdagens revisorer har beslutat att granska regeringens privatisering av

statliga företag med särskild inriktning på utförsäljningen av Celsius

Industrier AB. En redogörelse beräknas kunna lämnas under innevarande riksmöte.

Utskottet utesluter inte att redogörelsen från Riksdagens revisorer kan ge

anledning för utskottet att återkomma i frågan om regeringens och

näringsministerns handläggning av försäljningen av statens aktier i Celsius

Industrier AB.

14. Vissa frågor med anknytning till JAS-projektet

Inledning

Riksdagen beslutade i början av 1980-talet att flygvapnets Viggensystem

skulle ersättas med ett JAS-system, vilket skulle innefatta ett flygplan som

kunde utföra såväl jakt-, attack- som spaningsuppgifter. Den 30 juni 1982

träffades mellan staten och den för ändamålet bildade industrigruppen JAS (IG

JAS) ett avtal varigenom staten beställde utveckling av ett grundflygplan, fem

provflygplan och en första delserie om 30 flygplan. Avtalet innehöll vidare en

option på en andra delserie om 110 flygplan.

IG JAS har tillverkat fem provflygplan. Det första provflygplanet havererade

den 2 februari 1989. Händelsen utreddes av Statens haverikommission. På uppdrag

av regeringen gjorde Försvarets materielverk en utredning om haveriets

konsekvenser. Någon särskild kommission tillsattes inte med anledning av

haveriet. Det första serieflygplanet (nr 39.101) byggdes om till provflygplan.

Som första serieflygplan levererades flygplan 39.102 till flygvapnet den 8

juni 1993. Den 8 augusti 1993 visades planet upp på den s.k. Vattenfestivalen i

centrala Stockholm. På ca 270 meters höjd fick piloten svårigheter att

manövrera planet. Han tvingades överge planet som slog ned på Långholmen strax

öster om Västerbrons södra landfäste och fattade eld.

Också händelsen den 8 augusti 1993 undersöktes av Statens haverikommission.

Kommissionen överlämnade den 6 december 1993 en rapport över undersökningen

till Chefen för flygvapnet.

Efter regeringens bemyndigande den 16 september 1993 tillkallades en

kommission med uppdrag att granska JAS-projektet. Kommissionen antog namnet

JAS-kommissionen och överlämnade i december 1993 betänkandet (SOU 1993:119) JAS

39 Gripen -- en granskning av JAS-projektet.

Utskottet har till granskning tagit upp försvarsministerns roll och ansvar

beträffande händelsen den 8 augusti 1993. Granskningen i den delen föranleds av

en granskningsanmälan den 3 september 1993. I anmälan anförs att vad som

inträffade den 8 augusti 1993 väcker frågan om försvarsministerns roll och

ansvar i sammanhanget. För att bringa klarhet i detta bör

konstitutionsutskottet enligt anmälan undersöka huruvida det i

Försvarsdepartementet har funnits kunskap eller misstankar om någon

omständighet som har varit ägnad att ge anledning till tvekan om

flyguppvisningen borde genomföras. Undersökningen bör också avse

försvarsministerns eventuella åtgärder eller visad passivitet. I anmälan anförs

att utskottet vidare bör följa och granska kommande åtgärder från regeringens

sida.

Utskottet har också granskat regeringens redovisning till riksdagen åren

1986--1988 av JAS-projektets tekniska utveckling och orsaken till att någon

särskild kommission inte tillsattes efter det första haveriet den 2 februari

1989. Granskningen i den delen föranleds av en granskningsanmälan den 7

februari 1994. I anmälan hänvisas till uttalanden i JAS-kommissionen av

innebörd att regeringens redovisning till riksdagen av JAS-projektets tekniska

utveckling vad gäller styrsystemet inte varit helt tillfredsställande under

åren 1986, 1987 och 1988. I anmälan anförs att konstitutionsutskottet bör

undersöka orsakerna till att redovisningen inte var tillfredsställande. Vidare

bör enligt anmälan klarhet bringas i varför förslaget om en kommission inte

vann gehör efter det första JAS-haveriet år 1989.

Från Statsrådsberedningen har inkommit en promemoria som upprättades inom

Försvarsdepartementet den 2 december 1993 med anledning av

granskningsanmälningen den 3 september 1993. Statsrådsberedningen har vidare

överlämnat en promemoria som har upprättats inom Försvarsdepartementet den 28

februari 1994 med anledning av granskningsanmälningen den 7 februari 1994.

I granskningsärendet har upprättats en granskningspromemoria, bilaga A

11.1. Granskningsanmälningarna och Försvarsdepartementets promemorior har

bilagts granskningspromemorian.

I granskningsärendet har utfrågningar ägt rum med generaldirektören Per Borg

och generalmajoren Staffan Näsström, båda från Försvarets materielverk, samt

Chefen för flygvapnet generallöjtnanten Lars-Erik Englund, bilaga B 2. En

utfrågning har vidare ägt rum med försvarsminister Anders Björck, bilaga

B 4.

Frågan om politiskt sammansatt kommission efter haveriet år 1989

Bakgrund

En fråga i granskningen har gällt orsaken till varför någon politiskt

sammansatt kommission inte tillsattes efter haveriet med det första

provflygplanet den 2 februari 1989.

Efter det nämnda haveriet ställde Lars Werner (vpk) i riksdagen frågan till

försvarsministern om denne var beredd att tillsätta en politiskt sammansatt

haverikommission, som inte begränsade sig till att enbart diskutera utan också

ta hänsyn till ekonomiska och andra tekniska förutsättningar för projektets

genomförande (1988/89:441).

Dåvarande försvarsminister Roine Carlsson besvarade frågan den 23 februari

1989. Inledningsvis underströk han att projektet i enlighet med riksdagens

beslut följdes upp och kontrollerades med stor noggrannhet. Han konstaterade

att haveriet utreddes av Statens haverikommission. Vidare informerade han om

att regeringen den 16 februari 1989 hade uppdragit åt Försvarets Materielverk

att senast under maj 1989 belysa vilka tekniska, tidsmässiga och ekonomiska

konsekvenser som haveriet medförde. Han uppgav att Materielverket vid samma

tidpunkt också skulle ha klarlagt ekonomiska frågor och övriga villkor inför

ett eventuellt beslut under år 1991 om JAS-projektets fortsättning. Regeringen

hade vidare uppdragit åt Materielverket att bevaka att statens kostnader

minimerades, om man valde att lägga ned projektet.

Försvarsministern förklarade att han avsåg att fortlöpande på lämpligt sätt

informera riksdagens försvarsutskott och 1988 års försvarskommitté om läget i

projektet. Med den uppläggning av det fortsatta arbetet som regeringen hade

valt menade han att projektet allsidigt skulle kunna belysas och bedömas. Han

ansåg därför inte att en politiskt sammansatt haverikommission kunde tillföra

den fortsatta hanteringen av projektet något nytt.

Försvarsminister Roine Carlsson framförde samma uppfattning

i ett frågesvar den 10 oktober 1989 med anledning av en ny fråga av Lars Werner

(vpk) om opartisk granskning av JAS-projektet (1989/90:41).

Försvarsdepartementets inställning

I Försvarsdepartementets promemoria den 28 februari 1994 anförs att det inte

finns något ytterligare material som behandlar frågan om tillsättande av en

särskild kommission utöver vad som anfördes i de nämnda frågesvaren.

Utskottets bedömning

Som framgår av det föregående har dåvarande försvarsminister Roine Carlsson i

riksdagen angett orsaken till varför någon politiskt sammansatt kommission inte

tillsattes efter det första haveriet. Granskningen i denna del föranleder ej

något uttalande av utskottet.

Redovisningen till riksdagen åren 1986--1988 av JAS-projektets tekniska

utveckling

Bakgrund

Granskningen har även avsett regeringens redovisning till riksdagen åren

1986--1988 av JAS-projektets tekniska utveckling.

Riksdagen beslutade i juni 1982 om riktlinjer för utveckling och anskaffning

av JAS-systemet. Enligt dessa skall regeringen årligen orientera riksdagen om

läget inom JAS-projektet (prop. 1981/82:102 bil. 2, bet. FöU 1981/82:18, rskr.

1981/82:274).

Regeringen beslutade den 8 juli 1982 vad som skulle gälla i fråga om styrning

och kontroll av projektet. I beslutet anges vilken rapportering som Försvarets

materielverk, Chefen för flygvapnet och Överbefälhavaren skulle göra till

regeringen. Regeringsbeslutet innebär att en projektvärdering skall göras var

artonde månad och att Chefen för flygvapnet därefter i samråd med Försvarets

materielverk till regeringen skall rapportera projektläget skriftligen. Av

rapporteringen skall framgå

uppnådda tekniska resultat (verifieringsläge),

beslutade viktiga ändringar,

aktuella problemområden,

redovisning av kostnadsläge och medelsförbrukning,

planerad verksamhet i relation till JAS-projektets ekonomiska ram,

viktiga händelser under kommande projektvärderingsperiod,

översikt över kommande val av underleverantörer, aktuella tidsplaner,

bedömning av projektets realiserbarhet.

Enligt beslutet skall Överbefälhavaren till regeringen varje år den 15

oktober ge in en sammanfattande redovisning av JAS-systemets utveckling.

Redovisningen skall utgöra underlag för regeringens information till riksdagen

i budgetpropositionen.

Slutligen åligger det Chefen för flygvapnet och Försvarets materielverk att

omgående anmäla för regeringen om projektet inte utvecklas i enlighet med

statsmakternas och Överbefälhavarens intentioner.

Det underlag som lämnas till regeringen i samband med

projektvärderingstillfällena består av rapporter från Försvarets

materielverk, Chefen för flygvapnet och Överbefälhavaren. Materielverkets

rapport gäller hur projektet utvecklas och utformas på grundval av rapportering

från IG JAS och egen teknisk och ekonomisk uppföljning och analys. Chefen för

flygvapnet fogar till Materielverkets rapport egna bedömningar i fråga om

teknik, ekonomi, beväpning, angränsande system och hotbild. Överbefälhavarens

rapport innehåller en operativ, ekonomisk och planeringsmässig bedömning.

Regeringens redovisning till riksdagen år 1986

I regeringens redovisning till riksdagen i januari 1986 (prop. 1985/86:100

bil. 6) återgavs Försvarets materielverks allmänna bedömningar av hur projektet

fortskred. Vissa uppgifter lämnades om skrov och motor. Det anfördes att

flygplanets digitala styrsystem representerade ett stort utvecklingssteg men

att det inom styrsystemet dock fortfarande fanns tekniska problem som kunde

leda till ytterligare förseningar.

I propositionen konstaterades att projektet i allt väsentligt utvecklades

enligt planerna. Förseningar och tekniska problem var enligt samtliga

myndigheter inte särskilt oroande i detta skede av projektet. Försvarsministern

förutsatte dock att berörda myndigheter och industrier vidtog de åtgärder som

krävdes för att den i grundbeslutet avsedda tekniska nivån och den avtalade

tiden för leverans av operativt användbara flygplan skulle nås.

Försvarsministern förklarade att han fortsatt noga skulle följa projektets

utveckling i dessa avseenden.

Regeringens redovisning till riksdagen år 1987

I regeringens redovisning till riksdagen i februari 1987 (prop. 1986/87:95)

redovisades myndigheternas allmänna bedömning av projektets tekniska

utveckling. På grundval av Materielverkets underlag lämnades uppgifter om

motorn och styrsystemet.

I propositionen konstaterades att projektet i tekniska avseenden utvecklades

mot den avsedda nivån. Det hade inte framkommit något under utvecklingen som

visade att den tekniska nivån i grundbeslutet inte skulle uppnås. Utvecklingen

gick dock långsammare än vad grundbeslutet förutsatte. Det var för tidsplanen

oroande att förseningen framför allt av styrsystemet och motorn ökat under det

senaste året, trots att större resurser satts in av myndigheter och av

industrin. De uppkomna förseningarna angavs ha medfört att

utprovningsprogrammet hade blivit mer tidspressat. Förseningar fanns också i

vapenprogrammet, vilket även skulle komma att påverka utprovningsprogrammet.

Flygutprovningen kunde bl.a. därför komma att ta längre tid än planerat.

Försvarsministern anförde att tiden för leverans av operativt användbara

flygplan kunde komma att förskjutas. Ytterligare åtgärder måste enligt hans

mening vidtas av berörda industrier i samverkan med myndigheterna för att

säkerställa att serieleveranserna kan ske enligt JAS-avtalet. Han förklarade

att han noga skulle komma att följa projektets utveckling i dessa avseenden.

Regeringens redovisning till riksdagen år 1988

I regeringens redovisning till riksdagen i januari 1988 (prop. 1987/88:100

bil. 6) återgavs myndigheternas uttalanden att flygplanets specificerade

tekniska prestanda i allt väsentligt bedömdes kunna uppnås i serieflygplanen.

Förseningen och dess konsekvenser redovisades. Förseningen angavs främst bero

på återstående arbete med styrsystemet, där större delen av ett omfattande

verifieringsprogram återstod innan flygutprovningen kunde börja. Vissa problem

angavs också återstå att lösa när det gällde motorn.

I propositionen konstaterades att projektet i tekniska avseenden utvecklades

mot den avsedda nivån. Det uppgavs inte ha framkommit något under utvecklingen

som visade att specificerade prestanda i stort inte skulle kunna uppnås.

Emellertid anfördes vidare att de sedan föregående år ökade resurserna för att

återta förseningarna inte hade gett förväntat resultat. Försvarsministern

konstaterade att industrin inom väsentliga områden hade underskattat

arbetsvolymen för projektet vilket medfört ökade kostnader för IG JAS. Vidare

anfördes att ett mycket pressat utprovningsprogram skulle genomföras fram till

dess serieleveranserna enligt kontraktet skulle börja. Tidpunkten för leverans

av operativt användbara flygplan kunde enligt försvarsministern komma att

förskjutas och då i så fall försena tidpunkten för krigsorganisationen av

JAS-divisioner. Försvarsministern ville bestämt understryka att industrin i

samverkan med myndigheterna måste pröva varje möjlig åtgärd för att förhindra

ytterligare förseningar och så långt som möjligt återta förlorad tid.

JAS-kommissionens uttalanden om regeringens redovisning åren 1986--1988

När det gäller rapporteringen av projektets tekniska utveckling noterar

JAS-kommissionen att Försvarets materielverk vid projektvärderingstillfällena

före det första haveriet med successivt allt skarpare formuleringar uttryckte

oro för de allvarliga bristerna i utvecklingen av flygplanets styrsystem.

Samtidigt kan enligt kommissionen dock konstateras att Materielverkets samlade

bedömning under samma tid -- med mindre nyanser i formuleringarna -- har varit

att projektspecifikationens krav avseende egenskaper och prestanda i stort

skulle kunna uppfyllas. Kommissionen anför att detta får uppfattas så att

Materielverket bedömde att styrsystemet skulle komma att lösas på ett

tillfredsställande sätt.

Kommissionen anför att i regeringens redovisning till riksdagen av den

tekniska utvecklingen bedömdes varje år att flygplanets specificerade tekniska

prestanda i allt väsentligt skulle kunna uppnås. Problem med styrsystemet

omnämndes enligt kommissionen som orsak till förseningar i projektet.

Kommissionen anser att regeringen i sin redovisning under åren 1986, 1987 och

1988 tydligare borde ha orienterat riksdagen om de allvarliga problem som

enligt Materielverkets uppfattning fanns när det gäller utvecklingen av

styrsystemet. Samtidigt bör enligt kommissionen framhållas att myndigheterna

bedömde att specificerade prestanda skulle kunna nås, vilket kan ha medverkat

till att regeringen inte uppfattat problemen med styrsystemet som särskilt

allvarliga och heller därför inte förmedlat dem till riksdagen. Kommissionen

anser emellertid sammanfattningsvis att regeringens redovisning till riksdagen

av projektets tekniska utveckling inte varit helt tillfredsställande under

dessa år.

Försvarsdepartementets inställning

I Försvarsdepartementets promemoria den 28 februari 1994 anförs att det

material som regeringen hade tillgång till var fylligare och mer omfattande än

den därpå grundade redovisningen till riksdagen. Departementet anges på denna

punkt inte ha någon annan bild än den som redovisas av kommissionen.

Utskottets bedömning

Utskottet finner på grundval av det nu redovisade materialet inte anledning

att göra något uttalande.

Regleringen av militära flygplans luftvärdighet m.m.

Delegation av föreskriftsrätt

Av bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen om lagar och andra föreskrifter

framgår att endast riksdagen och regeringen har behörighet att direkt på grund

av regeringsformen besluta föreskrifter. För att en myndighet under regeringen

skall få meddela föreskrifter fordras alltid ett bemyndigande från regeringen.

Ett sådant bemyndigande förutsätter i vissa fall riksdagens medgivande. För att

ett bemyndigande skall anses föreligga krävs i princip att det tydligt framgår

att det är fråga om ett uppdrag att meddela föreskrifter. Att en myndighet har

tillsyn över ett visst område, leder eller främjar en viss verksamhet eller

förverkligar angivna mål kan däremot inte anses innefatta bemyndigande att

meddela föreskrifter. Regeringsformen medger inte att en myndighet delegerar

rätt att meddela föreskrifter vidare eller över huvud taget ger behörighet åt

någon utanför myndigheten att meddela föreskrifter. Det innebär att en

myndighet inte kan ge någon annan myndighet i uppdrag att meddela föreskrifter

på ett visst område. En myndighet kan inte heller ge någon annan behörighet att

generellt bestämma de närmare villkoren för att ett krav som myndigheten har

ställt upp i sin författning skall anses uppfyllt. Nu nämnda frågor berörs

närmare i Statsrådsberedningens handbok i författningsskrivning (Ds 1992:112).

Enligt 15 kap. 1 § andra stycket luftfartslagen (1957:166) meddelar

regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer föreskrifter för den

militära luftfarten i närmare angivna ämnen, däribland luftvärdighet.

Regeringen har utnyttjat bemyndigandet genom föreskrifter i 134 §

luftfartsförordningen (1986:171). Enligt vad som föreskrivs där gäller inte

vissa närmare angivna bestämmelser i luftfartslagen och luftfartsförordningen i

fråga om luftfartyg som byggs här i riket för militärt bruk eller med det

huvudsakliga syftet att erfarenheter skall vinnas av tillverkning av militära

luftfartyg. Enligt paragrafen meddelar Chefen för flygvapnet nödvändiga

föreskrifter i dessa avseenden.

Enligt bilaga 4 till förordningen (1983:276) om verksamheten inom

försvarsmakten får Chefen för flygvapnet meddela föreskrifter för övriga

myndigheter inom försvarsmakten i frågor om militär luftfart.

Chefen för flygvapnet har den 26 april 1991 meddelat föreskrifter om

luftvärdighet för militära luftfartyg (FFS 1991:11).

Militär flygmateriel skall vid användning vara luftvärdig och ha

luftvärdighetsgodkännande (3 §) som utfärdas för varje luftfartyg genom

Försvarets materielverks försorg (4 §). För luftfartyg som utnyttjas för

utprovning (t.ex. provflygplan eller serieflygplan försedda med

provinstallation) utgörs luftvärdighetsgodkännande av ett tidsbegränsat

flygutprovningstillstånd (5 §).

För serieutförande av luftfartyg utgörs luftvärdighetsgodkännande av ett

luftvärdighetsbevis. Detta skall vara grundat på ett typgranskningsbevis för

luftfartygstypen eller versionen utfärdat av Försvarets materielverk. Av detta

skall det detaljerade utförandet av typen eller versionen framgå. För

luftfartyg där typgranskningsbevis ännu ej utfärdats skall 5 § tillämpas (6 §).

Försvarets materielverk har enligt 8 § ansvaret för övervakning av militär

flygmateriels luftvärdighet och för godkännande av underhålls- och

användarföreskrifter.

I 11--13 och 16 §§ överlåts rätten att meddela föreskrifter till Försvarets

materielverk. I 11 § föreskrivs sålunda att Materielverket ansvarar för och får

utfärda föreskrifter för hur luftvärdighetskraven skall uppfyllas för militär

flygmateriel. Vidare skall enligt 12 § för militär flygmateriel teknisk status

fortlöpande dokumenteras i enlighet med av Materielverket fastställda

föreskrifter. I 13 § föreskrivs att Materielverket ansvarar för och får utfärda

föreskrifter för hur luftvärdighetspåverkande markmateriel skall konstrueras,

byggas, verifieras, utrustas, ändras och underhållas för att vara kvalificerad

för att användas tillsammans med flygmateriel. Enligt 16 § skall arbete på

militär flygmateriel ske enligt Materielverkets föreskrifter eller enligt av

Materielverket accepterade föreskrifter.

