Bet. 1993/94:KU39

Konstitutionsutskottets betänkande

1993/94:KU39

Försöksverksamhet med medborgarkontor

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

1993/94

KU39

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas regeringens proposition

1993/93:187 Försöksverksamhet med medborgarkontor jämte tre

motioner som väckts med anledning av propositionen och en motion

från allmänna motionstiden 1994. I propositionen föreslås att en

femårig försöksperiod med medborgarkontor inleds med början den

1 juli 1994. Regeringen lägger fram ett lagförslag som ger

kommunerna befogenhet att för en begränsad tid sluta

samverkansavtal med statliga myndigheter m.fl. om att utföra

sådana uppgifter som inte innebär myndighetsutövning.

De uppgifter som kan komma i fråga är service och rådgivning

av enklare och mer rutinbetonat slag. Frågor om ärendehantering

och myndighetsutövning vid medborgarkontor med integrerad

statlig och kommunal verksamhet kräver däremot enligt

propositionen ytterligare rättsliga överväganden. En av

motionerna (s) vänder sig mot att förslaget innebär en

frivillighet för statliga myndigheter att teckna avtal om

samarbete med kommun, och begär i stället en mera tvingande

lagtext där regeringen på kommuns ansökan kan besluta om

överförande av uppgifter. I en annan motion (s) begärs att

medborgarkontoren skall ges möjlighet att också samverka med

Posten. Den tredje motionen (fp) tar dels upp risken för att

alltför mycket samordning, centralisering och koncentration av

uppgifter kan leda till en minskad respekt för medborgarnas

integritet, dels frågan om samhällsinformation. Samma frågor tas

upp i en motion (fp) från allmänna motionstiden 1994.

Utskottet har tillstyrkt propositionen och avstyrkt

motionerna.

Propositionen

1993/94:187 vari yrkas att riksdagen antar det i propositionen

framlagda förslaget till lag om försöksverksamhet med

medborgarkontor.

Lagförslaget återfinns som bilaga till betänkandet.

Motionerna

Motioner väckta med anledning av propositionen

1993/94:K54 av Margitta Edgren (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om analys av avvägningen mellan effektivitet

och integritet i det fortsatta arbetet med försöksverksamhet med

medborgarkontor,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att skapa rättsliga möjligheter för

medborgarna till insyn via terminaler i kommunala beslut,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om samhällsinformation via terminaler.

1993/94:K55 av Christer Skoog m.fl. (s) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om försöksverksamhet med medborgarkontor med

särskilt beaktande av det förslag till lagförändring som anförts

i Statskontorets rapport.

1993/94:K56 av Hans Stenberg och Ines Uusmann (s) vari yrkas

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om att medborgarkontoren även skall kunna

samverka med Posten.

Motion väckt under allmänna motionstiden 1994

1993/94:K620 av Margitta Edgren och Ingela Mårtensson (fp)

vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om begränsning av de tjänster som ett

medborgarkontor skall kunna tillhandahålla,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om tillgång till databaser för kommunala

handlingar t.ex. protokoll.

Utskottet

Propositionens huvudsakliga innehåll

Medborgarkontor är enligt propositionen en sammanfattande

benämning på en offentlig inrättning som ger service till

medborgarna. Det finns i dag någon form av medborgarkontor på

ett tiotal orter i landet. På några orter handlägger

medborgarkontoren inte bara kommunala uppgifter utan medborgarna

kan även komma i kontakt med statliga myndigheter och allmän

försäkringskassa.

Medborgarkontoren skall främst ses som ett kompletterande

medel för att möta medborgarnas ökade krav på service och

lättillgängliga myndighetsfunktioner. Genom medborgarkontoren

skapas möjligheter till en samlad förmedling av offentlig

service när det gäller information om tjänster och enklare

ärendehandläggning.

Några lagliga hinder att inrätta medborgarkontor med kommunalt

huvudmannaskap och som har enbart kommunala serviceuppgifter

finns inte. Inte heller en modell med samlokalisering av

myndigheternas personal möter några lagliga hinder. För att

kommunerna skall kunna sköta uppgifter åt statliga myndigheter,

allmän försäkringskassa och landsting krävs däremot en lag som

ger kommunerna befogenhet att sköta sådana uppgifter. Samtidigt

ger en lagstiftning statliga myndigheter, allmän

försäkringskassa och landsting befogenhet att ge en kommun ett

sådant uppdrag. Regeringen föreslår därför en lag om

försöksverksamhet med medborgarkontor. Den skall träda i kraft

den 1 juli 1994 och gälla under fem år. Syftet med

försöksverksamheten är att den skall ge ytterligare kunskaper

och erfarenheter dels om hur ett organiserat samarbete över

myndighetsgränserna kan utformas, dels hur dialogen mellan

medborgarna och myndigheterna kan fördjupas.

