Bet. 1993/94:KU40

Konstitutionsutskottets betänkande

1993/94:KU40

Lokal demokrati

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Bilaga 1

Innehållsförteckning

1993/94

KU40

Sammanfattning

I betänkandet behandlas proposition 1993/94:188 om lokal

demokrati samt fyra följdmotioner. Vidare behandlar utskottet

17 motioner från den allmänna motionstiden 1994.

Utskottet tillstyrker propositionens förslag, varvid dock

föreslås en annan utformning av den av regeringen föreslagna 6

kap. 19 a § kommunallagen. Med anledning av regeringens förslag

till utformning av 3 kap. 16 § och 4 kap. 24 § kommunallagen,

med ikraftträdande den 1 juli 1994, föreslår utskottet ändringar

i av riksdagen tidigare beslutade utformningar av dessa

paragrafer med ikraftträdande den 1 januari 1995.

Med anledning av ett flertal motioner föreslår utskottet ett

tillkännagivande till regeringen om behovet av en samlad

uppföljning och utvärdering av de reformer och omfattande

förändringar som har skett inom den kommunala verksamheten.

Övriga motioner avstyrks av utskottet.

Till betänkandet har fogats fyra reservationer, ett särskilt

yttrande och en meningsyttring.

Propositionen

1993/94:188 vari yrkas att riksdagen antar de i propositionen

framlagda förslagen till

1. lag om ändring i kommunallagen (1991:900),

2. lag om kommunala folkomröstningar (1994:000),

3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

4. lag om ändring i skollagen (1985:1100).

Lagförslagen återfinns som bilaga 1 till betänkandet.

Motionerna

Motioner väckta med anledning av propositionen

1993/94:K57 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om utvecklingen av och den önskvärda

inriktningen på den kommunala verksamheten och lokala

demokratin,

2. att riksdagen beslutar att hos regeringen begära förslag

som begränsar, avgränsar och preciserar möjligheterna till

muntliga beslut i enlighet med vad som anförts i motionen,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag som begränsar,

avgränsar och preciserar möjligheterna till delegation av

politiska ärenden i enlighet med vad som anförts i motionen,

4. att riksdagen hos regeringen begär att en utredning

tillsätts med uppgift att se över hur de kommunanställdas

yttrandefrihet kan stärkas i enlighet med vad i motionen

anförts,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om regler för allmänhetens insyn och kontroll

över helt privatägda företag som på entreprenad driver sådan

verksamhet där kommuner och landsting är huvudmän och hos

regeringen begär förslag i enlighet därmed,

6. att riksdagen hos regeringen begär förslag som avgränsar

ämnesområdena för kommunala folkomröstningar i enlighet med vad

som anförts i motionen,

7. att riksdagen, om yrkande 5 bifalls, beslutar att med

godkännande av regeringens förslag i övrigt till ändrad lydelse

av kommunallagen (1991:900) 5 kap. 23 § tillägga ett stycke med

följande lydelse: "Om folkinitiativet väckts av mer än tio

procent av de röstberättigade kommun- eller

landstingsmedlemmarna skall kommunal folkomröstning anordnas.",

8. att riksdagen avslår regeringens förslag till 7 kap. 10 §

kommunallagen,

9. att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om

ändring i lagen (1993:1298) om ändring i sekretesslagen

(1980:100).

1993/94:K58 av Thage G Peterson m.fl. (s) vari yrkas

1. att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om

ändring i kommunallagen såvitt avser 5 kap. 23 § andra stycket,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om uppföljning och utvärdering,

3. att riksdagen hos regeringen begär utredning om

medborgerlig insyn då kommunal verksamhet läggs ut på

entreprenad i enlighet med vad som anförts i motionen,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om allmänhetens insyns- och

kontrollmöjligheter i företag som på entreprenad bedriver

verksamhet där kommuner och landsting är huvudmän.

1993/94:K59 av Bengt Kindbom och Anders Svärd (c) vari yrkas

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om tillsättande av en kommunaldemokratisk

utredning.

1993/94:K60 av Bo Holmberg m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen

hos regeringen begär att en parlamentarisk utredning med uppgift

att presentera förslag som stärker den kommunala demokratin

tillsätts.

Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1994

1993/94:K425 av Ingela Mårtensson (fp) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om behovet av en utredning om

offentlighetsprincipen i kommuner och landsting när offentlig

verksamhet drivs i privaträttslig regi.

1993/94:K504 av Agne Hansson och Marianne Jönsson (c) vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om en vitalisering av demokratin.

1993/94:K601 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om stadsbegreppet.

1993/94:K603 av Eva Zetterberg m.fl. (v) vari yrkas att

riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning med

uppgift att lämna förslag till införande av sanktionsmöjligheter

mot kommuner enligt vad i motionen anförts om brott mot

rättighets- och förvaltningslagens bestämmelser.

1993/94:K604 av Bo Bernhardsson och Gunnar Nilsson (s) vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att skyndsamt igångsätta arbetet med att

ändra lagstiftningen om kommunal uppdragsverksamhet.

1993/94:K606 av Chatrine Pålsson m.fl. (kds) vari yrkas att

riksdagen hos regeringen begär förslag om förändringar i

lagstiftningen i syfte att undanröja de hinder som föreligger

för införande av kommunala vårdnadsbidrag.

1993/94:K607 av Martin Nilsson (s) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om rätten att delegera beslutanderätt från kommunala organ till

skolenhetsstyrelser, valda av föräldrar, elever och personal.

1993/94:K608 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om landstingsobligatoriet.

1993/94:K609 av Gudrun Norberg (fp) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om möjligheten att entlediga kommunal- och landstingsråd före

valperiods utgång.

1993/94:K610 av Inger Hestvik m.fl. (s) vari yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om försöksverksamhet med kommunal

uppdragsverksamhet.

1993/94:K614 av Hans Stenberg m.fl. (s) vari yrkas att

riksdagen hos regeringen begär förslag till lagändring som

innebär att de kommunala trafikföretag som drivs enligt

affärsmässiga principer tillåts konkurrera utanför den egna

kommunen.

1993/94:K615 av Olle Schmidt m.fl. (fp) vari yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om förnyelse och utveckling av den kommunala

demokratin,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om delning av kommuner,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om kommunalpolitiska hearings,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om öppna nämndsammanträden i kommuner och

landsting,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om ökad valfrihet, mångfald och konkurrens

inom den kommunala verksamheten,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om inrättande av välfärdskontrakt.

1993/94:K616 av Sören Norrby (fp) vari yrkas att riksdagen som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

att fastighetsinnehav inte längre skall vara grund för

medlemskap i en kommun.

1993/94:K618 av Lennart Daléus (c) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om skapandet av möjligheter till fortsatt politiskt engagemang

vid högskolestudier på annan ort.

1993/94:K619 av Ian Wachtmeister och Harriet Colliander (nyd)

vari yrkas

1. att riksdagen beslutar komplettera kommunallagen med en

bestämmelse som går ut på att ett parti, som erhållit mandat i

fullmäktige men som inte är företrätt i styrelsen, har rätt att

låta en ledamot eller suppleant som företräder partiet i

fullmäktige närvara vid styrelsens sammanträden och delta i

överläggningarna och få sin mening antecknad i protokollet,

2. att riksdagen beslutar komplettera kommunallagen med en

bestämmelse som går ut på att om det föreligger särskilda skäl

får fullmäktige på förslag av parti som erhållit mandat i

fullmäktige utse person som inte är förtroendevald att ha

närvarorätt i nämnd eller styrelse i kommun eller landsting,

3. att riksdagen, om yrkande 1 eller 2 inte kan bifallas, som

sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

att reglerna måste ändras i syfte att stärka närvarorätten för

partirepresentanter i nämnder och styrelser i kommuner och

landsting,

4. att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning

med uppgift att undersöka förutsättningarna för ett nytt

folkomröstningsinstitut i kommun eller landsting vilket syftar

till att vitalisera demokratin,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att sänka det kommunala partistödet till

hälften under en treårsperiod med början 1995,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om att utreda förutsättningarna för ett

system med fasta grundbelopp som beräknas lika för alla partier

i kommunfullmäktige.

1993/94:K621 av Arne Kjörnsberg m.fl. (s) vari yrkas att

riksdagen hos regeringen begär en lagändring som innebär att de

kommunala trafikföretag som drivs enligt affärsmässiga principer

tillåts konkurrera utanför den egna kommunen.

1993/94:K810 av Magnus Persson (s) vari yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär att frågan om de äldres

situation uppmärksammas,

2. att riksdagen hos regeringen begär att åtgärder vidtas i

syfte att underlätta för alla, både ung och gammal, att delta i

den politiska beslutsprocessen.

Utskottet

1. Inledning

1.1 Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag till ändringar i

kommunallagen (1991:900), sekretesslagen (1980:100) och

skollagen (1985:1100). Vidare föreslås en ny lag om kommunala

folkomröstningar.

Förslagen innebär bl.a. följande.

Nämndernas ansvar enligt kommunallagen skall omfatta även

sådan verksamhet som nämnden lämnar över till annan på

entreprenad. När en kommun eller ett landsting lämnar över

vården av en kommunal angelägenhet till någon annan än ett

helägt kommunalägt företag, skall kommunen eller landstinget

tillförsäkra sig möjlighet att kontrollera och följa upp

verksamheten.

Fullmäktige får rätt att vid ett politiskt majoritetsskifte i

fullmäktige under löpande mandatperiod återkalla uppdragen för

samtliga förtroendevalda i en nämnd.

Särreglerna i kommunallagen för Stockholms kommun om

drätselnämnd tas bort och borgarrådsinstitutionen görs

frivillig.

Röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmar kan genom

folkinitiativ väcka fråga i fullmäktige om att hålla

folkomröstning i viss fråga, och en särskild förfarandelag för

kommunala folkomröstningar införs.

Fullmäktige får medge att en nämnd håller offentliga

nämndssammanträden. Jävsreglerna rörande dubbla engagemang i en

nämnd och i ett kommunalt företag skärps, och regler om verkan

av jäv införs.

Personalföreträdarna skall inte längre ha rätt att närvara vid

handläggningen i en nämnd av ärenden som avser beställning eller

upphandling av varor och tjänster.

Fullmäktige får besluta att en nämnd får överlåta driften av

en viss institution eller anläggning till ett

självförvaltningsorgan.

Den kommunala avgiftsmakten skrivs in i kommunallagen, och

självkostnadsprincipen lagfästs som grundregel för avgiftsuttag

för tjänster och nyttigheter som kommuner och landsting

tillhandahåller.

Ett internt erbjudande i en kommunal upphandling skall från

sekretessynpunkt behandlas på samma sätt som ett anbud från en

utomstående anbudsgivare.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1994 utom

ändringen i sekretesslagen som föreslås träda i kraft den 1

januari 1995.

1.2 Bakgrund

1.2.1 Lokaldemokratikommittén

I samband med behandlingen av proposition 1990/91:117 om en ny

kommunallag uttalade konstitutionsutskottet att ett fortsatt

arbete borde komma till stånd i vissa frågor (bet.

1990/91:KU38). Regeringen bemyndigade i februari 1992 chefen för

Civildepartementet att tillkalla en kommitté (dir. 1991:12) med

uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala

demokratin. Kommittén, som antog namnet Lokaldemokratikommittén,

avlämnade i oktober 1993 sitt slutbetänkande Lokal demokrati i

utveckling (SOU 1993:90).

1.2.2 Utredningar om avgifter inom kommunal verksamhet

Genom tilläggsdirektiv (dir. 1990:18) den 5 april 1990 uppdrog

regeringen till Stat--kommun-beredningen att överväga vissa

frågor om avgifter i kommunal verksamhet, bl.a. vad gällde

självkostnadsprincipen. Beredningen tillsatte en särskild

arbetsgrupp, Avgiftsgruppen, för utredningsarbetet.

Avgiftsgruppen avlämnade i november 1990 delbetänkandet Den

kommunala självkostnadsprincipens gränser (SOU 1990:107).

Vid tillkomsten av den nya kommunallagen gjordes med hänsyn till

det pågående utredningsarbetet bedömningen att

självkostnadsprincipen inte skulle skrivas in i kommunallagen.

I december 1990 beslutade regeringen att frågorna om avgifter

i kommunal verksamhet skulle utredas vidare av en särskild

utredare. Denna utredning antog namnet Avgiftsutredningen och

avlämnade i december 1991 sitt slutbetänkande Effektiva avgifter

-- resursstyrning och finansiering (SOU 1991:110) med

bilagedelen Beskrivningar av några avgiftsområden samt

remissyttranden (SOU 1991:111).

I april 1992 tillsattes en arbetsgrupp om avgifter i kommunal

verksamhet. Arbetsgruppen antog namnet Avgiftsgruppen. Förutom

att behandla frågor om avgiftssättningen inom vissa s.k.

kommunaltekniska områden skulle Avgiftsgruppen bl.a. överväga om

en grundläggande princip för kommunala avgiftsuttag borde tas in

i kommunallagen. Avgiftsgruppen avlämnade i april 1993

betänkandet Avgifter inom kommunal verksamhet -- förslag till

modifierad självkostnadsprincip (Ds 1993:16).

1.2.3 Skrivelse till regeringen från Stockholms kommun

Stockholms kommun begärde i en skrivelse till regeringen bl.a.

att kommunallagen skulle ändras så att nämnder skall kunna

väljas tills vidare och att de förtroendevalda i en nämnd skall

kunna entledigas vid politiska majoritetsskiften i fullmäktige.

Denna del av skrivelsen överlämnades till

Lokaldemokratikommittén och behandlades av utredningen i dess

slutbetänkande.

I skrivelsen begärde också Stockholms kommun att reglerna i

kommunallagen om drätselnämnd och ett antal regler som berör

borgarråd skall tas bort. Vidare begärde kommunen att

borgarrådsinstitutet skulle göras frivilligt. I propositionen

anges att eftersom dessa begränsningar bara berör Stockholms

kommun, har kommunens begäran inte varit föremål för sedvanlig

remissbehandling. I stället har regeringen under beredningen

haft underhandskontakter med kommunen.

2. Propositionens uttalanden om framtida reformbehov

Enligt regeringen kommer den kommunala verksamheten även i

fortsättningen att vara föremål för förändringar som kommer att

medföra ett behov av omprövning av de regelverk som styr

kommunernas och landstingens handlande. Detta gäller inte minst

den ökade internationaliseringen och konsekvenserna av ett

eventuellt EU-medlemskap.

Lokaldemokratikommittén har haft i uppdrag att utreda ett vitt

spektrum av frågor, och större delen av de förslag kommittén har

lagt fram har regeringen och remissinstanserna bedömt som mogna

för lagstiftning. Vissa av förslagen behöver dock enligt

regeringen belysas ytterligare och då i ett bredare sammanhang.

Enligt regeringen finns det också frågor som inte legat inom

kommitténs uppdrag, men som under senare år visat sig kräva

ytterligare utredning. I propositionen anförs i dessa frågor

bl.a. följande.

2.1 Den kommunala självstyrelsens princip

Lokaldemokratikommittén har behandlat frågan och konstaterat

att gränserna för den kommunala självstyrelsen är oklara liksom

innebörden av de krav som ställs upp i Europarådets konvention

om kommunalt självstyre. Kommittén har föreslagit att regeringen

vidtar åtgärder för att ge den kommunala självstyrelsen ett

vidgat grundlagsskydd.

En särskild utredare har på regeringens initiativ utrett

konsekvenserna för kommunerna och landstingen vid olika former

av deltagande i den västeuropeiska integrationen, i betänkandet

Kommunerna, landstingen och Europa (SOU 1994:2). I utredningen

lämnas också ett underlag om hur internationaliseringen påverkar

förutsättningarna för den kommunala självstyrelsen.

Regeringen anser att det finns starka skäl för att den

kommunala självstyrelsens rättsliga reglering ses över i ett mer

samlat sammanhang. Regeringen har därför för avsikt att

tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera den

rättsliga utvecklingen i Sverige med utgångspunkt i principen om

den kommunala självstyrelsen.

2.2 De förtroendevaldas arbetsförutsättningar

Det finns enligt regeringen anledning att ägna fortsatt

uppmärksamhet åt hur antalet förtroendeuppdrag och

representativiteten bland de förtroendevalda utvecklas och då

närmast vid nästa allmänna val hösten 1994. Det finns också

enligt regeringen skäl att följa upp hur partistödsreglerna i

kommunallagen har tillämpats i praktiken och att analysera om

tillämpningen står i överensstämmelse med intentionerna bakom de

nya reglerna om kommunalt partistöd.

Mot denna bakgrund har regeringen för avsikt att tillkalla en

utredning med uppgift att göra en totalöversyn över de

förtroendevaldas arbetsförutsättningar. I översynen bör enligt

regeringen ingå bl.a. kommunallagens regler om rätt till

ersättning för förlorad arbetsförtjänst, rätt till ledighet för

de skiftarbetande samt det kommunala partistödet. Det är också

enligt regeringen angeläget att föreslå åtgärder för att

förbättra arbetsförutsättningarna för de förtroendevalda och de

politiska partierna i kommuner och landsting.

2.3 Den kommunala revisionens framtida roll

I Lokaldemokratikommitténs uppdrag har inte ingått att närmare

utreda den kommunala revisionens roll. Kommittén har dock pekat

på vissa frågor som framöver kan komma att behöva belysas

ytterligare. En framtida reformering av den kommunala

revisionens roll bör enligt kommittén inriktas på att trygga en

hög kompetens inom revisionsverksamheten. Regeringen avser att

ta initiativ till en översyn av den kommunala revisionen.

2.4 Den ökade internationaliseringen

Enligt regeringen finns det all anledning att även framöver

följa effekterna på den kommunala självstyrelsen både när det

gäller samarbetet inom ramen för EES-avtalet och ett eventuellt

EU-medlemskap. EG/EU-konsekvensutredningarna (SOU 1994:2) har

föreslagit att det för detta ändamål inom regeringskansliet

inrättas stående beredningsorgan. I en särskild rapport,

Kommunal näringslivspolitik i Danmark (SOU 1993:12), föreslår

Lokaldemokratikommittén att kommunal och regional

näringslivspolitik i Sverige bör utredas utifrån ett antal

frågeställningar som bl.a. berör EES-avtalet och en eventuell

EU-anslutning. Regeringen uppger att förslagen i de nämnda

betänkandena för närvarande bereds.

2.5 Gemensam personal för myndighetsutövning

Regeringen uppger att den redan har inlett en översyn av

frågan om att anlita anställda i en annan kommun eller ett

landsting för uppgifter som innefattar myndighetsutövning.

Regeringen avser att uppdra åt en särskild utredare att ta ett

mer samlat grepp om dessa frågor.

2.6 Sekretessen i en fri kommunal nämndorganisation

Lokaldemokratikommittén har haft i uppdrag att överväga hur

man inom ramen för sekretesslagstiftningen kan finna lösningar

på de problem som är förknippade med att sekretesskyddade

uppgifter från skilda verksamhetsområden kan förekomma inom

integrerade verksamheter. Kommittén avlämnade 1992

delbetänkandet Sekretesslagen i en fri nämndorganisation (SOU

1992:140). Betänkandet har remissbehandlats. Mot bakgrund av

remissutfallet har regeringen funnit att frågan bör beredas

vidare.

2.7 Reformbehov i övrigt

Utskottet återkommer nedan till vad regeringen anfört

beträffande frågor om nyval vid kommundelningar, ett vidgat

medborgarengagemang, kommunal uppdragsverksamhet och det

kommunala medlemskapet samt frågan om förtroendevaldas ansvar

för lagtrots och domstolstrots.

3. Entreprenader i kommunal verksamhet

3.1 Propositionen

3.1.1 Rätten att anlita entreprenörer

Lokaldemokratikommittén skulle enligt sina direktiv bl.a.

lägga fram förslag till regler som säkerställer insyn och

kontroll för kommuninvånarna när kommunens verksamhet bedrivs

genom hel- eller delägda bolag eller i privat eller kooperativ

regi. Kommittén skulle också överväga och föreslå åtgärder för

att öka de enskilda kommunmedlemmarnas inflytande på den

kommunala verksamheten.

Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt betänkande att en

ändring skulle göras i kommunallagen för att klargöra att

kommuner och landsting får anlita entreprenörer.

Enligt regeringen har kommuner och landsting sedan lång tid

haft en rätt att i viss utsträckning använda sig av

privaträttsliga subjekt för sin verksamhet. I rättspraxis har

detta ansetts följa av den allmänna kompetensregeln, numera

uttryckt i 2 kap. 1 § kommunallagen. Regeln i 3 kap. 16 §

kommunallagen om möjligheten till överlämnande av vården av en

kommunal angelägenhet har enligt regeringen visserligen

tillkommit för att reglera förutsättningarna för att lägga ut

verksamhet på kommunala företag. Utformningen är dock sådan att

den allmänt reglerar förutsättningarna för kommunerna och

landstingen att lämna över förvaltningsuppgifter till

privaträttsliga subjekt, t.ex. genom avtal om entreprenaddrift

(jfr bet. 1990/91:KU38 s. 44).

Genom de förslag som lades fram i proposition 1992/93:43 Ökad

konkurrens i kommunal verksamhet (bet. 1992/93:SoU9) har enligt

regeringen ytterligare klarlagts att uppgifter som inte

innefattar myndighetsutövning kan läggas ut på entreprenad.

Regeringen finner med hänvisning till det anförda att det inte

behövs något förtydligande i 3 kap. 16 § kommunallagen i fråga

om denna möjlighet.

Regeringen föreslår dock att bestämmelsen i 3 kap. 16 §

kommunallagen justeras för att tydliggöra fullmäktiges roll när

vården av kommunala angelägenheter lämnas över till annan.

Vidare görs tillägget i paragrafen att vården av en kommunal

angelägenhet även får överlämnas till en enskild individ.

Enligt regeringen framgår inte av förarbetena till 3 kap. 16 §

kommunallagen anledningen till att denna paragraf inte

innehåller någon möjlighet för kommuner och landsting att lämna

över vården av en kommunal angelägenhet till en enskild individ.

Denna möjlighet finns däremot enligt regeringen numera i t.ex.

socialtjänstlagen (1980:620) och hälso- och sjukvårdslagen

(1982:673). Enligt regeringens mening saknas det anledning att

inte uttryckligen ange en sådan möjlighet även i kommunallagen.

Ett tillägg i paragrafen med denna innebörd bör därför göras.