Flygvapenchefen har inför utskottet anfört att han för mellan ett eller två

år sedan blev uppmärksammad på att han saknade stöd för att delegera

föreskriftsrätt till Försvarets materielverk och att han inte har diskuterat

saken med Försvarsdepartementet. Enligt hans uppfattning har alla berörda

uppfattat Materielverkets föreskrifter som gällande. Den formella bristen skall

nu rättas till.

Luftvärdighetsprövningen av flygplan 39.102

På grund av förseningen av utvecklingsarbetet var det inte möjligt för

Försvarets materielverk att typgodkänna det första serieflygplanet, dvs.

flygplan 39.102. I stället utfärdades ett interimistiskt typgranskningsbevis,

ett s.k. typgranskningsbevis för viss seriestatus.

Motivet för myndigheten att välja denna form av godkännande var enligt

JAS-kommissionen att myndigheterna önskade leverans av ett flygplan som kunde

användas för att så tidigt som möjligt samla in erfarenheter från flygning i

normala förbandsformer. För att säkerställa en god introduktion av

flygplanstypen placerades flygplanet vid Materielverkets provningsavdelning i

Linköping, som för detta flygplan skulle tillämpa samma rutiner som för ett

provflygplan.

Materielverkets sammanfattande värdering av 39.102 i juni 1993 var följande:

Genomförd typgranskning, reglering av samtliga typanmärkningar samt

godkännande av Systemrapport 01; Komplett flygplan, med underliggande

systemrapporter för ingående delsystem, har visat att JAS 39A med seriestatus

93-1:1 fyller kraven på luftvärdighet och funktionsinnehåll för inledande

omskolning i flygvapnet.

JAS-kommissionens uttalanden

JAS-kommissionen uppmärksammade frågan om den ansvarsfördelning som tillämpas

mellan Chefen för flygvapnet och Försvarets materielverk vid prövningen av

JAS-flygplanets luftvärdighet. Kommissionen konstaterar till en början att den

ansvarsfördelning som tillämpats i detta fall är den som tillämpas för alla

militära luftfartyg i Sverige. Det innebär att den uppgift och de befogenheter

i fråga om militära luftfartygs luftvärdighet, som Chefen för flygvapnet

tilldelats genom luftfartsförordningen och verksamhetsförordningen, av denne

delegerats till Försvarets materielverk. Kommissionen konstaterar att

författningsmässigt stöd saknas för sådan delegation mellan myndigheter.

Kommissionen anför att en myndighet nämligen inte utan bemyndigande av

regeringen till en annan myndighet kan överföra det ansvar och den befogenhet

regeringen har gett den. För att Försvarets materielverk skall få meddela

föreskrifter i fråga om luftvärdighet för militära luftfartyg krävs sålunda

enligt kommissionen att regeringen bemyndigar verket att göra det. Kommissionen

konstaterar att detta inte har skett.

Kommissionen anför att behörighetsproblemet kan lösas på olika sätt. En

möjlighet är att regeringen ger Försvarets materielverk i uppgift att ansvara

för luftvärdigheten hos militära luftfartyg och bemyndigar Materielverket att

meddela de föreskrifter som behövs. En annan möjlighet enligt kommissionen är

att den tekniska kompetens som behövs för att Chefen för flygvapnet reellt

skall kunna lösa denna uppgift överförs från Försvarets materielverk till

Chefen för flygvapnet. En tredje möjlighet som kommissionen anger är att

Försvarets materielverk behåller den sakliga kompetensen men att Chefen för

flygvapnet får fatta de formella besluten om föreskrifter.

Kommissionen pekar i sammanhanget på att försvarets myndigheter för

närvarande håller på att omstruktureras (prop. 1991/92:102, bet. 1991/92:FöU12,

rskr. 1991/92:337). Fr.o.m. den 1 juli 1994 samlas de militära staberna och

förbanden i en myndighet som benämns Försvarsmakten. Försvarets materielverk

kommer inte att ingå i myndigheten Försvarsmakten, utan skall vara en

fristående myndighet som på uppdrag av Försvarsmakten medverkar i anskaffning

och vidmakthållande av materiel. Dessa nya organisatoriska förhållanden måste

enligt kommissionen beaktas när man väljer lösning i fråga om ansvaret för

luftvärdigheten.

Kommissionen anför att flygsäkerheten i militär luftfart i hög grad beror på

hur bl.a. organisationen, människorna och materielen fungerar tillsammans. Det

kan enligt kommissionen ifrågasättas om det är lämpligt att dela ansvaret och

föreskriftsrätten för olika delområden på flera myndigheter.

Kommissionen anser att övervägande skäl talar för att myndigheten

Försvarsmakten skall ha ett odelat ansvar för flygsäkerheten i fråga om militär

luftfart och att det samtidigt bör beaktas att det tekniska kunnandet i fråga

om flygplanens luftvärdighet finns i Försvarets materielverk.

Den författningsmässiga regleringen av tillsynen över den militära luftfarten

och av rätten att meddela föreskrifter m.m. bör enligt kommissionen klaras ut

senast den 1 juli 1994.

Regeringens skrivelse i mars 1994 om JAS-projektet

När det gäller föreskrifterna om luftvärdighet förklarar regeringen i

skrivelsen till riksdagen om JAS-projektet (skr. 1993/94:179) att den anser att

det av flera skäl inte är ändamålsenligt att ansvaret för flygsäkerhet och

luftvärdighet i fråga om militära luftfartyg ligger på skilda myndigheter. Den

ordning som motsvaras av vad som formellt gäller i dag bör enligt regeringen

gälla även framdeles. Det innebär att ett odelat ansvar bör ligga på

Försvarsmakten. Försvarsmakten bör därför enligt regeringen bemyndigas att

meddela föreskrifter på detta område såvitt avser alla militärt registrerade

luftfartyg.

Försvarsdepartementets inställning

I Försvarsdepartementets promemoria den 2 december 1993 konstateras att

överlåtelsen av befogenheter till Försvarets materielverk inte har stöd i

luftfartsförordningen eller i någon annan författning och att en ändring bereds

av Chefen för flygvapnet.

Försvarsminister Anders Björck har inför utskottet förklarat att den nu

gällande ordningen infördes under år 1988 då hans företrädare Roine Carlsson

var försvarsminister. Enligt Anders Björck har ordningen fungerat bra rent

praktiskt. Han har uppgett att den formellt kommer att rättas till den 1 juli

1994.

Utskottets bedömning

Som utskottet har påpekat i ett annat sammanhang ankommer det på regeringen

att följa myndigheternas normgivning och ta de initiativ som framstår som

påkallade. Om det finns anledning till det, kan regeringen begränsa eller helt

återta tidigare bemyndiganden (KU 1980/81:25). Ett hjälpmedel i kontrollen av

att myndigheternas regelgivning håller sig inom givna bemyndiganden och i

övrigt utformas på ett författningsenligt sätt kan vara förteckningar över de

normgivningsbemyndiganden som regeringen har lämnat. Som framgår av avsnitt 7 i

förevarande betänkande förs en sådan förteckning inom regeringskansliet.

Förteckningen har överlämnats till utskottet och finns i bilaga A 5.1.

Förteckningen saknar dock uppgift om bemyndigandet i 134 §

luftfartsförordningen till Chefen för flygvapnet.

I det nu aktuella fallet har Chefen för flygvapnet utan stöd i författning

till Försvarets materielverk delegerat vidare sin rätt att meddela föreskrifter

om luftvärdighet i fråga om militär flygmateriel. Luftvärdighetsprövningen av

det havererade flygplanet 39.102 har skett med tillämpning av dessa

föreskrifter. Utskottet noterar att regeringen har för avsikt att ge

myndigheten Försvarsmakten, som bildas den 1 juli 1994, rätten att meddela

föreskrifter om såväl flygsäkerhet som luftvärdighet i fråga om militärt

registrerade luftfartyg. Utskottet utgår från att regeringen följer den

regelgivning som blir resultatet av bemyndigandet.

Försvarsministerns och Försvarsdepartementets roll i fråga om

flyguppvisningar

Frågeställningen

En särskild fråga i granskningen har varit vilken information om flygplanets

tekniska tillstånd som funnits i Försvarsdepartementet och om det där har

funnits kunskap eller misstankar om någon omständighet som har varit ägnad att

ge anledning till tvekan om huruvida flyguppvisning borde genomföras.

Kunskapen om det första serieflygplanets tekniska status

I Försvarets materielverks rapport vid det sjätte

projektvärderingstillfället, som upprättades den 30 april 1992, angavs att de

först levererade serieflygplanens tekniska status inte skulle komma att

uppfylla de krav på prestanda och funktioner som IG JAS åtagit sig i

projektspecifikationen men skulle medge att markomskolning och inledande

typinflygning kunde påbörjas tidigast år 1993. Flygplanen skulle sedan

successivt komma att uppdateras med nya programeditioner allteftersom sådana

har utprovats och verifierats. Samtliga systemfunktioner planerades vara

införda i slutet av år 1995. Det första serieflygplanet (flygplan nummer

39.102) bedömdes kunna levereras tidigast under tredje kvartalet 1993. Om inga

ytterligare förseningar inträffade, bedömdes omskolningsverksamheten på

Skaraborgs flygflottilj kunna påbörjas den 1 oktober 1995.

Utprovningarna visade enligt Materielverket att de tidigare kända problemen

med styrspaken m.m. kvarstod, att ett antal nya problemområden identifierats

och att ändringar och förbättringar följaktligen måste införas i det fortsatta

utvecklingsarbetet. De största tekniska osäkerheterna angavs beröra

styrsystemet inklusive styrspaken, bränslesystemet och Auxiliary Power Unit

(APU).

De första serieflygplanen skulle enligt Materielverket komma att användas för

inledande flygomskolning vid Saab och FMV:PROV. Ett relativt stort antal

systemfunktioner skulle ej komma att vara fullt verifierade eller införda vid

leverans av dessa flygplan. Vissa delsystem skulle komma att vara i

prototyputförande. Detta gällde bl.a. APU, styrspak och styrsystemdator. Dessa

flygplan skulle komma att successivt förses med nya programeditioner när dessa

blev utprovade och verifierade samt genomgå en begränsad modifieringsomgång för

att höja flygplanens hårdvarumässiga status innan omskolningsverksamheten

skulle påbörjas på Skaraborgs flygflottilj.

Materielverket anförde att de första serieflygplanen i flera avseenden skulle

komma att avvika från seriestatus vid leverans och att de till en början skulle

vara utrustade med prototyper i fråga om elektronikenheten och styrspaken.

Enligt Materielverket var avvikelserna med undantag för styrsystemfunktioner

sannolikt ej prestandanedsättande för flygplanets inledande användning.

I Försvarets materielverks rapport vid det sjunde

projektvärderingstillfället, som upprättades den 12 oktober 1993, antecknades

att haveriet med flygplan 39.102 hade inträffat efter värderingsperiodens

utgång och att effekten av haveriet endast delvis kunnat beaktas.

Samma uppgifter lämnades om de första serieflygplanen som i den föregående

rapporten. De första serieflygplanen angavs sålunda komma att användas för

inledande flygomskolning vid Saab och FMV:PROV. Ett relativt stort antal

systemfunktioner skulle ej komma att vara fullt verifierade eller införda vid

leverans av dessa flygplan. Vissa delsystem skulle komma att vara i

prototyputförande. Detta gäller bland annat APU och styrspak. Dessa flygplan

skulle successivt komma att förses med nya programutgåvor samt genomgå en

begränsad modifieringsomgång för att höja flygplanens hårdvarumässiga status

innan förbandsuppsättning påbörjas vid Skaraborgs flygflottilj.

Under projektvärderingsperiod 7 hade Materielverket genomfört sin andra

avtalsmässiga evalueringsomgång syftande till att värdera flygplanets operativa

egenskaper. Därvid hade ett antal tidigare kända tekniska osäkerheter kunnat

utvärderas på ett mer målinriktat och realistiskt sätt än under annan

flygutprovning genom att sammansatta uppdrag med operativ inriktning

genomförts. Evalueringarna visade att styrspaken ännu inte fått optimal

utformning och funktion.

Styrsystemet hade under genomförd flygverksamhet haft en hög tillförlitlighet

i apparatfunktion. Däremot hade vissa oönskade flygegenskaper upptäckts under

utprovningen.

Vid leveransen av 39.102 hade flygplanet en status som var lägre än den

överenskomna, men tillräckligt för att medge att det kunde mottas. Med

anledning av detta innehölls en del av leveransbetalningen (i princip IG JAS

vinst för flygplanet). Betalning av det innehållna beloppet skulle ske

successivt efter att statushöjning skett avseende editionsinnehållet fart och

transonicrestriktioner och en motorrestriktion avvecklats. Brister i status

skulle snarast åtgärdas.

Statens haverikommissions rapport om haveriet innehåller vissa uttalanden om

flygplanet.

JAS-flygplanets instabilitet ställer enligt Haverikommissionen ett

ovillkorligt krav på att det alltid finns styrauktoritet kvar för

stabiliseringsfunktionen.

Enligt Haverikommissionen kunde föraren via styrspaken ge så mycket signaler

in till styrsystemet att detta blev mättat innan rodren hann ge förväntat

flygplanssvar. Haverikommissionen benämner detta en ofullkomlighet.

Grundläggande faktorer för haveriet i det ännu inte färdigutvecklade

styrsystemet var enligt Haverikommissionen obalansen mellan:

1. av föraren kommenderad förändring av flygbanan (styrkommandon),

2. styrspakens egenskaper,

3. styrlagarnas dimensionering,

4. rodermekaniseringens begränsningar.

Enligt Haverikommissionen måste de angivna faktorerna balanseras så att ett

säkert system erhålls. Svårigheten är att göra balansen så att systemet blir

säkert samtidigt som tillräckliga prestanda uppnås.

I frågan om problemen var kända anför Haverikommissionen att man under

framtagningen av den styrsystemedition som fanns i flygplan 39.102 hade

konstaterat att flygplanet kunde överstegras. Marginalen bedömdes dock som

tillräcklig. Bedömningen grundades på att en förare inte styr så att det

uppstår en situation där faktorernas sammanlagda effekt medför överstegring och

risk för haveri. Bedömningen medförde att egenskapen inte infördes i den

speciella förarinstruktionen och kom därför inte till samtliga förares

kännedom. Haverikommissionen anser att bedömningen var rimlig. Däremot anser

Haverikommissionen -- mot bakgrund av tillgänglig information om vissa tekniska

förhållanden -- att egenskapen borde ha föranlett en djupare analys.

Haverikommissionen kommer fram till att flygplanets styrsystem hade en

egenskap som i vissa situationer kunde leda till haveri. Det enda som

erfordrades för ett haveri var en utlösande faktor. Alla JAS 39-flygplan hade

samma inbyggda ofullkomlighet.

Haverikommissionen anger också några medverkande faktorer, bl.a. skillnader

mellan provflygplan och serieflygplan. Flygplan 39.102 avvek nämligen från

provflygplanen på flera sätt. Haverikommissionen nämner flera avvikelser och

anför att inverkan av varje avvikelse för sig inte går att med säkerhet

fastställa.

Försvarsdepartementets inställning

Bedömningar som rör rent tekniska eller militära aspekter måste enligt

Försvarsdepartementets promemoria den 2 december 1993 överlåtas åt dem som är

sakförståndiga på dessa områden. Utgångspunkten måste vara att regeringen kan

förlita sig på den tekniska och militära expertis som anförtros uppgifter inom

JAS-projektet. I promemorian anförs att det är typiska myndighetsuppgifter att

godkänna ett flygplan eller att ge tillstånd till eller eljest besluta om

flyguppvisning, varför det inte har varit en sak för Försvarsdepartementet att

i förevarande fall befatta sig med dessa frågor. I promemorian anförs vidare

att det i konsekvens med att varken försvarsministern eller regeringen har att

befatta sig med myndigheternas hantering av frågan om flygplanets

luftvärdighetsgodkännande har det i Försvarsdepartementet inte funnits

uppgifter om tekniska problem av betydelse i sammanhanget. Kunskaper om att

planet i vissa lägen kunde överstegras har således inte funnits i

departementet. För departementet och för försvarsministern har enligt

promemorian inte annat varit känt än att planet fungerade i vanlig ordning.

När det gäller frågan om JAS-flygplanets tekniska standard har

försvarsminister Anders Björck förklarat att han inte har haft anledning att

ifrågasätta myndigheternas bedömning i luftvärdighetsfrågan. JAS-kommissionen

har enligt försvarsministern enhälligt konstaterat att det inte fanns någon

anledning att inte låta flygplanet flyga. Försvarsministern har förklarat att

han delar kommissionens uppfattning. Han har vidare hänvisat till att haverier

inte är ovanliga när nya flygplansprojekt utvecklas. Så havererade J 29 Tunnan

30 gånger av orsaker som kunde härledas till ny teknik. A 32 Lansen hade 3

utvecklingshaverier medan J 35 Draken hade 25 haverier som kunde hänföras till

planets aerodynamiska särdrag. Viggen havererade 7 gånger av orsaker som hade

att göra med ny teknik.

Beslut om flyguppvisningar med JAS-flygplan i augusti 1993

Den 26 mars 1993 fastställde Chefen för flygvapnet ett s.k. produktionsverk

för verksamhetsåret 1992/93 skede 3--4 och 1993/94 avseende deltagande i

flygdagar och utställningar. Av sändlistan som hör till beslutet framgår att

det har skickats till flera olika myndigheter och att Försvarsdepartementet har

fått två exemplar som orientering. Flyguppvisningarna och flygförevisningarna

beskrivs närmare i en tabell som finns fogad till beslutet.

Av beslutet framgår att en flyguppvisning skulle äga rum vid Stockholms

vattenfestival den 8 augusti 1993 med bl.a. JA 37 (Viggen), 32E (Lansen) och TP

84 (Hercules) som deltagande luftfartyg från flygvapnet. Något JAS-flygplan

nämns inte bland de flygplan som skulle delta i uppvisningen.

Enligt beslutet skulle vidare flyguppvisningar äga rum på Flygvapnets s.k.

huvudflygdagar den 28 och 29 augusti 1993 vid Upplands flygflottilj. Som

deltagande flygplan i flyguppvisningarna nämns J 35 (Draken), JA 37 (Viggen),

TP 84 (Hercules) och JAS 39 (Gripen). Som ansvarig för JAS-flygplanets

deltagande anges FMV:PROV.

Den 1 juli 1993 uppdrog Chefen för flygvapnet åt Skaraborgs flygflottilj och

Försvarets materielverk att planera och genomföra en begränsad flyguppvisning

med en JAS 39 den 8 augusti 1993 vid Stockholms Vattenfestival och en

flyguppvisning med en JAS 39 på de nämnda flygdagarna den 28 och 29 augusti

1993 vid Upplands flygflottilj. I beslutet antecknades som bakgrund dels att

deltagande i flyguppvisning med JAS 39 tills vidare är mycket restriktivt, dels

att Chefen för flygvapnet har prioriterat "F 16 flygdagar (FV huvudflygdag)

93-08-28--29 samt Stockholm Water Festival 93-08-08". Enligt beslutet skulle

flygplan 39.102 utnyttjas. Som reserv angavs provflygplanet 39.101.

Sändlistan på beslutet den 1 juli 1993 upptar de båda myndigheter som fick

uppdraget samt SAAB Military Aircraft (Per Pellerbergs), Upplands flygflottilj

och enheter inom Chefen för flygvapnet.

Flygvapenchefen har inför utskottet uppgett att han, såvitt han minns, inte

informerade försvarsministern om beslutet den 1 juli 1993 om att JAS-flygplanet

skulle delta i flyguppvisningen i Stockholm den 8 augusti 1993 eller att han

diskuterade ämnet med någon annan på Försvarsdepartementet. Han har dock inte

velat utesluta att han kan ha nämnt det för försvarsministern.

Försvarsdepartementets inställning

I Försvarsdepartementets promemoria den 2 december 1993 anförs att varken

Försvarsdepartementets ledning eller någon för JAS-projektet ansvarig

tjänsteman i departementet har känt till Chefen för flygvapnets beslut att JAS

39 Gripen skulle förevisas under Vattenfestivalen i Stockholm den 8 augusti

1993. Det har enligt promemorian inte heller eljest i förväg varit bekant att

JAS 39 Gripen skulle medverka.