Enligt propositionen kan det på sikt vara önskvärt att kunna

öppna möjligheten att handlägga ärenden som innefattar

myndighetsutövning vid ett integrerat medborgarkontor. För

sådana fall kan en smidig lösning vara att kommunen, på uppdrag

av en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett

landsting sköter uppgiften genom den egna personalen vid ett

medborgarkontor. En sådan ordning rymmer emellertid åtskilliga

rättsliga problem som kräver ytterligare analys och

överväganden. En särskild utredare bör därför tillkallas för att

närmare analysera de rättsliga möjligheterna att utvidga

verksamheten vid medborgarkontor till områden som innefattar

myndighetsutövning. Av särskild betydelse i sammanhanget är att

verksamheten bedrivs i sådana former som tillgodoser behovet av

integritet och rättssäkerhet.

De uppgifter som i ett inledande skede kan komma i fråga vid

medborgarkontor med integrerad verksamhet är således enligt

propositionen fövaltningsuppgifter såsom enklare rådgivning i

olika frågor, att ge information, hänvisa till rätt tjänsteman,

tillhandahålla blanketter, broschyrer och annat material. Det

kan också gälla tillgång till allmänhetens terminal.

En bred försöksverksamhet med medborgarkontor beräknas ge

ytterligare kunskaper och erfarenheter om hur ett organiserat

samarbete över myndighetsgränser kan utformas. En sådan

försöksverksamhet kan avse medborgarkontor med enbart kommunal

verksamhet eller medborgarkontor där statlig och kommunal

verksamhet samlokaliseras, dvs. bedrivs i samma lokal. Det är

också viktigt att det finns en möjlighet att pröva

medborgarkontor med integrerad statlig och kommunal verksamhet i

kommunal regi. Eftersom det inte ligger inom den kommunala

kompetensens ram att sköta uppgifter som ankommer på statliga

myndigheter förutsätter denna möjlighet till samverkan stöd i

lag.

Regeringen föreslår således att kommunerna i lag ges

befogenhet att samverka med statliga myndigheter m.fl. Lagen

föreslås utformas som en tidsbegränsad försökslag och innehålla

möjligheter för regeringen att utöva viss kontroll av den

avtalade verksamheten och att utvärdera denna.

Av propositionen framgår också att en arbetsgrupp tillsatts

inom Civildepartementet med uppgift bl.a. att samordna det

fortsatta utvecklingsarbetet med medborgarkontor samt att följa

upp och utvärdera de försök som görs med medborgarkontor.

Utvärderingen skall belysa bl.a. effekterna på service, ekonomi

och resurser samt införlivandet av ny teknik. Utvecklingen inom

informationsteknologin kan komma att göra det möjligt för

medborgarna att själva söka information och göra ansökningar via

s.k. publika terminaler eller hembaserade dataterminaler.

Motionerna

Christer Skoog m.fl. (s) vänder sig i motion K55 mot att

förslaget innebär en frivillighet för statliga myndigheter att

träffa avtal om samarbete med en kommun eftersom det antas få

ett mycket litet gensvar hos de statliga myndigheterna.

Motionärerna förordar i stället -- i enlighet med Statskontorets

rapport om medborgarkontor -- en mer tvingande lagtext med

innebörd att regeringen på ansökan av kommun kan besluta om

överförande av uppgifter. Med tanke på det ljumma intresse och i

vissa fall den direkt negativa inställning som flera statliga

myndigheter gett uttryck för i olika sammanhang riskerar enligt

motionärerna frivilligheten att resultera i en mycket begränsad

försöksverksamhet. Det finns enligt motionärerna ett behov av

att stärka politisk och administrativ generalistkompetens och

att skapa överblick i fragmenterade, ibland parallella,

kommunala och statliga verksamheter. Medborgarkontor är ett

uttryck för en grundläggande förändring i synen på offentlig

förvaltning. Det är fråga om en ny förvaltningsmodell och en ny

syn på hur offentlig verksamhet skall vara organiserad.

Ett överförande av statliga uppgifter till ett kommunalt

medborgarkontor måste enligt motionen ske helhjärtat,

marknadsföras väl och vara tänkt för så lång tid som möjligt för

att få full effekt och ge gedigna erfarenheter. En viktig fråga

i sammanhanget är vilken ersättning som skall utgå i samband med

att uppgifter överförs.

I motion K56 av Hans Stenberg och Ines Uusmann (båda s)

framhålls att Posten med sitt vitt föregrenade nät av postkontor

bör få delta i försöksprojektet.