3.1.2 Det kommunala ansvaret och kontrollen

Regeringen föreslår att nämndernas ansvar uttryckligen skall

omfatta även sådan kommunal verksamhet som lämnas över till

annan. Detta förslag genomförs genom att ett nytt tredje stycke

läggs till i 6 kap. 7 § kommunallagen.

Som en följd av strävandena att i högre grad än tidigare

utsätta den kommunala verksamheten för konkurrens, har enligt

propositionen antalet entreprenader i kommuner kommit att öka.

Enligt regeringen har det i debatten hävdats att det från

demokratisk synpunkt finns risker förknippade med en sådan

utveckling. Bland annat har det ansetts vara oklart vilket

ansvar som kommunerna och landstingen har för en verksamhet som

bedrivs av enskilda på entreprenad.

Av 6 kap. 7 § kommunallagen framgår inte direkt att de

kommunala nämnderna ansvarar för en verksamhet som utförs av

utomstående på uppdrag av kommunen eller landstinget, och frågan

berördes inte heller i förarbetena. Regeringen finner emellertid

det uppenbart att så bör vara fallet. Med ansvar avses enligt

regeringen inte ansvaret för den dagliga verksamhetens utförande

utan det övergripande politiska ansvaret. För att det inte skall

råda någon som helst tvekan om att nämndernas ansvar också

omfattar en verksamhet som har lagts ut på entreprenad bör ett

förtydligande tillägg med denna innebörd göras till 6 kap. 7 §

kommunallagen.

En förutsättning för att en nämnd skall kunna fullgöra sitt

ansvar för verksamheten i de fall då kommunen eller landstinget

helt eller delvis överlåtit vården av en kommunal angelägenhet

till en utomstående på entreprenad är enligt propositionen att

nämnden har möjlighet att kontrollera och följa upp

verksamheten. Det bör därför föreskrivas en skyldighet för

fullmäktige att se till att kommunen eller landstinget

tillförsäkras en sådan möjlighet innan vården av en angelägenhet

lämnas över till ett privaträttsligt subjekt med stöd av 3 kap.

16 § kommunallagen. Detta bör enligt regeringen ske genom att en

ny paragraf med bestämmelser om detta förs in efter 3 kap. 18 §.

3.2 Utskottets bedömning

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i

kommunallagen.

4. Återkallelse av förtroendeuppdrag i vissa fall

4.1 Propositionen

I propositionen föreslås att fullmäktige skall ha rätt att

under löpande mandatperiod återkalla uppdragen för samtliga

förtroendevalda i en nämnd. Detta kan ske dels när den politiska

majoriteten i nämnderna inte längre är densamma som i

fullmäktige, dels i samband med att nämndorganisationen skall

ändras. Förslaget genomförs genom att en ny paragraf, 4 kap.

10 a §, införs i kommunallagen. I 6 kap. 14 § kommunallagen

klargörs att nya förtroendevalda skall väljas när uppdragen

återkallats enligt 4 kap. 10 a § 1.

Lokaldemokratikommittén föreslog en lösning som innebar att

alla nämnder skall väljas tills vidare. Enligt regeringens

mening är det en bättre ordning att fullmäktige får rätt att med

majoritetsbeslut entlediga förtroendevalda i en nämnd när den

politiska majoriteten i nämnden inte längre är densamma som i

fullmäktige. En sådan återkallelse skall avse samtliga

förtroendevalda och skall således inte kunna användas för att

entlediga enstaka förtroendevalda.

Enligt regeringens mening bör det också klart framgå av

kommunallagen att fullmäktige kan entlediga samtliga

förtroendevalda i samband med en ändrad nämndorganisation.

Härigenom kommer lagen att ge en fullständig bild av vid vilka

tillfällen och av vilka skäl ett kommunalt förtroendeuppdrag kan

återkallas under löpande mandatperiod.

Lokaldemokratikommittén föreslog även att ett ärende om att

entlediga samtliga förtroendevalda i en nämnd skulle kunna

bordläggas bara genom beslut med enkel majoritet. Regeringen

menar dock att de vanliga reglerna om minoritetsbordläggning

skall gälla även ett sådant ärende.

Enligt propositionen har ett par remissinstanser pekat på att

ett förtida entledigande kan innebära problem, bl.a. av

ekonomisk natur, främst för de hel- och deltidsengagerade

förtroendevalda. Detta gäller dock enligt regeringen redan i dag

för de hel- och deltidsengagerade förtroendevalda som antingen

begär avsked av fri vilja eller som entledigas enligt

kommunallagens nuvarande bestämmelser. Det får enligt regeringen

åvila kommunerna och landstingen själva att reglera de främst

ekonomiska konsekvenser som ett återkallande eller ett

entledigande kan medföra.

4.2 Motionen

I motion 1993/94:K609 av Gudrun Norberg (fp) yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om möjligheten att entlediga kommunal- och

landstingsråd före valperiodens utgång.

Motionären framhåller att kommunallagen inte innehåller några

särskilda regler om kommunalråd eller landstingsråd. Som regel

har ett sådant råd även annat förtroendeuppdrag. Fullmäktige kan

endast entlediga förtroendevald/kommunalråd mot sin vilja i de

fall som anges i 4 kap. 10 § kommunallagen. Det finns inte

regler för entledigande av kommunalråd som saknar det egna

partiets förtroende eller för råd som saknar partianknytning.

Motionären har ansett att regeringen i sitt arbete med den

proposition som utskottet nu behandlar skulle överväga frågan om

hur entlediganden av kommunal- och landstingsråd i olika

situationer kan göras under valperiodens gång.

4.3 Utskottets bedömning

Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.

Enligt 4 kap. 10 § kommunallagen får fullmäktige återkalla

uppdraget för en förtroendevald som valts av fullmäktige, om den

förtroendevalde har vägrats ansvarsfrihet eller genom en dom som

har vunnit laga kraft har dömts för ett brott för vilket det är

föreskrivet fängelse i två år eller däröver.

Lokaldemokratikommittén har inte särskilt behandlat frågan om

behov av särskilda regler för entledigande av kommunal- eller

landstingsråd under valperiodens gång. Inte heller har

regeringen övervägt frågan i den proposition som utskottet nu

behandlar. Den möjlighet till återkallelse som regeringen

föreslagit skall avse samtliga förtroendevalda, dvs. avsikten är

inte att enstaka förtroendevalda skall kunna entledigas.

Om behov av ytterligare bestämmelser för entledigande av

enstaka förtroendevalda skulle uppkomma, utgår utskottet från

att regeringen tar upp denna fråga till behandling.

Utskottet avstyrker med det nu anförda motion 1993/94:K609.

5. Särregleringen för Stockholms kommun

5.1 Propositionen

I propositionen föreslås att bestämmelserna om borgarråd i

4 kap. 28--32 §§ och 6 kap. 17 § kommunallagen och samtliga

bestämmelser om drätselnämnd i 6 kap. 39--42 §§ upphör att

gälla. Borgarrådsinstitutet görs frivilligt. Borgarrådens

motionsrätt i fullmäktige tas bort. Fullmäktige ges en möjlighet

att bestämma att endast borgarråd eller vissa av dem skall kunna

vara adressater för interpellationer. Förslagen genomförs genom

ändringar i 5 kap. 23 och 52 §§ kommunallagen. Ändringar

föreslås också i 4 kap. 24, 26 och 27 §§ kommunallagen.

Enligt regeringen bör man tillmötesgå Stockholms kommuns

önskemål om vissa förändringar av reglerna om drätselnämnd och

borgarråd.

5.2 Utskottets bedömning

Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.

6. Kommunala folkomröstningar m.m.

6.1 Propositionen

Regeringen föreslår att ett visst antal kommun- eller

landstingsmedlemmar får rätt att i fullmäktige väcka ett ärende

om att hålla folkomröstning i en viss fråga. Detta sker genom

ett tillägg i 5 kap. 23 § kommunallagen. Enligt

specialmotiveringen till denna paragraf ligger det i sakens

natur att ett folkinitiativ skall vara skriftligt. Ett initiativ

skall, utöver den för folkomröstningen aktuella frågan,

innehålla initiativtagarnas namnteckningar, namnförtydliganden

och uppgift om deras adresser. Detta för att kommunen skall ha

möjlighet att i tveksamma fall kontrollera att en viss person,

vars namn finns med på initiativet, verkligen skrivit under det.

Kommunen eller landstinget bör enligt specialmotiveringen i

normalfallet kunna utgå från att enbart behöriga personer

skrivit under ett folkinitiativ. Det faktum att folkinitiativet

inte är av den karaktären att fullmäktige är tvungna att anordna

en folkomröstning, gör enligt regeringen att

rättssäkerhetskraven inte gör sig gällande med samma styrka som

om fallet varit det motsatta. Enligt regeringen bör kommunernas

och landstingens hantering av ett folkinitiativ inte omgärdas av

en alltför stor byråkrati.

I 5 kap. 34 § kommunallagen görs en hänvisning till den

föreslagna lagen om kommunala folkomröstningar och en ändring

till följd av att det enligt den lagen blir en obligatorisk

uppgift för valnämnden att genomföra beslutade folkomröstningar.

I 3 kap. 9 § kommunallagen görs tillägget att det bara är

fullmäktige som kan fatta beslut i ärende om att hålla

folkomröstning.

Enligt regeringen utgör de kommunala folkomröstningarna ett

bra komplement till både den direkta och den indirekta

representativa demokratin. Regeringen bedömer att intresset för

folkomröstningar som ett sätt att stärka medborgarnas inflytande

kommer att öka. Regeringen ser positivt på en sådan utveckling

och anser att tiden nu är mogen för att utveckla möjligheterna

till ett mer frekvent utnyttjande av kommunala folkomröstningar.

Farhågorna för eventuella negativa effekter på den

representativa demokratin får enligt regeringens mening inte

överdrivas. En folkomröstning kan bidra till att vitalisera den

lokala demokratin genom att den enskilde ges en möjlighet till

påverkan och ökat ansvarstagande. Enligt regeringens uppfattning

är folkomröstningar ett bra sätt att öka medlemmarnas intresse

och engagemang i olika samhällsfrågor.

I enlighet med bestämmelsen i 1 kap. 7 § RF om att

beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar kan

enligt regeringen folkomröstningarna bara vara rådgivande.

Enligt regeringens mening är tiden nu mogen för att införa en

möjlighet för kommun- och landstingsmedlemmarna att väcka

initiativ i fullmäktige om att hålla folkomröstning i viss fråga

(folkinitiativ). För att klargöra att folkomröstningar även

fortsättningsvis endast bör avse för medlemmarna viktigare

frågor bör man enligt regeringen kunna kräva att en relativt

stor andel av de röstberättigade medlemmarna står bakom ett

sådant folkinitiativ för att fullmäktige skall vara tvungna att

behandla det.

Vilken modell man än väljer för att konstruera en tröskel för

möjligheten att väcka folkinitiativ, kommer den enligt

regeringen inte att kunna slå helt lika i både stora och små

kommuner.

Lokaldemokratikommittén föreslog en gräns på 10 % av de

röstberättigade medlemmarna för att kunna väcka ett ärende om

folkomröstning. De reella möjligheterna att med en sådan gräns

få till stånd ett folkinitiativ kan som regeringen ser det dock

bli mycket skiftande i olika kommuner och landsting. Det skulle

enligt regeringen t.ex. vara svårt att få till stånd ett

folkinitiativ i Stockholms kommun. Gränsen bör därför sättas

lägre. Regeringen anser att en generell gräns på 5 % av de i

folkomröstningen röstberättigade kommun- eller

landstingsmedlemmarna är en rimligare nivå.

Enligt regeringen skulle det innebära både lagtekniska och

värderingsmässiga svårigheter att lagfästa vilka frågor som kan

bli föremål för en folkomröstning. I förslaget ligger i stället

att det är fullmäktiges majoritet som skall ta ställning till

när det skall hållas folkomröstning. Det är också fullmäktige

som skall bestämma frågeställningen och svarsalternativen. På

detta sätt finns det enligt regeringen en garanti för att

folkomröstningar genomförs i sådana frågor som kan anses lokalt

viktiga att folkomrösta om. Därmed torde enligt regeringen t.ex.

frågor som rör myndighetsutövning eller enskilda personer inte

kunna bli föremål för omröstning.

Regeringen föreslår att en särskild lag om kommunala

folkomröstningar skall införas. Lagen anger de närmare formerna

för hur omröstningarna skall gå till.

Ett införande av särskilda förfaranderegler skulle enligt

regeringen gynna den önskade utvecklingen mot en ökad användning

av kommunala folkomröstningar. En ökad användning av

omröstningsinstitutet kan också enligt regeringen leda till att

det vid allt fler tillfällen kan uppstå praktiska problem och

frågor varvid tydliga regler om förfarandet kan behövas. Med

sådana regler bör man dessutom kunna undvika eventuella

konflikter mellan partierna om den formella hanteringen.

Enligt regeringen bör lagregleringen begränsas till de mest

grundläggande momenten av omröstningsförfarandet, och därutöver

skall fullmäktige fatta beslut om de ytterligare föreskrifter

som lokalt kan behövas för att genomföra folkomröstningen.

Regeringen föreslår att det i framtiden skall vara en

obligatorisk uppgift för valnämnden att genomföra en av

fullmäktige beslutad folkomröstning. Landstingen har inga egna

valnämnder, utan får använda sig av en kommunal valnämnd för att

genomföra en folkomröstning.

Enligt regeringen är det rimligt att fullmäktige beslutar om

indelningen i omröstningsdistrikt och var de röstberättigade

medlemmarna skall kunna rösta. Regeringen anser vidare att

röstlängd och röstkort skall användas också vid de kommunala

folkomröstningarna. Enligt regeringens uppfattning skall

kommunerna och landstingen själva bära kostnaderna för en

folkomröstning som fullmäktige själva tagit initiativ till.

Därför föreslår regeringen att skattemyndigheten skall ha rätt

att få ersättning för de kostnader som den kommunala

folkomröstningen föranleder.

6.2 Motionerna

I motionen 1993/94:K57 yrkande 6 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

har yrkats att riksdagen hos regeringen skall begära förslag som

avgränsar ämnesområdena för kommunala folkomröstningar i

enlighet med vad som anförts i motionen (se nedan).

Vidare har motionärerna i yrkande 7 begärt -- under

förutsättning av bifall till motionens yrkande 5 -- att

riksdagen skall besluta att med godkännande av regeringens

förslag i övrigt till ändrad lydelse av kommunallagen (1991:900)

5 kap. 23 § tillägga ett stycke med följande lydelse:

Om folkinitiativet väckts av mer än tio procent av de

röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna skall

kommunal folkomröstning anordnas.

Mot bakgrund av sambandet mellan motionsyrkandena 6 och 7 har

utskottet uppfattat hänvisningen i yrkande 7 såsom en hänvisning

till motionsyrkandet 6.

I motiveringen till motionsyrkandena 6 och 7 anförs bl.a.

följande.

Då erfarenheten visar att partier ibland inte återspeglar en

bred folkopinion är det enligt motionärerna viktigt med en

möjlighet till lokala folkomröstningar. Motionärerna anser att

utredningens och regeringens idé om att det bör föreligga en

möjlighet till ett "folkinitiativ" är sympatisk. Problemet är

dock att regeringens förslag är ett folkinitiativ som ändå inte

blir ett folkinitiativ. Motionärerna anser det vara rimligare

att lagreglera vilka frågor som får och inte får göras till

föremål för folkomröstning. Grundläggande sociala rättigheter,

kommunala skattesatser och budgetar, revisionsberättelsen, val

som fullmäktige förrättar, kommunens administrativa organisation

eller frågor där kommunerna har att följa en nationell politik

är enligt motionen olämpliga att folkomrösta om. Däremot är

stadsplaneärenden av större betydelse, frågor som har större

betydelse för miljön, kommunikationer och kulturen, frågor som

kan vara väl lämpade för folkomröstning.

Om ett folkinitiativ har mer än 5 % rocent av de

röstberättigade bakom sig skall frågan behandlas av fullmäktige.

Fullmäktige kan därvid avgöra om folkomröstning bör ske eller

inte. Men har ett folkinitiativ bakom sig 10 % av de

röstberättigade skall enligt motionärerna intitiativet leda till

folkomröstning.

I motionen 1993/94:K58 yrkande 1 av Thage G Peterson m.fl. (s)

yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om

ändring i kommunallagen såvitt avser 5 kap. 23 § andra stycket.

Enligt motionärerna är det allmänt vedertaget att det skall

råda en värdegemenskap mellan de stora politiska partierna kring

demokratins spelregler. I Sverige har vi sedan gammalt därför

strävat efter bred enighet när det gäller att göra ändringar i

reglerna som rör det demokratiska styrelseskicket. Regeringens

förslag i fråga om kommunala folkomröstningar innebär enligt

motionen ett brott mot denna princip.

De möjligheter till folkomröstning som finns enligt nu

gällande regler kan enligt motionen uppfattas som undantag från

principen om den representativa demokratin. Motionärerna anser

emellertid att det från ett medborgarperspektiv kan vara

betydelsefullt att kunna ge uttryck för åsikter i olika frågor

även mellan de allmänna valen. Liksom hittills bör det dock helt

och hållet ligga i fullmäktiges hand att avgöra huruvida

folkomröstningar skall anordnas som ett inslag i beredningen

inför fullmäktiges avgörande i en viss fråga. Såsom

folkomröstningsinstitutet hittills har använts har det enligt

motionärerna inte utgjort något hot mot den representativa

demokratin.

Då riksdagen antog den nya kommunallagen ansågs att både

beslutande folkomröstningar och möjlighet till folkinitiativ

skulle innebära en stor risk för urholkning av den

representativa demokratin (bet. 1990/91:KU38, rskr.

1990/91:360).

Regeringens förslag innebär enligt motionen att en minoritet

kan framtvinga ett ställningstagande. Det är enligt motionärerna

inte svårt att föreställa sig fall då det i praktiken kan vara

omöjligt att stå emot på så sätt framförda krav på

folkomröstning. Man kan också enligt motionen räkna med att

olika små partier, däribland s.k. enfrågepartier, kommer att

använda sig av möjligheten av folkinitiativ för att få större

genomslag för sin politik än som svarar mot partiernas andel av

väljarna. Förslaget innebär vidare enligt motionärerna risker

för att sammanhållningen och samlade lösningar i kommuner och

landsting försvåras.

Enligt motionärerna tar regeringen alltför lätt på de farhågor

för negativa effekter på den representativa demokratin som

riksdagen nyligen uttalade och som därefter har förts fram från

olika håll.

Enligt motionen har förslaget också vissa andra brister. Det

anförs i propositionen att kommunernas hantering av ett

folkinitiativ inte bör omgärdas av en alltför stor byråkrati.

Detta kan emellertid enligt motionen inte undanskymma det faktum

att fall kan uppkomma då en närmare granskning av det skriftliga

materialet blir nödvändig. Möjligheterna att göra närmare

kontroller av de antecknades rösträtt i kommunen eller

landstinget kommer i de flesta fall att vara små. I

propositionen anges inte heller närmare vilka krav på

överensstämmelse mellan olika skrifter som skall ställas när det

gäller att ange föremålet för folkinitiativet. Olika sätt att

uttrycka vad frågan gäller kan enligt motionen ge upphov till

olika bedömningar. Vad den ene anser vara framställningar

rörande en och samma fråga kan av den andre uppfattas som

framställningar beträffande flera olika frågor.

Regeringen föreslår en halvering av Lokaldemokratikommitténs

förslag om 10 % till 5 % men enligt motionen redovisas

emellertid inte vilka konsekvenser detta får.

Enligt motionen lägger således regeringen fram ett illa

genomtänkt förslag som kan innebära en stor risk för urholkning

av den representativa demokratin. Motionärerna anser att

riksdagen bör avslå propositionen i denna del.

I motionen 1993/94:K615 yrkande 4 av Olle Schmidt m.fl. (fp)

begärs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om kommunalpolitiska hearings.

Motionärerna föreslår att hearings bör anordnas i samband med

större kommunalpolitiska beslut. Sådana bör enligt motionen vara

en integrerad del av processen inför planbeslut och komplettera

de skyldigheter att informera som i dag finns. Hearings har den

fördelen enligt motionärerna att de kan erbjuda en arena för

mötet mellan förtroendevalda, tjänstemän och opinioner i

enskilda sakfrågor. Därmed får enligt motionen de nya formerna

för politiskt deltagande en hemvist inom ramen för den kommunala

demokratin, och de får möta beslutsfattarna i ett offentligt --

och sannolikt i många fall uppmärksammat -- sammanhang. Enligt

motionärerna får man en institution där enskilda medborgares

eller gruppers syn och kunskaper på ett bättre sätt än i dag kan

komma den kommunala demokratin till godo.

I motionen 1993/94:K619 yrkande 4 av Ian Wachtmeister och

Harriet Colliander (nyd) begärs tillsättande av en utredning med

uppgift att undersöka förutsättningarna för ett nytt

folkomröstningsinstitut i kommuner eller landsting vilket syftar

till att vitalisera demokratin.

Enligt motionärerna skall folkomröstning kunna hållas på

initiativ av en minoritet i fullmäktige eller efter förslag av

en viss andel av kommunmedlemmarna. Det måste enligt motionen

skapas klara och enhetliga förfaranderegler för anordnande av

folkomröstningar. Folkomröstningar är enligt motionärerna ett

sätt att intressera folk för politik. Enligt motionen är inte

alla frågor lämpliga att folkomrösta om, men väl den kommunala

skattesatsen, stora bygg- eller anläggningsprojekt eller andra

genomgripande förändringar som påtagligt ingriper i medborgarnas

liv. Folkomröstningar framstår också enligt motionen som ett än

viktigare instrument för medborgarna nu när utvecklingen gått

dithän att folkvalda grupperingar inte drar sig för att

förhindra medborgarnas valhandling att få genomslag.

6.3 Bakgrund

6.3.1 Gällande bestämmelser

Enligt 5 kap. 34 § kommunallagen får fullmäktige besluta om

att, som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige

skall handlägga, inhämta synpunkter från medlemmarna i kommunen

eller landstinget. Detta kan ske genom folkomröstning,

opinionsundersökning eller något annat liknande förfarande.

Därvid får valnämnden i kommunen anlitas om det inte hindrar

nämndens arbete. Enligt 35 § har en kommun rätt att få

ersättning för de kostnader som föranleds av att ett landsting

anlitar valnämnden.

Bestämmelserna har med några språkliga justeringar överförts

från 1977 års kommunallag. Den enda sakliga ändringen är att

landsting nu får anlita valnämnden utan att fullmäktige medgett

det.