Försvarsminister Anders Björck har inför utskottet uppgett att han inte hade

kännedom om JAS-planets deltagande i flyguppvisningar i Stockholm eller

Uppsala. Även om han hade haft sådan kännedom anser han att han inte har med

saken att göra. Enligt försvarsministern var regeringen visserligen oförhindrad

att ingripa men han anser att flyguppvisningar är en fråga för vederbörande

myndigheter att ta ställning till. På dem ligger enligt försvarsministern det

yttersta ansvaret.

Utskottets bedömning

JAS-projektet är det hittills största försvarsprojektet i Sverige. Projektet

kom tidigt att inriktas på ett instabilt deltaflygplan med nosvinge. Enligt vad

regeringen anför i sin skrivelse till riksdagen i mars 1994 kan flygföraren

själv inte kontrollera ett instabilt flygplan. För kontrollen krävs ett

datoriserat styrsystem. För att samtidigt stabilisera flygplanet i luften och

ändra flygbanan enligt förarens styrimpulser krävs att styrdatorn har

tillräckligt hög räkne- och minneskapacitet som möjliggör snabba beräkningar

(skr. 1993/94:179).

Under projektarbetet har styrsystemet varit ett ständigt återkommande

problem. Försvarets materielverk uttalade i sin rapportering före det första

haveriet den 2 februari 1989 oro för allvarliga brister i utvecklingen av

styrsystemet. Orsaken till haveriet var brister i styrsystemet. Även efter

detta haveri har problem med styrsystemet och de förseningar i projektarbetet

som dessa orsakat varit ett återkommande tema i Materielverkets rapportering.

Denna rapportering har funnits tillgänglig i Försvarsdepartementet.

Tvärtemot vad som sägs i Försvarsdepartementets promemoria den 2 december

1993 har det i departementet också funnits i sammanhanget betydelsefulla

uppgifter om brister i det flygplan som leverades den 8 juni 1993 och som sedan

havererade den 8 augusti 1993. Av den rapportering som Materielverket hade

lämnat före haveriet framgår nämligen att ett stort antal systemfunktioner inte

skulle vara fullt verifierade eller införda vid leveransen av det första

serieflygplanet och att vissa delsystem, däribland styrspak och

styrsystemdator, skulle komma att vara i prototyputförande. Flygplanet angavs i

flera avseenden avvika från seriestatus. Enligt Materielverket var dessa

avvikelser sannolikt inte prestandanedsättande för flygplanets inledande

användning.

Materielverkets rapportering efter haveriet den 8 augusti 1993 bekräftar de

nu nämnda uppgifterna. Vidare anges där att flygplanet vid leveransen hade en

lägre status än den överenskomna. Med anledning härav innehölls en del av

leveransbetalningen. Detta kan inte ha varit okänt inom Försvarsdepartementet.

Den nu angivna informationen borde enligt utskottets mening ha gett anledning

till en viss tvekan om flygplanet lämpligen borde användas i flyguppvisningar.

Informationen borde även ha föranlett departementet att hålla sig mera noga

informerat om flygplanet och vilka uppdrag det skulle användas till under den

första tiden. Det bristande intresse som Försvarsdepartementet och

försvarsministern har visat härvidlag är enligt utskottets mening

anmärkningsvärt.

Försvarsdepartementet och försvarsministern har förnekat varje kännedom om

att JAS-flygplanet skulle visas upp i centrala Stockholm den 8 augusti 1993.

Enligt Försvarsdepartementet är ett stridsflygplans medverkan i en

flyguppvisning i landet inte heller en sak för försvarsministern eller

regeringen att ta befattning med.

Utskottet finner att dessa uppgifter är anmärkningsvärda mot bakgrund av att

det i departementet sedan i slutet av mars 1993 har funnits en handling i två

exemplar som tydligt utvisar att JAS Gripen skulle medverka i

flyguppvisningarna på huvudflygdagarna i Uppsala den 28 och 29 augusti 1993. Om

inte JAS-planet hade havererat i Stockholm hade detta mycket väl kunnat ske i

Uppsala under någon av de två flyguppvisningarna där.

Det är sålunda klarlagt att kunskap om JAS-planets deltagande i

flyguppvisningar i augusti 1993 fanns i Försvarsdepartementet.

Utskottet delar uppfattningen i Försvarsdepartementets promemoria den 2

december 1993 att frågor om att godkänna flygplan för flygning och att besluta

om flyguppvisningar är typiska myndighetsuppgifter. Utskottet kan emellertid

inte godta Försvarsdepartementets och försvarsministerns inställning att det

inte var en sak för Försvarsdepartementet att befatta sig med dessa frågor. Det

yttersta ansvaret för de regler som myndigheterna har att tillämpa och för att

frågorna handläggs med erforderlig omsorg och kompetens ligger nämligen på

regeringen.

Mot bakgrund av vad som var känt om problemen med flygplanets styrsystem hade

det enligt utskottets mening i stället varit naturligt om Försvarsdepartementet

hade informerat sig ytterligare om flyguppvisningarna och de förutsättningar

som gällde för deras genomförande. Den kunskapen och ytterligare inhämtad

information om flygplanet hade kunnat bilda underlag för överväganden om

åtgärder i någon form. Som försvarsministern har anfört förelåg det inte några

konstitutionella hinder mot ett ingripande från regeringens sida.

Försvarsdepartementet har emellertid varit påfallande passivt i nu berörda

hänseenden, vilket utskottet finner anmärkningsvärt. För detta kan

försvarsministern, som har det övergripande ansvaret, inte undgå viss kritik.

15. Regeringens handläggning av krigsmaterielexportfrågor

Inledning

Konstitutionsutskottet har under en följd av år granskat olika

krigsmaterielexportfrågor. Senast dessa frågor behandlades var under 1991/92

års riksmöte (bet. 1991/92:KU30). Då behandlades främst frågor kring viss

export av FFV och krigsmaterielexport till dåvarande Jugoslavien. Härutöver

företogs uppföljning av tidigare granskningar rörande Iran, Indien och Burma.

Vid detta års granskning tar utskottet upp krigsmaterielexport till

Indonesien, efter anmälan av Martin Nilsson (s), samt de s.k. Västra

Gulfstaterna och Thailand, efter anmälan av Bengt Hurtig (v). Anmälningarna

biläggs (bilaga A 12.1--A 12.2). Till grund för utskottets granskning har

legat dels skriftligt material från Krigsmaterielinspektionen (KMI) (bilaga A

12.3--A 12.4,) dels vad som framkommit vid en sluten utfrågning av

krigsmaterielinspektören, ambassadör Sven Hirdman. Utskriften från utfrågningen

i de delar som inte är sekretessbelagda återges i (bilaga B 1.) Härutöver

har utskottet i samband med ett besök av krigsmaterielinspektören fått ta del

av vissa sekretessbelagda uppgifter om den rådgivande nämndens

ställningstaganden ur nämndens protokoll för år 1993. Dessutom har utskottet

genomfört en öppen utfrågning av statsrådet Ulf Dinkelspiel i denna fråga.

Protokollet från utfrågningen i denna del biläggs (bilaga B 10.) Två

kanslipromemorier biläggs även (bilagorna A 12.5--A 12.6.)

Bakgrund

Riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan på

krigsmaterielområdet

Det svenska regelverket för krigsmaterielexport bygger på en generell

tillståndsplikt för export av sådana produkter som klassificeras som

krigsmateriel. Regeringen beviljar i enskilda fall tillstånd för utförsel av

viss materiel i viss kvantitet till en bestämd mottagare. Varje ärende

handläggs för sig. Att utförseln sedan genomförs enligt regeringens intentioner

tillförsäkras med hjälp av ett system med slutanvändaråtaganden.

I handläggningen av utförselärenden utgår regeringen från de riktlinjer som

riksdagen godtagit. Dessa riktlinjer påbjuder att en helhetsbedömning görs i

varje enskilt ärende. Denna helhetsbedömning kan även omfatta aspekter som inte

uttryckligen omnämns i riktlinjerna. Helhetsbedömningen kan därför leda till

beslut som är strängare än vad riktlinjernas villkorliga exporthinder skulle

indikera.

Den 1 januari 1993 trädde en ny krigsmateriellag (1992:1300) och förordning

(1992:1303) i kraft. De nya riktlinjerna, som ansluter mycket nära till de

tidigare tillämpade, har redovisats i propositionen 1991/92:174.

Riktlinjerna för krigsmaterielexporten går i korthet ut på följande.

Tillstånd till utförsel av krigsmateriel eller till annan samverkan med någon

i utlandet bör medges endast om det bedöms som erforderligt för att tillgodose

det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är

säkerhetspolitiskt önskvärt samt inte står i strid med Sveriges utrikespolitik.

Regeringen bör göra en totalbedömning av alla för ärendet betydelsefulla

omständigheter vid prövningen av ett tillståndsärende.

För export till eller samverkan med de nordiska länderna och de traditionellt

neutrala länderna i Europa föreligger inga utrikespolitiska hinder. Samma

principer bör på sikt kunna tillämpas på länderna inom EG/EU.

Tillstånd får endast avse stat, statlig myndighet eller av staten

auktoriserad mottagare. Vid utförsel av materiel bör ett slutanvändarintyg

eller ett bearbetningsintyg, avseende egen tillverkning, föreligga.

Ovillkorliga hinder för tillstånd till utförsel eller samverkan är att det

skulle strida mot internationell överenskommelse som Sverige biträtt, mot

beslut av FN:s säkerhetsråd eller mot folkrättsliga regler om export från

neutral stat under krig.

Respekt för mänskliga rättigheter är ett centralt villkor för att tillstånd

skall beviljas. Tillstånd bör inte beviljas om det avser stat där omfattande

och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer.

Utförseltillstånd vad gäller krigsmateriel för strid bör inte beviljas om det

avser stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om

krigsförklaring avgetts eller ej, stat som är invecklad i internationell

konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller stat som har inre

väpnade oroligheter.

För utförsel av övrig krigsmateriel krävs att mottagarlandet inte befinner

sig i väpnad konflikt med annan stat eller har inre väpnade oroligheter och att

det i landet inte förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga

rättigheter eller att inte ovillkorligt hinder möter.

Ett meddelat tillstånd bör återkallas, förutom vid ovillkorligt exporthinder,

om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre

väpnade oroligheter. Undantagsvis bör, i de två senare fallen, återkallande av

tillstånd kunna underlåtas om det är förenligt med de folkrättsliga reglerna

och med målen för Sveriges utrikespolitik.

Tillstånd bör ges till utförsel av reservdelar till tidigare exporterad

krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter. Det bör även gälla annan

materiel, t.ex. ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det

annars vore oskäligt att inte ge tillstånd.

Frågan om mänskliga rättigheter i samband med krigsmaterielexport

Bestämmelser om mänskliga rättigheter i riktlinjerna för krigsmaterielexport

Riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan som avser

krigsmateriel framgår av propositionen (prop. 1991/92:174) med förslag till lag

om krigsmateriel. Den nya lagstiftningen trädde i kraft den 1 januari 1993.

Av propositionen framgår bl.a. (s. 42) att tillstånd till utförsel av

krigsmateriel eller annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel inte bör

lämnas om det avser stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga

rättigheter förekommer. Kriteriet omfattande och grova kränkningar av mänskliga

rättigheter nämns också särskilt i samband med villkoren för utförsel av

materiel som klassificeras som "övrig krigsmateriel".

Innebörden av detta kriterium anges i propositionen enligt följande:

Främjandet av respekten för mänskliga rättigheter är inte enbart humanitärt

betingat utan har också säkerhetspolitiska bevekelsegrunder. Sambandet mellan

respekt för de mänskliga rättigheterna och en fredlig utveckling erkänns numera

allmänt. Detta har bl.a. tagit sig uttryck i den europeiska säkerhets- och

samarbetskonferensens (ESK) behandling av frågan. Även om sanktionsbeslut i

FN:s säkerhetsråd enligt stadgans kapitel VII inte kan fattas enbart på

grundval av konstaterade kränkningar av de mänskliga rättigheterna är det

numera internationellt accepterat att kritik mot kränkningar av de mänskliga

rättigheterna inte utgör en otillåten inblandning i en stats inre

angelägenheter. Detta är ett uttryck för insikten att omfattande och grova

kränkningar av mänskliga rättigheter kan utgöra ett hot mot stabiliteten såväl

inom ett land som i dess omgivning.

I de hittillsvarande riktlinjerna sägs, att tillstånd inte bör beviljas för

utförsel till stat som på grund av deklarerade avsikter eller rådande politiska

förhållanden kan antas använda den aktuella materielen för att undertrycka de

mänskliga rättigheter som anges i FN-stadgan. I praktiken har, vid regeringens

totalbedömning av förhållandena, den del i de nuvarande riktlinjerna som utgör

en bedömning av om just den aktuella materielen kan antas kunna användas

tillmätas mindre vikt. Väsentligt är, anser jag, att med utgångspunkt i de

förslag till grundläggande kriterier som jag har föreslagit, bedöma huruvida

tillstånd kan medges utan att detta står i strid med Sveriges utrikespolitiska

mål och principer. Det får enligt min mening betraktas som klart, att det inte

står i samklang med svensk utrikespolitik att samarbeta på krigsmaterielområdet

med stater som grovt och på ett systematiskt sätt förtrycker de mänskliga

rättigheterna.

Utrikesutskottet (bet. 1992/93:UU1) anförde att kravet på respekt för

mänskliga rättigheter är ett centralt villkor för att tillstånd för svensk

krigsmaterielexport skall beviljas. Utskottet tolkade propositionens förslag på

detta område som en skärpning genom att kravet på respekt för mänskliga

rättigheter i samarbets- eller mottagarlandet gjordes mer heltäckande. I de

tidigare riktlinjerna krävdes endast att den exporterade materielen kunde antas

användas för att undertrycka mänskliga rättigheter. Utskottet framhöll att

formuleringen i propositionen inte fick tolkas som någon uppmjukning i

förhållande till hittillsvarande praxis. Utskottet betonade också vikten av att

regeringen gör en mycket noggrann bedömning av situationen beträffande de

mänskliga rättigheterna i länder som kan bli aktuella för utförsel. Utskottet

utgick från att tillämpningen av det mänskliga rättighetskriteriet sker med

iakttagande av särskilt stor restriktivitet. Med detta torde utskottet ha

avsett att stor vikt skall fästas vid kriteriet mänskliga rättigheter.

Utfrågning av krigsmaterielinspektören

Vid utfrågningen framkom bl.a. följande.

I det gamla regelverket från 1971 angavs att utförsel av krigsmateriel inte

borde medges till stater som kunde tänkas använda denna materiel till att

kränka mänskliga rättigheter. I praxis gjorde man under senare delen av

1970-talet och under 1980-talet en striktare bedömning, en helhetsbedömning av

hur ett land respekterar de mänskliga rättigheterna. De nuvarande

bestämmelserna innebär att kränkningarna skall vara systematiska och nationellt

sanktionerade för att de skall utgöra hinder för utförsel av krigsmateriel, det

räcker inte med enstaka händelser.

Någon enkel måttstock för att avgöra om det förekommer grova och omfattande

kränkningar av mänskliga rättigheter finns inte. Det är nödvändigt att ta in

all information som finns om landet och väga in den i den politiska

helhetsbedömningen som sker dels i den rådgivande nämnden, dels i regeringen.

Det källmaterial som kommer till användning är bl.a. Amnestys och State

Departaments rapporter samt rapporter från de svenska ambassaderna.

När det gäller Gulfstaterna måste tas med i bedömningen att det är stater i

en helt annan kulturkrets än vår. Sveriges ambassadör i Saudiarabien har bl.a.

gjort den bedömningen att det beträffande yttrande-, tryck- och mötesfriheten

råder inskränkningar i de aktuella länderna men att övergreppen inte ingår i

ett medvetet förtryckande system eller en systematisk brutalitet. De mänskliga

rättigheterna anses här inte vara universella, heter det i ambassadrapporten,

eftersom de är oförenliga med sharian och ett islamiskt styrelsesätt. Däremot

finns det i både Saudiarabien och Oman respekt för och accept av gällande lagar

samt en fungerande rättsordning. I sammanfattning lyder svaret på frågan om det

förekommer omfattande och grova övergrepp mot de mänskliga rättigheterna:

"Enligt här rådande religiösa, juridiska och historiska förutsättningar

förekommer här inga grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter.

Styrelsesätt och statsordning i Saudiarabien och Oman bygger inte på förtryck

utan samråd, konsensus och lag."

Under utfrågningen kom frågan upp om det i riktlinjerna eller på annat sätt

finns några belägg dels för att kränkningar av mänskliga rättigheter måste vara

"systematiska" för att de skall anses utgöra hinder för krigsmaterielexport

till ett land, dels

att rådande föreställningar skall beaktas i det land där kränkningen begås.

På den första frågan svarade krigsmaterielinspektören att det i propositionen

1991/92:174, som refererats ovan, finns en passus där uttrycket "på ett

systematisk sätt" ingår. När det gäller de rådande föreställningarna i ett land

hänvisade krigsmaterielinspektören till den praxis som utformats under de

senaste decennierna. Regelverket skall också ses som en helhet mot bakgrund av

Sveriges internationellt rättsliga ställning och säkerhetspolitiska intressen.

Mot den bakgrunden finns det ingen entydig definition, menade

krigsmaterielinspektören.

Som en uppföljning till svaret om praxisbildningen ställdes frågan om det

finns stöd för denna praxis i internationella konventioner eller förarbeten

till dessa. Frågeställaren sade sig veta att i konventionerna om mänskliga

rättigheter rör det sig om universella begrepp som skall tolkas på samma sätt i

alla länder.

Sven Hirdman menade att för utrikesutskottets ledamöter stod det vid

beslutstillfället klart och står det fortfarande klart vilken praxis som

tillämpas och vilken tolkning som görs av mänskliga rättigheter i

riktlinjesystemet. Det har heller inte funnits någon oklarhet i detta hänseende

i den till KMI knutna rådgivande nämnden. Regeringen skall göra en

totalbedömning, och förhållandena i mottagarländerna är naturligtvis sådant som

skall vägas in vid regeringens totalbedömning. Medborgarkommissionen ansåg att

det inte är förenligt med riktlinjerna att utan en prövning från fall till fall

undandra en hel region från vapenexport som sker i Mellersta Östern.

Kommissionen skrev: "Hållningen till Mellersta Östern är dessutom ägnad att

skapa oklarhet såväl inom Sverige som utomlands om de svenska riktlinjernas

innebörd. En liten fredligt sinnad stat som Bahrain har svårt att inse varför

den skall vara svartlistad, när en regional stormakt med gränsproblem som

Indien inte är det." Regeringen måste alltså göra en bedömning av förhållandena

och jämföra olika länder med varandra och se hur materielen skall användas.

Regeringens handläggning av krigsmaterielexportfrågor

Beslut i ärenden om tillstånd att föra ut krigsmateriel ur landet fattas av

regeringen. Regeringsärenden bereds av Krigsmaterielinspektionen (KMI) i nära

samråd med Utrikesdepartementets politiska avdelning, Försvarsdepartementet och

i vissa fall Näringsdepartementet. Det statsråd som har till uppgift att

föredra ärenden om utförsel av krigsmateriel har bemyndigats att pröva ärenden

som inte avser utförsel i större omfattning eller som i övrigt inte är av

större vikt.

KMI som inrättades 1935 är regeringens beredningsorgan för ärenden som rör

export och import av krigsmateriel. KMI finns organisatoriskt inom

Utrikesdepartementets handelsavdelning. KMI utövar också vissa

myndighetsfunktioner såsom kontroll över tillverkningen av krigsmateriel.

Regeringen skall enligt 10 kap. 6 § regeringsformen i utrikesärenden av

större vikt om möjligt överlägga med Utrikesnämnden före avgörandet. Vissa

utförselärenden som rör krigsmateriel är av sådan art att överläggning med

nämnden är påkallad.

Till regeringens förfogande står också en rådgivande nämnd med uppgift att

lämna råd i enskilda krigsmaterielfrågor. Nämnden består av sex ledamöter

tillsatta på parlamentarisk grund med representanter för de i Utrikesnämnden

ingående partierna. Den sammanträder på kallelse av krigsmaterielinspektören

som också leder överläggningarna. Inspektören redovisar därefter samrådet för

det föredragande statsrådet. Vid bedömningen eftersträvas enhällighet i

nämnden. Om nämnden avstyrker en utförselansökan eller annan förfrågan blir

detta som regel regeringens beslut. Om nämnden tillstyrker vägs detta in i den

fortsatta beredningen.