Margitta Edgren (fp) tar i motion K54 och tillsammans med

Ingela Mårtensson (fp) i motion K620 upp frågan om avvägningen

mellan strävan efter effektivitet och service till medborgarna å

ena sidan och risken för maktkoncentration å andra sidan och

framhåller risken för att respekten för medborgarnas integritet

minskar. Denna avvägningsfråga bör analyseras i första hand i

den uppföljning som skall ske.

Motionärerna tar också upp frågan om tillgång till information

om t.ex. kommunfullmäktiges beslut, vilket skulle kunna bidra

till att medborgarna får ett ökat intresse för det politiska

beslutsfattandet och därmed till en utveckling av demokratin.

Vidare framhåller motionären intresset av att det tillhandahålls

olika interaktiva samhällsinformationstjänster via offentliga

dataterminaler och via hemdatorer.

Bakgrund

Regeringen beslutade den 25 juni 1992 om tillkallandet av en

arbetsgrupp (C 1992:B) med uppgift att följa och utvärdera

utvecklingsarbetet med medborgarkontor m.m. för att förbättra

medborgarnas kontakter med offentliga förvaltningen. Sedan

arbetsgruppen tillsatts uppdrog den i oktober 1992 åt

Statskontoret att bl.a. ta fram ett underlag om vilka uppgifter

som kan läggas ut på ett medborgarkontor från kommunen och olika

statliga myndigheter. Statskontoret redovisade resultatet av

uppdraget i tre rapporter (1993:14, 14 B och 14 C). De två

första rapporterna behandlade arbetsuppgifter, verksamhetsform

och rättslig reglering medan den tredje behandlade

försöksverksamhet. En rad modeller för huvudmannaskap för

medborgarkontor presenterades, bl.a. enbart kommunal verksamhet,

samlokaliserade myndigheter i samarbete samt integrerat

medborgarkontor i kommunal regi.

Enligt Statskontoret är samlokaliseringsformen kanske den mest

naturliga lösningen för en samverkan mellan olika huvudmän. När

det gäller integrerat medborgarkontor i kommunal regi sägs att

det förutsätter att riksdagen stiftar en lag som ger regeringen

möjlighet att på ansökan av kommun överföra uppgifter från

statliga myndigheter med lokal verksamhet, allmän

försäkringskassa eller landsting till kommun. Statskontorets

uppfattning var att ett medborgarkontor med integrerad

verksamhet också påverkar strukturen i den offentliga

förvaltningen. Verksamheten måste ses i förhållande till många

andra åtgärder som pågår avseende organisation av kommunal

verksamhet, strukturförändringar inom olika statliga sektorer,

kommunalisering av viss verksamhet m.m. Av denna anledning kunde

det enligt Statskontoret finnas skäl att bedriva en

försöksverksamhet för att få beredskap för att anpassa

verksamheten i förhållande till andra strukturpåverkande beslut

som kan komma att fattas de närmaste åren.

Arbetsgruppen skickade ut Statskontorets rapport till berörda

statliga myndigheter för synpunkter. Från Postens sida framhölls

att det är många förhållanden som måste redas ut innan ett

medborgarkontor kan skapas som en gemensam organisation mellan

flera huvudmän. Med hänsyn till den genomgripande

omstrukturering som Posten stod inför intog den en försiktig

hållning till sametablering med övriga myndigheter för att

underlätta möjligheterna till kommande flexibla lösningar.

Arbetsgruppens slutsats blev att några av de modeller som

Statskontoret hade presenterat skulle få mycket långtgående

rättsliga konsekvenser och att dessa är svåra att bedöma utan

ytterligare utredningsinsatser. Arbetsgruppen föreslog en

modifierad modell som inte får lika genomgripande konsekvenser

men som möjliggör försöksverksamhet för att pröva nya

integrerade organisationslösningar. Arbetsgruppen ansåg också

att en försöksverksamhet var erforderlig.

I sammanhanget kan nämnas att Posten numera är bolagiserad.

Utskottets bedömning

Enligt utskottets mening kan medborgarkontor tjäna ett

angeläget syfte genom att de på ett enkelt sätt kan ge tillgång

till samhällets service åt medborgarna. Genom medborgarkontor

skapas möjligheter till en samlad förmedling av offentlig

service när det gäller information om tjänster och enklare

ärendehandläggning. Utskottet delar därför regeringens bedömning

att det bör inledas en försöksverksamhet som ger möjlighet till

samarbete över myndighetsgränser och en fördjupning av dialogen

mellan medborgarna och myndigheterna. Utskottet tillstyrker

således propositionens förslag.