6.3.2 Utredningar och riksdagens tidigare beslut

Kommunaldemokratiutredningen lämnade i sitt slutbetänkande

Kommunal demokrati (SOU 1975:41) ett förslag som låg till grund

för införandet av kommunala folkomröstningar i 1977 års

kommunallag. Kommittén föreslog ett tillägg i kommunallagen med

innebörd att fullmäktige skulle få besluta att som ett led i

beredningen av ett ärende kunna inhämta synpunkter från

medlemmarna. Detta skulle enligt kommittén inte uppfattas som

ett införande av något särskilt lagreglerat

folkomröstningsinstitut, eftersom hållfasta grunder för detta

saknades. Med tillägget i kommunallagen klarlades det tidigare

oklara rättsläget. Kommittén betonade att den föreslagna

ordningen avsåg ett beredningsförfarande som skulle tillämpas

endast i sällsynta fall.

Regeringen delade i propositionen 1975/76:187 om kommunal

demokrati, ny kommunallag m.m. kommitténs principiella

uppfattning.

Vid konstitutionsutkottets behandling (bet. 1976/77:KU25)

anförde utskottet bl.a. följande.

Den representativa demokratins princip innebär att medborgarna

vid regelbundet återkommande val med allmän och lika rösträtt

väljer en beslutande församling. Härigenom får de valda

representanterna på medborgarnas uppdrag ansvaret för skötseln

av de gemensamma angelägenheterna. Det politiska ansvaret

utkrävs sålunda främst vid de allmänna valen, men

offentlighetsprincipen i förvaltningen liksom de under offentlig

insyn och debatt avgjorda ärendena i de kommunala beslutande

församlingarna gör det möjligt för medborgarna att hela tiden

granska de förtroendevaldas handlande. Av stor betydelse för att

den representativa demokratin skall fungera väl är även att de

politiska partierna kan samla medborgarna kring en målsättning

och kanalisera och ge eftertryck åt medborgarnas önskemål.

De nyss nämnda principerna måste, enligt utskottet, även i

framtiden ligga till grund för den kommunala självstyrelsen. En

urholkning av den representativa demokratin eller en försvagning

av de politiska partiernas möjligheter att göra sig gällande i

det kommunala livet bör sålunda inte komma i fråga. Samtidigt är

det uppenbart att en vidgad medverkan från medborgarnas sida och

ett ökat lokalt inflytande för dessa även mellan valen är av

stor betydelse för en fördjupning och vidareutveckling av den

kommunala självstyrelsen. Samhällsutvecklingen har också, som

utskottet framhållit, medfört ökade krav på breddade och mer

mångsidiga former för beredningen av de kommunala ärendena.

Enligt utskottets mening kunde en rådgivande kommunal

omröstning i vissa fall vara lämplig som ett led i beredningen

av ett särskilt ärende av stor betydelse. Resultatet av en sådan

omröstning kunde få stor betydelse för beslutet i en viss fråga,

men det var ändå de förtroendevalda ledamöterna i den beslutande

kommunala församlingen som hade det fulla ansvaret för beslutets

innehåll. En sådan omröstning måste sålunda enligt utskottet ses

som ett extra led i det sedvanliga beredningsförfarandet, som

syftade till att ge fullmäktige ett så tillförlitligt

beslutsunderlag som möjligt. I detta låg också enligt utskottet

att de i omröstningen ställda frågorna självfallet måste rymmas

inom ramen för den kommunala kompetensen, dvs. gälla ett ämne i

vilket fullmäktige har rätt att fatta beslut.

Någon möjlighet att nu närmare formalisera själva

omröstningsförfarandet genom särskilda bestämmelser härom i

kommunallagen fanns inte enligt utskottets mening. Avsikten var

inte att sådana omröstningar skulle bli ett ofta förekommande

inslag i den kommunala verksamheten. Kommunerna och landstingen

borde enligt utskottet själva i de fall då omröstningar blev

aktuella närmare utforma de bestämmelser som reglerade

omröstningsförfarandet.

I 1988 års kommunallagskommittés betänkande Ny kommunallag

(SOU 1990:24) avvisades tanken på en utvidgning av

folkomröstningsförfarandet. Som skäl anfördes risken för en

urholkning av den representativa demokratin. Man ställde sig

inte heller bakom införandet av särskilda förfaranderegler med

hänvisning bl.a. till att riksdagen i slutet av 1989 avvisat

förslag med detta innehåll.

I propositionen om ny kommunallag (prop. 1990/91:117) gav

regeringen samma motivering till förslaget om att de äldre

reglerna skulle behållas utan utvidgning och att särskilda

förfaranderegler inte skulle införas.

Vid utskottets behandling av propositionen (bet. 1990/91:KU38)

togs även upp ett antal motioner om bl.a. utvidgning av det

kommunala folkomröstningsinstitutet och förfaranderegler. Med

hänvisning till att utskottet tidigare avstyrkt motioner av

liknande slag vid flera tillfällen, att riksdagen följt

utskottets uppfattning och att det inte kommit fram något som

gav utskottet anledning att frångå sina tidigare

ställningstaganden avstyrktes motionerna. Riksdagen följde

utskottet.

I en reservation (m, fp, c) anfördes bl.a. att det förelåg ett

behov av att införa särskilda förfaranderegler för kommunala

folkomröstningar, bl.a. avseende vad som skall fordras för att

utlösa en folkomröstning, samt kommunens skyldighet att

informera kommuninvånarna om alternativen.

6.3.3 Lokaldemokratikommittén

Lokaldemokratikommittén hade enligt sina direktiv i uppdrag

att inom ramen för sin huvuduppgift -- att överväga olika

åtgärder för att stärka den lokala demokratin och de enskilda

kommunmedlemmarnas inflytande -- bl.a. se över reglerna för

kommunala folkomröstningar och överväga en vidgad användning av

det kommunala folkomröstningsinstitutet.

Kommittén lät genomföra en studie av det kommunala

folkomröstningsinstitutets användning sedan införandet i

kommunallagen 1977. Resultatet av studien redovisades i

rapporten Att inhämta synpunkter från medborgarna -- Det

kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning (SOU 1993:72).

Av denna rapport framgår att under perioden 1978--1992 har

hållits 25 omröstningar, av vilka 20 varit folkomröstningar och

fem opinionsundersökningar. 14 av omröstningarna har gällt

indelningsärenden. Av de övriga har fyra gällt vägsträckningar

eller vägbyggen och två kollektivtrafikfrågor. Det stora

flertalet av de förslag till omröstningar som väckts i

fullmäktige har avvisats av majoriteten, vilket skett i 80 fall.

Av de folkomröstningar som hållits har i två fall av tre

deltagandet varit högre än 60 %. I opinionsundersökningarna som

baserats på ett urval kommunmedlemmar har ca 85 % medverkat.

Folkomröstningarna har i flera fall fått draghjälp av samtidigt

anordnade allmänna val eller allmän folkomröstning, t.ex. 1980

då kärnkraftsomröstningen ägde rum.

Enligt rapporten har omröstningsinstitutet i stor utsträckning

varit ett instrument som utnyttjats av små partier för att

utmana majoriteten, vilket delvis förklarar varför så få förslag

om folkomröstning vunnit bifall.

Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt slutbetänkande ett

införande av förfaranderegler för kommunala folkomröstningar.

Till grund för förslaget låg dels att kommittén förordade en

utökad användning av kommunala folkomröstningar, dels att flera

partier motionerade i ärendet i samband med riksdagens

behandling av kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117).

Lokaldemokratikommitténs förslag om bestämmelser om kommunala

folkomröstningar innebar bl.a. förslag om att det i 5 kap. 23 §

kommunallagen skulle ingå en bestämmelse om s.k. folkinitiativ

innebärande att om minst 10 % av de röstberättigade

kommuninvånarna väcker förslag om en lokal folkomröstning i ett

visst ärende, skall fullmäktige vara skyldigt att ta upp frågan

till behandling. Beslutet om att hålla folkomröstning skulle

vara förbehållet en majoritet av fullmäktiges ledamöter.

Mot kommitténs beslut i denna del reserverade sig en ledamot

(s) med motiveringen att både beslutande folkomröstning och

folkinitiativ skulle innebära en stor risk för urholkning av den

representativa demokratin.

6.4 Utskottets bedömning

I likhet med regeringen anser utskottet att möjligheterna till

ett mer frekvent utnyttjande av kommunala folkomröstningar bör

utvecklas. Utskottet anser att regeringens förslag om en

möjlighet till ett folkinitiativ är ett lämpligt sätt att

åstadkomma en utveckling i denna riktning. Mot bakgrund av

kommunernas varierande storlek finner utskottet att den av

regeringen föreslagna nivån om 5 % av de röstberättigade är en

rimlig nivå.

Det är fullmäktige som skall ta ställning i frågan huruvida

och när det skall hållas folkomröstning. Detta utgör enligt

utskottets mening en bra form för att folkomröstningar genomförs

i sådana frågor som kan anses lokalt viktiga att folkomrösta om.

Utskottet anser vidare att införandet av särskilda

förfaranderegler också kan gynna utvecklingen mot en ökad

användning av kommunala folkomröstningar. I likhet med

regeringen anser utskottet att lagregleringen bör begränsas till

de mest grundläggande momenten av omröstningsförfarandet och att

därutöver fullmäktige bör fatta beslut om de ytterligare

föreskrifter som lokalt kan behövas för att genomföra

folkomröstningen.

Mot bakgrund av det anförda tillstyrker utskottet

propositionens förslag i denna del och avstyrker motionerna

1993/94:K57 yrkandena 6 och 7 samt 1993/94:K58 yrkande 1.

Motionen 1993/94:K619 yrkande 4 får anses tillgodosedd. Denna

motion avstyrks av utskottet.

Vad gäller motionen 1993/94:K615 yrkande 4 kan utskottet

instämma i motionärernas bedömning att kommunalpolitiska

hearings kan vara av värde. Utskottet anser emellertid att det

bör överlåtas till kommuner och landsting att bestämma huruvida

detta lokalt kan vara ett lämpligt sätt att inhämta upplysningar

eller att informera allmänheten. Enligt utskottets mening bör

sålunda motionen inte föranleda någon åtgärd från riksdagens

sida, varför den avstyrks.

7. Offentliga nämndsammanträden

7.1 Propositionen

I propositionen föreslås att principen om att nämndernas

sammanträden skall hållas inom stängda dörrar skrivs in i

kommunallagen. Fullmäktige får dock medge att en nämnds

sammanträden helt eller delvis är offentliga. Ärenden som avser

myndighetsutövning eller ärenden i vilka hinder mot offentlighet

råder på grund av sekretess, skall även fortsättningsvis

hanteras inom stängda dörrar. Förslaget genomförs genom att en

ny paragraf, 6 kap. 19 a §, införs i kommunallagen.

Enligt regeringen är det viktigt att medborgarna generellt ges

ökad insyn i och information om den kommunala verksamheten.

Medborgarnas möjligheter till information och påverkan måste

enligt regeringen så långt som möjligt tillgodoses oavsett

vilken organisationsform kommunen eller landstinget väljer för

sin verksamhet eller på vilken beslutsnivå ärenden handläggs.

Möjligheten att öppna sammanträdena skall enligt regeringen ses

som ett komplement till möjligheten att hålla särskilda

informationsmöten dit allmänheten bjuds in.

Förslaget tar endast sikte på nämndernas sammanträden i plenum

och inte utskottssammanträden eller presidiemöten. Den nuvarande

ordningen med slutna nämndsammanträden bör dock enligt

regeringen även fortsättningsvis vara huvudregel. Ett

förtydligande av detta bör göras i kommunallagen.

Det är fullmäktige som skall ta ställning till frågan om en

nämnd skall medges att hålla offentliga nämndsammanträden. När

fullmäktige väl har medgett offentlighet ligger det på nämnden

att i sista hand avgöra vilka ärenden som kan handläggas vid ett

offentligt sammanträde.

Myndighetsutövningsärenden bör uttryckligen undantas från

offentlig hantering. För dessa ärenden utgör enligt regeringen

reglerna om handlingsoffentlighet en tillräcklig garanti för

allmänhetens insyn. Det bör vidare i tydlighetens intresse klart

framgå att ärenden i vilka det förekommer uppgifter som hos

nämnden kan vara föremål för sekretess även fortsättningvis

skall hanteras inom stängda dörrar.

7.2 Motionen

I motion 1993/94:K615 yrkande 5 av Olle Schmidt m.fl. (fp)

begärs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om öppna nämndsammanträden i kommuner och

landsting.

Motionärerna är medvetna om problemen med öppna

nämndsammanträden, bl.a. finns farhågor för att de reella

besluten flyttas till andra, slutna församlingar. Men

motionärerna anser ändå att idén med att tillåta öppna

nämndsammanträden är värd att pröva, om än i begränsad

omfattning.

7.3 Utskottets bedömning

Utskottet tillstyrker regeringens förslag i denna del. Enligt

utskottets mening bör dock 6 kap. 19 a § första stycket

kommunallagen förtydligas vad gäller nämndens möjlighet att

besluta om att sammanträde får vara offentligt. Utskottet anser

vidare att en redaktionell ändring bör göras i paragrafens andra

stycke, genom att ordet "inom" används i stället för ordet

"inför".

Då motionärernas önskemål i motionen 1993/94:K615 yrkande 5

får anses tillgodosett genom propositionens förslag behövs inget

tillkännagivande till regeringen. Utskottet avstyrker motionen.

8. Frågor om jäv

8.1 Propositionen

I propositionen föreslås att kommunallagens regler om

ställföreträdarjäv och delikatessjäv i fortsättningen skall

tillämpas fullt ut när en nämnd handlägger ett ärende som avser

myndighetsutövning mot enskild. Förslaget genomförs genom ett

tillägg till 6 kap. 27 § i kommunallagen.

Vad gäller frågan om verkan av jäv föreslår regeringen att det

i kommunallagen införs regler som till innehåll motsvarar

förvaltningslagens (1986:223) regler om hanteringen av

jävsfrågor. Förslaget genomförs genom tillägg till 5 kap. 20 §

och 6 kap. 24 § kommunallagen.

8.2 Utskottets bedömning

Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.

9. Närvarorätten vid nämndsammanträden

9.1 Propositionen

Enligt regeringens förslag skall personalföreträdarna inte ha

rätt att närvara vid handläggningen i en nämnd av ärenden som

avser beställning eller upphandling av varor och tjänster.

Förslagen genomförs genom tillägg till 7 kap. 10 §

kommunallagen.

Enligt regeringen kan ställningstaganden i beställnings- och

upphandlingsärenden i vissa fall i hög grad, om inte direkt så

indirekt, påverka förhållandet mellan kommunen eller landstinget

som arbetsgivare och de anställda och därför sakligt motivera

närvarorätt vid behandlingen av alla sådana ärenden. Enligt

regeringens mening kan närvarorätten dock i många fall skapa

sådana betänkliga jävs- och sekretessproblem, att den inte bara

från rättsliga utan även från praktiska utgångspunkter är svår

att hantera.

De oförenliga dubbla engagemangen och konsekvenserna i

konkurrens- och sekretesshänseende som personalföreträdare kan

hamna i genom representation både i en nämnd som handlägger en

beställning eller en upphandling och en annan som skall lämna

ett anbud, talar enligt regeringens mening för att närvarorätten

bör inskränkas i lag.

Regeringen anser att det finns skäl för att inskränka

närvarorätten i alla nämnder i den mån de handlägger ärenden som

rör beställningar eller upphandling av varor och tjänster. I

detta ligger enligt regeringen alla former av införskaffande,

och med en sådan lagteknisk lösning blir reglerna också neutrala

gentemot olika organisationsformer som kan finnas i landets

kommuner och landsting. Rätten att delta vid överläggningarna i

andra typer av ärenden kvarstår.

9.2 Motioner

I motionen 1993/94:K57 yrkande 8 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

begärs att riksdagen avslår regeringens förslag till 7 kap. 10 §

kommunallagen.

Om det gäller frågor som lämnats på anbud och där personalen

är eller kan förväntas bli anbudsgivare skulle enligt motionen

personalrepresentanters närvarorätt kunna uppfattas som en

jävsposition eller som en fördel gentemot eventuella andra

anbudsgivare. Men genom att alla anbud öppnas samtidigt så kan

enligt motionärerna dessa problem i huvudsak undvikas.

I allmänhet berör den kommunala upphandlingen frågor som kan

ha med personalens arbetsförhållanden att göra, varor och

tjänster som kan ha direkt inverkan på personalens arbete och

arbetsmiljö. Därvid torde det enligt motionärerna vara av fördel

om de beslutande politikerna har nära tillgång till den

erfarenhet och insikt som personalrepresentanterna kan delge.

Men det finns enligt motionärerna också frågor som är mer

principiella, t.ex. uppdelningen i beställarnämnder/utförare.

Med denna uppdelning kommersialiseras enligt motionen innehållet

i den kommunala verksamheten, ofta till förfång för det

demokratiska inflytandet över insynen i verksamheten.

I motionen 1993/94:K619 av Ian Wachtmeister och Harriet

Colliander (nyd) begärs i yrkande 1 att riksdagen beslutar

komplettera kommunallagen med en bestämmelse som går ut på att

ett parti, som har erhållit mandat i fullmäktige men som inte är

företrätt i styrelsen, har rätt att låta en ledamot eller

suppleant som företräder partiet i fullmäktige närvara vid

styrelsens sammanträden och delta i överläggningarna och få sin

mening antecknad i protokollet.

I yrkande 2 begärs en komplettering av kommunallagen med en

bestämmelse som går ut på att om det föreligger särskilda skäl

får fullmäktige på förslag av parti som erhållit mandat i

fullmäktige utse person som inte är förtroendevald att ha

närvarorätt i nämnd eller styrelse i kommun eller landsting.

Om yrkandena 1 eller 2 inte kan bifallas, begärs i yrkande 3

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om att reglerna måste ändras i syfte att stärka

närvarorätten för partirepresentanter i nämnder och styrelser i

kommuner och landsting.

Enligt motionärerna finns det efter valet 1991 många exempel

på att partier med få mandat inte ens fått insynsplats. Det

finns också exempel på att små partier fått betala för att få

del av handlingar. Enligt motionen var det inte lagstiftarens

mening att kommunallagen skulle fungera på detta sätt.

Motionärerna anser att det nu kan finnas anledning att

komplettera kommunallagen med kommunallagskommitténs förslag om

insynsplats i styrelse. En observatör bör enligt motionen också

kunna vara en person som inte är förtroendevald men som

föreslagits av ifrågavarande parti.

9.3 Bakgrund

9.3.1 Närvarorätt för personalföreträdare

De grundläggande reglerna om personalföreträdarnas närvarorätt

vid de kommunala nämndsammanträdena finns i 7 kap. 8--17 §§

kommunallagen.

Närvarorätt för personalföreträdarna saknas i

revisionsnämnder, förtroendenämnder, valnämnder och

överförmyndarnämnder. Personalföreträdarna har rätt att närvara

vid en nämnds behandling av ärenden som rör förhållandet mellan

kommunen eller landstinget som arbetsgivare och dess anställda.

Nämnden får i särskilda fall besluta att personalföreträdarna

får närvara även vid behandlingen av andra ärenden. I 7 kap.

10 § anges vissa ärenden vid vars handläggning närvarorätt inte

föreligger. Det gäller ärenden som avser myndighetsutövning mot

någon enskild, såvida inte ärendet rör en obestämd krets av

enskilda. Vidare gäller det ärenden om förhandlingar med en

arbetstagarorganisation, uppsägningar av kollektivavtal,

arbetskonflikter och rättstvister mellan kommunen eller

landstinget och en arbetstagarorganisation.

Personalföreträdarna har rätt att delta i nämndens

överläggningar men inte i besluten. Nämnden är skyldig att, med

iakttagande av föreskrifterna i sekretesslagen, lämna

personalföreträdarna de upplysningar som behövs för deras

verksamhet. Beslut som fattas vid ett sammanträde dit

personalföreträdarna har tillträde blir inte ogiltiga på grund

av att personalföreträdarna eller någon av dem inte har kallats

till sammanträdet.

9.3.2 Annan utomståendes närvarorätt

Enligt 4 kap. 23 § kommunallagen får fullmäktige besluta att

en förtroendevald som inte är ledamot eller ersättare i en viss

nämnd skall få närvara vid nämndens sammanträden och delta i

överläggningarna men inte i besluten. Beslutet får även

innefatta att den förtroendevalde skall ha rätt att få sin

mening antecknad i protokollet.

Enligt 6 kap. 19 § kommunallagen kan en nämnd kalla en ledamot

eller en ersättare i fullmäktige, en annan nämnd eller

beredning, en anställd hos kommunen eller landstinget eller en

särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med nämnden

för att lämna upplysningar. Den som har kallats till ett

sammanträde får, om nämnden beslutar det, delta i

överläggningarna men inte i besluten.

Liknande bestämmelser fanns i 1977 års kommunallag (3 kap. 15

och 17 §§). Skillnaden i fråga om syftet är att den förstnämnda

bestämmelsen avser de förtroendevaldas intresse av att få och

lämna upplysningar, medan den sistnämnda bestämmelsen syftar

till att tillgodose nämndernas intresse av att få information

(prop. 1975/76:187 s. 482).

I kommunallagskommitténs betänkande (SOU 1990:24) föreslogs

även en bestämmelse som innebar en obligatorisk rätt för

företrädare för mindre partier -- partier med mandat i

fullmäktige men utan representation i styrelsen -- att vara

närvarande vid sammanträden med styrelsen, delta i

överläggningarna men inte i besluten och att få sin mening

antecknad i protokollet.

I propositionen med förslag till ny kommunallag (prop.

1990/91:117) konstaterade regeringen att en avvägning måste

göras mellan, å ena sidan, principen om valutslagets betydelse

för ett partis ställning och inflytande samt, å andra sidan, det

från demokratisk synpunkt angelägna i att de mindre partierna

ges rimliga möjligheter att agera och att de får både en god

information om verksamheten och insyn i den beredningsprocess

som föregår fullmäktiges handläggning av ärendena. Regeringens

slutsats blev att den förstnämnda principen måste ges företräde

framför minoritetsintresset. Till detta kom också vikten av att

upprätthålla fullmäktiges rätt att bestämma om organisationen

och arbetsformerna i den egna kommunen eller landstinget.

Regeringen ansåg att de mindre partiernas intressen borde

tillgodoses på frivillighetens väg efter fullmäktiges egen

bedömning av förhållandena i varje kommun eller landsting.