Exportens art och omfattning 1993

Av regeringens redogörelse för den svenska krigsmaterielexporten år 1993

(skr. 1993/94:237) framgår att värdet av svenska tillverkares

krigsmaterielexport under år 1993 uppgick till 2 863 miljoner kronor, varav 1

216 miljoner kronor avsåg krigsmateriel för strid och 1 647 miljoner kronor

övrig krigsmateriel. Härav utgjorde exporten av tidigare oklassificerad

materiel ca 1 000 miljoner kronor. Exporten av krigsmateriel i med 1992

jämförbara siffror minskade med cirka en tredjedel. Regeringen har under 1993

beviljat utförseltillstånd för försäljning av krigsmateriel till ett värde av 6

105 miljoner kronor, varav 1 942 miljoner kronor avser krigsmateriel för strid

och 4 162 miljoner kronor övrig krigsmateriel. Regeringen fattade beslut i

utförselärenden som motsvarar 97 % av det totala värdet av beviljade tillstånd.

Övriga beslut har fattats av utrikeshandelsministern på delegation.

Inom den krigsmaterielexport som kom till stånd under 1993 dominerade vad

gäller krigsmateriel för strid materieltyperna "eldledningsutrustning" och

"robotar, raketer, torpeder, bomber", medan "fordon utformade för militärt

bruk" och "spanings- och mätutrustning m.m." dominerade inom övrig

krigsmateriel.

Den svenska krigsmaterielexporten fördelade sig år 1993 geografiskt så att

huvuddelen, ca 65 %, gick till Norden och övriga Västeuropa, medan 14 % gick

till Asien och 9 % vardera till USA resp. Australien och Nya Zeeland.

Exporten till Indonesien

Tidigare granskning av krigsmaterielexport till Indonesien

Utskottet har vid flera tillfällen granskat krigsmaterielexport till

Indonesien, senast vid 1986/87 års riksmöte (1986/87:KU33). Vid detta tillfälle

redovisades exporten åren 1978--1986, varvid exporten av luftvärnskanoner,

särskilt ett regeringsbeslut i februari 1986, stod i centrum för intresset.

Granskningen gällde dels huruvida reglerna för krigsmaterielexport medgett

sådan export till Indonesien mot bakgrund av läget i regionen och övriga

omständigheter, dels motiveringar och uttalanden i detta sammanhang av

ansvarigt statsråd. Det konstaterades att spänningen på Östra Timor enligt

regeringens bedömning hade lättat väsentligt på senare år och inte ansågs

utgöra ett hinder för export. Dock krävde den rådande situationen enligt

regeringen stor återhållsamhet med krigsmaterielexport, och utförsel av nya

vapensystem tilläts inte. Att införa ett totalförbud ansågs dock inte

nödvändigt.

Utskottet fann för sin del att beslutet i februari 1986 inte kunde anses stå

i strid med riktlinjerna. Mot utskottsmajoritetens bedömning reserverade sig

fp-, c- och vpk-ledamöterna.

KMI:s redovisning

I en promemoria från KMI till utskottet redovisas den faktiska utförseln av

krigsmateriel under perioden 1988-1993. Under den aktuella perioden noteras den

högsta siffran, 49 791 000 kr för år 1989 och den lägsta, 0 kr, för år 1990.

För det senast redovisade året, 1993, uppgick värdet av exporten till 655 000

kr. Vid inget tillfälle har exporten till Indonesien överskridit 1 % av den

totala exporten.

Antalet beviljade utförseltillstånd för nyförsäljning -- avseende

reservdelar, ammunition och underhållsutrustning för tidigare leverans av

luftvärnsmateriel -- har under samma period uppgått till 19, varav merparten

tillstånd avser åren 1991--1993.

Härutöver har ett antal utförseltillstånd beviljats för av Indonesien ägd

materiel som utförts ur Sverige efter prov, justering eller reparation hos

tillverkaren. De har registrerats i statistiken efter det fakturerade värdet av

den utförda tjänsten.

När det gäller tillämpningen av krigsmateriellagen och riktlinjerna på

Indonesien innebär den nya lagstiftningen från den 1 januari 1993 ingen

förändring av bedömningsgrunderna jämfört med de utförseltillstånd som

meddelats under perioden 1988--1992. Beträffande utförsel av reservdelar har

samma princip tillämpats både före och efter den nya lagens ikraftträdande.

Under perioden från 1988 har det enligt promemorian varit regeringens

bedömning att inga ovillkorliga hinder förelegat för export av krigsmateriel

till Indonesien. De helhetsbedömningar som gjorts avseende export av ammunition

samt reservdelar och andra följdleveranser har lett till medgivande av sådan

utförsel. Några tillstånd för utförsel av ny materiel har inte lämnats under

den aktuella perioden. Positivt förhandsbesked har givits i vissa fall för

leveranser av viss krigsmateriel för strid i anslutning till tidigare

leveranser.

KMI lämnar förhandsbesked till vissa företag efter politisk prövning och

efter hörande av bl.a. den parlamentariska rådgivande nämnden. Några konkreta

ärenden om utförsel av ny krigsmateriel till Indonesien förväntas enligt

promemorian inte bli aktuella annat än tidigast på något års sikt. Regeringens

uppfattning är att information från KMI till företagen om den aktuella

bedömningen av Indonesien är nödvändig som underlag för företagens

överväganden. Sådana uttalanden till företagen offentliggörs i princip inte.

Det står dock regeringen fritt att vid en senare tidpunkt pröva eventuella

utförselärenden enligt riktlinjerna med beaktande av de då rådande

förhållandena.

Riksdagsbehandlingen av motioner, interpellationer och frågor angående

krigsmaterielexport till Indonesien

I motion 1992/93:U611 yrkande 4 (v) framhölls bl.a. att regeringen borde

hörsamma rekommendationerna i resolution 966 och 470 från Europarådets

parlamentariska församling vad gäller vapenembargo mot Indonesien. Utskottet

konstaterade (bet. 1993/94:UU1) att Europarådets ministerkommitté valt att inte

följa rekommendationen. Utskottet utgick från att regeringen vid beslut om

utförsel av krigsmateriel väger in rekommendationerna från Europarådet i sina

bedömningar. Utskottet fann det positivt att Indonesien och Portugal tycks

inriktade på att gå fram stegvis i den dialog som FN:s generalsekreterare

leder. Utskottet utgick också från att regeringen noga följer utvecklingen i

Indonesien och Östra Timor och tar de initiativ i FN som bedöms som

ändamålsenliga. Däremot fann utskottet inte anledning till något särskilt

tillkännagivande från riksdagens sida beträffande ett vapenembargo.

Statsrådet Ulf Dinkelspiel har i kammaren under 1993 besvarat en

interpellation och två frågor om krigsmaterielexport.

I interpellation 1992/93:138 har Ingela Mårtensson (fp) frågat vilken

betydelse respekten för mänskliga rättigheter har vid bedömningen av ett lands

rätt att köpa svensk krigsmateriel samt om regeringen är beredd att förbjuda

all export av krigsmateriel till Indonesien.

Statsrådet Ulf Dinkelspiel har den 7 maj 1993 besvarat interpellationen

(prot. 1992/93:107) i kammaren. Dinkelspiel anförde i sitt svar att respekten

för mänskliga rättigheter har stor betydelse vid bedömningen av ett land som

mottagare av svensk krigsmateriel och att det vägs in i den totalbedömning som

det ankommer på regeringen att göra. Dinkelspiel anförde vidare att regeringen

inte tillämpar något vapenembargo mot enskilda länder utom i de särskilda fall

då FN:s säkerhetsråd har beslutat om sådana. Något FN-embargo mot Indonesien

förelåg inte, konstaterade Dinkelspiel.

Beträffande regeringens syn på förhållandena i Indonesien hänvisade

Dinkelspiel till ett tidigare svar av utrikesministern på en fråga i kammaren

den 10 november 1992, enligt vilket regeringen noggrant följde läget i

Indonesien beträffande de mänskliga rättigheterna.

I en replik ställde Ingela Mårtensson frågan om regeringen kunde tänka sig

att exportera nya vapensystem till Indonesien eller om det var frågan om att

bara följdleveranser skulle få godkännas. Enligt interpellanten vore det, med

hänvisning till situationen i Östra Timor och bristande hänsyn till de

mänskliga rättigheterna, fel av regeringen att bevilja tillstånd till export av

nya vapensystem och även följdleveranser.

Hans Göran Franck (s) frågade i den fortsatta debatten statsrådet Dinkelspiel

vilken betydelse en resolution i Europarådet i juni 1991 angående ett

vapenembargo mot Indonesien hade för Sveriges agerande i den aktuella frågan.

Statsrådet Dinkelspiel anförde att enligt regeringens bedömning hade

spänningarna mellan den indonesiska staten och befolkningen på Östra Timor

närmast dämpats. Trenden i Indonesien hade under senare år enligt statsrådet

Dinkelspiel varit positiv i fråga om inre väpnad konflikt och kränkningar av de

mänskliga rättigheterna.

Beträffande resolutionen i Europarådet sade statsrådet Dinkelspiel att i den

deklaration som antogs senare under 1991 i ministerrådet sägs ingenting om

vapenembargo, och därför hade Sverige inte anslutit sig till en sådan aktion

mot Indonesien.

Statsrådet Dinkelspiel kommenterade också uppgifter om Bofors och andra

vapenexporterande företags marknadsföring i Indonesien och anförde att denna

verksamhet på intet sätt är någon garanti för att företagen senare skulle få

tillstånd till export till landet i fråga.

I fråga 1993/94:33 har Ingela Mårtensson (fp) frågat om regeringen övervägde

att inskränka krigsmaterielexporten till Indonesien. I frågan hänvisade Ingela

Mårtensson till uppgifter om amerikanska övervägandena om att införa förbud

mot krigsmaterielexport till Indonesien på grund av bristande respekt för de

mänskliga rättigheterna. Enligt statsrådet Ulf Dinkelspiel, som besvarade

frågan i kammaren den 12 oktober 1993 (prot. 1993/94:5) hade den amerikanska

regeringen i ett uttalande i början av augusti 1993 sagt att det inte fanns

något vapenembargo och att det inte övervägdes att införa ett sådant.

I sin allmänna bedömning av utvecklingen i Indonesien hade regeringen enligt

statsrådet Dinkelspiel på många områden noterat en positiv utveckling.

Beträffande Östra Timor hade regeringen noterat den ökade tonvikten på en

förhandlingslösning av konflikten. Den positiva utveckling som under det

senaste året kunnat noteras i Indonesien i allmänhet och även på Östra Timor

hade lett till att regeringen, efter att ha hört den rådgivande nämnden, gjort

bedömningen att Indonesien kunde komma i fråga även för viss annan materiel.

Bengt Hurtig (v) har frågat (fråga 1993/94:186) om regeringen och den

rådgivande nämnden ställt sig positiva till ytterligare krigsmaterielaffärer

med Indonesien utöver de bandvagnar som vissa källor angett.

I sitt svar (prot. 1993/94:28) i kammaren den 23 november 1993 meddelade Ulf

Dinkelspiel att han var förhindrad av sekretesskäl att vare sig bekräfta eller

dementera uppgifterna i frågan. Dinkelspiel anförde att de positiva

förhandsbesked till företagen, som lämnas av KMI, ges på grundval av en

politisk prövning, som bl.a. omfattar hörande av den rådgivande nämnden.

Normalt dröjer det enligt statsrådet Dinkelspiel månader eller år mellan

positivt förhandsbesked och utförselansökan som regeringen skall ta ställning

till. Inom ramen för de gällande riktlinjerna förde enligt statsrådet

Dinkelspiel regeringen en restriktiv krigsmaterielexportpolitik mot Indonesien,

vilket bl.a. motiverades av situationen på Östra Timor. Något beslut i fråga om

tillstånd för utförsel av viss annan materiel hade inte fattats av regeringen.

Utfrågning av krigsmaterielinspektören

Vid utfrågningen besvarade krigsmaterielinspektören en fråga om regeringen

lämnat förhandsbesked om försäljning av ny krigsmateriel till Indonesien.

Krigsmaterielinspektören konstaterade att exporten till Indonesien är mycket

begränsad. I några fall har positiva bedömningar lämnats till företagen efter

diskussion i rådgivande nämnden. Det har i första hand gällt följdleveranser

till sådan utrustning som regeringen tidigare givit tillstånd för.

Exporten till Västra Gulfstaterna

Tidigare granskning av krigsmaterielexport till Bahrain och Dubai

År 1981 framkom misstankar om att ett antal Robot 70, som tillverkas av AB

Bofors, utan tillstånd skulle ha kommit till Bahrain och Dubai. I maj 1984

polisanmälde Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen (SFSF) AB Bofors för

delaktighet i denna utförsel. I anmälan gjordes gällande att AB Bofors år 1979

och 1980 exporterat 161 resp. 143 Robot 70 till Bahrain resp. Dubai via

Singapore. I augusti 1985 konstaterade länsåklagaren i Örebro län att Robot 70

fanns i Bahrain och Dubai och att de kommit dit via Singapore. I mars 1987

vidgick i en kommuniké Nobel Industrier AB, i vilket AB Bofors ingick, att ett

bolag i Singapore, i vilket AB Bofors var delägare, kunde ha utnyttjats för

otillåten vidareexport av krigsmateriel. Det bekräftades att de nämnda drygt

300 robotarna vidareexporterats till Bahrain och Dubai, att efter ingången av

år 1983 licensavtal slutits med Singaporeföretaget utan tillstånd samt att

ammunition mot gällande regler 1985 levererats via Singapore till Oman.

Medborgarkommissionen (SOU 1988:15 s. 65 f.) fann det anmärkningsvärt att KMI

inte tidigare och med större beslutsamhet reagerade på de upprepade tecknen på

reexport av svenska vapen från Singapore. I tingsrättens dom i Boforsmålet

angavs i domskälen bl.a. att varken regeringen, någon enskild regeringsledamot

eller KMI haft del i eller kännedom om vidareexporten av Robot 70.

Konstitutionsutskottet fann i sin granskning vid riksmötet 1989/90 (bet.

1989/90:KU30) av olika vidareexportaffärer att medborgarkommissionens och de

rättsliga organens slutsatser väl överensstämde med utskottets uttalanden från

tidigare års granskning. Sammanfattningvis framhöll utskottet att granskningen

gett ytterligare belägg för tidigare kritiska uttalanden från utskottets och

medborgarkommissionens sida.

KMI:s redovisning för år 1993

Prövningen under 1993 av de s.k. Västra Gulfstaterna Bahrain, Förenade

Arabemiraten, Kuwait, Oman, Qatar och Saudiarabien har givit vid handen att

dessa stater uppfyller riktlinjernas villkor vad avser utförsel av övrig

krigsmateriel. På grund av främst Iraks och Irans politik har de västra

Gulfstaterna i varierande utsträckning ansetts vara invecklade i

internationella konflikter som kan befaras leda till väpnade konflikter. De har

därför inte medgetts utförsel av krigsmateriel för strid.

För Bahrain beslutade regeringen sex utförseltillstånd under 1993. Tre av

tillstånden avsåg exportförsäljning och lika många utförsel för övriga ändamål,

såsom retur av utländskt ägd materiel efter reparation, tillfällig utförsel av

materiel för demonstration eller prov m.m. Samtliga tre utförseltillstånd för

export avsåg reservdelar m.m. till materiel som före 1993 ej klassades som

krigsmateriel. Det sammanlagda värdet av de tre utförseltillstånden som

beviljats för export uppgick till 21,5 miljoner kronor. Beloppet avsåg i sin

helhet övrig krigsmateriel.

Förenade Arabemiraten beviljades under år 1993 sex utförseltillstånd som

beslutades av regeringen och fem som beslutades av utrikeshandelsministern. Av

de 11 tillstånden avsåg tre regelrätt exportförsäljning och åtta utförsel för

övriga ändamål (reparation, demonstrationsmateriel etc.). Samtliga tre

utförseltillstånd för export avsåg reservdelar m.m. till materiel som före 1993

ej klassades som krigsmateriel. Det sammanlagda värdet av de tre tillstånd som

beviljats för export uppgick till 48,5 miljoner kronor och beloppet avsåg i sin

helhet övrig krigsmateriel.

För Kuwait beslutades under år 1993 sex utförseltillstånd av regeringen och

tre av utrikeshandelsministern. Av dessa avsåg fyra regelrätt exportförsäljning

och fem utförsel för övriga ändamål (reparation, demonstrationsmateriel etc.).

Samtliga fyra tillstånd för export avsåg reservdelar m.m. till materiel som

före 1993 inte klassades som krigsmateriel. Värdet av de fyra tillstånden för

export uppgick till 54 miljoner kronor och beloppet avsåg i sin helhet övrig

krigsmateriel.

Under år 1993 beslutade regeringen om sex utförseltillstånd till Oman och

utrikeshandelsministern beslutade om fyra tillstånd. Fyra av tillstånden avsåg

regelrätt exportförsäljning och sex utförsel för övriga ändamål (reparation,

demonstrationsmateriel etc.). Tre av exporttillstånden avsåg reservdelar m.m.

till materiel som före 1993 inte klassades som krigsmateriel. Återstående

tillstånd avsåg materiel som tidigare klassades som krigsmateriel, nu som övrig

krigsmateriel. Värdet av exporttillstånden uppgick till 10,6 miljoner kronor.

Beloppet avsåg i sin helhet övrig krigsmateriel.

För Qatar beviljades två utförseltillstånd, båda efter beslut av

utrikeshandelsministern. De avsåg övriga ändamål (reparation,

demonstrationsmateriel etc.). Båda tillstånden avsåg materiel som före 1993 ej

klassades som krigsmateriel och som numera klassas som övrig krigsmateriel.

Under år 1993 har för Saudiarabien fyra utförseltillstånd beslutats av

regeringen och fem av utrikeshandelsministern. Två av dessa avsåg regelrätt

exportförsäljning och sju utförsel för övriga ändamål. Värdet av

exporttillstånden uppgick till 4 miljoner kronor. Beloppet avsåg i sin helhet

övrig krigsmateriel.

Utfrågning av krigsmaterielinspektören

Vid utfrågningen framkom bl.a. att ett tjugotal ärenden gällande export till

de Västra Gulfstaterna tagits upp i rådgivande nämnden under 1993. Alla beslut

under året om utförseltillstånd har avsett reservdelar som utgör "övrig

krigsmateriel", alltså ej krigsmateriel för strid. Den materiel som tidigare

klassificerades som civil och som exporterats till Gulfstaterna har främst

varit elektroniska eldledningssystem för fartyg, 9LV. Detta system var tidigare

till 95 % ej klassat som krigsmateriel. På den grunden har det sålts för

patrullfartyg, som byggts i Tyskland, Frankrike och England. Sammanlagt ett

trettiotal system har sålts under en tjugoårsperiod. Vissa delar av systemet är

krigsmateriel, men de tillverkas i Tyskland och monteras vid bl.a. tyska varv.

Skärpningen av krigsmateriellagstiftningen, som syftade till att få bättre

kontroll över flera produkter, medförde att system 9LV numera klassas som

krigsmateriel. Den materiel som det varit frågan om har i stor utsträckning

varit reservdelar till existerande marina eldledningssystem. Enstaka

reservdelar klassas som övrig krigsmateriel, men hela elektronikpaketet till

eldledningssystemet klassas som krigsmateriel för strid.

De reservdelar och reparationer som varit aktuella för Gulfstaternas del har

inte gällt sådan materiel, som kommit till dessa länder genom otillåten

vidareexport. Export av reservdelar och ammunition till granatgeväret Carl

Gustaf, som på detta sätt hamnat i bl.a. Saudiarabien och Kuwait, och

reservdelar för de Robot 70 som finns i Bahrain och Dubai medges sålunda inte.

Beträffande marknadsföringen av krigsmateriel i Gulfstaterna framkom att

regeringen genom 1988 års lagstiftning har full insyn i företagens

marknadsföring. Företagen har full frihet att marknadsföra vilken materiel de

vill i vilka länder som helst, men de är skyldiga att i efterhand kvartalsvis

redovisa för KMI vilken marknadsföring som bedrivits. KMI har upplyst företagen

att det för Gulfstaterna i princip inte kommer att lämnas några tillstånd för

krigsmateriel för strid, och därför förekommer ingen konkret marknadsföring av

sådant i Gulfstaterna. För materiel i gränszonen kan, om det rör sig om en

följdleverans, regeringen tänkas medge tillstånd.