Med anledning av förslaget i motion K55 om att regeringen

skall kunna besluta om statliga myndigheters medverkan i

medborgarkontor vill utskottet hänvisa till att en av avsikterna

med försöksverksamheten är att utröna hur stort olika

myndigheters intresse för en sektorsövergripande samverkan

egentligen är. Av propositionen framgår vidare att det tillsatts

en arbetsgrupp med uppgift att samordna det fortsatta

utvecklingsarbetet och att denna arbetsgrupp bl.a. skall

informera om försöksverksamheten. Det kan därför förutsättas att

de statliga myndigheterna kommer att informeras om och utnyttja

de eventuella fördelar som medverkan i medborgarkontor kan

innebära för myndigheternas verksamhet. Enligt utskottets

mening saknas anledning att ha ett sådant tvingande inslag i

försöksverksamheten som föreslås i motionen. Motion K55 vari

yrkas ett tillkännagivande till regeringen avstyrks

följaktligen.

Också när det gäller den fråga om behovet av avvägningar

mellan effektivitet och medborgarnas integritet som tas upp i

motion K54 och K620 vill utskottet hänvisa till den nämnda

arbetsgruppens verksamhet. Arbetsgruppen skall således utvärdera

effekterna på ekonomi och resurser samt på införlivandet av ny

teknik. Dessutom aviseras i propositionen att det skall

tillkallas en särskild utredare för att närmare analysera de

rättsliga möjligheterna att utvidga verksamheten vid

medborgarkontor till områden som innefattar myndighetsutövning.

Det framhålls att det då är av särskild betydelse att

verksamheten skall bedrivas i sådana former som tillgodoser

behovet av integritet och rättssäkerhet. Utskottet förutsätter

mot denna bakgrund att avvägningsfrågorna när det gäller

effektivitet kontra rättssäkerhet och integritet kommer att bli

föremål för noggrann analys i det fortsatta arbetet med

medborgarkontorsfrågan. Enligt utskottets mening saknas mot

denna bakgrund behov av ett tillkännagivande i detta avseende

till regeringen. Motion K54 yrkande 1 och K620 yrkande 1

avstyrks följaktligen.

I motion 54 (yrkande 2) och K620 (yrkande 2) tas vidare upp

behovet av rättsliga möjligheter för medborgarna till insyn i

kommunala beslut via terminaler samt -- i motion K54 yrkande 3

-- behovet av samhällsinformation via terminaler. I

propositionen hänvisas till att den tekniska utvecklingen kan

komma att göra det möjligt för medborgarna att söka information

och göra ansökningar via publika terminaler eller hembaserade

dataterminaler samt till att regeringen i 1994 års

budgetproposition framhållit att det behövs en anpassning av

lagstiftning och övriga regler till den moderna informations-

och kommunikationstekniken. Regeringen har den 17 mars 1994

tillsatt en kommission för att främja en bred användning av

informationsteknologi. Enligt utskottets mening bör arbetet i

kommissionen avvaktas. Utskottet är således inte berett att

förorda ett sådant tillkännagivande till regeringen som begärs i

motionerna i denna del. Utskottet vill i detta sammanhang också

erinra om den omfattande samhällsinformation, bl.a.

Samhällsguiden, som genom Rixlex är förhållandevis

lättillgänglig för medborgarna. Motion K54 yrkandena 2 och 3

avstyrks följaktligen också, liksom motion K620 yrkande 2.

Slutligen när det gäller yrkandet i motion K56 om att

medborgarkontor i försöksverksamheten skall kunna samverka med

Posten vill utskottet hänvisa till att regeringens förslag inte

hindrar en sådan samverkan. Motionen avstyrks följaktligen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande lag om försöksverksamhet med

medborgarkontor

att riksdagen med bifall till propositionen antar bifogat

lagförslag,

2. beträffande tillkännagivande till regeringen om

försöksverksamhet

att riksdagen avslår motion 1993/94:K55,

3. beträffande analys av effektivitet kontra rättssäkerhet

och integritet

att riksdagen avslår motion 1993/94:K54 yrkande 1 och

1993/94:K620 yrkande 1,

4. beträffande samhällsinformation

att riksdagen avslår motion 1993/94:K54 yrkandena 2 och 3 samt

1993/94:K620 yrkande 2,

5. beträffande samverkan med Posten

att riksdagen avslår motion 1993/94:K56.

Stockholm den 17 maj 1994

På konstitutionsutskottets vägnar

Bertil Fiskesjö

I beslutet har deltagit: Bertil Fiskesjö (c), Stig

Bertilsson (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt

Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Ingvar Svensson (kds),

Simon Liliedahl (nyd), Torgny Larsson (s), Henrik S Järrel (m),

Lisbeth Staaf-Igelström (s), Ola Karlsson (m), Elvy Söderström

(s) och Björn von der Esch (m).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Propositionens lagförslag

Förslag till lag om försöksverksamhet med medborgarkontor

Bilaga