Utskottet (bet. 1990/91:KU38) fann inte anledning att frångå

regeringens bedömning att valutslaget borde ha företräde framför

minoritetsintresset. Utskottet ville dock, i likhet med vad som

skett i propositionen, starkt understryka vikten av att de

mindre partiernas intressen av information och insyn

tillgodosågs och hänvisade i denna del till de överväganden i

sak som redovisats i propositionen.

I en reservation (m) anfördes att det inte borde finnas

möjlighet att tillerkänna förtroendevalda av aktuellt slag

yttranderätt och rätt att få sin mening antecknad till

protokollet och att de i propositionen föreslagna bestämmelserna

härom i 4 kap. 23 § kommunallagen borde utgå.

I reservation (v och mp) ansågs att en komplettering av

propositionens förslag i denna del borde ske med

Kommunallagskommitténs förslag om observatörsplats i styrelsen

för de mindre partierna. Bestämmelserna i 4 kap. 23 §

kommunallagen berördes i ytterligare en reservation (c) enligt

vilken det ansågs mindre lämpligt att dessa bestämmelser

utnyttjades för att inrätta insynsplatser i styrelsen för mindre

partier. I stället förordades att det i en ny paragraf togs in

bestämmelser särskilt avsedda för sådana partier. Representanten

skulle dock inte ha rätt att delta i överläggningarna eller få

sin mening antecknad till protokollet. Riksdagen följde

utskottet.

Konstitutionsutskottet avstyrkte under hösten 1992 (bet.

1992/93:KU4) en motion med förslag om en utredning av

representationen i kommunala nämnder och styrelser i syfte att

utöka minoriteters delaktighet och förhindra manipulationer med

valutslagen. Utskottet hänvisade till möjligheten för

fullmäktige att medge närvarorätt vid nämndsammanträden som

finns enligt 4 kap. 23 § kommunallagen och avstyrkte motionen. I

en reservation (nyd) anfördes bl.a. att regeringen i

tilläggsdirektiv borde ge Lokaldemokratikommittén i uppgift att

särskilt utreda frågan om representationen i kommunala nämnder

och styrelser.

Lokaldemokratikommittén har inte behandlat frågan om de mindre

partiernas representation i nämnderna.

Utskottet avstyrkte ånyo hösten 1993 (bet. 1993/94:KU9) en

motion med samma yrkanden som i den nu behandlade motionen

1993/94:K619 yrkandena 1--3. Utskottet erinrade då om sina

tidigare uttalanden om att valutslaget bör ha företräde framför

minoritetsintresset när det gäller partiernas representation i

nämnderna och att det finns en möjlighet för fullmäktige att

enligt 4 kap. 23 § kommunallagen medge närvarorätt för partier

som inte av egen kraft kan erhålla representation i nämnderna.

Utskottet var liksom tidigare inte berett att medverka till att

bestämmelsen blev tvingande för kommunerna. Slutligen erinrade

utskottet om att närvarorätten enligt kommunallagstiftningen

endast gäller för förtroendevalda, dvs. ledamöter och ersättare

i fullmäktige, styrelsen, övriga nämnder och beredningar, dock

med undantag för förtroendevalda revisorer.

9.4 Utskottets bedömning

9.4.1 Närvarorätt för personalföreträdare

I likhet med regeringen finner utskottet att det finns skäl

för att begränsa närvarorätten för personalföreträdare i den mån

nämnden handlägger ärenden som avser beställning eller

upphandling av varor och tjänster. Utskottet tillstyrker därför

propositionens förslag samt avstyrker motionen 1993/94:K57

yrkande 8.

9.4.2 Närvarorätt i övrigt

Utskottet har tidigare avstyrkt liknande motioner med

hänvisning dels till av utskottet tidigare gjorda uttalanden om

att valutslaget bör ha företräde framför minoritetsintresset när

det gäller partiernas representation i nämnderna, dels till

möjligheten för fullmäktige att enligt 4 kap. 23 § kommunallagen

medge närvarorätt för partier som inte av egen kraft kan erhålla

representation i nämnderna. Vad som anförs i den nu aktuella

motionen föranleder inte utskottet till annat ställningstagande,

varför motionen 1993/94:K619 yrkandena 1--3 avstyrks av

utskottet.

Utskottet vill liksom föregående år erinra om att

närvarorätten enligt den nuvarande kommunallagstiftningen endast

gäller för förtroendevalda, dvs. ledamöter och ersättare i

fullmäktige, styrelsen, övriga nämnder och beredningar, dock med

undantag för förtroendevalda revisorer. I enlighet med det

förslag som regeringen nu lagt fram om offentliga

nämndsammanträden öppnas dock en möjlighet för allmänheten att

under vissa förutsättningar kunna få närvara vid ett sådant

sammanträde.

10. Självförvaltningsorgan

10.1 Propositionen

Regeringens föreslår att, om inte något annat följer av lag

eller annan författning, fullmäktige får besluta att en nämnd

får uppdra åt ett självförvaltningsorgan under nämnden att helt

eller delvis sköta driften av en viss kommunal anläggning eller

institution.

Organet skall bestå av företrädare för nyttjarna av

anläggningen eller institutionen och för de anställda där.

Nyttjarna skall vara i majoritet.

Ledamöterna skall ha samma rätt till ekonomisk ersättning och

ledighet från sina anställningar som de kommunalt

förtroendevalda. Nämnden skall i en arbetsordning för organet

fastställa dess uppgifter, sammansättning, arbetsformer och

mandattid.

Förslaget genomförs genom att 3 kap. 6 § kommunallagen

kompletteras och genom att sex nya paragrafer 7 kap. 18--22 §§

tas in i lagen. Dessutom görs ett förtydligande i 2 kap. 1 §

skollagen (1985:1100).

Enligt regeringens mening är tiden nu mogen för att, på sätt

som förutskickades i förarbetena till kommunallagen, gå ett steg

vidare när det gäller att utveckla formerna för nyttjarnas

medverkan i kommunal verksamhet.

Motiven till att ge nyttjarna ett ökat inflytande är enligt

regeringen flera. Det främsta skälet är demokratiargumentet. Det

har ett demokratiskt värde i sig att ge de närmast berörda

nyttjarna ett ökat inflytande över sin dagliga situation. Också

effektivitetsskäl talar enligt regeringen för ett vidgat

inflytande.

Det bör enligt regeringen vara klart avgränsade

verksamhetområden som skall kunna skötas av ett

självförvaltningsorgan. Det bör också vara fråga om uppgifter

som har direkt betydelse för nyttjarna och de anställda i denna

deras egenskap. En lämplig avgränsning är med dessa

utgångspunkter att sköta driften av den dagliga verksamheten vid

en institution eller anläggning. Till driften hör enligt

regeringen att bestämma över de praktiska sysslorna vid

institutionen eller anläggningen. Det rör sådant som

mathållning, lokalskötsel inkl. löpande reparationer och

underhåll, lokalanvändning, öppettider, löpande inköp och andra

typiskt sett vardagsnära frågor. Hit hör också att inom en given

budget bestämma vilka åtgärder som skall vidtas när det gäller

den inre och yttre närmiljön i skolan, på servicehuset eller på

fritidsgården.

Enligt regeringen kan det inte i något fall bli aktuellt att

till ett självförvaltningsorgan lämna över uppgifter, som enligt

särskilda regler skall skötas i viss ordning. Inom skolans

område är t.ex. många uppgifter författningsreglerade och

uttryckligen förbehållna styrelsen för utbildningen eller

rektor. Detta är enligt regeringen en så viktig begränsning att

den bör framgå direkt av lagstiftningen. Enligt regeringen kan

det lämpligen ske genom ett tillägg i 2 kap. 1 § skollagen. I

sammanhanget har regeringen erinrat om att den har riksdagens

uppdrag att närmare överväga förändringar i skollagstiftningen i

syfte att öka elevers och föräldrars inflytande i skolan (bet.

1993/94:UbU1).

Den dagliga verksamheten vid en anläggning eller en

institution innefattar enligt regeringen vanligen inte bara ett

faktiskt handlande utan även en rad ställningstaganden som i

dagligt tal kallas för beslut. Det kan t.ex. gälla beslut om

inköp av leksaker till ett daghem, utsmyckningen av en lokal.

Dessa utgör enligt regeringen inga förvaltningsrättsliga beslut

i den meningen att de kan överklagas. Sådana beslut som har ett

nära samband med den praktiska delen av verksamheten och som

närmast är av verkställighetskaraktär bör därför enligt

regeringen kunna överlåtas till ett självförvaltningsorgan.

Däremot bör enligt regeringen förvaltningsuppgifter som

innefattar myndighetsutövning inte kunna överlåtas på organet.

Regeringens förslag innebär att ett självförvaltningsorgan

blir ett särskilt kommunalt organ under en nämnd inom dess

verksamhetsområde.

Regeringen har inledningsvis i propositionen uppgett sig ha

för avsikt att nära följa tillämpningen av de nya bestämmelserna

om självförvaltningsorgan, för att se om möjligheter finns att

ytterligare vidga kommunernas befogenheter att föra över

uppgifter till självförvaltningsorgan eller att finna nya

möjligheter att använda entreprenadlösningar i samband med att

föreningar övertar kommunala uppgifter.

10.2 Motionen

I motion 1993/94:K607 av Martin Nilsson (s) yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om rätten att delegera beslutanderätt från

kommunala organ till skolenhetsstyrelser, valda av föräldrar,

elever och personal.

Eftersom kommunallagen inte tillåter delegering av

beslutanderätt till lokala skolstyrelser bestående av andra än

folkvalda och anställda tjänstemän sker enligt motionen

delegering på de håll där beslutandedelegering prövats till

rektor som i princip alltid skall följa den lokala

"skolstyrelsen". Detta är enligt motionären en onödig omväg och

borde förändras genom att den av fullmäktige valda skolstyrelsen

enligt lag får delegera beslutanderätt till "lokala

skolstyrelser".

10.3 Utskottets bedömning

Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.

Vad gäller motion 1993/94:K607 vill utskottet framhålla att

det av regeringen framlagda förslaget till

självförvaltningsorgan innebär en möjlighet till inflytande för

nyttjarna av en anläggning eller en institution. Avsikten är

dock inte att till detta självförvaltningsorgan skall överlämnas

uppgifter som enligt särskilda regler skall skötas i viss

ordning. Inom bl.a. skolans område finns sådana begränsningar i

detta avseende, och regeringen har ansett att detta bör framgå

direkt av lagtexten.

Riksdagen har (bet. 1993/94:UbU1) med anledning av

motionsyrkanden som sin mening gett regeringen till känna att

frågan om att stärka elevers och föräldrars inflytande i skolan

bör får en ordentlig belysning. Härvid bör göras en kartläggning

av existerande samverkansformer -- där föräldrar och elever har

ett institutionaliserat inflytande över den enskilda skolan --

och de juridiska begränsningar för dessa som finns i dagens

lagstiftning. Regeringen bör därefter återkomma till riksdagen

med förslag i frågan. I avvaktan på regeringens förslag bör

enligt konstitutionsutskottets mening motion 1993/94:K607 inte

föranleda någon åtgärd från riksdagens sida, varför motionen

avstyrks.

11. Kommunala avgifter

11.1 Propositionen

I propositionen föreslås att en grundläggande regel om rätt

för kommuner och landsting att ta ut avgifter för tjänster och

nyttigheter skall tas in i kommunallagen. För tjänster och

nyttigheter som kommuner och landsting är skyldiga att

tillhandahålla får de ta ut avgifter bara om det är särskilt

föreskrivet.

Vidare föreslås att självkostnadsprincipen skrivs in i

kommunallagen genom en regel om att kommuner och landsting inte

får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de

tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget

tillhandahåller.

Förslagen genomförs genom att i 8 kap. kommunallagen införs

två nya paragrafer, 3 a och 3 b §§.

11.2 Utskottets bedömning

Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.

12. Sekretess när kommunal verksamhet i egen regi utsätts för

konkurrens av utomstående

12.1 Propositionen

I propositionen föreslås att det vid kommunal upphandling

skall gälla samma sekretess för interna erbjudanden som för

externa anbud.

Sekretess gäller enligt 6 kap. 1 § sekretesslagen i myndighets

affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller

driftförhållanden, om det kan antas att någon som driver

likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften

röjs. Enligt regeringens bedömning torde bestämmelserna i 6 kap.

1 § sekretesslagen ge kommunala myndigheter eller delar av dem

(verksamhetsgrenar) ett tillräckligt skydd för uppgifter om

deras affärs- och driftförhållanden. Någon utvidgning av

sekretessen i detta avseende behövs därför inte enligt

regeringen.

Upphandlingssekretessen regleras i 6 kap. 2 § sekretesslagen.

Enligt paragrafens första stycke första meningen gäller

sekretess för uppgifter som hänför sig till vissa ärenden,

nämligen ärenden om förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller

användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet. En uppgift

får inte lämnas ut om det kan antas att det allmänna lider skada

genom utlämnandet. I styckets andra mening görs undantag från

denna sekretess för sådan tjänst som består i arbete som för

myndighetens behov utförs av dess egen eller annan myndighets

personal. Enligt propositionen är det osäkert huruvida ett

erbjudande från en kommunal myndighet till en annan sådan

myndighet eller från en verksamhetsgren till en annan att utföra

en tjänst omfattas av undantaget.

Oavsett om ett erbjudande från en kommunal myndighet att

utföra en tjänst åt en annan sådan myndighet kan sekretesskyddas

med stöd av 6 kap. 2 § första stycket första meningen eller

inte, så kan enligt regeringen uppgifterna i ett sådant

erbjudande efter en skadeprövning bli skyddade från

konkurrenternas insyn med stöd av 6 kap. 1 § både under en

pågående och efter en avslutad anbudsupphandling. Detta gäller

både hos den avlämnande och den mottagande myndigheten.

Skadeprövningen kan emellertid enligt regeringen tänkas leda

till att de som driver likartade rörelser inte anses kunna bli

gynnade på myndigheternas bekostnad efter ett avslutat

anbudsförfarande. Samtidigt skulle ett röjande av uppgifterna

kunna vara till skada för det allmänna, dvs. kommunen som

helhet. Det kan t.ex. försvåra eller försvaga kommunens

ställning i kommande förhandlingar eller anbudsförfaranden.

Enligt regeringen bör en uttrycklig möjlighet att skydda

sådana uppgifter i ett ärende som rör upphandling av en

tjänsteentreprenad därför finnas. För att undanröja den

osäkerhet som finns beträffande innebörden av undantaget i 6

kap. 2 § första stycket andra meningen, bör enligt regeringen

ett förtydligande tillägg till denna göras av innebörd att

undantaget inte avser ett arbete som en myndighet i konkurrens

med andra erbjuder sig att utföra.

Medan sekretessreglerna i 6 kap. 1 § och 2 § första stycket

första meningen är utformade med skaderekvisit, gäller absolut

sekretess enligt 6 kap. 2 § första stycket tredje meningen för

uppgift om anbud i upphandlingsärenden. En strikt tolkning efter

ordalydelsen när det gäller regeln om absolut sekretess innebär

enligt regeringen att interna erbjudanden från en myndighet till

en annan myndighet inom samma kommun inte omfattas av den

absoluta upphandlingssekretessen. Enligt regeringens mening

saknas det anledning att behandla sådana interna "anbud" i ett

upphandlingsförfarande på något annat sätt än externa anbud.

Frågan huruvida sådana uppgifter kan lämnas ut bör enligt

regeringen lika litet som när det gäller uppgifter om externa

anbud vara beroende av en skadeprövning. Regeringen föreslår att

ett tillägg görs till 6 kap. 2 § första stycket av innebörd att

absolut sekretess även skall gälla för erbjudanden som lämnas

inom en kommun eller ett landsting.

Regeringens förslag till lydelse av 6 kap. 2 § sekretesslagen

har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

12.2 Motionen

I motion 1993/94:K57 yrkande 9 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

begärs att riksdagen avslår regeringens förslag till ändring i

sekretesslagen.

Enligt motionärerna har regeringen inte visat att den vidgade

sekretessen som föreslås är absolut nödvändig. Stor

restriktivitet måste enligt motionen iakttas med beslut som

medför utvidgad sekretess i kommunerna. Motionärerna anser att

ett eventuellt beslut om vidgad sekretess bör anstå tills mera

erfarenheter vunnits.

12.3 Utskottets bedömning

Utskottet delar regeringens bedömning att vid kommunal

upphandling samma sekretess skall gälla för interna erbjudanden

som för externa anbud och tillstyrker därför propositionens

förslag och avstyrker motion 1993/94:K57 yrkande 9.

13. Övriga lagförslag

13.1 Propositionen

Regeringen föreslår språkliga justeringar i 5 kap. 9 och 11 §§

kommunallagen avseende kungörelse av sammanträden. Ordet

"tillställas" byts ut mot ordet "lämnas till" och ordet "sändas"

byts ut mot ordet "lämnas". Enligt specialmotiveringen till

dessa paragrafer innebär ändringarna inga förändringar i sak.

Det står fortfarande fullmäktige fritt att välja det

distributionssätt som vid varje tillfälle kan anses vara

lämpligast.

13.2 Utskottets bedömning

Utskottet tillstyrker propositionens förslag i denna del.

14. Ikraftträdande m.m.

14.1 Propositionen

Ändringarna i kommunallagen och skollagen samt lagen om

kommunala folkomröstningar föreslås träda i kraft den 1 juli

1994. Den föreslagna ändringen i sekretesslagen föreslås träda i

kraft den 1 januari 1995 dvs. samtidigt med den av riksdagen

tidigare beslutade ändringen i paragrafen (bet. 1993/94:KU13).

14.2 Utskottets bedömning

Utskottet tillstyrker förslagen om ikraftträdande.

Regeringen har föreslagit en ändring i 3 kap. 16 §

kommunallagen med ikraftträdande den 1 juli 1994, och utskottet

har ovan tillstyrkt detta förslag. Riksdagen har tidigare (bet.

1993/94:KU13, SFS 1993:1295) beslutat om ändring i denna

paragraf med ikraftträdande den 1 januari 1995. En ändring måste

därför även göras i lagen (1993:1295) om ändring i kommunallagen

(1991:900). Av utskottet föreslagen lydelse framgår av bilaga.

Regeringen har föreslagit en ändring i 4 kap. 24 §

kommunallagen med ikraftträdande den 1 juli 1994. Riksdagen har

den 19 maj 1994 beslutat om ändring i denna paragraf med

ikraftträdande den 1 januari 1995 (bet. 1993/94:KU44). En

ändring måste därför även göras i den av riksdagen tidigare

beslutade lydelsen av paragrafen. Av utskottet föreslagen

lydelse framgår av bilaga.

15. Kommunal demokrati

15.1 Motionerna

I motion 1993/94:K57 yrkande 1 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om utvecklingen av och den önskvärda

inriktningen på den kommunala verksamheten och lokala

demokratin.

Enligt motionärerna har antalet förtroendevalda i kommunerna

efter valet 1991 minskat med 10 %. Detta har skett genom

minskning i antalet nämnder, att verksamheter privatiserats,

bolagiserats eller lagts ut på entreprenad eller att de blivit

mera tjänstemannastyrda. Denna utveckling har enligt motionen

varit till förfång för folkligt inflytande och insyn över

verksamheterna liksom för offentlighetsprincipen.

Vad det gäller enligt motionärerna är att finna en

utvecklingsväg som stärker demokratin och effektiviteten -- men

där effektiviteten inte enbart förstås som ett ekonomiskt mått.

Effektiviteten måste mätas efter tjänligheten för en kommuns

invånare och för hur man lyckas skapa en god och trygg

samhällsmiljö. Ett "säljare--kund"-förhållande -- dvs. en

varurelation -- säger enligt motionen inget om den faktiska

funktionen och kvaliteten på en åtgärd.

Enligt motionärerna bör kommunal verksamhet bedrivas

effektivt, så att medborgarna får största möjliga utbyte av sina

skattepengar. Vissa verksamheter kan därför må väl av någon form

av konkurrensutsättning. I allmänhet klarar enligt motionen den

gemensamma sektorn som organisationsprincip mycket väl att

jämföras med andra alternativ, i synnerhet om en samhällelig

helhetssyn vägs in, dvs. inte bara rent företagsekonomiska utan

även sociala eller miljömässiga skäl. Konkurrens som bara har

kostnadsbesparingar för ögonen är enligt motionen långt ifrån

alltid tjänlig och handlar ofta egentligen om att söka vinna

mer i förhållande till det insatta kapitalet och i vissa fall

att göra privata vinster på sociala behov.

Den lokala demokratin kan enligt motionärerna utvecklas genom

starkare politisk styrning. Härigenom har invånarna möjlighet

att kräva politiskt ansvar. Samtidigt måste enligt motionen i

den kommunala sektorn -- som i hela den gemensamma sektorn -- de

anställda ha ett inflytande över sina arbetsvillkor och

yttrandefrihet, så att deras erfarenheter och insikter och även

kritiska synpunkter kan tas till vara. Enligt motionärerna

gäller det att utveckla demokratin i arbetsorganisationen och få

till stånd fungerande kanaler mellan förtroendevalda, anställda

och brukare.

Eftersom den kommunala verksamheten -- också enligt regeringen

-- kommer att förändras på ett sätt som kommer att medföra ett

behov av omprövningar av regelverk som reglerar kommunernas och

landstingens handlande, finns enligt motionen anledning till att

fortlöpande återkomma till den lokala demokratins huvudtendenser

och centrala frågor.

I samma motion begärs i yrkande 4 att riksdagen hos regeringen

begär att en utredning skall tillsättas med uppgift att se över

hur de kommunanställdas yttrandefrihet kan stärkas i enlighet

med vad i motionen anförts.

Enligt motionärerna bör en särskild utredare ges i uppdrag att

med utgångspunkt bl.a. från de senaste årens JO-ärenden om

påstådda övertramp av grundlagens yttrandefrihet komma med

förslag om hur yttrandefriheten för de kommunanställda skall

stärkas.

I yrkande 5 i samma motion begärs att riksdagen dels som sin

mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om

regler för allmänhetens insyn och kontroll över helt privatägda

företag som på entreprenad driver sådan verksamhet där kommuner

och landsting är huvudman, dels hos regeringen begär förslag i

enlighet därmed.

I motionen anses att det är viktigt att den kommunala insynen

är stark i de fall då utlämning på entreprenad förekommer.