Utförseltillstånd för krigsmateriel medges överhuvud taget inte till Iran

eller Irak. Vad gäller de västra Gulfstaterna är bedömningen att det skall var

möjligt att lämna tillstånd för försäljning av viss "övrig krigsmateriel". I

denna materieltyp ingår bl.a. bandvagnar med plastkaross i en obeväpnad

version.

Andelen förhandsbesked som faktiskt leder till försäljning är låg. Av de

cirka 250 positiva förhandsbesked som lämnats de senaste fem-sex åren har

endast en fjärdedel lett till senare försäljning. Högst en tredjedel av

företagens offerter leder till försäljning och utförsel.

Exporten till Thailand

Tidigare granskning av krigsmaterielexport till Thailand

Konstitutionsutskottet granskade under riksmötet 1990/91 (bet. 1990/91:KU30)

en vidareexportaffär från Singapore till Thailand av 24 st. 40 mm

luftvärnskanoner jämte ammunition och reservdelar levererade åren 1980--1981.

Granskningen gällde bl.a. frågan om vissa uppgifter från Sveriges ambassad i

Bangkok om att den thailändska regeringen var intresserad av att köpa

luftvärnskanoner från Bofors borde givit regeringen anledning att misstänka att

kanonerna i själva verket var avsedda för Thailand.

Medborgarkommissionen konstaterade i sin rapport (SOU 1988:15) att någon

direktaffär med Thailand inte kom till stånd och att Bofors inte ansökt om

utförseltillstånd till Thailand för de begärda pjäserna. I maj 1980 begärde

Bofors utförseltillstånd för en leverans till Singapore som var identisk med de

önskemål som tidigare framförts av den thailändska regeringen. Det

slutanvändarintyg som Singapores försvarsministerium utfärdade saknade en

uttrycklig förbindelse att inte vidareexportera materielen. Ministeriet

bekräftade senare att materielen inte fanns kvar i Singapore. Att kanonerna

verkligen levererats till Thailand stod enligt kommissionens mening utom

varje tvivel. Kommissionen fann inget belägg för att någon inom regeringen,

departementen eller myndigheterna känt till att Thailand var verklig mottagare

av luftvärnspjäserna.

Konstitutionsutskottet fann för sin del att den som tog del av uppgifterna om

den thailändska regeringens önskemål hösten 1979 och Bofors ansökan om

utförseltillstånd till Singapore våren 1980 borde förstått att koppla samman

dessa uppgifter. Utskottet delade medborgarkommissionens slutsats att ärendets

handläggning tydde på en anmärkningsvärd brist på vaksamhet inom

regeringskansliet.

KMI:s redovisning

Regeringens prövning när det gäller utförseltillstånd som under 1993

beviljats avseende Thailand har enligt promemorian givit vid handen att

Thailand enligt regeringens bedömning uppfyller riktlinjernas villkor för såväl

krigsmateriel för strid som övrig krigsmateriel, en bedömning som fått stöd i

den rådgivande nämnden.

Under 1993 har sammanlagt 14 utförseltillstånd beslutats av regeringen resp.

utrikeshandelsministern. Av dessa tillstånd har den ena hälften avsett

regelrätt exportförsäljning och den andra hälften utförsel för övriga ändamål,

bl.a. retur av materiel efter reparation. Fyra utförseltillstånd för export har

avsett materiel som före 1993 klassades som krigsmateriel och tre övrig

materiel (reservdelar till tidigare levererade system).

Värdet av de sju utförseltillstånden för år 1993 uppgår till 91 miljoner

kronor. Beloppet avser i sin helhet övrig krigsmateriel, och 90 % av beloppet

hänför sig till materiel som tidigare inte klassats som krigsmateriel.

Utfrågning av krigsmaterielinspektören

Vid utfrågningen av krigsmaterielinspektören framkom bl.a. att ingen materiel

som utförts till Thailand gäller reservdelar för utrustning som utförts till

Thailand på illegal väg. Däremot har under senare år beviljats tillstånd för

utförsel av reservdelar till tre stycken 57 mm kanoner, som Thailand köpte från

Singapore år 1973. Vid denna tidpunkt krävde Sverige inget slutanvändarintyg.

Singapore hade köpt dessa pjäser från Sverige och sålde dem vidare som

beväpning av fartyg som byggts i Singapore och som sålts till Thailand.

Utskottets bedömning

När det gäller tillståndsgivningen beträffande utförsel av krigsmateriel till

Indonesien finner utskottet att medgivanden av utförsel avsett ammunition samt

reservdelar och andra följdleveranser och att tillstånd för utförsel av ny

materiel inte har medgivits under den period granskningen avser, dvs.

1988--1993. Utskottet konstaterar också att utförsel till Indonesien av ny

materiel enligt KMI:s bedömning inte är aktuell förrän tidigast på något års

sikt.

Beträffande de s.k. Västra Gulfstaterna (Bahrain, Förenade Arabemiraten,

Kuwait, Oman, Qatar och Saudiarabien) konstaterar utskottet att dessa länder

enligt regeringens bedömning uppfyllt riktlinjernas villkor avseende utförsel

av övrig krigsmateriel och att de på grund av risken för väpnad konflikt i

regionen inte medgetts utförsel av krigsmateriel för strid. Som framgått av

redovisningen i det föregående har alla beslut under år 1993 avsett tillstånd

för utförsel av övrig krigsmateriel eller för utförsel som har samband med

reparation av materiel eller tillfällig utförsel av prov- eller

demonstrationsmateriel.

När det gäller Thailand har regeringens prövning gett vid handen att landet

uppfyller riktlinjernas villkor för såväl krigsmateriel för strid som övrig

krigsmateriel. Utskottet konstaterar att de under året beviljade tillstånden i

samtliga fall avsett övrig krigsmateriel och att de till den helt dominerande

delen avsett materiel som tidigare inte klassificerats som krigsmateriel. Av

redovisningen har också framgått att ingen materiel som utförts har något

samband med sådan krigsmateriel som tidigare utförts illegalt till Thailand via

Singapore.

Sammanfattningsvis anser utskottet att regeringen i de här granskade fallen

har tillämpat riktlinjerna för utförsel av krigsmateriel på ett korrekt sätt.

Vad utskottet kunnat finna har regeringen följt den rådgivande nämndens

rekommendationer.

När det gäller bestämmelserna om respekten för mänskliga rättigheter i

riktlinjerna för krigsmaterielexport vill utskottet anföra följande.

Enligt de nya riktlinjer som riksdagen antog år 1992 (prop. 1991/92:174, bet.

1992/93:UU1) står det inte i samklang med svensk utrikespolitik att samarbeta

på krigsmaterielområdet med stater som grovt och på ett systematiskt sätt

förtrycker de mänskliga rättigheterna. Denna princip innebär en skärpning i

förhållande till tidigare riktlinjer, enligt vilka den direkta användningen av

den aktuella materielen för undertryckande av mänskliga rättigheter tillmättes

viss betydelse. Enligt utskottets mening är det av största vikt att regeringen

i sin bedömning av situationen i ett land som kan bli mottagare av

krigsmaterielexport fäster stor vikt vid respekten för de mänskliga

rättigheterna. I denna bedömning har enligt utskottets mening den

parlamentariskt sammansatta rådgivande nämnden en viktig roll.

I övrigt föranleder granskningen inte något uttalande av utskottet.

16. Tjänstetillsättningsfrågor

a) Byte av chef för Finansinspektionen

Till utskottets granskning har anmälts regeringens och statsrådet Lundgrens

handläggning av bytet av chef för Finansinspektionen bilaga A 13.1. Vad som

förekommit i ärendet om Anders Sahléns avgång har enligt anmälan rest frågan

huruvida regeringen -- eventuellt efter påtryckningar -- använt sin

utnämningsmakt i avsikt att påverka Finansinspektionens myndighetsutövning

eller tillämpning av lag.

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria från

Finansdepartementet bilaga A 13.2 samt utfrågningar med Anders Sahlén,

avdelningscheferna vid Finansinspektionen Mats Josefsson, Kjell Arvidsson,

Gunnar Andersson och Rolf Molin, riksbankschefen Urban Bäckström och statsrådet

Bo Lundgren bilagorna B 6--B 9. Vidare har utskottet som underlag haft två

beslut av Justitiekanslern (JK) samt beslut av Riksdagens ombudsman och

Riksdagens revisorer. Styrelseledamöterna i Finansinspektionen Stig von Bahr

och Alf Carling har skriftligen besvarat vissa frågor.

Bakgrund

Anders Sahlén utsågs den 1 mars 1990 till generaldirektör för

Bankinspektionen och efter sammanslagning av Försäkringsinspektionen och

Bankinspektionen till generaldirektör för Finansinspektionen den 1 juli 1991.

Den 2 september 1993 lämnade han Finansinspektionen och utsågs av regeringen

till minister vid den svenska ambassaden i Washington. Vice riksbankschefen

Claes Norgren förordnades till ny generaldirektör för Finansinspektionen.

I en promemoria den 15 mars 1994 från Finansdepartementet redovisas en

bakgrund till bytet av chef för myndigheten. Enligt promemorian blev en tjänst

vid ambassaden i Washington ledig under hösten 1993. Det fanns anledning för

regeringen att noga överväga vem som skulle inneha tjänsten och utveckla den i

önskvärd riktning. Enligt promemorian gäller som allmän utgångspunkt att

regeringen har ett ansvar för att verksamheter under regeringen bedrivs på ett

effektivt sätt och i bästa möjliga organisatoriska former. Omdisponeringar kan

motiveras av sådana skäl. Bytet av chef för Finansinspektionen har legat i

linje med regeringens strävanden att bedriva en resurseffektiv verksamhet och

har inte syftat till att försvaga myndighetens självständighet. Det understryks

i promemorian att regeringen inte utsatts för påtryckningar från något håll i

syfte att påverka inspektionens självständighet.

Regeringen har enligt promemorian målmedvetet arbetat med att stärka

Finansinspektionens ställning. Arbetet med de problem som kännetecknat den

svenska finansmarknaden under senare år har nämligen förutsatt en kraftfull och

självständig tillsynsmyndighet. Om den offentliga kontrollen av finansmarknaden

inte motsvarar allmänhetens förväntningar sviktar förtroendet för marknaden.

Ministern Anders Sahlén har under utskottets utfrågning angett att han den 4

maj 1993 kallades till statsrådet Bo Lundgren och då tillfrågades om han ville

bli minister vid svenska ambassaden i Washington. På hans fråga vad som

föranledde detta erbjudande svarade statsrådet att regeringen inte hade fullt

förtroende för honom. Statsrådet framhöll vidare att eftersom Anders Sahlén var

en kompetent person ville man utnyttja honom på den viktiga befattningen i

Washington. Anders Sahlén frågade i vilket avseende regeringen saknade det

fulla förtroendet och Bo Lundgren räknade då till svar upp ett antal banker och

institut, bl.a. Nordbanken och Gotabanken. Efter några dagars betänkandetid

accepterade Anders Sahlén tjänsten i Washington. Man kom överens om att --

med hänsyn till att Anders Sahlén hade personliga skäl för detta -- vänta

över sommaren med att offentliggöra saken. Anders Sahlén såg det som

fullkomligt klart att han skulle avgå efter det besked han fick men att han

hade valfrihet när det gällde tjänsten i Washington. Han hade fått en

misstroendeförklaring och då måste han avgå. Han upplevde det så, att för att

ha kvar sin generaldirektörspost skulle han vara tvingad att ändra sitt sätt

att leda Finansinspektionen, men var inte beredd till detta.

Erbjudandet kom i och för sig enligt Anders Sahlén inte helt överraskande.

Vissa tecken hade tytt på att allt inte var som det skulle, t.ex. kom det ett

pressmeddelande i januari 1992 där regeringen uttryckte förtroende för honom,

vilket verkade påkallat av något skäl.

Anders Sahlén vill dock också peka på att regeringen i budgetpropositionen

1993 skrev på ett sätt som gladde honom, nämligen att Inspektionen trots svåra

arbetsförhållanden hade utvecklat sina arbetsformer och sin organisation.

Inspektionen sades vara på rätt väg. Detta skrevs bara fyra månader innan han

fick misstroendeförklaringen. Med hänsyn till uttalandet i budgetpropositionen

och till den positiva utvecklingen av inspektionen är det -- eftersom han

gjorde bedömningen att relationerna var på väg att förbättras -- klart att han

blev förvånad när han fick erbjudandet.

Enligt Anders Sahlén var ibland förhållandena i diskussionerna med

regeringsföreträdare litet kyliga. Avsikten är emellertid inte att myndigheten

och regeringen alltid skall vara fullständigt överens, utan myndigheten skall

ju tillämpa lagen enligt sin egen bedömning. Om regeringen har en annan

bedömning skall det enligt Anders Sahlén inte påverka myndigheten.

Anders Sahlén har vidare framhållit att utbytet på generaldirektörsposten i

viss mening väcker en principiell fråga. En generaldirektör kan naturligtvis

bli ängslig i sin ämbetsutövning om han känner att regeringen inte har fullt

förtroende för honom trots att han upplever att verksamheten skötts korrekt och

inga anmärkningar riktats från JK:s, JO:s eller riksdagens revisorers sida.

Anders Sahlén ifrågasätter om en verkschef skall kunna bli entledigad för att

han "retar" ett statsråd eller regeringen utan att något större misstag

begåtts.

Han har beträffande regeringens planerade utnämning av Christer Bergqvist

till chef för Bankstödsnämnden uppgett att han på en förfrågan den 6 november

1992 av dåvarande statssekreteraren Urban Bäckström om Finansinspektionens syn

på detta svarat att man absolut inte kunde utesluta att förhållandena i banken

var sådana att det kunde bli till bekymmer för både Bankstödsnämnden,

regeringen och Christer Bergqvist. Urban Bäckström svarade då: "Den risken är

vi beredda att ta." Efter offentliggörandet av regeringsbeslutet ansattes han

av flera jurister som påpekade att det var fråga om delikatessjäv med hänsyn

till Christer Bergqvists engagemang i Gotabank.

En annan bakgrund till regeringens inställning när det gäller

generaldirektörsposten är synen på hur inspektionens tillsyn skulle bedrivas.

Anders Sahlén anser att det måste överlämnas till myndigheten -- dess styrelse

och chef-- att hantera de ärenden som uppstod i samband med den uppkomna

finanskrisen. Han anser att arbetet fungerade utomordentligt väl och att

inspektionen gjorde en rimlig avvägning mellan å ena sidan samhällsnyttan och

hänsynen till det finansiella systemet och å andra sidan återhållsamhet av

rättssäkerhetsskäl.

Statsrådet Bo Lundgren har under utskottets utfrågning uppgett att han under

samtalet med Anders Sahlén i början av maj 1993 erbjöd denne posten som

minister i Washington. När Anders Sahlén frågade honom varför han erbjöds

posten redovisade statsrådet bl.a. de problem som fanns i fråga om avvägningen

mellan tillsynsverksamheten och rekonstruktionsverksamheten. Statsrådet

förklarade för Anders Sahlén att denne var och är en kompetent person men att

han i vissa avseenden inte visat tillräckligt omdöme. Det hade i och för sig

funnits all möjlighet att med utgångspunkt från vad som sägs i

verksledningspropositionen framföra till Anders Sahlén att han i det aktuella

avseendet inte hade fullt förtroende från regeringens sida. Statsrådet

förklarade också att ett skiljande från generaldirektörsposten inte var

aktuellt och inte var uppe till diskussion utan att det var fråga om ett

erbjudande som kunde accepteras eller avböjas.

I detta fall fanns enligt Bo Lundgren godtagbara skäl för en förflyttning.

Inspektionen koncentrerade sig inte tillräckligt klart på sin

tillsynsverksamhet utan deltog i rekonstruktionsarbete på ett sätt som kunde

skada tilltron till dess myndighetsutövning, dvs. tillsynen som sådan. Under

våren 1993 uppkom en offentlig diskussion i fråga om Finansinspektionen och

dess verksamhet. Sedan accentuerades problemet genom Justitiekanslerns

granskning av den s.k. Njordaffären. Han fick under våren 1993 indikationer

från Justitiekanslerämbetet att den då pågående JK-utredningen skulle kunna

resultera i erinringar mot Finansinspektionen i vissa avseenden.

Organisationen kunde i ett sådant läge tjäna på förnyelse i sin ledning.

Eftersom det fanns en lämplig post som väl skulle passa Anders Sahlén och hans

kompetens fanns det all anledning att då genomföra en förändring som Bo

Lundgren tidigare hade övervägt. Det ligger i regeringens ansvar för

statsförvaltningen att säkerställa att man i varje läge har tillräcklig

kompetens i ledningen och det ligger i verksledningsbeslutet ett krav på ett

aktivt ledarskap från regeringens sida. Det var enligt hans mening oerhört

viktigt att Finansinspektionens verksamhet gav uttryck för fullständig

kompetens, och det fick inte riskeras en diskussion om detta med anledning av

kritik från JK. Anders Sahlén är enligt statsrådet en effektiv och beslutsför

person med kompetens och stor integritet. Men det är enligt statsrådet

alldeles uppenbart att han i några avseenden inte hade lyckats med den ledning

som han skulle utöva i inspektionen.

Enskilda händelser har enligt statsrådet inte styrt honom när det gällt hans

förtroende för Anders Sahlén. När det gäller den planerade utnämningen av

Christer Bergqvist hade han fått rapport från Urban Bäckström att Anders Sahlén

tillstyrkt utnämningen.

Frågan om byte på posten som chef för Finansinspektionen aktualiserades redan

några veckor efter regeringens tillträde hösten 1991. Det konstaterades att det

fanns ett problem och att man sökte en lösning. Statsrådet ansåg dock att det

måste finnas förutsättningar för att en omflyttning skulle innebära något

totalt sett positivt och behövde därför finna en annan lämplig person som kunde

tänkas acceptera tjänsten. Han diskuterade saken med Riksskatteverkets chef

Lennart Nilsson, med riksbankschefen Bengt Dennis och möjligen med f.d.

statsrådet Erik Åsbrink våren 1992.

Den tidigare statssekreteraren i Finansdepartementet, nuvarande

riksbankschefen Urban Bäckström, har under utskottets utfrågning framhållit att

omflyttningen grundade sig på en samlad bedömning av hur statsrådet skulle

disponera sina personella resurser. Bedömningen gjordes också att det kanske

fanns anledning att accelerera förnyelsearbetet inom Finansinspektionen. Urban

Bäckström har också pekat på att det kan behövas ett chefsbyte när en chef

blivit tröttkörd av en oerhört arbetsam situation och det fortfarande återstår

stora ansträngningar. Han upplevde att det inte fanns något gravt misstroende

mot Anders Sahlén. När det gäller samtalen rörande Christer Bergqvist har Urban

Bäckström uppgett att Anders Sahlén klart tillstyrkte att denne utsågs till

chef för Bankstödsnämnden.

Avdelningscheferna vid Finansinspektionen Mats Josefsson, Kjell Arvidsson,

Gunnar Andersson och Rolf Molin har under utskottets utfrågning angett att de

blivit mycket förvånade över beskedet att Anders Sahlén skulle byta post.

Avdelningscheferna har liksom styrelseledamöterna regeringsrådet Stig von Bahr

och generaldirektören Alf Carling uttryckt sin uppskattning av Anders Sahlén

som chef för Finansinspektionen.

Justitiekanslerns beslut den 16 juli 1992 och den 8 december 1993

Genom en skrivelse som kom in till Justitiekanslersämbetet den 20 december

1991 överlämnade Finansinspektionen till Justitiekanslern att utreda i vad mån

det kunde finnas grund för kritik mot den verksamhet som bl.a.

Finansinspektionen utövade i samband med Försäkringsaktiebolaget Njords

konkurs. JK meddelade den 16 juli 1992 beslut i ärendet. Den 3 december 1992

uppdrog regeringen åt JK att granska Finansinspektionens handläggning av

tillsynsärendet avseende Njord för tiden efter bolagets konkurs. I

regeringskansliet förelåg då en överklagan av ett beslut den 19 december 1991

att meddela Njord och dess styrelse en "allvarlig erinran" enligt 19 kap. 11 §

försäkringsrörelselagen (1982:713). I detta ärende meddelade JK beslut den 13

december 1993.