Enligt motionärerna måste det finnas regler för allmänhetens

insyn och kontroll över helt privatägda företag som på

entreprenad driver kommunal verksamhet. En utgångspunkt för

detta anges vara de grunder för offentlighet och insyn som anges

i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Enligt motionärerna bör det

alltså finnas ett lagfäst krav på att avtal mellan

kommun/landsting och privata företag om bedrivande av kommunal

verksamhet på entreprenad skall innehålla att grunderna för 2

kap. TF tillämpas.

I motion 1993/94:K58 yrkande 2 av Thage G Peterson m.fl. (s)

begärs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om uppföljning och utvärdering.

Enligt motionen kan utvecklingen inom kommunerna och

landstingen under senare år betecknas som en kraftig förändring

av det sätt att bedriva kommunal verksamhet som medborgarna har

varit vana vid. I motionen ställs ett flertal frågor om vilka

olika effekter detta har medfört.

Enligt motionärerna bör naturligtvis kommuner och landsting

som gjort stora organisationsförändringar själva göra

utvärderingar bl.a. från demokratisk synpunkt. Statsmakterna har

emellertid enligt motionen ett ansvar för den utveckling som har

ägt rum och ansvarar också för att en av grunderna för all

kommunal verksamhet, nämligen den lagfästa

likställighetsprincipen, upprätthålls. Mot den bakgrunden anser

motionärerna att regeringen bör låta göra en uppföljning och

utvärdering av utvecklingen på det kommunala området med

inriktning på de frågeområden som angetts i motionen. Regeringen

bör redovisa resultatet av uppföljningen och utvärderingen till

riksdagen före utgången av år 1996.

I yrkande 3 i samma motion begärs att riksdagen hos regeringen

begär utredning om medborgerlig insyn då kommunal verksamhet

läggs ut på entreprenad i enlighet med vad som anförts i

motionen.

Enligt motionärerna borde det vara självklart att medborgarna

får en chans att diskutera entreprenörernas åtaganden innan

kommunen binder sig i ett avtal. Detta borde i vart fall gälla

vid större upphandlingar där en inte oväsentlig del av kommunens

verksamhet överförs till entreprenörer. Det är då enligt

motionärerna fråga om en av skattemedel finansierad verksamhet

av större omfattning och valet av den som i fortsättningen skall

driva verksamhet bör medborgarna kunna ha insyn i. Ett sätt att

åstadkomma detta kan enligt motionärerna vara att ändra i

gällande bestämmelser om den tidpunkt då uppgift om anbudet får

lämnas ut. Medborgarna bör också enligt motionen få insyn i

omfattningen och inriktningen av entreprenaderna så att en

diskussion kan föras om de förändringar som verksamheten står

inför.

Det kan enligt motionärerna även finnas andra sätt att

åstadkomma denna insyn och detta inflytande för medborgarna.

Frågan bör enligt motionärerna utredas och förslag till

ändringar utarbetas.

I yrkande 4 i samma motion begärs ett tillkännagivande till

regeringen av vad som anförts i motionen om allmänhetens insyns-

och kontrollmöjligheter i företag som på entreprenad bedriver

verksamhet där kommun och landsting är huvudmän.

Enligt motionen har konstitutionsutskottet nyligen uttalat sig

för att frågan om ett utbyggt meddelarskydd i vissa kommunala

företag kan behöva bli föremål för utredning. Enligt

motionärernas uppfattning aktualiserar utvecklingen av den

kommunala verksamheten att en sådan utredning kommer till stånd.

Mycket av det som medborgarna uppfattar som en självklar del av

den offentligt reglerade verksamheten bedrivs nu i privat regi

med allmänna medel. Medborgarnas rätt till insyn bör enligt

motionärerna inte begränsas till att enbart gälla en utbyggnad

av meddelarskyddet i kommunala företag. Enligt motionärernas

mening bör allmänheten också ha insyn i och kontroll av företag

som på entreprenad bedriver kommunal verksamhet.

I motion 1993/94:K59 av Bengt Kindbom och Anders Svärd (c)

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om tillsättande av en kommunaldemokratisk

utredning.

Enligt motionärerna är tiden nu mogen för att göra en total

utvärdering av den kommunala demokratin. Ett forskningsarbete

bör inledas och följas upp av en kommunaldemokratisk utredning

som kartlägger de förtroendevaldas och partiernas villkor för

att på bästa sätt företräda medborgarna. Med rätten att besluta

följer enligt motionen också ett ansvar mot medborgarna, och

denna roll måste renodlas så att medborgarna kan utkräva det

politiska ansvaret. I utvärderingen bör enligt motionärerna även

ingå de kommunaldemokratiska aspekterna på trenden att

sammanlägga nämnder till s.k. basnämnder. En utvärdering bör ske

av den allt längre gående delegationen, vilket innebär att

fullmäktige saknar reella frågor att behandla. Vidare bör de

många försöksprojekten utvärderas på ett sammanhållet sätt.

Detta arbete bör enligt motionen genomföras av en parlamentarisk

kommitté.

I motion 1993/94:K60 av Bo Holmberg m.fl. (s) yrkas att

riksdagen hos regeringen begär att en parlamentarisk utredning

med uppgift att presentera förslag som stärker den kommunala

demokratin tillsätts.

Enligt motionärerna sker i dag en utveckling där den kommunala

demokratin allvarligt trängs tillbaka. Detta sker enligt

motionen dels genom nyliberala idéer om konkurrens och

privatiseringar, dels genom att staten åter börjat centralstyra

i kommuner och landsting. De förtroendevaldas inflytande i

köp--sälj-systemen riskerar enligt motionen att påtagligt

minska. Därmed försämras enligt motionen den kommunala

demokratin, dels genom minskad insyn och dialog med

kommunivånarna, dels genom reducerad politisk beslutskraft.

De kommuner som infört entreprenader har enligt motionen

samtidigt beskurit offentlighetsprincipen och rättssäkerheten

för den enskilde. Kommunmedborgarna har ingen möjlighet att

diskutera entreprenörernas åtaganden innan kommunen låst sig

fast för ett bindande avtal. Det är också enligt motionen

beklämmande att kommunalt anställda omplaceras eller hotas med

avsked om de kritiserar kommunala nedskärningsbeslut.

Med sin motion har motionärerna velat peka på ett antal

oroande utvecklingstendenser inom kommunerna och i den kommunala

demokratin. Det är därför enligt motionen angeläget att

tillsätta en parlamentarisk utredning med uppgift att utvärdera

nya styrsystem, entreprenader och privatiseringar. Frågor som

kan ställas är enligt motionen vad som har hänt med

offentlighetsprincipen, den enskildes rättssäkerhet, de

förtroendevaldas inflytande och medborgarmedverkan i kommuner

och landsting som gjort systemförändringar. Utredningen bör

enligt motionärerna presentera förslag som bygger på den

kommunala demokratins grundläggande principer.

I motion 1993/94:K425 av Ingela Mårtensson (fp) yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om behovet av en utredning om

offentlighetsprincipen i kommuner och landsting när offentlig

verksamhet drivs i privaträttslig regi.

Offentlighetsprincipen måste enligt motionärens mening vara

något som vi slår vakt om för hela samhället. Dess tillämpning i

statlig och kommunal verksamhet bör enligt motionären inte växla

efter skiftande politiska majoriteter. Eftersom

Lokaldemokratikommittén saknar förslag på hur

offentlighetsprincipens tillämpning skall säkras i

privaträttslig verksamhet som för medborgarnas räkning bedrivs

på kommunernas ansvar bör enligt motionen denna fråga särskilt

utredas. Regeringen bör enligt motionen ges ett sådant uppdrag.

I motion 1993/94:K504 av Agne Hansson och Mariannne Jönsson

(c) begärs att riksdagen som sin mening ger regeringen till

känna vad i motionen anförts om en vitalisering av demokratin.

Enligt motionärerna är en förnyelse för att fördjupa

demokratin nödvändig. Den pågående koncentrationen måste brytas

och det folkliga inflytandet måste tydliggöras och förstärkas.

Enligt motionen måste demokrati, decentralisering, personligt

ansvar, valfrihet och ekohumanism vara de viktigaste

byggstenarna i det reformarbete som skall fördjupa demokratin på

alla nivåer men inte minst i länen och ge länet den bästa

utvecklingen. En viktig förutsättning är enligt motionen att

utgå ifrån vad miljön tål. Det behövs en förnyelse som tar

hänsyn till miljön och som utgår från folket och den enskildes

ansvar. Regeringen bör enligt motionärerna med utgångspunkt i

den utveckling av demokratin som i motionen beskrivs i Kalmar

län närmare utvärdera utvecklingen och återkomma till riksdagen

med förslag om hur demokratin skall vitaliseras och besluten

flyttas närmare människorna.

I motion 1993/94:K615 yrkande 1 av Olle Schmidt m.fl. (fp)

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om förnyelse och utveckling av den kommunala

demokratin.

Enligt motionärerna är det viktigt att den kommunala

demokratin vidareutvecklas. Det är där de nära frågorna finns

som ofta har lättast att vinna människornas engagemang. Det

finns enligt motionen anledning att anta att viljan till

politiskt deltagande i kommunalpolitiska frågor ökat under

senare tid. Enligt motionärerna är kommunalpolitiken värd en

egen valdag.

I samma motion begärs i yrkande 6 ett tillkännagivande till

regeringen om vad som i motionen anförts om ökad valfrihet,

mångfald och konkurrens inom den kommunala verksamheten. Vidare

begärs i yrkande 7 ett tillkännagivande till regeringen om vad

som i motionen anförts om inrättande av välfärdskontrakt.

För att människor skall känna inflytande över sin egen

situation krävs enligt motionärerna förändringar i den

offentliga sektorns sätt att fungera. Av avgörande betydelse är

att valfriheten ökar. Det är enligt motionen mot denna bakgrund

kraven på en reformerad offentlig sektor -- präglad av mångfald,

valfrihet och konkurrens -- skall förstås. Att bryta monopol,

vare sig de är privata eller offentliga, innebär enligt

motionärerna en kraftig maktförskjutning till de många

människorna.

Enligt motionärerna är dock konsumentmakten på marknaden inte

tillräcklig, om den inte kompletteras med en stark

"konsumentpolitik", som anger vilken kvalitet tjänsterna skall

upprätthålla, hur information ges om varorna och vilka

rättigheter den enskilde har när fel begås. Den reformering av

den offentliga sektorn som sker i dag är enligt motionen inte

djupgående nog för att se till att valfriheten verkligen kan

användas av alla. Det finns enligt motionärerna en uppenbar risk

att utnyttjandet av valfriheten blir starkt beroende av den

enskildes resurser, även om man väljer modeller där valfriheten

blir oberoende av plånboken i den meningen, att taxor inte

tillåts variera på sådant sätt att de skapar segregation.

Förmågan att inhämta information om alternativen, att bedöma vad

som erbjuds att få till stånd förändringar när man råkar ut för

misstag och brister är också enligt motionen ojämnt fördelad.

Vidare kan enligt motionen den stimulans i kvalitetshöjande

och rationaliserande riktning som valfriheten innebär vinna ökad

kraft om den kombineras med konsumentpolitiska åtgärder för att

se till att makten att "rösta med fötterna" blir allmänt spridd

och stark.

Enligt motionärerna är det dags att upprätta välfärdskontrakt

mellan politikerna och medborgarna. Grunden för ett sådant

kontrakt är att målen för den offentliga verksamheten blir

tydligare. Medborgaren skall enligt motionen veta -- i sitt möte

med politiker, tjänstemän och inför valet mellan olika

alternativ -- vilken standard som skall garanteras.

Det stora arbetet med att utforma kontrakten måste enligt

motionärerna vara en kommunal angelägenhet när kommunernas

skilda prioriteringar får genomslag. Men i några fall skall de

rättigheter som den offentliga verksamheten skall garantera bli

tydligare genom nationella beslut.

Det andra elementet i ett välfärdskontrakt, vid sidan om klart

definierade rättigheter, är enligt motionen system för

jämförande information om de olika alternativen. Målet är

sålunda enligt motionärerna att "VDN-deklarera" de offentliga

tjänsterna för att underlätta för den enskilde i en valsituation

men också som stimulans för kvalitetsförbättringar.

Det tredje elementet i ett välfärdskontrakt är enligt motionen

att tydliga procedurer tillkommer för att vinna rättelse om fel

begås.

15.2 Propositionen

I några av motionerna berörs frågor om allmänhetens insyns-

och kontrollmöjligheter i kommunal verksamhet som bedrivs på

entreprenad.

Regeringen har i propositionen gjort den bedömningen att några

regler om allmänhetens insyn i och kontroll av helt privatägda

företag som på entreprenad bedriver kommunal verksamhet inte bör

införas.

Regeringen framhåller här att privata entreprenörer till

skillnad från kommunala företag driver sin verksamhet i

vinstsyfte och i konkurrens med andra aktörer på en marknad. Att

lagstifta om en rätt till insyn för allmänheten genom

handlingsoffentlighet när det gäller verksamhet som en helt

privat entreprenör driver på uppdrag av en kommun eller ett

landsting skulle enligt regeringen skapa betydande

gränsdragningsproblem. En offentligrättslig reglering av det

privata näringslivet i dessa avseenden skulle enligt regeringen

också sannolikt motverka syftena med strävandena att utsätta den

offentliga verksamheten för konkurrens.

Samtidigt är det enligt regeringen emellertid önskvärt att

allmänheten har insynsmöjligheter i någon form i kommunala

verksamhet som drivs på entreprenad. Sådan verksamhet bedrivs

för att tillgodose ett kommunalt ändamål och med kommunala

medel.

Enligt regeringen kan allmänhetens insyn i nu aktuell

verksamhet tillgodoses i huvudsak på två olika sätt. Det ena är

att allmänheten genom tillämpningen av offentlighetsprincipen

har insyn hos den kommunala nämnd som under fullmäktige svarar

för att entreprenaden drivs i enlighet med de mål och riktlinjer

som fullmäktige har bestämt och de föreskrifter i övrigt som

gäller för verksamheten. Ett annat sätt är att kommuner och

landsting i lag åläggs att i entreprenadavtalet tillförsäkra

allmänheten den direkta insyn i entreprenörens verksamhet som

kan anses befogad.

Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt betänkande införande i

lag av en reglerad skyldighet för kommuner och landsting att

tillförsäkra allmänheten möjligheter att kontrollera

verksamheten. Enligt förslaget skulle insynen dock ges en

omfattning som med beaktande av enskildas intressen är rimlig

med hänsyn till verksamhetens art, kommunens eller landstingets

och allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs samt

omständigheterna i övrigt.

Regeringen ställer sig tveksam till Lokaldemokratikommitténs

förslag i denna del.

Enligt regeringen har kommunerna kvar det yttersta ansvaret

för verksamheten även om den helt eller delvis läggs ut på

entreprenad. Regeringen har också enligt ovan föreslagit att

nämndansvaret för sådan verksamhet tydliggörs och att

fullmäktige åläggs att se till att kommunen resp. landstinget

tillförsäkrar sig en möjlighet att aktivt kontrollera och följa

upp verksamheten. De uppgifter om entreprenören och dennes

verksamhet som kommunen eller landstinget skaffar sig på detta

sätt är enligt regeringen genom offentlighetsprincipen

tillgängliga för allmänheten, om de inte med stöd av någon

bestämmelse i sekretesslagen är skyddade av sekretess. Enligt

regeringens mening får behovet av allmänhetens insyn i en

entreprenörs verksamhet anses tillräckligt tillgodosett genom de

möjligheter som på detta sätt finns. Någon särskild lagregel av

det slag som kommittén föreslagit i denna del behövs därför inte

enligt regeringen.

15.3 Bakgrund m.m.

15.3.1 Meddelarfriheten m.m.

I några av motionerna berörs frågor om de kommunalt anställdas

yttrandefrihet. De grundläggande bestämmelserna om

meddelarfrihet finns i 1 kap. 1 § tredje stycket

tryckfrihetsförordningen (TF) och i 1 kap. 2 §

yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Enligt dessa står det var och

en fritt att, med endast de undantag som framgår av TF resp.

YGL, meddela uppgifter i vilket ämne som helst till författare,

utgivare, redaktörer och nyhetsbyråer för offentliggörande i

tidningar och andra tryckta skrifter samt radio- och TV-program,

filmer och ljudupptagningar. Meddelarfriheten innebär, med vissa

undantag, att också uppgifter som normalt skall hållas hemliga

enligt lagstadgade tystnadsplikter får lämnas ut. Av de undantag

från meddelarfriheten som enligt TF kan föranleda

straffskyldighet kan nämnas uppsåtligt åsidosättande av en

tystnadsplikt genom att muntligen lämna hemlig uppgift i de fall

som särskilt anges i sekretesslagen. De tystnadsplikter som

gäller framför meddelarfriheten anges i 16 kap. 1 §

sekretesslagen. Ett annat undantag är oriktigt utlämnande av

allmän handling som inte är tillgänglig för envar eller

tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets

förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig.

Nära samband med meddelarfriheten har anonymitetsskyddet för

bl.a. dem som lämnar meddelanden för publicering till

massmedierna. Anonymitetsskyddet regleras i 3 kap. TF och 2 kap.

YGL och innefattar dels en tystnadsplikt för dem som har tagit

befattning med tillkomsten av en framställning om vem som har

lämnat meddelande för publicering, dels ett förbud att

efterforska meddelare. Efterforskningsförbudet riktar sig till

myndighet och annat allmänt organ.

I samband med utskottets behandling (bet. 1993/94:KU13) av

proposition 1993/94:48 om handlingsoffentligheten i vissa

kommunala företag, behandlade utskottet motioner som berörde

frågor om meddelarfriheten och anonymitetsskyddet.

Utskottet delade propositionens bedömning att något

uttryckligt undantag i lag från principen om meddelarfrihet inte

borde göras för de kommunala företagens del. Som Lagrådet hade

anfört kunde emellertid ändå vissa skillnader vad gällde

meddelarfriheten kvarstå jämfört med de kommunala myndigheterna.

Lagrådet hade gett några exempel på detta och kommit till

slutsatsen att det åtminstone finns en viss risk för att

utrymmet för meddelarfriheten krymps när en kommunal verksamhet

flyttas från en nämnd till ett kommunägt bolag. Lagrådet hade

även pekat på att efterforskningsförbudet inte torde gälla i de

kommunala företagen.

Utskottet ansåg att de av Lagrådet aktualiserade problemen med

tillämpningen av meddelarfriheten borde ägnas fortsatt

uppmärksamhet och ansåg för sin del att frågan om ett utbyggt

meddelarskydd i de kommunala företag som omfattades av

propositionens förslag kunde behöva bli föremål för utredning.

Intill dess att erfarenheter av den nya regleringen vunnits

borde dock några åtgärder från riksdagens sida inte vidtas.

Utskottet avstyrkte ifrågavarande motioner, och riksdagen följde

utskottet.

15.3.2 Socialtjänstkommitténs arbete

Socialtjänstkommittén tillsattes 1991 och har i uppgift att

göra en allmän översyn av socialtjänstlagen (1980:620). Enligt

direktiven (dir. 1991:50) skall kommittén bl.a. överväga

innehållet i och formerna för tillsynen av såväl den kommunala

socialtjänsten som de privata vårdgivarnas verksamhet. Särskild

uppmärksamhet bör ägnas åt frågan om vilka villkor som bör vara

förenade med tillstånd att driva hem för vård eller boende och

hur tillsynen över hemmen bör vara utformad. Kommittén bör

vidare överväga vilken uppföljning och utvärdering som bör ske

och hur detta arbete kan underlättas och stärkas. Kommittén har

lämnat flera delbetänkanden och beräknas avge sitt

slutbetänkande den 30 juni 1994.

15.3.3 Den kommunala verksamhetens kvalitet

I motion 1993/94:K615 yrkande 7 berörs frågan om s.k.

välfärdskontrakt. Lokaldemokratikommittén hade enligt sina

direktiv bl.a. i uppdrag att överväga hur de som är berörda av

den kommunala verksamheten skall få inflytande och kunna

medverka i en situation där valfriheten ökar och den kommunala

verksamheten delas upp i utförar- och beställarroller. Detta

angavs i direktiven vara av särskild vikt i fråga om äldreomsorg

och handikappomsorg. Enligt direktiven skulle kommittén dessutom

överväga formerna för kvalitetskontroll.

I sitt slutbetänkande anser Lokaldemokratikommittén att

kvalitetsmätning och kvalitetskontroll kommer att behövas i

ökande grad framöver i kommunernas och landstingens alla

verksamheter. Kommittén anser det önskvärt att

kvalitetsmätningar kan utvecklas mot att mäta totalkvaliteten

och att mätningar sker integrerat i verksamheten i en

kontinuerlig process som engagerar all personal i

organisationen. Etik, respekt för människors värdighet och ett

självständigt ansvarstagande hos personalen bör enligt kommittén

lyftas fram i organisationskulturen. Användarna av kommunens

tjänster måste också få veta vilken kvalitet de har rätt att

kräva.

Enligt Lokaldemokratikommitténs mening kan en modell med

"medborgarkontrakt", t.ex. barnomsorgsgarantier eller

vårdgarantier inom sjukvården, prövas lokalt i kommunerna, som

en deklaration från de valda till väljarna av vilken servicenivå

man vill tillhandahålla. Kommittén anser att den information som

framkommer vid kvalitetsuppföljning skall återföras till

användarna i form av jämförelser mellan producenter.

Informationen måste också återföras till personalen och

kvalitetshöjande prestationer belönas.

Kommittén anser att de förtroendevalda aktivt skall engagera

sig i utvärderingen av verksamheter eftersom det är en politisk

uppgift och vidare att den kommunala revisionen i ökad

utsträckning bör använda sig av systematiska kvalitetsmätningar.

Kommittén gjorde även den bedömningen att samma kvalitetskrav

måste ställas på verksamhet i egen regi som på verksamhet med

extern drift. I entreprenadavtal med externa producenter bör

regleras vilka uppgifter om verksamheten som producenten skall

lämna till beställaren, hur kvaliteten skall mätas och hur

uppföljning och utvärdering skall ske. Det bör också regleras i

avtalet vad som skall ske om verksamheten inte håller

överenskomna kvalitetsnivåer.

Utskottet avstyrkte under innevarande riksmöte (bet.

1993/94:KU5) en motion (s) med yrkande om tillkännagivande av

vad som i motionen anförts bl.a. om varudeklarering av den

offentliga sektorn. Utskottet hänvisade till

Lokaldemokratikommitténs bedömningar och till att betänkandet

skulle bli föremål för beredning.

Vad gäller de bedömningar som Lokaldemokratikommittén gjorde,

har i propositionen endast berörts frågan om anlitande av

privata entreprenörer, se ovan under avsnitt 3.