JK gav i det första beslutet en redogörelse för vissa av de rättsliga

förutsättningar som en förvaltningsmyndighet med tillsynsuppgifter har att

arbeta under. Enligt regeringsformen gäller således att all offentlig makt

skall utövas under lagarna, vilket uttrycker förvaltningens lagbundenhet.

Bestämmelsen 1 kap. 9 § regeringsformen föreskriver att de som utövar offentlig

verksamhet skall iaktta saklighet och opartiskhet i sitt arbete. Inom de ramar

för myndighetens uppgift som anges i lag ges ofta ett varierande utrymme för en

myndighets lämplighetsprövning, men maktbefogenheterna får endast användas för

avsedda syften. Dessa syften anges ytterst i lag och kan utvecklas närmare i

förordningar som rör det särskilda ansvarsområdet och i

myndighetsinstruktionen. Myndighetens beslutade åtgärder skall begränsas till

vad som är nödvändigt för att uppnå det avsedda syftet.

JK framhöll att en tillsynsmyndighet kan ha en mycket svår och känslig

arbetsuppgift. Dess användning av informella åtgärder kan alltid komma under

diskussion. Det är enligt JK mycket viktigt att man inom myndigheten är

medveten om detta och om de rättsliga principer som gäller för verksamheten.

Det är ytterst genom ett korrekt förvaltningsförfarande som dels

rättssäkerheten skall garanteras för de subjekt som omfattas av tillsynen, dels

effektiviteten i tillsynsuppgiften skall tillgodoses.

JK konstaterade att det inte minst för en tillsynsmyndighet verksam på det

finansiella området finns ett betydande utrymme för underhandskontakter med de

berörda företagen och deras ledningar så länge dessa kontakter håller sig inom

ramen för de syften som statsmakterna lagt fast för tillsynsuppgiften och

åtgärderna inte är oförenliga med principerna för förvaltningsförfarandet på

området. JK tog i beslutet bl.a. upp frågan om det från Finansinspektionens

sida varit korrekt att engagera sig i rekonstruktionsarbete och om formerna för

detta varit lämpliga och om korrekta tillsynsåtgärder vidtagits. JK framhöll

det förhållandet att inspektionen beträffande försäkringsaktiebolaget Njord

under sommaren 1991 inte vidtog sådana rättsliga åtgärder som anges i 19 kap.

försäkringsrörelselagen. Först sedan konkursen i september 1991 var ett

faktum hade ett tillsynsärende i formell mening inletts. Inspektionen gjorde

enligt JK den bedömningen att det förelåg förutsättningar för att uppnå önskat

resultat genom att engagera sig i rekonstruktionsarbetet, och den valde därför

att söka bidra till en lösning utan att tillgripa sådana rättsliga åtgärder som

anges i försäkringsrörelselagen. Enligt JK kan det sägas ligga inom ramen för

inspektionens tillsynsverksamhet på detta område att informellt bidra till

lösningar av problem i större sammanhang. Det ligger rent av i sakens natur att

inspektionen skall kunna ta på sig en roll av katalysator mellan parter som

berörs av en krissituation. Arbetsmetoden är dock inte helt problemfri.

Uppenbara och allvarliga brister som enligt lag skall föranleda inspektionens

ingripande i angivna former kan inte rimligen få stå opåtalade under en längre

tid. Allmänhetens tilltro till lagstiftningen och inspektionen kan i efterhand

komma i allvarlig fara om inte en stadgad procedur iakttas.

Inspektionen kan enligt JK få svårt att undvika misstankar om dubbelställning

och bristande integritet. Det kan vara svårt att förena rollen som kontrollör

med att uppfattas som aktör. Det kan -- sade JK vidare -- inte uteslutas att en

situation uppstår där det blir svårt att i efterhand bedöma om inspektionen

utövat myndighet i offentligrättslig mening eller agerat så att den i

realiteten kunnat uppfattas närmast som part i en ren förhandlingssituation --

något som ligger helt utanför ramen för den rättsliga tillsynsuppgiften.

Att tillsynsmyndigheten för en tid medverkar till att förutsättningarna för

en rekonstruktion av ett försäkringsbolag undersöks kunde dock enligt JK vara

väl förenligt med Finansinspektionens föreskrivna uppgift att verka för en sund

utveckling.

JK kunde i och för sig ha förståelse för om inspektionen under en kortare tid

inte velat "störa" rekonstruktionsarbetet med formella tillsynsåtgärder. Inte

minst för att skydda inspektionen från misstänkliggöranden om att fungera som

aktör i stället för som kontrollör syntes det JK viktigt att rollen som

tillsynsmyndighet med de rättsliga befogenheter det innebär markeras tydligt

vid varje form av deltagande från tillsynsmyndigheten i ett

rekonstruktionsarbete.

JK fann för sin del sammanfattningsvis att Finansinspektionens bedömning att

gå in i ett rekonstruktionsarbete fick anses ligga inom ramen för inspektionens

befogenheter. JK varnade dock för de integritetsproblem som kunde uppkomma och

framhöll att inspektionen borde ha initierat ett formellt tillsynsärende med

vad därtill hör.

I beslutet den 8 december 1993 riktade JK kritik mot brister i

Finansinspektionens diarieföring. Bl.a. hade sekretesskyddade handlingar inte

diarieförts, vilket enligt JK inte kunde godtas. JK påpekade också vikten av

att dokumentation av t.ex. samtalsuppgift sker i vederbörlig ordning. Vidare

fann JK att handläggningstiderna i ärenden om utlämnande av allmänna handlingar

i vissa fall varit anmärkningsvärt långa. Dessutom fann JK brister när det

gäller kommunikationsskyldighet med part. Slutligen kritiserade JK ett beslut

av inspektionen att meddela försäkringsaktiebolaget Njord och dess styrelse en

allvarlig erinran, eftersom en sådan inte kunnat medföra någon rättsverkan i

egentlig mening på grund av att verksamheten skulle avvecklas och bolaget som

var försatt i konkurs skulle upplösas. Dessutom ifrågasatte JK det lämpliga i

att ange en erinran som "allvarlig".

Chefsförsörjning

Verkschefernas roll i statsförvaltningen behandlades i regeringens

proposition 1986/87:99. Där framhölls att chefsförsörjningen är ett viktigt

instrument i den offentliga sektorns omvandling och utveckling. Den

grundläggande uppgiften för cheferna i statsförvaltningen är att leda arbetet i

enlighet med statsmakternas intentioner. Propositionen syftade bl.a. till att

åstadkomma en aktivering i frågor om chefstillsättningar och chefsutveckling i

de av regeringen tillsatta tjänsterna. Rekryterings-, rörlighets- och

utvecklingsåtgärder som avser högre chefer borde mer systematiskt och

målmedvetet utnyttjas för att förnya, förändra och effektivisera den statliga

verksamheten.

I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga

förvaltningens verksamhet och ansvara för att den statliga sektorn fungerar i

enlighet med riksdagens beslut. Av detta följer enligt propositionen att det

åligger regeringen att säkerställa att det finns den kompetens som behövs i

ledningen för den statliga förvaltningen. Denna uppgift innebär bl.a. också

uppföljning av verksamheten samt erforderliga utbildnings- och

rörlighetsinsatser i syfte att stärka chefskompetens och verksamhetens

effektivitet. Verkschefskarriären borde framöver i normalfallet kunna inrymma

perioder av chefskap för olika verksamheter, åtföljda eller avbrutna av

kvalificerade uppdrag eller tjänstgöring på andra krävande poster i

förvaltningen. Denna rörlighet borde enligt propositionen ske på frivillig väg

och grundas på överenskommelser med berörda verkschefer. Trots att de

eftersträvade omplaceringarna i de helt övervägande fallen förutsattes kunna

genomföras efter överenskommelse kunde man enligt propositionen inte bortse

ifrån att det kunde finnas skäl för att också mot verkschefens vilja förflytta

honom under löpande förordnandetid.

Den situationen kunde exempelvis uppstå att regeringen finner det önskvärt

att bryta ett i och för sig väl fungerande chefskap för att av en övergripande

orsak kunna genomföra en omstrukturering, som berör flera verk och verkschefer,

alltså fall där en förflyttning påkallas av organisatoriska skäl. Ett annat

skäl är att en chef visat sig mindre lämplig för sin uppgift och att regeringen

av den anledningen vill förflytta honom eller henne till en annan tjänst. Det

kan givetvis enligt propositionen även uppkomma andra fall där det finns

fullgoda skäl att förflytta en verkschef. Det avgörande borde enligt statsrådet

vara vad som var nödvändigt med hänsyn till myndighetens bästa.

Regeringen tillsätter de högsta cheferna i statsförvaltningen.

Myndighetschefer och vissa andra chefer anställs normalt för bestämd tid, i

allmänhet sex år första gången och därefter tre år per period. Möjligheten att

tidsbegränsa en verksledande tjänst ges i lagen (1976:600) om offentlig

anställning (LOA) och 3 § tidsbegränsningsförordningen (1991:1750).

Om en chef för en förvaltningsmyndighet, som lyder direkt under regeringen,

är förordnad för bestämd tid får han eller hon enligt 7 kap. 10 § LOA

förflyttas till en annan statlig tjänst som tillsätts på samma sätt, om det är

påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt med hänsyn till

myndighetens bästa.

För chef för ett statligt affärsverk gäller i stället enligt 7 kap. 9 § att

han får skiljas från sin tjänst i förtid om det är nödvändigt med hänsyn till

verkets bästa.

Dessa båda bestämmelser infördes den 1 juli 1987 på förslag av regeringen i

verksledningspropositionen. I propositionen framhölls att ett beslut om

förflyttning, liksom varje annan förvaltningsåtgärd, måste grunda sig på

objektivt godtagbara skäl. Detta följer av regeringsformens bestämmelser i 1

kap. 9 § om lika behandling, saklighet och opartiskhet. Beslut om förflyttning

får ges omedelbar verkan om det finns synnerliga skäl för det. Sådana

synnerliga skäl sägs vara att stora ekonomiska värden står på spel eller att en

myndighet eljest inte leds på ett från allmän utgångspunkt lämpligt sätt.

Den nya förflyttningsskyldigheten för visstidsförordnade verkschefer

konstruerades enligt verksledningspropositionen på ett likartat sätt som den

som redan gällde för fullmaktstjänster. Bl.a. hade intresset av att den

statliga förvaltningsorganisationen skulle utvecklas på det sätt som staten

fann bäst förenligt med samhällets behov ansetts motivera en modifiering av den

särskilda trygghet som en fullmaktshavare åtnjuter.

I detta sammanhang kan nämnas att regeringen lagt fram en proposition (prop.

1993/94:65) med förslag om en ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl. Det

föreslås inte någon ändring i sak beträffande nämnda bestämmelser utom för

chefen för den ombildade arbetsgivarorganisationen som föreslås omfattas av

samma regler som gäller för affärsverkscheferna. Riksdagen har godkänt

propositionen såvitt nu är i fråga (bet. 1993/94:AU16, rskr. 257).

Utskottets bedömning

Vid ett sammanträffande med statsrådet Bo Lundgren den 4 maj 1993 --

tillkommet på statsrådets initiativ -- erbjöds Finansinspektionens

generaldirektör en tjänst som minister vid svenska ambassaden i Washington.

Samtidigt uttryckte statsrådet ett visst missnöje med Anders Sahléns sätt att

leda inspektionen. Anders Sahlén uppfattade situationen så att han inte längre

hade regeringens förtroende och därför måste avgå. Bo Lundgren har inför

utskottet sagt att det med utgångspunkt från vad som sägs i

verksledningspropositionen varit möjligt för honom att framföra att Anders

Sahlén i det aktuella hänseendet inte hade fullt förtroende från regeringens

sida. Hans avsikt med mötet var dock endast att erbjuda Anders Sahlén en annan

befattning. Hade Anders Sahlén tackat nej till erbjudandet hade han enligt

statsrådet fått stanna kvar som chef för Finansinspektionen.

Utskottet kan konstatera att omflyttningen av Anders Sahlén inte skedde med

tillämpning av bestämmelserna i 7 kap. 10 § LOA. Bestämmelserna i denna

paragraf om att förflyttning skall vara påkallad av organisatoriska skäl eller

annars vara nödvändig med hänsyn till myndighetens bästa har således i och för

sig inte varit omedelbart tillämpliga.

Statsrådet Bo Lundgrens åtgärd att erbjuda Anders Sahlén en annan tjänst

samtidigt som han uttryckte ett visst missnöje med Anders Sahléns sätt att leda

Finansinspektionen har dock naturligt nog lett till att denne känt sig försatt

i en tvångssituation, som ligger mycket nära den situation som bestämmelserna i

7 kap. 10 § LOA avser.

Utskottet vill erinra om att bestämmelserna i 1 kap. 9 § regeringsformen om

lika behandling, saklighet och opartiskhet innebär att verksamheten i den

offentliga förvaltningen måste grunda sig på objektivt godtagbara skäl.

Av granskningen har framgått att Bo Lundgren redan tidigt efter

regeringstillträdet hösten 1991 var negativ till den utveckling som

Finansinspektionens verksamhet fått och inte velat acceptera den

rekonstruktionsroll som enligt bl.a. JK får anses falla inom ramen för

inspektionens uppgifter. Regeringen synes dessutom ha låtit sig ledas av

irritation över Anders Sahléns befogade synpunkt att Christer Bergqvist skulle

kunna komma i en jävssituation som chef för Bankstödsnämnden.

Det finns således enligt utskottets mening anledning att ifrågasätta att

omflyttningen varit föranledd av hänsyn till myndighetens bästa. För en sådan

bedömning talar också det förhållandet att samtliga de styrelseledamöter och

avdelningschefer i Finansinspektionen som hörts av utskottet har betonat Anders

Sahléns kompetens och skicklighet och uttryckt sin förvåning över

omflyttningen.

Utskottet, som i och för grundar sin bedömning på att verksledningsbeslutet

ger ett utrymme för omflyttningar av myndighetschefer, anser emellertid mot den

ovan angivna bakgrunden att regeringens skäl när det gäller omflyttningen av

Anders Sahlén inte varit tillräckliga för att svara mot kravet på saklighet och

opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen.

Enligt utskottets mening kan därför regeringen och särskilt då statsrådet Bo

Lundgren inte undgå kritik för handläggningen av frågan om byte av

Finansinspektionens chefstjänst.

Utskottet vill därvid också peka på det anmärkningsvärda förhållandet att

statsrådet Bo Lundgren redan våren 1992 erbjudit minst en person den aktuella

tjänsten. Enligt utskottets mening har statsrådet på detta sätt riskerat att

undergräva Anders Sahléns position och auktoritet som chef för en

tillsynsmyndighet. Utskottet vill understryka att ett sådant agerande är

olämpligt.

Utskottet vill i detta sammanhang betona vikten av att företrädare för

regeringen iakttar en viss försiktighet när det gäller omflyttningar av

myndighetschefer. Uttalade önskemål från statsråd om en annan bemanning av en

chefspost innan frågan blir aktuell skapar oro och leder till störningar i

myndighetens verksamhet. I första hand bör enligt utskottet

verksledningsbeslutets syften i fråga om ökad rörlighet nås på helt frivillig

väg, bl.a. mot bakgrund av de begränsade förordnandetider som ändå gäller. Mer

eller mindre påtvingade omflyttningar av myndighetschefer kan innebära en risk

för att det kan ses som ingrepp i den självständighet för myndigheterna som

omfattas av bestämmelserna i 11 kap. 7 § regeringsformen. Det finns också en

risk för att chefernas vilja att tillvarata angelägna men möjligen

kontroversiella intressen minskar.

b) Regeringens förberedelser för rekrytering till tjänster inom

EG/EU-institutioner

Vid ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen blir det aktuellt att

rekrytera svensk personal till vissa tjänster inom EU:s institutioner. Efter

anmälan, se bilaga A 13.3 har utskottet granskat hur regeringen har

förberett denna rekrytering. Till grund för denna granskning har legat dels en

promemoria från Statsrådsberedningen bilaga A 13.4, dels utfrågningar med

departementsrådet Jan Palmstierna, se bilaga B 5 och statsrådet Ulf

Dinkelspiel, se bilaga B 10.

Tjänsterna vid EU:s institutioner tillsätts av institutionerna själva och

innehavarna av tjänsterna skall representera institutionerna, inte de länder

varifrån de kommer. Tjänsterna tillsätts i fri konkurrens efter skriftliga och

muntliga antagningsprov.

För att ge ett nytt medlemsland möjlighet att relativt snabbt komma in i EU:s

arbete på tjänstemannanivå görs under de första tre till fyra åren efter

inträdet en rekrytering som enbart är riktad till medborgare i det nya

medlemslandet. Detta innebär att tjänsterna söks endast i konkurrens med

medborgare från det egna landet. Helt undantagna från konkurrens är vissa

tjänster på högre chefsnivå som tillsätts av EU efter förslag från regeringen i

det berörda landet.

Frågan om hur många tjänster i EU:s institutioner som reserveras för nya

medlemsstater finns inte reglerad i EU:s grundfördrag, inte heller i

anslutningsfördragen. För svensk del kommer under våren 1994 i samverkan med de

berörda EU-organen antalet reserverade tjänster att fastställas. Jämförelser

med länder som tidigare anslutit sig visar att det torde röra sig om ca 600

tjänster på chefs- och handläggarnivå inkl. tolkar och översättare. Av dessa

kommer ca 40 tjänster på högre chefsnivå att tillsättas efter förslag av

regeringen och resten genom riktad rekrytering.

I januari 1994 inrättade statssekreteraren i Utrikesdepartementets

handelsavdelning (UDH) en interdepartemental samrådsgrupp för rekryterings- och

tillsättningsfrågor i anslutning till ett EU-medlemskap. Samrådsgruppen som

leds av departementsrådet Jan Palmstierna innehåller representanter för alla

fackdepartement. Vid utfrågningen av Jan Palmstierna framkom att departementen

via gruppen håller löpande kontakt, informerar och förankrar våra kontakter med

EU-institutionerna i rekryteringsfrågor. Departementsledningarna får rapporter

om gruppens verksamhet från sina representanter i gruppen. Ärenden om det

40-tal tjänstemän som svenska regeringen skall nominera kommer inte att

hanteras fullt ut i samrådsgruppen, utan kommer att hanteras på politisk nivå.

Det som övervägs i Statsrådsberedningen är att man skall ha en mindre

statssekreterargrupp med någon representant för UDH, Finansdepartementet och

Statsrådsberedningen.

I Statsrådsberedningens promemoria framhålls att rekryteringen av praktiska

skäl förbereds redan innan ett medlemskap träder i kraft. Givetvis tillsätts

inga tjänster före folkomröstningen, och om denna utmynnar i ett nej blir

rekryteringen naturligtvis över huvud taget inte aktuell. Såväl statsrådet Ulf

Dinkelspiel som departementsrådet Jan Palmstierna har vid utfrågning förklarat

att inga kontakter med intresseorganisationer hittills har tagits i

rekryteringsfrågor.

Granskningen föranleder inte något uttalande av utskottet.

c) Utseende av biståndskontorschef

Efter anmälan har utskottet till granskning tagit upp agerandet inom

Utrikesdepartementet i samband med att Styrelsen för internationell utveckling

(SIDA) i januari 1994 tillsatte en tjänst som biståndsråd vid svenska

ambassaden i Managua. Anmälan har fogats till detta betänkande som bilaga A

13.5. Från Statsrådsberedningen har överlämnats en promemoria som med

anledning av anmälan har upprättats av statssekreteraren Alf T Samuelsson vid

Utrikesdepartementet, bilaga A 13.6.

Bakgrund

Den 24 januari 1994 tog statssekreteraren Alf Samuelsson vid

Utrikesdepartementet i en skrivelse till generaldirektören vid SIDA, Carl Tham,

upp frågan om tillsättning av Anders Hagwall på en tjänst som chef för

biståndskontoret i Managua.

Alf Samuelsson underströk i skrivelsen vikten av samråd när det gäller

tillsättning av biståndsråd och att den beslutsprocess som var överenskommen

inte hade tillämpats. "Vi, biståndsministern är informerad om ärendet, finner

detta anmärkningsvärt."

Statssekreteraren framhöll vidare att om inte tillsättningen återkallades

kunde konsekvenserna bli att SIDA i framtiden inte kan komma i fråga för fler

ambassadchefstjänster. I skrivelsen pekades också på att en placering av Anders

Hagwall i Moçambique i enlighet med dennes andrahandsprioritering skulle kunna

vara en lyckad lösning. I det perspektivet förväntade sig statssekreteraren en

omprövning av beslutet.