15.4 Utskottets bedömning

Lokaldemokratikommitténs huvuduppgift har varit att överväga

och föreslå olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin

i Sverige. I sitt arbete har kommittén gjort en utförlig

redovisning av utvecklingstendenserna i kommunal verksamhet.

Härav framgår att förändringarna inom den kommunala verksamheten

har varit omfattande. De senaste åren har varit en tid då gamla

modeller, synsätt och principer för kommunal verksamhet fått ge

vika för nya idéer. I stor utsträckning har dessa prövats inom

ramen för olika försöksverksamheter.

Lokaldemokratikommitténs arbete har resulterat i ett flertal

olika förslag, och flera av dessa har legat till grund för olika

förslag från regeringen. Av propositionen om lokal demokrati

framgår att regeringen anser att vissa av kommitténs förslag

behöver belysas ytterligare och då i ett bredare sammanhang. Det

finns också enligt regeringen frågor som inte legat inom

kommitténs uppdrag, men som under senare år visat sig kräva

ytterligare utredning. Regeringen uppger sig ha för avsikt att

låta utreda ett flertal frågor.

Utskottet anser att en samlad uppföljning och utvärdering bör

göras av de reformer och omfattande förändringar som har

genomförts inom den kommunala verksamheten. Bilden av den

kommunala demokratin är i dag splittrad och det är enligt

utskottets mening angeläget att få en mer sammanhållen

uppföljning och utvärdering som grund för den framtida

utvecklingen.

Uppföljningen och utvärderingen bör bl.a. omfatta de effekter

som de olika organisatoriska förändringarna och de nya

verksamhetsformerna inom kommunerna har haft i olika avseenden.

En annan viktig fråga är offentlighetsprincipens tillämpning

inom den kommunala verksamheten, vilket bl.a. innefattar frågor

om meddelarskydd och anonymitetsskydd. I motionerna berörs andra

frågor som det kan vara av vikt att följa upp och utvärdera.

En fråga som särskilt tas upp i flera motioner är frågan om

allmänhetens insyns- och kontrollmöjligheter i helt privatägda

företag som på entreprenad bedriver kommunal verksamhet.

Frågan om tillämpningen av offentlighetsprincipen i dessa

företag har givetvis ett samband med möjligheten till insyn och

kontroll.

I likhet med regeringen anser utskottet att det är önskvärt

att allmänheten har insynsmöjligheter i någon form i kommunal

verksamhet som drivs på entreprenad. Alltmer av det som

medborgarna har uppfattat som en del av den offentliga

verksamheten bedrivs nu i privat regi med allmänna medel. Från

demokratisk synpunkt kan det finnas risker med att stora delar

av den offentliga verksamheten undandras den grundlagsskyddade

rätten till insyn genom att den drivs av enskilda företag.

Utskottet har ovan tillstyrkt regeringens förslag till

lagändringar vad gäller det kommunala ansvaret och kontrollen

vid entreprenader i kommunal verksamhet. Utskottet anser att

dessa ändringar innebär en förbättring, men de är inte

tillräckliga för att tillgodose det behov av medborgerlig insyn

och kontroll som här gör sig gällande.

Utskottet anser att frågan om ytterligare åtgärder för att

tillgodose allmänhetens insyn i entreprenadverksamhet bör ingå i

arbetet med den uppföljning och utvärdering som utskottet enligt

ovan ansett bör komma till stånd. Detta arbete bör även omfatta

frågan om allmänhetens behov av insyn innan kommunen bundit upp

sig i ett avtal med en entreprenör. I arbetet bör givetvis

beaktas resultatet av Socialtjänstkommitténs uppdrag.

Den av regeringen planerade utredningen av de förtroendevaldas

arbetsförutsättningar kan enligt utskottets mening ses som en

inledning till en sådan uppföljning och utvärdering som

utskottet anser bör komma till stånd. Att begränsa uppföljningen

till enbart dessa frågor kan emellertid inte anses tillräckligt.

Enligt utskottets mening bör regeringen vidta åtgärder för en

samlad uppföljning och utvärdering på sätt som utskottet nu

anfört. Utskottet anser att regeringen bör återkomma till

riksdagen med en redogörelse för arbetet med uppföljning och

utvärdering senast vid utgången av år 1996. Enligt utskottets

mening bör i uppföljnings- och utvärderingsarbetet finnas ett

parlamentariskt inslag.

Vad utskottet nu med anledning av motionerna 1993/94:K57

yrkandena 1, 4 och 5, 1993/94:K58 yrkandena 2, 3 och 4,

1993/94:K59, 1993/94:K60, 1993/94:K425, 1993/94:K504 samt

1993/94:K615 yrkandena 1, 6 och 7 har anfört beträffande en

samlad uppföljning och utvärdering bör enligt utskottets mening

riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

16. Den kommunala kompetensen

16.1 Kommunal uppdragsverksamhet

16.1.1 Motionerna

I motion 1993/94:K604 av Bo Bernhardsson och Gunnar Nilsson

(s) yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om att skyndsamt igångsätta arbetet med

att ändra lagstiftningen om kommunal uppdragsverksamhet.

Enligt motionärerna har Lokaldemokratikommittén föreslagit att

ett begränsat antal kommuner skall ha rätt att under en treårig

försöksperiod bedriva uppdragsverksamhet "under regeringens

ledning och kontroll". Enligt motionen kan man konstatera att

trots denna föreslagna försiktighet har ingenting hänt. Något

lagstiftningsarbete har inte påbörjats och förklaringen torde

enligt motionärerna vara att regeringen fått signaler från det

privata näringslivet innebärande att man inte är intresserad av

någon fri konkurrens på berörda områden.

Motiven för att genomföra en förändring av lagbestämmelserna

på området är enligt motionärerna emellertid synnerligen starka,

och mot den bakgrunden bör försöksverksamheten skyndsamt

igångsättas med sikte på att vinna erfarenheter som kan ligga

till grund för en generell lagändring.

Frågan om kommunal uppdragsverksamhet berörs även i motion

1993/94:K610 av Inger Hestvik m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet.

Enligt motionen kan den offentliga sektorn inte helt avstå

från verksamhet i egen regi av säkerhets- och beredskapsskäl.

Inte minst för att minska risken för onödig protektionism är det

viktigt att konkurrens tillåts inte bara med offentlig

produktion, utan också av offentliga producenter.

Försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet utanför det

egna området bör därför enligt motionen genomföras. Verksamheten

skall bedrivas på affärsmässiga grunder och således inte

omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen.

Enligt gällande kommunallag är det enligt motionen inte

möjligt att bedriva denna typ av uppdragsverksamhet. Det är

emellertid möjligt att sälja tillfällig "överskottskapacitet"

utanför det egna området om det ligger i kommuninvånarnas

intresse. Försöksverksamheten kan enligt motionärerna bygga på

denna möjlighet.

Försöksverksamheten bör enligt motionen utvärderas efter t.ex.

tre år av regeringen och vara öppen för alla kommuner och

landsting som uppfyller kraven på att särredovisning sker.

Uppföljningen bör koncentreras på att bl.a. klarlägga hur

erforderlig särredovisning skall utformas för att garantera

affärsmässighet och konkurrens på lika villkor.

I motionerna 1993/94:K614 av Hans Stenberg m.fl. (s) och

1993/94:K621 av Arne Kjörnsberg m.fl. (s) yrkas att riksdagen

hos regeringen skall begära förslag till lagändringar som

innebär att de kommunala trafikföretag som drivs enligt

affärsmässiga principer tillåts konkurrera utanför den egna

kommunen.

Enligt motionärerna förhindrar den nuvarande lagstiftningen

kommunal- och landstingsägda trafikföretag att lägga anbud på

trafikuppdrag utanför den egna kommunen. De nuvarande

upphandlingsbestämmelserna där kommunerna tvingas att utsätta

sina egna företag för konkurrens i den egna kommunen samtidigt

som de kommunala företagen är förbjudna att vara med och

konkurrera i andra kommuner innebär enligt motionärerna en

allvarlig snedvridning av konkurrensen.

Enligt motion 1993/94:K614 skapas i längden ett oligopol på

kollektivtrafiken eftersom det blir omöjligt för de kommunala

företagen att överleva. Därför är det enligt motionärerna

nödvändigt att snabbt åstadkomma en lagändring som innebär att

de kommunala trafikföretag som drivs enligt affärsmässiga

principer och själva utsätts för konkurrens tillåts konkurrera

utanför den egna kommunen.

I motion 1993/94:K621 hänvisas till vad regeringen uttalat i

lagrådsremissen Om handel med el i konkurrens som regeringen

antog den 16 december 1993 och till vad som uttalas i direktiven

till Lokaldemokratikommittén i denna del. Motionärerna beklagar

att Lokaldemokratikommitténs förslag inte lett till något

regeringsförslag. De nämnda ställningstagandena från regeringen

bör dock enligt motionen göra det möjligt för regeringen att

snabbt lägga fram förslag i den riktning som föreslås i

motionen.

16.1.2 Bakgrund

Lokaldemokratikommittén fick genom tilläggsdirektiv (dir.

1992:28) i september 1992 i uppdrag att lämna förslag till

utformning av en begränsad försöksverksamhet med kommunal

uppdragsverksamhet. I direktiven hänvisades till

Konkurrenskommittén, som i sitt betänkande Konkurrens inom den

kommunala sektorn (SOU 1991:104) föreslagit att kommuner och

landsting skall tillåtas att bedriva uppdragsverksamhet i andra

kommuner och landsting under förutsättning att motsvarande

verksamhet upphandlas i konkurrens i den egna kommunen eller

landstinget. Till följd av svårigheter att överblicka

konsekvenserna av en lagstiftning med den inriktning som

Konkurrenskommittén föreslagit borde enligt

Lokaldemokratikommitténs tilläggsdirektiv frågan om

uppdragsverksamheten ytterligare övervägas och belysas i ljuset

av den utveckling som sker och med beaktande av effekterna på

marknaden.

Kommitténs uppdrag i denna del begränsades enligt direktiven

till att initiera en tidsbegränsad försöksverksamhet. Kommittén

borde särskilt lämna förslag om vilka krav på bl.a.

särredovisning och uppföljning som bör ställas på kommuner och

landsting för att de skall få bedriva försöksverksamhet.

Kommittén borde särskilt notera inom vilka områden en

försöksverksamhet är mindre lämplig.

Kommittén lämnade ett delbetänkande Kommunal

uppdragsverksamhet (SOU 1992:128) i november 1992.

Lokaldemokratikommittén föreslår att en försöksverksamhet

skall ledas av regeringen med en särskild utredare som beredande

instans. Kommuner och landsting som är intresserade av att

delta i försöksverksamheten föreslås att hos regeringen få

ansöka om tillstånd för sina myndigheter och företag att få

bedriva uppdragsverksamhet. Verksamheten skall pågå under tre

år.

Förslaget syftar enligt kommittén till att ge så breda

erfarenheter som möjligt av kommunal uppdragsverksamhet. Dessa

erfarenheter skall ligga till grund för en senare bedömning av

om den kommunala kompetensen permanent skall utvidgas så att

kommuner och landsting generellt skall medges rätt att sälja

tjänster till andra.

Kommittén har bedömt det som angeläget att försöket ges en

bred inriktning både med avseende på olika kommunala

verksamheter och den marknad på vilken uppdragsverksamheten

skall få bedrivas. Därför föreslår kommittén att all

kompetensenlig verksamhet tills vidare får ingå i

uppdragsverksamheten och att de i försöket deltagande

kommunerna, landstingen och deras företag får sälja sina

tjänster till både offentliga och privata köpare. Bland köparna

kan således t.ex. finnas andra kommuner, statliga myndigheter

och privata företag.

Kommuner, landsting och kommunala företag skall bedriva sin

uppdragsverksamhet på affärsmässiga grunder. Vid prissättningen

av de i uppdragsverksamheten ingående tjänsterna skall

kommunerna, landstingen och de kommunala företagen inte vara

bundna av den kommunala självkostnadsprincipen. Vidare skall

verksamheten bedrivas på ett sätt som inte hämmar den fria

konkurrensen. Uppdragsverksamheten skall särredovisas i den

kommunala ekonomiska redovisningen.

Betänkandet har remissbehandlats. Av de 52 instanser som har

yttrat sig har 40 tillstyrkt och 12 avstyrkt eller förordat

ytterligare utredning. Bland de positiva instanserna finns flera

statliga myndigheter såsom Socialstyrelsen, Statskontoret,

Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Statens skolverk och

samtliga tillfrågade länsstyrelser. Samtliga tillfrågade

kommuner och landsting samt de båda kommunförbunden har också

ställt sig positiva liksom LO, TCO och SACO. Bland de instanser

som avstyrkt eller förordat ytterligare utredning finns

kammarrätterna i Göteborg och Sundsvall, Marknadsdomstolen och

Konkurrensverket och olika näringslivsorganisationer, bl.a. SAF,

Sveriges Industriförbund, Företagarnas Riksorganisation och

Grossistförbundet Svensk Handel.

De instanser som avstyrkt förslaget menar allmänt att kommuner

och landsting inte bör bedriva affärsverksamhet på externa

marknader. En annan framträdande invändning är att en sådan

verksamhet till sina verkningar skulle bli

konkurrenssnedvridande, eftersom det finns en risk för att

verksamheten kan komma att subventioneras med skattemedel.

Dessutom anser man att den kommunala redovisningen har brister

och att kravet på särredovisning därför inte skulle vara

verkningsfullt.

Av propositionen om lokal demokrati framgår att regeringen

inte i dag, bl.a. med hänsyn till remissutfallet, är beredd att

lägga fram några förslag i dessa delar. Frågorna kommer

emellertid enligt regeringen att beredas vidare.

I en av motionerna berörs regeringens uttalanden i en

lagrådsremiss om handel med el i konkurrens. Efter Lagrådets

yttrande överlämnade regeringen en proposition 1993/94:162 i

dessa frågor. I denna gör regeringen bl.a. den bedömningen att

kommunal elproduktion och elhandel som drivs i privaträttslig

form skall undantas från lokaliseringsprincipen och drivas på

affärsmässig grund i stället för med iakttagande av

självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen.

Näringsutskottet har nyligen (bet. 1993/94:NU22) behandlat

propositionen. Enligt utskottets mening innebär förslaget inte

någon förändring av synsättet på kommunal näringsverksamhet.

Förslaget har enligt utskottet föranletts av den nuvarande

strukturen på elmarknaden, och större delen av den lokala

eldistributionen ombesörjs för närvarande av kommunala verk och

kommunalägda bolag. För att alla företag skall kunna verka under

likvärdiga förutsättningar och konkurrensvillkor på den nya

elmarknaden bör enligt utskottet den kommunala elverksamheten,

såsom föreslås i propositionen, kunna undantas från de nämnda

kommunala principerna.

I en reservation har näringsutskottets socialdemokratiska

ledamöter pekat på att det som regeringen föreslagit beträffande

den kommunala elverksamheten inte förefaller vara

färdiganalyserat. Att, som föreslås i propositionen, medge att

undantag skall få göras från de s.k. lokaliserings- och

självkostnadsprinciperna är enligt reservationen principiellt

viktiga ställningstaganden. Konsekvenserna av detta undantag bör

enligt reservanterna därför noga analyseras. Riksdagen har ännu

inte behandlat näringsutskottets betänkande.

16.1.3 Riksdagens tidigare behandling

Utskottet har under innevarande riksmöte (bet. 1993/94:KU9)

behandlat motioner med yrkanden gällande kommunal

uppdragsverksamhet. Utskottet avstyrkte motionerna mot bakgrund

av pågående beredning av Lokaldemokratikommitténs betänkande.

16.2 Införande av kommunala vårdnadsbidrag

16.2.1 Motionen

I motion 1993/94:K606 av Chatrine Pålsson m.fl. (kds) yrkas

att riksdagen hos regeringen begär förslag om förändringar i

lagstiftningen i syfte att undanröja de hinder som föreligger

för införande av kommunala vårdnadsbidrag.

Enligt motionärerna har kommunerna i dag ingen laglig

möjlighet att samordna familjens barnomsorg i det egna hemmet

genom ett kommunalt vårdnadsbidrag för familjens äldre

förskolebarn. Barnomsorgen skulle enligt motionärerna bli mer

flexibel av flera skäl om denna möjlighet fanns.

Enligt motionärerna är det märkligt att enskilda alternativ är

tillåtna, medan det inte är tillåtet att en kommun betalar ut

vårdlön till föräldrarna. Ett viktigt sätt att främja det

kommunala självstyret är enligt motionärerna att undanröja

hinder för kommunen att uppfylla målen på det sätt som

kommunmedborgarna och den enskilda kommunen önskar. Kommunerna

är olika och har olika förutsättningar. Därför är det enligt

motionen viktigt att de får allra bästa förutsättningarna och

handlingsfrihet för att lösa kommuninnevånarnas behov på ett bra

sätt.

16.2.2 Bakgrund

Frågan huruvida kommunal vårdnadsersättning är förenligt med

den kommunala kompetensen har vid olika tillfällen prövats genom

kommunalbesvär, varvid domstolarna hittills ansett detta inte

vara fallet. De rättsfall som här är av intresse är främst RÅ

1981 Ab 290, RÅ 1985 2:79, RÅ 1991 ref. 19 och RÅ 1991 ref. 61.

Regeringsrätten har angett (RÅ 1991 ref. 19) att en allmänt

vedertagen grundsats när det gäller den kommunala kompetensen är

att en kommun inte utan stöd i lag eller författning får lämna

understöd till enskilda personer. Bidrag som t.ex.

vårdnadsersättning eller barnbidrag får således inte enligt

Regeringsrätten lämnas av en kommun utan stöd i

speciallagstiftning (prop. 1948:140 s. 73 f., KU 1948:24 s. 24

f.). Någon sådan lagstiftning finns enligt Regeringsrätten inte

vad avser generella kommunala bidrag till barnfamiljer. Det har

också slagits fast att kommunal vårdnadsersättning inte är

förenligt med de kommunala kompetensbestämmelserna (RÅ 1981 Ab

290 resp. RÅ 1985 2:79). I rättsfallet RÅ 1991 ref. 61 har

Regeringsrätten fastställt kammarrättens dom, enligt vilken en

socialnämnd ansetts överskrida sin befogenhet genom att besluta

om ekonomisk hjälp till småbarnsföräldrar utan individuell

behovsprövning.

Utskottet har vid flera tillfällen behandlat motioner med

samma innehåll som den nu aktuella (bet. 1982/83:KU21,

1984/85:KU6, 1985/86:KU15, 1989/90:KU3 och 1990/91:KU3). Vid

dessa tillfällen har utskottet avvisat framförda förslag om

ändringar i lagstiftningen som skulle möjliggöra införande av

kommunal vårdnadsersättning.

Vid behandlingen av ytterligare två motioner med samma krav

vid riksmötet 1990/91 (bet. 1990/91:KU38) vidhöll utskottet sin

tidigare uppfattning och avstyrkte motionerna. Utskottet

erinrade då om att det i proposition 1990/91:117 Ny kommunallag

redovisade och av utskottet tillstyrkta förslaget om ett

lagfästande av vissa av de grundläggande kompetensprinciperna på

det kommunala området inte syftat till någon förändring av

gällande rättsläge. I en reservation (m och c) framhölls att det

var angeläget att de hinder som synes föreligga i fråga om en

kommuns rätt att utge vårdnadsersättning genom lagstiftning blir

undanröjda. Riksdagen följde utskottet.

I ett särskilt yttrande (fp) anfördes bl.a. att enligt

partiets mening måste daghemsutbyggnaden fortsätta tills full

behovstäckning föreligger. Bl.a. borde hinder för statsbidrag

till privata daghem undanröjas. Kommunala vårdnadsersättningar

fick enligt yttrandet inte ersätta de daghemsplatser som

efterfrågades. Lön till dagbarnvårdare som mot fastställd

daghemsavgift också tar hand om egna barn skulle enligt

yttrandet vara möjlig med stöd av statsbidrag för kommuner som

så önskade.

Vid behandlingen av en motion (c) om kommunal

vårdnadsersättning under riksmötet 1992/93 erinrade utskottet

(bet. 1992/93:KU4) om att statsbidraget till barnomsorgen

fr.o.m. 1993 skulle komma att ingå i det generella

bidragssystemet till kommunerna och att regeringen uttalat att

det fanns behov av en vidgad lagreglering av kommunernas ansvar

på barnomsorgsområdet för att bl.a. säkerställa ett tillräckligt

stöd för enskilda alternativ. Utskottet hänvisade också till

regeringens proposition om ökad konkurrens i kommunal

verksamhet, enligt vilken kommunen får sluta avtal med annan om

att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Utskottet

förutsatte att frågan om kommunernas kompetens i fråga om bl.a.

enskilda alternativ i barnomsorgen blev en del i regeringens

vidare beredning och avstyrkte motionen med hänvisning till det

anförda.

I en reservation (s) anfördes att familjepolitiken skall göra

det möjligt att förena och underlätta föräldraskap och

förvärvsarbete. Genom arbete, barnomsorg, föräldraförsäkring och

barnbidrag skapas enligt reservanterna förutsättningar för

detta, varvid samtidigt jämställdhet främjas. Enligt

reservanterna bör vårdnadsbidrag inte införas och då inte heller

i kommunerna. Riksdagen följde utskottet.

Utskottet har under innevarande riksmöte (bet. 1993/94:KU9)

behandlat en motion (c) om kommunal vårdnadsersättning.

Utskottet framhöll då att med införandet av det generella

statsbidragssystemet från årsskiftet 1992/93 och med ett

genomförande av det då föreliggande förslaget i regeringens

proposition 1993/94:11 om utvidgad lagreglering på

barnomsorgsområdet m.m., vad gällde bl.a. kommunernas skyldighet

att ge bidrag till enskilda förskolor och fritidshem, hade

viktiga steg tagits för att garantera mångfald och valfrihet

inom barnomsorgen. Enligt utskottet togs ett ytterligare steg

med genomförandet av det av regeringen aviserade statliga

vårdnadsbidraget för barn mellan ett och tre års ålder. Mot

denna bakgrund var det utskottets mening att frågan om den

kommunala kompetensen i fråga om vårdnadsbidraget borde anstå

till dess regeringen för riksdagen presenterat det aviserade

statliga vårdnadsbidraget, och motionen avstyrktes därför.