Den 28 januari besvarade generaldirektören skrivelsen och framhöll att samråd

skett vid flera tillfällen samt att Anders Hagwall inte sökt någon annan tjänst

än den aktuella. Det fanns enligt generaldirektören varken sakliga eller

formella skäl för en omprövning av beslutet. Generaldirektören hänvisade vidare

till myndigheternas självständighet enligt 11 kap. 7 § regeringsformen.

Den 31 januari 1994 beslutade generaldirektören vid SIDA att placera Anders

Hagwall med sin tjänst som biståndskontorschef/biståndsråd vid

biståndskontoret i Managua, Nicaragua.

De ovannämnda skrivelserna registrerades i UD:s diarium först den 9 februari

1994. Som s.k. regdat. användes tidpunkterna den 24 januari resp. den 7

februari. Enligt uppgift från UD gjordes detta eftersom fältet Regdat. i det

datoriserade diariet används för tidpunkter då handlingar enligt

tryckfrihetsförordningen är att anse som upprättade resp. inkomna. Eftersom man

på UD:s registratorskontor kände till att Alf Samuelssons skrivelse

expedierades samma dag som den var daterad användes detta datum. Skrivelsen

från Carl Tham kom enligt UD:s uppgifter in till UD den 7 februari.

Gällande regler om tillsättning av tjänst som chef för biståndskontor

Enligt 11 § tredje stycket förordningen (1988:531) med instruktion för

Styrelsen för internationell utveckling (SIDA) tillsätts tjänster som chef vid

biståndskontoren av SIDA efter samråd med Utrikesdepartementet. Om chefen

samtidigt är chef för en utrikesmyndighet, tillsätts tjänsten dock av

regeringen efter anmälan av generaldirektören. Enligt 4 § förordningen

(1980:806) med instruktion för biståndskontorschef tillsätts tjänst som

biståndskontorschef av regeringen. Denna bestämmelse avser enligt

statssekreterarens promemoria de fall då biståndskontorschefen också är

myndighetschef.

För närvarande gäller i fråga om samråd en promemoria av den 15 mars 1990 om

handläggningsrutiner vid utseende av biståndskontorschefer. UD och SIDA har

enligt uppgift nyligen gjort en överenskommelse som fastlägger vilka rutiner

som framdeles skall gälla vid bemanning av de aktuella tjänsterna.

Biståndsorganisationens integration i beskickningarna

Dagens organisation av biståndet i fält har sina rötter i ett riksdagsbeslut

om förstärkt integration av biståndskontoren i beskickningarna (UU 1973:3). De

riktlinjer som antogs av riksdagen syftade till att biståndskontoren skulle

göras till sektioner inom berörda beskickningar. De av riksdagen fastställda

riktlinjerna för integrerade ambassader kom -- enligt vad som sägs i

utredningsbetänkandet (SOU 1993:1) Styrnings- och samarbetsformer i biståndet

-- dock bara delvis att få genomslag. Även om biståndskontoren med tiden kom

att integreras lokalmässigt så gäller de facto fortsatt separation av ledning,

verksamhet och administration.

I det ovannämnda utredningsbetänkandet sägs att oklarheterna i chefsrollerna

såväl inom ambassaden som gentemot huvudmännen belyses genom de ömsesidigt

motstridiga förordningar som gäller i fråga om vem som utnämner

biståndskontorschefen. De under föregående avsnitt redovisade bestämmelserna är

enligt utredningen motstridiga. Oklarheterna i chefsrollerna sägs vara

betydande inte bara sakligt utan också rättsligt.

Utredningen låg till grund för regeringens proposition 1992/93:244 om

styrnings- och samarbetsformer i biståndet. I propositionen föreslogs en

integration av ambassader och biståndskontor i programländerna. Grundstrukturen

borde vara en chef, som tillika är biståndschef. Beslut om utnämningar av

chefer för de nya integrerade biståndsambassaderna skall fattas i vanlig

ordning av regeringen efter att synpunkter på lämpligt sätt inhämtats från

berörda myndigheter. I propositionen framhölls att arbetet vad gäller frågor

med anknytning till personaltillsättning m.m. borde närmare studeras.

Integrationen och de förändringar denna föranleder borde genomföras successivt.

Riksdagen godkände förslaget (rskr. 342).

Regeringens förhållande till myndigheterna

Regeringens rätt att bestämma över myndigheterna begränsas av bestämmelsen i

1 kap. 1 § regeringsformen om att all offentlig makt utövas under lagarna.

Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen lyder de statliga förvaltningsmyndigheterna

under regeringen. Detta innebär enligt Grundlagberedningen dels att en enskild

minister inte har någon befälsrätt över myndigheterna, dels att en föreskrift

från regeringen skall riktas till myndigheten som sådan, inte till tjänsteman

hos denna. Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen är det inte tillåtet för någon

myndighet, ej heller riksdagen, att bestämma hur förvaltningsmyndighet i

särskilt fall skall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild

eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Bestämmelsen är tillämplig

på regeringen som är en myndighet.

Tjänstetillsättningsbeslut anses falla inom ramen för begreppet

myndighetsutövning mot enskild (se prop. 1975/76:209 s. 167). Organisatoriska

och administrativa förhållanden kan enligt vad Förvaltningsutredningen har

framhållit (SOU 1983:39 s. 45 f.) däremot inte föras till det genom 11 kap. 7 §

regeringsformen fredade området, såvida de inte är reglerade i lag, vilket är

mindre vanligt.

Det nu aktuella beslutet om placering torde inte vara ett beslut om

tjänstetillsättning i formell mening utan det kan ses som ett

arbetsledningsbeslut. Hade tjänsten tillsatts med en UD-tjänsteman torde det

emellertid inte längre ha varit fråga om ett arbetsledande beslut om

förflyttning utan om ett rent tjänstetillsättningsbeslut. Anmärkas kan att det

i ärendet enligt skrivelsen den 28 januari 1994 från generaldirektören vid SIDA

har förelegat en ansökan/anmälan från en UD-tjänsteman.

I verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99) framhölls att 11 kap. 7 §

oftast tolkas som ett allmänt förbud för regeringen och dess ledamöter att

uttala sig i frågor som rör förvaltningsmyndigheternas verksamhetsområden, men

att varken regeringsformen eller dess förarbeten ger något stöd för en sådan

tolkning. Ett skäl till väl utvecklade kontakter mellan regeringen och

myndigheterna är enligt propositionen de förändringar som den statliga

verksamheten fortlöpande ställs inför. Inte minst innebär det fortlöpande

behovet av rationalisering, omprioritering och omprövning att kontakterna

behöver hållas levande och vidareutvecklas. Departementschefens bedömning var

att de informella kontakterna mellan regeringen och myndigheterna utgör och

alltid har utgjort ett viktigt, naturligt och oundgängligt komplement till

regeringens formella styrning av myndigheterna. Informella kontakter inom

området för 11 kap. 7 § borde dock enligt propositionen i den mån de är

nödvändiga präglas av mycket stor återhållsamhet med hänsyn till de

rättssäkerhetsgarantier som åsyftas med lagrummet och borde för regeringens del

skötas på tjänstemannanivå.

Konstitutionsutskottet framhöll (bet. 1986/87:KU29) att det finns ett stort

behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och

regeringskansliet. Åtskilliga myndigheter hade själva vittnat om detta behov i

sina remissyttranden över Förvaltningsutredningens och Verksledningskommitténs

betänkanden. Genom sådana kontakter kan regeringen hållas informerad om den

aktuella situationen på olika myndighetsområden. Myndigheterna kan å sin sida

via informella kontakter få regeringens intentioner och krav på myndigheterna

klarlagda. Utskottet framhöll vidare att det svenska systemet kännetecknas av

att regeringsbesluten fattas av regeringen som ett kollektiv, inte av de

enskilda regeringsledamöterna. Vissa risker för ministerstyre ville utskottet

inte förneka, varför kontakterna borde vara mer inriktade på information än

styrning. I särskild hög grad gällde detta området för 11 kap. 7 §

regeringsformen.

Utskottets bedömning

Utskottet tar först upp frågan om diarieföringen av statssekreterarens

skrivelse till SIDA:s generaldirektör. Enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen

(1980:100) skall en handling registreras utan dröjsmål om det inte är uppenbart

att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna

handlingar, för vilka sekretess ej gäller, får dock registrering underlåtas om

handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om

handling har kommit in eller upprättas.

Statssekreterarens skrivelse upprättades den 24 januari men registrerades

inte förrän den 9 februari eller efter 16 dagar. Enligt utskottets mening är

denna tidsutdräkt alltför lång. Utskottet vill därvid erinra om att

registreringen fyller en viktig funktion i allmänhetens och massmediernas insyn

i den offentliga verksamheten och att det därför är mycket angeläget att

bestämmelserna om handlingars registrering utan dröjsmål inte åsidosätts i de

fall handlingarna inte kan hållas ordnade på det sätt som sägs i

bestämmelserna.

När det härefter gäller innehållet i statssekreterarens skrivelse får

utskottet anföra följande.

Den nu aktuella tjänsten som chef för biståndskontor

skulle enligt gällande föreskrifter tillsättas av SIDA efter samråd med

Utrikesdepartementet. Enligt utskottets mening visar granskningen inte annat än

att statssekreterarens skrivelse till SIDA:s generaldirektör varit ett led i

det föreskrivna samrådet, vilket enligt fastlagda rutiner skall inledas med att

ett beslutskoncept från SIDA överlämnas till Utrikesdepartementet. Att den

aktuella skrivelsen synes ha tillkommit efter det att ärendet behandlats i den

grupp som har att utöva samrådet föranleder inte någon annan bedömning.

Granskningen har vidare enligt utskottets mening gett vid handen att statsrådet

Alf Svenssons enda kontakt med frågan varit att han erhållit information om

ärendet. Utskottet anser att det mot denna bakgrund inte finns anledning att

rikta någon anmärkning vare sig mot statsrådet Alf Svensson eller mot det sätt

på vilket ärendet hanterats inom Utrikesdepartementet.

Utskottet vill i sammanhanget peka på att de svårigheter som har förelegat

när det gäller integrerade biståndsambassader har uppmärksammats av riksdag och

regering och att det som följd därav pågår ett arbete inom Utrikesdepartementet

bl.a. för att åstadkomma en enhetlig ordning vid tillsättning av chefstjänster.

17. Statsministerns anförande "Sverige och de baltiska länderna" den 17

november 1993

Ärendet

Statsminister Carl Bildt höll den 17 november 1993 på Utrikespolitiska

Institutet ett anförande med rubriken Sverige och de baltiska länderna.

I anförandet uttalade statsministern bl.a. följande.

Den militära alliansfriheten syftar, med den av riksdagen fastlagda nya

formuleringen, till att "vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig

i vårt närområde". Den automatik i vår politik som var en konsekvens av det

blockuppdelade Europa finns inte längre. Men vi bevarar fullt ut möjligheten

att välja neutraliteten i händelse av en konflikt i vårt närområde.

Samtidigt är det inte lätt att se den möjliga konflikt i vårt närområde där

det svenska folket skulle vilja se Sverige dra sig tillbaka till en neutralitet

enligt folkrättens regler.

Ingen kan begära att vi skall ge förhandsbesked om hur vi skulle handla i ett

läge där länder i vårt närområde utsattes för hot eller angrepp. Det måste

bland annat bli beroende av hur konflikten först uppstod och hur läget bedöms i

andra huvudstäder och i de organisationer som har ansvar för säkerheten i

Europa.

Men när jag har svårt att se neutraliteten som ett sannolikt val för Sverige

i de konfliktfall i vårt närområde som vi i dag kan föreställa oss, så är det

därför att den sätter mycket snäva gränser för vad vi kan göra för att främst

politiskt hjälpa grannar som behöver vårt stöd. Och jag tror inte att vare sig

våra intressen, eller svenska folkets uppfattning om vad vanlig anständighet

kräver, kommer att tala för en så snäv hållning.

Så blev inte fallet under Finlands vinterkrig, och det förefaller mig än

mindre sannolikt att det skulle bli fallet i vår egen tid.

Vi lever inte längre i ett Europa som ligger i skuggan av en totalitär

stormaktsdiktatur. Däremot lever vi i ett Sverige som blivit alltmer främmande

för kall passivitet inför vad som händer i vår omvärld.

Enligt granskningsanmälan, bilaga A 14.1, har statsministerns anförande

skapat betydande osäkerhet om Sveriges utrikespolitik och i den aktuella delen

inte enbart varit olyckligt från politiska utgångspunkter utan också haft ett

innehåll som leder till frågor av stort konstitutionellt intresse. Enligt

anmälan är det anmärkningsvärt att samråd i Utrikesnämnden inte ägde rum innan

statsministern höll sitt anförande, trots att det behandlade ett vitalt svenskt

säkerhetsintresse. Vidare önskas klargjort hur anförandet bereddes inom

regeringskansliet och mellan regeringspartierna.

Bakgrund

Tidigare definition av svensk neutralitetspolitik m.m.

Grundläggande folkrättsliga regler för en stats neutralitet i förhållande

till ett krig mellan andra stater utvecklades genom internationell sedvana. De

kodifierades genom konventioner som antogs vid en fredskonferens i Haag år

1907. Konventionerna grundades således på lång erfarenhet av vad som inte kan

tolereras av krigförande stater och som därför leder till att de betraktar en

annan stat som legitimt objekt för motåtgärder, eventuellt i form av krig. Det

gäller sådant som skyldighet att vägra transitering av trupp, förpliktelse att

internera krigförande trupp som kommer in i det neutrala landet, att tillämpa

eventuella förbud mot export av krigsmateriel likformigt gentemot de

krigförande osv. Några folkrättsliga regler om neutralitet i fredstid finns

inte. Den svenska neutralitetspolitiken har under lång tid beskrivits som

"alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig".

Statsministerns anförande i förhållande till vissa riksdagsuttalanden m.m.

Vid riksdagens senaste behandling av svensk säkerhetspolitik före

statsministerns aktuella anförande, hade debatten förts med anledning av

utrikesutskottets betänkande 1992/93:UU19. I detta betänkande citerade

utskottet sitt yttrande i betänkandet 1991/92:UU19 och vidhöll den återgivna

uppfattningen.

Betänkandet innehåller bl.a. följande uttalande.

Målet för den svenska säkerhetspolitiken förblir detsamma som riksdagen

slagit fast i flera tidigare betänkanden och som bekräftas i regeringens

proposition, nämligen att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga

en handlingsfrihet för oss att -- såsom enskild nation eller i självvald

samverkan med andra länder -- kunna utveckla vårt samhälle i politiskt,

ekonomiskt, socialt och kulturellt och varje annat hänseende. Därmed bidrar vi

även till fortsatt lugn och stabilitet i Norden och angränsande områden. Ett

viktigt inslag i säkerhetspolitiken är också att utåt verka för avspänning,

nedrustning, samarbete och demokratisk utveckling, inte minst genom att aktivt

verka för en ökad roll för FN på dessa områden.

Sveriges militära alliansfrihet syftande till att vårt land skall kunna vara

neutralt i händelse av krig i vårt närområde består. Den förutsätter att en

betryggande försvarsförmåga upprätthålls.

När säkerhetspolitiken och neutraliteten under senare år diskuterats i

riksdagen och i andra sammanhang har det skett främst med avseende på det

europeiska samarbetet. I en av debatterna, en frågedebatt den 12 januari 1993,

tas dock upp även frågan om Sveriges inställning vid hot mot de tre baltiska

staterna.

I Statsrådsberedningens promemoria, bilaga A 14.2, hänvisas utom till

statsministerns uttalanden i frågedebatten den 12 januari 1993 också till en

debattartikel av statsministern i Svenska Dagbladet den 11 augusti 1992 och

till en artikel i oktober 1992 i Svensk Tidskrift samt till statsministerns

anförande inför ryska parlamentets utrikesutskott den 6 februari 1993. Vid

dessa tillfällen hade statsministern uttalat liknande synpunkter.

De av statsministern i det kritiserade anförandet framförda synpunkterna

ansluter enligt Statsrådsberedningen helt till "den nya formuleringen i bet.

1991/92:UU19 om syftet med Sveriges militära alliansfrihet".

Statsministern har också vid utfrågning inför konstitutionsutskottet den 26

april 1994 (bilaga B 11) deklarerat att han anser att han i sitt anförande

"självfallet" inte avvek från vad som kommit till uttryck i utrikesutskottets

betänkande.

På frågan om underlag för uttalandet om svenska folkets vilja vid konflikt i

vårt närområde har statsministern hänvisat till det engagemang som kom fram

bl.a. vid händelserna i Vilnius och Riga i januari 1991 samt förklarat att

uttalandet innebar en prognos.

Utrikesnämndens roll m.m.

10 kap. regeringsformen innehåller bestämmelser om Sveriges förhållande till

andra stater.

Utrikespolitiken är enligt 1974 års regeringsform, liksom tidigare, en

regeringens styrelsefunktion. I samband med författningsreformen framhöll

emellertid såväl Grundlagberedningen som föredragande statsrådet att

utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverade att riksdagen hade

en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område. I ett yttrande

till konstitutionsutskottet (se bet. KU 1976/77:36) angående riksdagens

ställning i den utrikespolitiska beslutsprocessen erinrade utrikesutskottet om

att ett flertal former för riksdagens insyn i och inflytande över

utrikespolitiken har vuxit fram utöver dem som uttryckligen föreskrivs i

grundlagen. Det var enligt utskottet givet att Utrikesnämnden och

utrikesutskottet har centrala funktioner. Därutöver förekommer information i

olika utrikespolitiska frågor till riksdagen också i en rad andra berednings-

och samrådsformer varigenom riksdagsledamöter och de politiska

meningsriktningar de företräder kan få insyn i och utöva påverkan på

regeringspolitikens utformning på utrikesområdet.

Utrikesnämnden inrättades som ett permanent organ genom en grundlagsändring

år 1921. Enligt 10 kap. 6 § regeringsformen skall regeringen dels fortlöpande

hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få

betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras,

dels i alla utrikesärenden av större vikt normalt överlägga med nämnden före

avgörandet. Utrikesnämnden består av talmannen samt nio andra ledamöter som

riksdagen väljer inom sig, och närmare bestämmelser om nämndens sammansättning

meddelas i riksdagsordningen.

I 7 kap. regeringsformen finns bestämmelser om regeringsarbetet, bl.a. om

beredning av regeringsärenden. Regeringen styr riket genom att avgöra

styrelseärenden, såsom propositioner, traktater, förordningar, utfärdandet av

lagar. Utöver styrelseärenden har regeringen en rad ärenden i egenskap av

högsta förvaltningsmyndighet, såsom ärenden om utnämningar, tillstånd och

överklaganden.

Enligt 4 § departementsförordningen (1982:1177) skall ett ärende som faller

inom flera departements verksamhetsområden handläggas inom det departement till

vilket ärendet huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga berörda

statsråd.

Statsrådsberedningen har i en promemoria 1989:2 utfärdat föreskrifter om s.k.

gemensam beredning. Sådan beredning har till syfte att säkerställa att

principen om kollektivt beslutsfattande inom regeringen får ett reellt

innehåll.

I den promemoria som upprättats i granskningsärendet har Statsrådsberedningen

mot bakgrunden av de tidigare uttalanden av statsministern som refereras ansett

att det skulle varit helt omotiverat att samråda i Utrikesnämnden före

anförandet på Utrikespolitiska institutet. Av samma skäl har

Statsrådsberedningen ansett att frågan hur anförandet beretts inom

regeringskansliet är utan betydelse.

Statsministern har vid utfrågningen förklarat att även om han inte informerat

alla regeringspartier om själva talet den 17 november, har materian och den

aktuella frågeställningen diskuterats i regeringskretsen i dess helhet och

varit föremål för utförlig diskussion och beredning inom alla berörda delar av

regeringskansliet.

Han har vidare förklarat att han aldrig i Utrikesnämnden tagit upp några

anföranden som han tänkt hålla samt att ståndpunkten som intagits i anförandet

framförts vid flera tidigare tillfällen och således inte var ny.

Utskottets bedömning

I talet den 17 november 1993 tog statsministern upp vissa aspekter av

förhållandet mellan Sverige och de baltiska staterna. De uttalanden han därvid

gjorde om Sveriges handlande vid en möjlig konflikt i vårt närområde ansluter

enligt utskottets uppfattning till den formulering om målet för den svenska

säkerhetspolitiken och syftet för Sveriges militära alliansfrihet som fastlagts

av riksdagen. Före talet den 17 november hade statsministern också vid flera

tillfällen framfört samma synpunkter, och frågeställningen hade enligt vad

statsministern förklarat diskuterats i regeringskretsen och inom

regeringskansliet.

Granskningen föranleder inte något uttalande av utskottet.

18. Statsrådens innehav av värdepapper, m.m.

Bakgrund

Tidigare utskottsbehandling och anmälan

Vid förra årets granskning behandlade utskottet grundligt frågan om

statsrådens innehav av värdepapper m.m. (se 1992/93:KU30 avsnitt 10). I

betänkandet lämnades en utförlig redogörelse för gällande bestämmelser -- bl.a.

för innehållet i 6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen, nämligen att

statsråd inte får utöva allmän eller enskild tjänst samt att statsråd inte

heller får inneha uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för

honom -- och för regeringens praxis för hanteringen av jävssituationer m.m.

Vidare lämnades en redogörelse för de regler för bl.a. extern förvaltning av

regeringsledamöters förmögenheter och rådgivande organ som finns i vissa andra

länder.

Årets granskning föranleds närmast av en anmälan från den socialdemokratiska

KU-gruppen, bilaga A 15.1. I anmälan begärs uppgifter om statsrådens och

deras familjemedlemmars aktuella aktieinnehav samt uppgifter om förändringar i

aktieinnehavet efter den senaste redovisningen till utskottet. Vidare har

begärts uppgifter om huruvida aktieägande statsråd har överlämnat sina aktier

till oberoende förvaltning.

Förvaltning av statsråds värdepapper

Vid årets granskning har utskottet haft tillgång till -- förutom de

handlingar som ingick i förra årets granskning -- nya sammanställningar över

statsrådens och deras anhörigas aktieinnehav. Materialet såvitt avser

statsrådens anhöriga är sekretessbelagt. Statsrådens aktuella aktieinnehav

framgår av ett pressmeddelande den 25 april 1994, bilaga A 15.2.

Vid förra årets granskning antecknades att det från Justitiedepartementet

upplysts att statsråden Margaretha af Ugglas, Per Westerberg och Ulf

Dinkelspiel anmält att de lämnat sina resp. aktieinnehav till extern

förvaltning samt att Ulf Dinkelspiel vid utfrågningen med honom uppgett att

hans aktieinnehav förvaltas av Öhmans Fondkommission där han själv är delägare.

I årets ärende har det från Justitiedepartementet anmälts att det inte finns

några förändringar att rapportera i fråga om extern förvaltning. Ulf

Dinkelspiel har emellertid vid årets utfrågning, bilaga B 10, uppgivit att

hans aktieinnehav numera finns i depå hos S-E-Banken. Enligt senare inhämtad

uppgift har överföringen av aktier skett den 14 mars 1994, medan besked om

överföringen inte kommit in till Justitiedepartementet förrän efter

departementets rapport till utskottet. Ulf Dinkelspiel har vidare förklarat

att enligt hans instruktioner några förändringar inte skett i hans aktieinnehav

utom genom tvångsinlösen eller liknande samt i fråga om hans aktier i Ericsson

och Volvo. Dessa aktier, som rör försvarsmaterielindustrier, har han efter

samråd med regeringens Etikkommitté avyttrat för att inte behöva överlämna

ärenden gällande dessa företag till något annat statsråd. Om anledningen till

att förvaltningen av hans aktieinnehav inte tidigare förts över från Öhmans

Fondkommission till annan förvaltare, har Ulf Dinkelspiel vid utfrågningen

förklarat att han ville avvakta arbetet med Etikkommitténs promemoria. Bl.a.

diskuterades inom kommittén frågan om blind trust eller liknande. I sin

promemoria lämnade kommittén inte någon rekommendation om extern förvaltning,

men Ulf Dinkelspiel överförde senare ändå sina aktier till depå i S-E-Banken.

Av de offentliggjorda uppgifterna om statsrådens värdepappersinnehav kan

utläsas att endast marginella förändringar inträffat beträffande

näringsministerns och utrikeshandelsministerns innehav. Statsministerns innehav

är enligt samma uppgifter oförändrat.

Inverkan på regeringsarbetet av värdepappersinnehav

Som framgår av förra årets granskningsbetänkande har regeringen sedan våren

1992 när det gäller innehav av aktier tillämpat en ordning som innebär att

aktieinnehavet i sig, oberoende av dess storlek eller det aktuella ärendets

förväntade resultat, hindrar statsrådet i fråga från deltagande i ärendets

behandling. Förfarandet är följande. Dagen före ett regeringssammanträde får

rättschefen i Statsrådsberedningen ärendeförteckningarna från samtliga

departement. Rättschefen går igenom förteckningarna och jämför dem med aktuella

uppgifter om statrådens aktieinnehav. Om något statsråd äger aktier i ett bolag

som på något sätt berörs av ett ärende anmäls detta till protokollföraren, som

anmäler saken vid regeringssammanträdet, där man sedan tar ställning till

jävsfrågan. En anmälan sker oberoende av aktieinnehavets storlek. Anmälan sker

även i de fall där statsråd inte har aktier i det berörda bolaget, men bolaget

ingår i en koncern där statsrådet har aktier i ett annat av koncernens bolag.

Berörda statsråd deltar inte i behandlingen av ett ärende som anmälts på detta

sätt.

I fråga om konsekvenserna för regeringsarbetet av vissa statsråds stora

aktieinnehav har statsministern vid utfrågningen (bilaga B 11) bestämt hävdat

att hanteringen av jävs- och jävsliknande situationer inte innebär något

problem. Bedömningen hade gjorts att det kunde röra sig om tre till fem ärenden

i veckan, och ett vida större antal ärenden överlåts på annat statsråd på grund

av frånvaro från regeringssammanträde. Statsministern framhöll vidare att

jävsbevakning skulle behövas, oavsett om regeringsledamöterna äger aktier eller

inte.

Etikkommittén

Regeringens Etikkommitté tillsattes i oktober 1991 med uppgift bl.a. att

granska de anmälningar som statsråden gör av fondpappersinnehav, ge riktlinjer

om hur statsrådens tillgångar bör förvaltas samt att ur etisk synvinkel ge råd

om statsrådens förmögenhetsdispositioner. Kommittén överlämnade den 8 november

1993 en promemoria -- Intressekonflikter för statsråd -- till statsrådet

Reidunn Laurén. -- Promemorian har därefter enligt vad statsministern uppgav

vid utfrågningen varit föremål för beredning inom regeringen. Ett utkast till

slutsatser har upprättats, och samråd om dessa har inletts med den

parlamentariska oppositionen.

Utskottets tidigare bedömning

I förra årets granskningsbetänkande framhöll utskottet bl.a. att

regeringsformen inte innehåller något uttryckligt stadgande om statsministerns

ansvar för att statsråden uppfyller kraven i 6 kap. 9 § regeringsformen.

Statsministern är emellertid, framhöll utskottet, den som enligt

regeringsformen tillsätter övriga statsråd, och han har även rätt att entlediga

ett statsråd både på statsrådets egen begäran och i annat fall. Därigenom kom,

som utskottet framhållit i tidigare granskningsärenden, ansvaret att statsråden

uppfyller kraven i första hand att ligga på statsministern. Det ankom således,

enligt utskottets mening, på statsministern att innan ett statsråd utnämns ta

reda på att inga sådana omständigheter som avses med 6 kap. 9 § andra stycket

regeringsformen föreligger.

Utskottet konstaterade att samtliga regeringsbildare under efterkrigstiden

varit av den uppfattningen att statsministern har det yttersta och formella

ansvaret för att statsråden uppfyller kraven i 6 kap. 9 § andra stycket

regeringsformen.

6 kap. 9 § andra stycket regeringsformen har i första hand till syfte att

värna om statsrådstjänstens integritet. Huruvida innehav av ett speciellt

uppdrag, utövande av viss verksamhet, ägande av viss typ av egendom eller andra

intressebindningar är ägnade att rubba förtroendet för statsrådet fick därvid

enligt utskottet bedömas från fall till fall. Något generellt förbud för

statsråd att exempelvis inneha aktier eller annan egendom borde således inte

utfärdas. Utskottet ansåg emellertid att det är viktigt att ledamöter av

regeringen är medvetna om att intressekonflikter kan uppstå och vidtar de

försiktighetsåtgärder som kan göras för att förhindra att deras förtroende hos

allmänheten rubbas. Genom att inrätta Etikkommittén samt etablera det

granskningsförfarande i Statsrådsberedningen som syftar till att förhindra

eventuella jävssituationer från att uppkomma vid regeringssammanträden hade

regeringen visat att den är medveten om de frågeställningar som kan uppkomma

härvidlag. Den nuvarande regeringen hade således enligt utskottet ägnat stor

uppmärksamhet åt de problem som olika intressebindningar kan ge upphov till.

Utskottet pekade vidare på att regeringen sedan våren 1992, när det gäller

innehav av aktier, tillämpat en ordning som innebär att aktieinnehavet i sig

oberoende av dess storlek eller det aktuella ärendets förväntade resultat

hindrar statsrådet i fråga från deltagande i ärendets behandling. Förfarandet

fick ses som ett utslag av regeringens strävan att förtroendet för de enskilda

statsråden inte skall rubbas.

Utskottet ansåg det vara viktigt att man skiljer mellan sådana förhållanden

som är ägnade att rubba förtroendet för ett statsråd och förhållanden som

konstituerar jäv för statsrådet i ett visst ärende. Även om en jävssituation

inte föreligger kunde således ett deltagande i ett visst beslut medföra att

allmänhetens förtroende för ett visst statsråd rubbas. Å andra sidan kunde det

vara till nackdel om ett statsråd på grund av onödigt strikta regler inte kan

delta i regeringsarbetet i full utsträckning. Utskottet ansåg det därför vara

lämpligt att regler utformas för hanteringen av jävsfrågor i regeringsärenden

som riktar sig direkt till regeringen. Beträffande ett visst aktieinnehav som

jävsgrundande företeelse i ett enskilt ärende kunde exempelvis förutom krav på

att beslutet skall medföra ett bestämt resultat för den beslutsfattande ägaren

även uppställas riktlinjer om att innehavet måste uppgå till en närmare angiven

procentsats av bolagets aktiestock eller, i fall där bolaget har en stor

spridning av aktiestocken, vara av den storleksordningen att aktieägaren har

ett reellt inflytande över bolagets verksamhet (s.k. kvalificerad andel).

Vidare kunde tänkas en beloppsgräns som reglerar när det förväntade resultatet

är att anse som sådant att statsrådet inte bör delta i ärendets handläggning.

Genom en sådan reglering skulle man komma ifrån den otillfredsställande

situation som för närvarande råder och som innebär att även ett mycket blygsamt

aktieinnehav medför att statsrådet avstår från att delta i behandlingen av ett

ärende.

En precisering av de jävsregler som bör gälla för regeringen kunde dock

enligt utskottet aldrig helt förebygga uppkomsten av jävssituationer. Eftersom

utskottet var av den uppfattningen att ett förmögenhetsinnehav generellt sett

inte bör hindra en person från att inneha en statsrådspost, borde regler för

att underlätta undvikande av jävs- eller förtroenderubbande situationer

tillskapas. Utskottet hade tagit del av de regler för bl.a. extern förvaltning

av regeringsledamöters förmögenheter och rådgivande organ som finns i bl.a.

Canada och USA. Således finns i Canada olika slag av truster, däribland en s.k.

blind trust, som kan inrättas för förebyggande av uppkomsten av ekonomiska

intressekonflikter. Förhållandena här i Sverige är visserligen annorlunda, men

principen att statsråd under tjänstetiden fråntas möjligheterna att påverka

sina eventuella kapitalplaceringar måste ses som ett intressant alternativ för

att förhindra uppkomsten av jävssituationer. Utskottet rekommenderade därför

även att möjligheterna att sätta viss egendom under oberoende extern

förvaltning under den tid statsrådstjänsten innehas blir föremål för utredning.

Utskottet ansåg vidare att vid tidpunkten för inträdet i regeringen

statsråden bör registrera sina uppdrag och förmögenhetsförhållanden, vilket

förekommer i andra länder. Viss registrering skedde visserligen redan genom att

regeringen den 31 januari 1991 beslutade om anmälningsskyldighet enligt

insiderlagens regler. Denna anmälningsskyldighet avsåg dock inte alla typer av

värdepapper.

Utskottet ville slutligen framhålla att det också kan finnas andra bindningar

än sådana som har samband med förmögenhetsinnehav som kan rubba förtroendet för

ett statsråd eller ge upphov till jävssituationer. Således kunde kvardröjande

bindningar finnas till organisationer eller andra starka intressen. Andra

exempel var pensionsutfästelser från tidigare arbetsgivare eller

intresseorganisationer. Även sådana bindningar borde därför redovisas vid

tillträdet av en statsrådspost.

Utöver vad utskottet framhållit föranledde granskningen inget uttalande från

utskottets sida.

I en reservation till förra årets granskningsbetänkande ansåg de

socialdemokratiska ledamöterna visserligen i likhet med majoriteten att något

generellt förbud för statsråd att exempelvis inneha aktier eller annan egendom

inte borde utfärdas, men de ansåg att vissa statsrådsposter var mer

känsliga ur förtroendesynpunkt än andra. Från huvudregeln att statsråd inte bör

förbjudas att äga aktier måste därför enligt reservanterna undantag göras för

näringsministern och det statsråd som har ansvar för utrikeshandel och

vapenexport. Det fick nämligen anses vara klart olämpligt att innehavare av

dessa poster är invecklade i ekonomisk verksamhet av något slag som har direkta

bindningar till företag t.ex. genom aktier, medan utvecklingen fick visa om

ytterligare undantag behöver göras beträffande andra statsrådsposter i

framtiden.

Reservanterna framhöll vidare att ett eget aktieinnehav för statsministern

kan leda till att han inte kan fungera som ordförande vid

regeringssammanträden.

Även om något förbud mot aktieinnehav generellt inte borde uppställas för

statsråd borde enligt reservanterna aktieägande statsråd överlämna sina aktier

till en oberoende extern förvaltning, och det var därvid klart olämpligt att

aktieinnehavet överlämnas till en förvaltare med vilken aktieägaren har

intressebindningar, såsom släkting eller ett bolag i vilket statsrådet är

delägare.

Registreringen av fondpappersinnehav vid statsrådens inträde i regeringen

borde också enligt reservanterna utökas till förmögenhetsförhållanden

generellt, inkl. pensionsutfästelser från tidigare arbetsgivare eller

intresseorganisationer och avse även familjemedlemmar. Statsråden borde inte

heller under sin statsrådstid tillåtas göra förändringar i sina aktieinnehav,

men förbudet borde inte utsträckas så att det förhindrar en förvaltare att vid

emissioner utnyttja de teckningsrätter som de redan av statsrådet ägda aktierna

ger eller utnyttja vissa typer av uppköpserbjudande som är knutna till

aktieinnehavet.

Reservanterna rekommenderade vidare att regeringen skyndsamt utreder om

systemet med blind trust kan införas i Sverige. Ett sådant system skulle

nämligen även lösa frågan om uppkomna jävssituationer på grund av ett

aktieinnehav.

Reservanterna ansåg -- efter att ha pekat på uppgifter om statsråds avstående

från att delta i beslut -- att det inte kunde anses tillfredsställande att ett

stort antal statsråd i en inte oansenlig mängd ärenden tvingats avstå från att

delta i regeringsbeslut och att regeringens i och för sig vällovliga initiativ

att inrätta Etikkommittén måste ses i belysningen av regeringsledamöternas

förmögenhetsförhållanden.

Reservanterna ansåg att statsminister Carl Bildt utsett Per Westerberg och

Ulf Dinkelspiel till statsråd utan att tillräckligt noga ha sett till de

konsekvenser som dessa statsråds betydande aktieinnehav kunde leda till i

regeringsarbetet. De stora aktieinnehaven hade nämligen enligt reservanterna

tvingat Per Westerberg och Ulf Dinkelspiel att avstå från att delta i ett stort

antal regeringsärenden vid ett stort antal tillfällen på grund av jäv eller

osäkerhet om jäv förelegat eller inte. -- Därutöver hade de stora

aktieinnehaven hos vissa av statsråden enligt reservanternas mening lett till

att regeringens arbete försvårats. De aktieägande statsråden hade nämligen

tvingats överlämna sina ärenden till andra statsråd för beredning med risk för

att beredningsarbetet blivit sämre än om det ansvariga statsrådet stod för

beredningen av de egna ärendena. Reservanterna ansåg vidare att risk även

förelegat att de aktieägande statsråden på grund av rädsla för påståenden om

partiskhet inte med kraft kunnat hävda regeringens politik på sina

ansvarsområden. Det kan inte uteslutas att de på grund härav kommit att

negativt behandla de företag eller sektorer som aktieinnehaven hänfört sig till

till skada för svensk industri och svenska näringar.

Sammanfattningsvis ansåg reservanterna att statsminister Carl Bildt tagit för

lättvindigt på sin uppgift som regeringsbildare och att han inte kunde anses ha

levt upp till sitt ansvar för att statsråden uppfyller kraven i 6 kap. 9 §

andra stycket regeringsformen, och att han därför inte kunde undgå allvarlig

kritik för att han brustit i omsorg vid urvalet av personer, när han utsåg Per

Westerberg och Ulf Dinkelspiel till statsråd med ansvar för närings- och

handelspolitiska frågor. Som följd av statsministerns försummelse i detta

hänseende kunde det inte uteslutas att medborgarnas förtroende för dessa två

statsråd har rubbats.

Utskottets bedömning

Utskottet granskade som framgår ovan vid förra årets granskning ingående

frågor om statsrådens värdepappersinnehav, jäv m.m. samt dessa frågors inverkan

på regeringsarbetet. Utskottet gjorde också en ingående bedömning av de olika

frågor som granskningen aktualiserade.

Årets granskning -- som inte innefattat någon självständig utredning av i

vilken omfattning jäv eller jävsliknande situationer uppstått för statsråden --

ger inte anledning till något uttalande från utskottets sida.

19. Regeringens handläggning av frågan om jetdrivna flygplan på Bromma

Bakgrund

Tidigare händelser

Stockholm--Bromma flygplats, som från början anlades av

Stockholms stad, togs i bruk för reguljär flygtrafik år 1936. År 1947 övergick

huvudmannaskapet för flygplatsen till staten enligt avtal mellan staten och

staden. Avtalet, som godkändes av riksdagen (prop. 1946:378, bet. SU306, rskr.

569), innebar i huvudsak att staden till staten under tiden den 1 januari

1947--den 31 december 1996 upplät nyttjanderätten till Bromma flygplats att

användas såsom av staten förvaltad flygplats för allmänt bruk.

Efter det att Arlanda flygplats hade öppnats för trafik år 1960 överfördes år

1962 all utrikes linjefart från Bromma till Arlanda och successivt från mitten

av 1960-talet även den internationella chartertrafiken. År 1969 flyttade SAS

sin inrikestrafik till Arlanda. Linjeflyg (LIN) behöll sin inrikestrafik på

Bromma.

Regeringen begärde hösten 1980 riksdagens godkännande av riktlinjer för

verksamheten vid Bromma och Arlanda flygplatser, innebärande bl.a. en

bullernivå för flygplan på Bromma efter den 30 juni 1985 minst 7dBA under

Fokkerplanets bullernivå. Dessa villkor hade fastställts av regeringen den 9

oktober 1980 i ett överklagat miljöskyddsärende. Riksdagen beslutade i

stället den 17 december 1980 att "jettrafiken på Bromma snarast möjligt bör

flyttas till Arlanda, dock senast under andra halvåret 1982" (prop.

1980/81:30, bet. TU8, rskr. 105). Genom ett nytt riksdagsbeslut i juni 1981

senarelades utflyttningen, och målsättningen bestämdes till andra halvåret 1983

(prop. 1980/81:134, bet. TU28, rskr. 397).

Under riksmötet 1981/82 behandlades åter frågan om Bromma flygplats (prop.

1981/82:98, bet. TU28, rskr. 339). Riksdagen godkände därvid den 25 maj 1982

vissa riktlinjer för den statliga luftfartspolitiken och lämnade utan åtgärd

motioner om bibehållande av viss inrikestrafik på Bromma samt avslog motioner

både om bibehållande av Linjeflygs jettrafik i dess helhet på Bromma och om

nedläggning av Bromma. -- I propositionen hade föredragande statsrådet ansett

att en rimlig tolkning av det tidigare riksdagsbeslutet var att annan jettrafik