Socialutskottet har nyligen behandlat regeringens proposition

1993/94:148 om vårdnadsbidrag. I propositionen föreslogs bl.a.

en ny lag om vårdnadsbidrag enligt vilket vårdnadsbidrag skulle

lämnas med 2 000 kr per månad för barn i åldrarna ett till tre

år som inte har plats i den offentligt finansierade

barnomsorgen. I propositionen föreslogs också att kostnader för

barnomsorg som en kommun inte tillhandahåller eller ger bidrag

till skall få dras av vid deklaration, om den skattskyldige har

förvärvsarbetat eller studerat på minst halvtid. Avdragsrätten

föreslogs kopplas till vårdnadsbidraget och beloppsmässigt

begränsad till vad den skattskyldige uppburit i vårdnadsbidrag

under året.

Efter återremiss till socialutskottet (bet. 1993/94:SoU25)

tillstyrkte socialutskottet propositionen (bet. 1993/94:SoU34).

Regeringen hade i propositionen aviserat tillsättandet av en

kommitté med uppdrag att följa och rapportera effekterna för

förvärvsarbete och utnyttjande av olika typer av barnomsorg med

anledning av vårdnadsbidragsreformen och de beslutade reformerna

inom barnomsorgs- och föräldraförsäkringsområdena. Utskottet

ansåg att riksdagen borde ge regeringen till känna att denna

kommitté borde ha parlamentarisk sammansättning och att den

också skall ha möjlighet att lägga fram de förslag som kan

befinnas påkallade. Socialutskottets socialdemokratiska

ledamöter avstyrker i en reservation propositionen i dess

helhet. I det mycket svåra ekonomiska läge som Sverige befinner

sig i visar enligt reservanterna regeringen en anmärkningsvärd

brist på ekonomiskt ansvarstagande genom att lägga fram förslag

om införande av ett vårdnadsbidrag som av regeringen bedöms

kosta mer än 3,7 miljarder kronor brutto och ca 2,3 miljarder

kronor netto. När budgetunderskottet är över 200 miljarder

kronor går det, enligt reservanterna, inte att hävda att

reformen är finansierad genom allmänna besparingar. Riksdagen

följde utskottet.

16.3 Utskottets bedömning

16.3.1 Kommunal uppdragsverksamhet

Motionärerna berör frågor om möjligheterna till kommunal

uppdragsverksamhet. Av det ovan anförda framgår att

Lokaldemokratikommittén föreslagit en försöksverksamhet för att

att få så breda erfarenheter som möjligt av kommunal

uppdragsverksamhet inför en senare bedömning av om den kommunala

kompetensen permanent skall utvidgas så att kommuner och

landsting skall medges rätt att sälja tjänster till andra.

Regeringen har uppgett sig inte vara beredd att, bl.a. mot

bakgrund av remissutfallet, nu lägga fram några förslag.

Frågorna kommer dock att beredas vidare av regeringen. Utskottet

utgår från att regeringen återkommer till riksdagen med förslag

i dessa frågor. Mot bakgrund härav anser utskottet att

motionerna 1993/94:K604, 1993/94:K610, 1993/94:K614 och

1993/94:K621 inte bör föranleda någon åtgärd från riksdagens

sida, varför motionerna avstyrks.

16.3.2 Kommunala vårdnadsbidrag

Såsom utskottet framhållit tidigare har viktiga steg tagits

för att garantera mångfald och valfrihet inom barnomsorgen.

Detta har främst skett genom införandet av det generella

statsbidragssystemet och med ett genomförande av den utvidgade

lagregleringen på barnomsorgsområdet m.m. Enligt utskottets

mening har nu ytterligare ett stort och viktigt steg tagits

genom riksdagens beslut om genomförande av det statliga

vårdnadsbidraget för barn mellan ett och tre års ålder.

Grundtanken bakom det statliga vårdnadsbidraget är att öka

föräldrarnas valmöjlighet när det gäller att ta ansvar för

barnets vård och fostran. Ett av syftena med vårdnadsbidraget är

därmed att bidra till föräldrarnas möjlighet att betala

kostnader för sådan barnomsorg som inte ekonomiskt stöds av

kommunen.

Mot bakgrund av de åtgärder som vidtagits anser utskottet att

den i motionen 1993/94:K606 berörda frågan om den kommunala

kompetensen avseende vårdnadsbidrag för närvarande inte bör

föranleda några åtgärder från riksdagens sida. Motionen avstyrks

av utskottet.

17. Kommunalt partistöd

17.1 Motionen

I motion 1993/94:K619 yrkande 5 av Ian Wachtmeister och

Harriet Colliander (nyd) yrkas att riksdagen som sin mening ger

regeringen till känna vad i motionen anförts om att sänka det

kommunala partistödet till hälften under en treårsperiod med

början 1995. I yrkande 6 begärs tillkännagivande till regeringen

om utredning av förutsättningarna för ett system med fasta

grundbelopp som beräknas lika för alla partier i

kommunfullmäktige.

17.2 Bakgrund

Det kommunala partistödet regleras i 2 kap. 9--10 §§

kommunallagen. Enligt 9 § får kommuner och landsting ge

ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd) till de politiska

partier som är representerade i fullmäktige. Partistöd får också

ges till ett parti som har upphört att vara representerat i

fullmäktige, dock endast under ett år från det att

representationen upphörde. Enligt 10 § skall fullmäktige besluta

om partistödets omfattning och formerna för detta. Stödet får

dock inte utformas så att det otillbörligt gynnar eller

missgynnar ett parti. Om en politisk sekreterare har anställts

för ett parti skall detta beaktas när stödet bestäms.

Dessa bestämmelser är nya i kommunallagen. Tidigare fanns

regler om kommunalt partistöd i lagen (1969:596) om kommunalt

partistöd, vilken upphörde att gälla samtidigt som den nya

kommunallagen trädde i kraft, dvs. den 1 januari 1992. Genom

lagändringen fick kommunerna och landstingen ökad frihet att

utforma stödet till de politiska partierna.

Förtroendeuppdragsutredningen föreslog i sitt betänkande

Kommunalt stöd till de politiska partierna (SOU 1988:47)

införande av ett generellt partigruppsstöd avsett att täcka alla

former av politiskt biträde till de förtroendevalda och andra

former av stöd till partierna. Det föreslogs vidare att

partigruppsstödet skulle bestå av dels ett grundstöd, dels ett

mandatbundet stöd, medan det kommunala partistödet även

fortsättningsvis skulle vara helt igenom mandatbundet.

Betänkandet låg till grund för överläggningar mellan

riksdagspartierna. Dessa överläggningar ledde inte till några

förslag till ändringar.

I samband med behandlingen (bet. 1990/91:KU38) våren 1991 av

förslaget till ny kommunallag gjorde riksdagen ett

tillkännagivande till regeringen om behovet av ett

beredningsarbete av frågan i en parlamentarisk utredning. Med

anledning härav tillsattes en kommitté för översyn av reglerna

om kommunalt partistöd (nedan kallad Partistödsutredningen).

I Partistödsutredningens betänkande (SOU 1991:80) Kommunalt

partistöd framfördes som kommitténs mening att den kommunala

kompetensen att besluta om partistöd borde ges en friare

utformning. En friare reglering skulle möjliggöra en uppdelning

av partistödet i ett grundstöd och ett mandatbundet stöd. Det

borde ankomma på kommunerna själva att bestämma t.ex.

storleksrelationerna mellan ett grundstöd och ett mandatbundet

stöd. Den föreslagna kompetensregeln vilade på den allmänna

likställighetsprincipen, vilken enligt kommitténs mening borde

garantera att ett visst parti inte otillbörligt gynnades eller

missgynnades.

I proposition 1991/92:66 om kommunalt partistöd presenterades

ett förslag överensstämmande med kommitténs. Beträffande

kommunernas och landstingens frihet att besluta om utformningen

av partistödet framhölls i propositionen nödvändigheten av en

viss restriktivitet. Regeln om att stödet inte får utformas så

att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett visst parti

innebär enligt propositionen att det i regel inte är

tillräckligt med ett stöd som enbart fördelas per mandat. I

specialmotiverigen uttalades att det inte i sig kan uppfattas

som otillbörligt missgynnande, om stödet till ett litet parti

sätts till en lägre nivå. Däremot borde enligt propositionen

inget parti som är företrätt i fullmäktige kunna uteslutas när

det gäller grundstöd och självfallet inte heller när det gäller

mandatbundet stöd.

Utskottet (bet. 1991/92:KU18) tillstyrkte propositionens

förslag. I fråga om stödets utformning framhöll utskottet att de

allra minsta partierna får anses ha ett mindre behov av

grundstöd än de största, t.ex. beträffande behovet av lokaler

och kontorsutrustning, varför det kan vara berättigat att sätta

grundstödet till en lägre nivå för de minsta partierna.

I en meningsyttring (v) anfördes bl.a. att idén om reducering

av grundstöd för enstaka partier och argumenteringen för en

sådan möjlighet borde ha avvisats av utskottet och att en

reducering av grundstödet för små partier var ett både

inkonsekvent och oriktigt avsteg från likställighetsprincipen.

Riksdagen har tidigare behandlat motioner med yrkanden om

sänkning av partistödsbeloppet.

Under riksmötet 1992/93 behandlade utskottet (bet.

1992/93:KU4) en motion (nyd) vari bl.a. begärdes förslag till

ändring i kommunallagen så att en sänkning av partistödet kunde

ske under budgetåren 1992/93--1994/95 till 80, 60 resp. 50 % av

1991/92 års budgeterade belopp. Utskottet anförde att enligt

förarbetena till de gällande reglerna om partistödet borde den

kommunala kompetensen att besluta om partistöd ges en friare

utformning. Att införa sådana bestämmelser som yrkades i

motionen skulle enligt utskottet innebära en inskränkning i

kommunernas kompetens, varför motionen avstyrktes. I en

reservation (nyd) anfördes bl.a. att en sänkning borde göras av

det kommunala partistödet och att ett stöd borde utgå även till

partier som vid tre på varandra följande opinionsmätningar i

kommunen erhållit 1 %. Riksdagen följde utskottet.

Under innevarande riksmöte har utskottet avstyrkt en motion

(nyd) med yrkanden dels om en nedtrappning av partistödet till

hälften under en treårsperiod, dels om utredning av det

kommunala partistödet. Utskottet (bet. 1993/94:KU9) framhöll att

de nya reglerna för det kommunala partistödet varit i bruk under

en kortare tid och hänvisade till vad utskottet anförde 1992.

Utskottet pekade också på att det då pågick ett utredningsarbete

vid Statskontoret med syfte att ge en samlad bild av den

offentliga finansieringen av partiernas verksamhet.

Det utredningsarbete som då avsågs är det uppdrag som

expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) gav

Statskontoret att utreda partistödet i syfte att ge en samlad

bild av den offentliga finansieringen av partiernas verksamhet.

Arbetet har presenterats i en rapport (Ds 1994:31). Bland de

frågor som utretts är vilken betydelse stödet har för

finansieringen av partiernas verksamhet, vilka alternativ som

finns till offentlig finansiering samt eventuella samband mellan

storleken på partistödet och bl.a valdeltagande, medlemsantal

och aktiviteter. Resultatet av utredningen skall beredas inom

regeringskansliet.

17.3 Utskottets bedömning

Vad gäller frågan om en sänkning av partistödsbeloppen vill

utskottet erinra om utskottets tidigare uttalanden om att

bestämmelser med detta syfte skulle innebära en inskränkning av

kommunernas kompetens. Vad motionärerna nu anfört föranleder

inte utskottet till annat ställningstagande, varför motion

1993/94:K619 yrkande 5 avstyrks av utskottet.

Som framgått ovan under avsnitt 2 har regeringen för avsikt

att tillkalla en utredare med uppgift att göra en total översyn

över de förtroendevaldas arbetsförutsättningar. I översynen bör

enligt regeringen bl.a. ingå kommunallagens regler om det

kommunala partistödet. Mot bakgrund härav anser inte utskottet

att motion 1993/94:K619 yrkande 6 bör föranleda någon åtgärd

från riksdagens sida. Motionen avstyrks av utskottet.

18. Sanktionsmöjligheter mot landsting och kommun

18.1 Motionen

I motion 1993/94:K603 av Eva Zetterberg m.fl. (v) yrkas att

riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning med

uppgift att lämna förslag till införande av sanktionsmöjligheter

mot kommuner enligt vad i motionen anförts om brott mot

rättighets- och förvaltningslagens bestämmelser.

Motionärerna anser att det är alltmer vanligt att landsting

och kommuner bryter mot omsorgslagen, t.ex. när det gäller

förståndshandikappades rätt till eget boende. De menar också att

det inom handikapprörelsen finns en oro för att privatiseringar

av offentliga verksamheter också kan medföra en risk för att

rättssäkerheten och den enskildes integritet hotas. Enligt

motionärerna behöver dessa problem analyseras. Åtgärder som

förespråkas är skärpt tillsynsskyldighet och ökat rättsligt stöd

när handikappades rättssäkerhet åsidosätts samt

sanktionsmöjligheter gentemot kommuner och landsting som inte

lever upp till de skyldigheter lagarna stadgar till skydd för de

funktionshindrade.

18.2 Bakgrund

Under senare år har det förekommit att kommuner har vidhållit

beslut som förklarats olagliga i domstol eller också har fattat

nya beslut med liknande innehåll, s.k. domstolstrots. Det har

även förekommit att kommunala organ har verkställt beslut, trots

att en förvaltningsdomstol har meddelat förbud mot

verkställigheten i samband med att beslutet överklagats.

Det finns också exempel på att ansvariga huvudmän underlåtit

att inom rimlig tid verkställa förvaltningsdomar i mål avseende

bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen och särskilda omsorger

enligt 4 § lagen om särskilda omsorger om psykiskt

utvecklingsstörda m.fl.

Det finns också en del uppmärksammade fall där kommuner

medvetet har satt sig över tvingande lagregler av

offentligrättslig karaktär, s.k. lagtrots.

För närvarande saknas verkningsfulla sanktioner eller

påföljder mot domstolstrots, lagtrots och liknande.

Frågan om hur man kan lösa dessa problem har utretts av

Kommunalansvarsutredningen (C 1986:02). Utredningen föreslog i

sitt betänkande Kommunalbot (SOU 1989:64) ett ekonomiskt

sanktionssystem som direkt avsågs riktas mot vederbörande kommun

eller landsting. Flertalet remissinstanser som yttrade sig över

förslaget (Ds 1990:62) tog avstånd från just den lösning

utredningen föreslog men menade att det fanns ett klart behov av

mera verkningsfulla sanktionsregler.

Dessa frågor togs också upp i ett antal motioner (m, fp) vid

riksdagens behandling av propositionen om en ny kommunallag

(prop. 1990/91:117). I motionerna efterlystes regler om

personligt straffansvar för kommunalt förtroendevalda i fall av

domstolstrots eller lagtrots.

Konstitutionsutskottet anförde (bet. 1990/91:KU38) bl.a. att

det var angeläget att frågorna fick sin lösning snarast.

Utskottet förordade att regeringen på lämpligt sätt beredde

dessa frågor, vilket riksdagen som sin mening gav regeringen

till känna.

Lokaldemokratikommittén hade enligt sina direktiv bl.a. i

uppdrag att se över regleringen av de förtroendevaldas ansvar i

olika avseenden för kommunala beslut. Kommittén borde därvid

bl.a. överväga möjligheten att införa ett personligt ansvar, som

inte nödvändigtvis behövde ha formen av ett straffansvar.

Kommittén avlämnade i december 1993 delbetänkandet

Förtroendevaldas ansvar för domstolstrots och lagtrots (SOU

1993:109).

Kommitténs förslag går i första hand ut på att kommuner och

landsting åläggs att själva vidta åtgärder mot domstolstrots och

lagtrots. Detta sker i första hand genom att granskningen av

lagligheten i verksamheten inom nämnderna blir en obligatorisk

uppgift för revisorerna. Revisorerna får också rätt att väcka

ärenden i fullmäktige och i nämnderna som rör granskningen. Vad

gäller initiativrätten i fullmäktige förutsätter den dock att

fullmäktige har föreskrivit att så får ske.

Vidare föreslås att det i kommunallagen uttryckligen anges att

nämnderna har rätt att vägra verkställa beslut av fullmäktige

som har överklagats eller som är uppenbart olagliga. Det

sistnämnda gäller om det är uppenbart att beslutet överskrider

kommunens eller landstingets kompetens, att fullmäktige har

överskridit sina befogenheter genom beslutet eller att beslutet

strider mot lag eller annan författning.

För vissa former av domstolstrots i samband med

laglighetsprövning bör dock enligt kommittén dessa nämnda

åtgärder kompletteras med personligt vitesansvar. De fall som

avses är verkställande av beslut trots att en domstol har

förordnat om verkställighetsförbud och att man har underlåtit

att rätta ett redan verkställt beslut eller inte gjort det i den

utsträckning som det varit möjligt, sedan beslutet har blivit

upphävt.

Vid trots mot verkställighetsförbud skall samtliga ledamöter

och ersättare i den nämnd eller det nämndsutskott som fattat det

överklagade beslutet vara adressater för vitet. Om det gäller

ett delegeringsbeslut skall den förtroendevalde eller den

anställde som fattat beslutet vara adressat. Om

verkställighetsförbudet gäller ett beslut av fullmäktige, skall

samtliga ledamöter och ersättare i styrelsen vara adressater

såvida inte en annan nämnd är ansvarig för verkställigheten. I

sådant fall skall ledamöterna och ersättarna i den nämnden vara

adressater.

Vid utebliven rättelse skall samtliga ledamöter i den nämnd

eller det nämndsutskott som fattat det upphävda beslutet vara

adressater för vitet. Vid rättelse av delegeringsbeslut skall

den som fattat beslutet vara adressat. Styrelsen får vidare i

uppgift att rätta upphävda fullmäktigebeslut och får dessutom

befogenhet att fatta de beslut som därvid behövs. Domstolen får

också möjlighet att föreskriva att det organ som skall rätta ett

beslut redovisar när och på vilket sätt rättelsen kommer att

ske.

Av propositionen om lokal demokrati framgår att betänkandet

remissbehandlats. Av från Civildepartementet inhämtade uppgifter

framgår att remissyttrandena för närvarande sammanställs för

vidare beredning inom departementet.

Riksdagen har tidigare under innevarande riksmöte (bet.

1993/94:KU9) behandlat en motion (v) av samma innehåll som den

nu aktuella. Utskottet avstyrkte motionen med hänvisning till

Lokaldemokratikommitténs då pågående utredningsarbete.

18.3 Utskottets bedömning

Av det ovan anförda framgår att Lokaldemokratikommittén har

slutfört sitt utredningsarbete avseende de frågor som tas upp i

motionen och att kommitténs förslag för närvarande bereds inom

regeringskansliet. Mot bakgrund härav avstyrker utskottet

motion 1993/94:K603.

19. Det kommunala medlemskapet

19.1 Motionen

I motion 1993/94:K616 av Sören Norrby (fp) yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om att fastighetsinnehav inte längre skall vara grund för

medlemskap i en kommun.

Motionären pekar på det förhållandet att en

fritidsfastighetsägare som inte är bosatt i den kommun där

fastigheten är belägen ändå är medlem i kommunen. Sådan

fastighetsägare betalar sedan 1988 ingen skatt i kommunen men

får gratis viss service som kommunen inte får ta betalt för,

t.ex. brandförsvar och allmän rådgivning av byggnadsnämnd och

miljö- och hälsoskyddsnämnd.

Motionären framhåller att frågan uppmärksammades vid

riksdagens behandling av den nya kommunallagen 1991, men att

denna förlegade ordning då behölls. I motionen hänvisas till att

konstitutionsutskottet i och för sig ansåg det angeläget att en

av regeringen aviserad översyn av frågan om fastighetsinnehav

som grund för medlemskap kom till stånd så snart detta var

möjligt men utskottet ansåg inte att riksdagen särskilt behövde

påpeka detta. Enligt motionären bör detta snart vara möjligt och

riksdagen bör därför påminna regeringen om den aviserade

översynen.

19.2 Lokaldemokratikommittén

Lokaldemokratikommittén har i delbetänkandet Det kommunala

medlemskapet (SOU 1992:72) i augusti 1992 bedömt det som möjligt

att slopa fastighetsägandet som självständig grund för kommunalt

medlemskap. Kommittén har ansett att den lagtekniskt sett mest

lämpliga vägen att nå en ordning med vidgade möjligheter att

frångå likställighetsprincipen är att slopa fastighetsinnehavet

som självständig grund för medlemskap.

Enligt propositionen om lokal demokrati är regeringen inte i

dag, bl.a. med hänsyn till remissutfallet, beredd att lägga fram

några förslag i denna del. Frågorna kommer enligt propositionen

att beredas vidare.

19.3 Utskottets bedömning

Som framgår av det som anförts ovan har en sådan översyn som

regeringen aviserade 1991 genomförts av Lokaldemokratikommittén.

Regeringen har i propositionen om lokal demokrati uppgett sig,

bl.a. mot bakgrund av remissutfallet, inte nu vara beredd att

lägga fram något förslag. Regeringen uppger sig dock ha för

avsikt att bereda frågan vidare. Mot bakgrund härav anser

utskottet att motion 1993/94:K616 inte bör föranleda någon

åtgärd från riksdagens sida. Utskottet avstyrker motionen.

20. Kommunallagens valbarhetskrav

20.1 Motionen

I motion 1993/94:K618 av Lennart Daléus (c) begärs att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om skapandet av möjligheter till fortsatt

politiskt engagemang vid högskolestudier på annan ort.

En omständighet som i dag försvårar rekryteringen av ungdomar

till kommunalpolitisk verksamhet är enligt motionären

folkbokföringslagens krav på att man skall vara skriven på den

ort där man har "sin huvudsakliga dygnsvila".

Folkbokföringslagen, i kombination med kommunallagens regler för

valbarhet, gör det enligt motionären i princip omöjligt att

engagera sig i kommunpolitiken i hemkommunen om man samtidigt

vill kunna studera på högskolan på annan ort.

Enligt motionären måste ungdomar ges möjlighet att fortsätta

sitt politiska engagemang i hemkommunen även om de skaffar sig

en högskoleutbildning. Man skall enligt motionen självklart

kunna engagera sig politiskt på lika villkor var man än bor i

landet. En förändring behövs enligt motionären i lagstiftningen

så att möjlighet ges att behålla kommunpolitiska uppdrag,

åtminstone under pågående mandatperiod, vid högskolestudier på

annan ort.

20.2 Gällande bestämmelser

Enligt 4 kap. 5 § kommunallagen är rösträtt enligt samma lag

en förutsättning för valbarhet. Rösträtt vid val av ledamöter

och ersättare i kommunfullmäktige har den som är folkbokförd i

kommunen och har fyllt 18 år senast på valdagen. Rösträtt vid

val av ledamöter och ersättare i landstingsfullmäktige har den

som är röstberättigad vid val av ledamöter och ersättare i

kommunfullmäktige i en kommun inom landstinget. Om en

förtroendevald upphör att vara valbar, upphör enligt 4 kap. 8 §

kommunallagen också uppdraget genast.

Enligt 6 § folkbokföringslagen (1991:481) skall en person

folkbokföras på den fastighet och i den territoriella församling

där han enligt 7--13 §§ är att anse som bosatt. En person anses

enligt 7 § samma lag vara bosatt på den fastighet där han

regelmässigt tillbringar eller, när byte av bostad har skett,

kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila. Den

som därigenom kan anses vara bosatt på fler än en fastighet

anses vara bosatt på den fastighet där han sammanlever med sin

familj eller med hänsyn till övriga omständigheter får anses ha

sitt egentliga hemvist. En person skall anses regelmässigt

tillbringa sin dygnsvila på en fastighet där han under sin

normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång i veckan

eller i samma omfattning men med annan förläggning i tiden.

Från bestämmelsen i 7 § finns undantag angivna i 8--11 §§.

I 11 § ges bestämmelser, vilka innebär att omyndiga studerande

och sådana studerande som efter myndighetsdagen slutför

grundskole- eller gymnasieutbidlning eller motsvarande

utbildning och har sitt egentliga hemvist hos föräldrar eller

andra anhöriga inte skall anses bosatta på en annan ort där de

vistas på grund av studierna. Bestämmelsernas nuvarande

utformning omfattar således inte vuxna studerande som genomgår

högre utbildning.

En vuxen studerande vars föräldrar bor på annan ort hade

tidigare i praktiken möjlighet att välja själv om han skulle

anses ha kvar sitt egentliga hemvist i föräldrahemmet eller inte

och därmed möjlighet att välja den förmånligaste

folkbokföringsorten. I proposition 1990/91:153 om ny

folkbokföringslag m.m. ansåg regeringen att detta undantag för

studerande i den då gällande folkbokföringsförordningen

medförde att folkbokföringen för vuxna studerande på ett

olämpligt sätt avvek från vad som i övrigt gällde. Enligt

regeringens mening borde därför vuxna studerande folkbokföras

enligt samma regler som den övriga befolkningen. Det framhölls

att det sagda avsåg studerande som verkligen bor på studieorten

och vistas i föräldrahemmet eller på någon annan plats endast

vid tillfälliga besök. Studerande som veckopendlar till

studieorten kommer i enlighet med bestämmelserna om dubbel

bosättning att anses ha sådan bosättning. Deras bosättning

kommer därmed att bedömas på samma sätt som för andra personer

med dubbel bosättning.

När det gällde omyndiga elever var enligt regeringen

förhållandena annorlunda. Att exempelvis en elev bosatt i

glesbygd måste vistas på annan ort för att genomgå normal

skolgång medförde enligt då gällande regler inte att han ansågs

bosatt på studiorten. I den här delen hade dåvarande ordning

inte ifrågasatts och regeringen föreslog inte heller någon

ändring i sak.

Skatteutskottet (bet. 1990/91:SkU28) tillstyrkte

propositionens förslag och riksdagen följde utskottet.

20.3 Utskottets bedömning

Som framgått ovan har riksdagen ansett att vuxna studerande

bör folkbokföras enligt samma regler som den övriga

befolkningen. I de fall då dubbel bosättning enligt gällande

bestämmelser kan anses föreligga för en vuxen studerande skall

vidare en bedömning göras på samma sätt som för andra personer

med dubbel bosättning. Detta innebär att det är

folkbokföringsmyndigheten som med hjälp av bosättningsreglerna

måste avgöra vilken av två, eller flera, tänkbara platser som är

en persons rätta folkbokföringsort. Mot denna bakgrund är inte

utskottet berett att föreslå införande av särskilda bestämmelser

i kommunallagen innebärande ett undantag för studerande från

regeln om att ett uppdrag som kommunalt förtroendevald upphör om

den förtroendevalde upphör att vara valbar.

Utskottet vill emellertid framhålla att detta självfallet inte

hindrar en vuxen studerande från att vara aktiv i det politiska

livet, dock inte såsom förtroendevald i annan kommun än den där

hon eller han är att anse som folkbokförd. Utskottet avstyrker

motion 1993/94:K618.

21. Stadsbegreppet

21.1 Motionen

I motion 1993/94:K601 av Bertil Persson (m) yrkas att

riksdagen skall ge regeringen till känna vad i motionen anförts

om stadsbegreppet. Motionären anser att en stad skall kallas en

stad.

21.2 Lokaldemokratikommittén

Kommittén hade fått i uppgift att överväga möjligheten för en

kommun som så önskar att använda sig av beteckningen stad även

som kommunalrättsligt uttryck. Kommittén anförde i betänkandet

sammanfattningsvis att ingen ändring av lagstiftningen på område

borde göras. De kommuner som inom sig rymmer en tidigare stad

har full rätt att kalla sig stad så länge detta inte sker i

kommunalrättsligt sammanhang. Stadsbegreppet hade i stort sett

förlorat all rättslig betydelse då den gemensamma

kommunbeteckningen infördes. I dag torde inga rättsliga

skillnader mellan dessa kommuner och övriga finnas kvar. Att

återinföra ordet stad i kommunalrättsliga sammanhang ter sig

något märkligt enligt kommitténs mening. Inte heller när det

gäller beteckningarna stadsfullmäktige och stadsstyrelse finns

det enligt kommittén några skäl att återinföra de äldre

beteckningarna, vilkas ställning i det allmänna språkbruket

torde ha utmönstrats helt till skillnad från ordet stad.

Kommittén fäste även uppmärksamheten på att bestämmelsen i 10

kap. 9 § kommunallagen om att beslut som överklagats genom

kommunalbesvär inte behöver upphävas, om ett fel har saknat

betydelse för ärendets utgång. En enligt kommittén rimlig

tolkning av detta är att beslut som fattats av

"stadsfullmäktige" inte upphävs enbart på denna grund. Andra

lagliga möjligheter att ingripa mot en kommun som inför

beteckningen stad resp. stadsfullmäktige torde enligt kommittén

saknas.

Frågan behandlas inte i propositionen om lokal demokrati.

21.3 Tidigare riksdagsbehandling

Utskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat liknande

motioner som den nu aktuella, senast under hösten 1993 (bet.

1993/94:KU9). Utskottet redogjorde då för bakgrunden och

hänvisade också till vad Lokaldemokratikommittén hade anfört i

sitt slutbetänkande.

Utskottet framhöll att det tidigare uttalat att det inte finns

något hinder för en kommun som så önskar att använda uttrycket

stad i de fall där det inte har någon kommunalrättslig

betydelse. Utskottet pekade också på att Lokaldemokratikommittén

hade fäst uppmärksamheten på att ett beslut som fattas av

"stadsfullmäktige" inte torde upphävas enbart på denna formella

grund. I sammanhanget fann utskottet dock skäl att erinra om

sina tidigare principiella uttalanden om intresset för att ett

enhetligt kommunbegrepp i rättsligt hänseende upprätthålls. Med

hänvisning till detta fick enligt utskottets mening motionärens

önskemål anses tillgodosett.

21.4 Utskottets bedömning

Utskottet vill ånyo hänvisa till av utskottet tidigare gjorda

uttalanden om att det inte finns några hinder för en kommun som

så önskar att använda uttrycket stad i de fall där det inte har

någon kommunalrättslig betydelse. Liksom föregående år finner

dock utskottet skäl att erinra om utskottets tidigare

principiella uttalanden om intresset för att ett enhetligt

kommunbegrepp i rättsligt hänseende upprätthålls. Med det

anförda avstyrker utskottet motion 1993/94:K601.

22. Indelningen av kommuner

22.1 Motionerna

I motion 1993/94:K608 av Bertil Persson (m) yrkas att

riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i

motionen anförts om landstingsobligatoriet. Enligt motionären

har i subsidiaritetsprincipens Sverige obligatoriet för kommuner

att tillhöra landstinget blivit en anomali. Detta tvång bör

enligt motionären avskaffas.

I motion 1993/94:K615 yrkande 3 av Olle Schmidt m.fl. (fp)

begärs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna

vad i motionen anförts om delning av kommuner. Ett sätt att öka

närdemokratin är enligt motionären att, där så är möjligt och

viljan finns lokalt, låta nya kommuner uppstå ur storkommunerna.

Detta har enligt motionären skett i några fall hittills, och

erfarenheterna tycks vara att kommunsplittringen kan vara ett

medel att öka närheten mellan väljare och valda.

22.2 Bakgrund

Enligt 1 kap. 1 § kommunallagen är Sverige indelat i kommuner

och landsting. Enligt 1 kap. 2 § omfattar varje landsting ett

län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Den kommunala

indelningen regleras i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges

indelning i kommuner och landsting, indelningslagen, som tillkom

genom riksdagens beslut i maj 1979 (prop. 1978/79:157, bet.

1978/79:KU40).

De kriterier som skall vara uppfyllda för att en större

indelning skall få komma till stånd finns i 1 kap. 1 §

indelningslagen. Enligt denna paragraf skall ändring kunna antas

medföra bestående fördelar för en kommun eller en del av en

kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Faktorer som

enligt förarbetena till indelningslagen bör vägas in vid

bedömningen är befolkningsutveckling, näringsgeografiska

förhållanden som tätortsstruktur, avstånd, arbetsmarknad,

sysselsättning, bostäder och kollektivtrafik samt kommunal

service och den kommunala ekonomin. Även kommunaldemokratiska

aspekter bör vägas in. Enligt propositionen är det inte

tillräckligt med enbart fördelar av kommunaldemokratiskt slag.

För att en ny kommundelning skall komma till stånd måste den nya

kommunen också uppfylla rimliga krav enligt de tidigare nämnda

kriterierna avseende befolkning, näringsgeografiska förhållanden

och ekonomi.

Frågan om kommundelningar togs upp i flera motioner under

1990/91 års riksmöte. I samtliga motioner argumenterades för att

statsmakterna inte borde lägga hinder i vägen för delning av

kommuner, där invånarna själva önskade detta. Utskottet framhöll

(bet. 1990/91:KU38) i samband med behandlingen av propositionen

om ny kommunallag att utskottet liksom tidigare ansåg att

demokratiska skäl kunde motivera att en kommun delas men att

de kommunala demokratifrågorna borde lösas på annat sätt än

genom ytterligare kommundelningar. Enligt utskottet hade det

inte framkommit något som gett utskottet anledning att frångå

denna ståndpunkt, som godtagits av riksdagen, varför motionerna

avstyrktes.

I en reservation (m, fp, c) anfördes att regeringen enligt

reservanterna varit alltför restriktiv i sin syn på

kommundelningar och att den därför borde inta en mer positiv

hållning till en kommundelning som begärts av kommuninvånarna

själva. Riksdagen följde utskottet.

I regeringsdeklarationen efter 1991 års val förklarade den

nytillträdda regeringen att den såg positivt på kommundelningar.

Detta förhållande avspeglas i direktiven till

Lokaldemokratikommittén. I direktiven sägs att ett sätt att

stärka den lokala demokratin är att dela kommuner där det finns

ett starkt önskemål hos befolkningen om delning och där det

finns förutsättningar, inte minst ekonomiska, för detta.

Lokaldemokratikommittén har studerat erfarenheterna av de

hittills genomförda delningarna, totalt åtta (SOU 1993:90).

Kommitténs bedömning är att det är svårt för att inte säga

ogörligt att med bestämdhet uttala sig om de kommundelningar som

genomförts sedan 1980 medfört de bestående fördelar från

kommunalekonomisk och kommunaldemokratisk synpunkt som de

förväntades göra. Den viktigaste orsaken till detta är enligt

kommittén att det inte gjorts någon djupgående och kontinuerlig

uppföljning av de delade kommunerna.

En slutsats som kommittén dock anser sig kunna dra är att de

nya småkommunerna inte har sämre ekonomiska förutsättningar än

flertalet andra jämförbara kommuner.

Kommittén anser inte att det finns något behov av att

reformera den nuvarande lagstiftningen. Den har fungerat bra med

hänsyn till att i de fall, där förutsättningar har funnits för

delning, har delningar kommit till stånd. Eventuella

inskränkningar i regeringens skönsmässiga prövning och ett

införande av t.ex. obligatorisk delning under vissa

förutsättningar skulle enligt kommittén få negativa effekter.

Kommittén har i sitt slutbetänkande pekat på det faktum att

nuvarande regler om ikraftträdande av kommundelningar innebär

att större delningar skall träda i kraft först den 1 januari

året efter det att det hållits val till fullmäktige i hela

landet (1 kap. 12 § indelningslagen).

Enligt den i detta betänkande behandlade propositionen om

lokal demokrati anser regeringen att det finns ett klart

lokaldemokratiskt intresse i att en beslutad indelningsändring

kan träda i kraft så fort som det är praktiskt möjligt. Frågan

om möjligheten att utlysa nyval inrymmer dock enligt regeringen

flera aspekter som behöver belysas närmare. Det finns bl.a. en

nära koppling till kravet i indelningslagen på att utse

indelningsdelegerade och bestämmelserna i vallagstiftningen.

Regeringen avser att tillkalla en särskild utredare för att

arbeta fram förslag i denna fråga.

Vad gäller indelningen av kommuner och landsting bör här

framhållas det arbete som för närvarande pågår inom

Regionberedningen (dir. 1992:86).

Beredningen har enligt direktiven till uppgift att på grundval

av de analyser som gjorts av Regionutredningen och övrigt

aktuellt utredningsmaterial utforma förslag om den offentliga

verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå. För

beredningens arbete bör vissa grundläggande utgångspunkter

gälla.

En första utgångspunkt är subsidiaritetsprincipen, den s.k.

närhetsprincipen. Enligt direktiven innebär denna princip att

besluten inte skall fattas på en högre nivå än vad som är

nödvändigt för att verksamheten skall kunna skötas på ett

ändamålsenligt och effektivt sätt. I största möjliga mån bör

följaktligen en decentralisering av beslutsfattandet

eftersträvas. Med denna utgångspunkt bör förslagen inriktas på

att skapa en effektiv offentlig förvaltning med förutsättningar

för ökad produktivitet och med en god rättssäkerhet och en fast

demokratisk förankring. Om politiska uppgifter förs över till en

annan nivå än i dag, skall det ske till organ som står under

demokratisk styrning och kontroll. Detta påverkar dock inte

beredningens möjligheter att föreslå förändrad ansvarsfördelning

mellan staten, eventuella regionala organ, landstingen och

kommunerna eller det förhållandet att vissa i dag förekommande

verksamheter kan överflyttas från offentligt huvudmannaskap. I

detta sammanhang bör förutsättningarna att låta andra aktörer i

samhället ta ett större ansvar beaktas.

Som en andra utgångspunkt bör enligt direktiven gälla att

offentlig verksamhet skall vara styrd i demokratiska former. Det

gäller att skapa bästa möjliga förutsättningar för ett väl

fungerande medborgarinflytande. En tredje utgångspunkt bör vara

att verka för en långsiktigt hållbar utveckling som kan

säkerställa en hälsosam miljö, livskraftiga ekosystem och

biologisk mångfald. En fjärde utgångspunkt bör vara den

internationella utvecklingen. Genom bl.a. det ökade europeiska

samarbetet kommer nya mönster att uppstå för samverkan mellan

politiska och administrativa institutioner i Europas olika

länder. Denna utveckling måste enligt direktiven tillmätas stor

betydelse i beredningens arbete. Slutligen bör en femte

utgångspunkt vara kraven på hushållning med den offentliga

sektorns ekonomiska resurser.

I direktiven betonas att beredningen bör inleda sitt arbete

med att överväga ansvarsfördelningen i stort mellan den statliga

och den kommunala sektorn. Härvid bör också belysas betydelsen

av ett samband mellan nationell, regional och lokal nivå. Vidare

bör länsstyrelsernas roll tydliggöras på det

förvaltningsrättsliga området, inte minst från

rättssäkerhetssynpunkt. Därefter bör behandlas

uppgiftsfördelningen inom de kommunala resp. de statliga

områdena, såväl mellan olika nivåer som mellan olika organ på

samma nivå. I detta sammanhang bör bl.a. värdet av samordning,

regional balans och verkningsfulla statliga styrinstrument

beaktas. Detsamma gäller betydelsen av närhet i form av insyn,

påverkan, samhörighet och delaktighet i beslut som rör den egna

regionens utveckling. Beredningen bör som ett resultat av sina

överväganden i denna del lägga fram förslag till organisation

för den offentliga verksamheten på regional nivå.

Mot bakgrund av det förslag till organisation som beredningen

stannar för bör den administrativa indelningen på regional nivå

övervägas. Om beredningen finner skäl till det, bör förslag till

ny indelning eller ändringar i nuvarande länsindelning utformas.

I anslutning till detta bör beredningen även ta upp frågan om

den anpassning av statliga myndigheters regionala organisation

som kan följa av en förändrad länsstruktur och sambanden mellan

lokal, regional och central nivå. Sammansättningen av

länsstyrelsernas och andra statliga regionala myndigheters

styrelser bör också övervägas.

Regionberedningen har överlämnat delbetänkandet Västsverige

och Skåne -- regioner i förändring (SOU 1993:97) och beräknas

slutföra sitt arbete under 1994.

22.3 Utskottets bedömning

Mot bakgrund av vad ovan anförts beträffande kommundelningar

anser utskottet att motion 1993/95:K615 yrkande 3 inte bör

föranleda någon åtgärd från riksdagens sida. Utskottet avstyrker

motionen.

Vad gäller motion 1993/94:K608 anser utskottet att denna

motion, mot bakgrund av Regionberedningens pågående

utredningsarbete, inte bör föranleda någon åtgärd från

riksdagens sida. Utskottet avstyrker motionen.

23. Delegering m.m.

23.1 Motionen

I motion 1993/94:K57 yrkande 2 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

begärs att riksdagen beslutar att hos regeringen begära förslag

som begränsar, avgränsar och preciserar möjligheterna till

muntliga beslut i enlighet med vad som anförts i motionen. I

yrkande 3 begärs att riksdagen hos regeringen begär förslag som

begränsar, avgränsar och preciserar möjligheterna till

delegation av politiska ärenden i enlighet med vad som anförts i

motionen.

23.2 Bakgrund

Enligt 3 kap. 10 § kommunallagen får fullmäktige uppdra åt en

nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller

en viss grupp av ärenden. Ärenden som anges i 9 § första stycket

kommunallagen -- ärenden av principiell beskaffenhet eller

annars av större vikt för kommunen eller landstinget -- eller

ärenden som enligt lag eller annan författning skall avgöras av

fullmäktige får dock inte delegeras till nämnderna.

I 1977 års kommunallag togs in en uttrycklig bestämmelse om

möjligheten för fullmäktige att delegera vissa grupper av

ärenden till styrelsen eller andra nämnder. Det föreskrevs att

det inte fick avse ärenden som var av principiell betydelse

eller annars av större vikt. I anslutning till bestämmelsen

gjorde konstitutionsutskottet vissa uttalanden i syfte att

begränsa möjligheten att delegera. Utskottet framhöll att beslut

om delegering främst skulle gälla s.k. rutinärenden. Utskottet

tillade att delegeringsbestämmelsen borde tillämpas med stor

restriktivitet (bet. KU 1976/77:25 s. 16 f.).

I proposition 1990/91:117 om en ny kommunallag m.m. föreslogs

att fullmäktige skulle ges större frihet att delegera ärenden

till styrelsen och övriga nämnder. Regeringen anförde

beträffande möjligheterna till ökad delegering bl.a. att det av

flera skäl borde komma till stånd en friare arbetsfördelning

mellan fullmäktige och nämnderna. Den kommunala verksamhetens

expansion i förening med att uppgifterna blivit alltmer

differentierade och komplicerade gjorde det enligt regeringen

nödvändigt med en viss tyngdpunktsförskjutning mellan

fullmäktige och nämnder.

I 3 kap. 11 § kommunallagen görs en hänvisning till den

kommunala delegationslagen (1954:130) som ger stöd för kommuner

och landsting att delegera uppdrag som gäller

anställningsvillkor till kommunala arbetsgivarorganisationer. I

samband med att budgeten fastställs eller anslag annars beviljas

får fullmäktige, enligt 3 kap. 12 § kommunallagen, uppdra åt en

nämnd att genomföra en viss verksamhet inom ramen för de

riktlinjer eller andra generella beslut om verksamheten som

fullmäktige har fastställt, om inte något annat följer av lag.

I 6 kap. 33--38 §§ kommunallagen finns föreskrifter om

delegering av ärenden inom en nämnds verksamhetsområde.

Bestämmelser om delegering inom nämnder infördes först i 1953

års kommunallagstiftning. Syftet var att avlasta nämnderna

främst rutinärenden (prop. 1953:210 s. 120). Vid tillkomsten av

1977 års kommunallag gjordes endast smärre ändringar i dessa

regler.

Den nya kommunallagen (1991:900) innehöll åtskilliga nyheter i

fråga om delegering. Det delegeringsbara området vidgades utom i

frågan om ärenden om myndighetsutövning mot enskilda. Nämnderna

får själva besluta om delegering inom de ramar som lagen anger.

Förvaltningschefer får själva besluta om vidaredelegation till

andra anställda och brådskande ärenden får delegeras.

Enligt 6 kap. 33 § får en nämnd uppdra åt ett utskott, åt en

ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen eller

landstinget att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende

eller en viss grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i

34 §. Dessa fall är ärenden som avser verksamhetens mål,

inriktning, omfattning eller kvalitet, framställningar eller

yttranden till fullmäktige liksom yttranden med anledning av att

beslut av nämnden i dess helhet eller av fullmäktige har

överklagats, ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om

de är av principiell beskaffenhet eller annars är av större vikt

samt vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter. Beslut

som har fattats med stöd av delegerat uppdrag skall enligt 35 §

anmälas till nämnderna som bestämmer i vilken ordning detta

skall ske.

Vad gäller anmälningsskyldigheten föreslog regeringen i

propositionen en uppmjukning av den tidigare obligatoriska

anmälningsskyldigheten. Nämndernas informations- och

kontrollbehov, som av några remissinstanser ansetts utgöra

kommunmedlemmens möjlighet att få reda på vilka beslut som

fattas, påverkades enligt regeringen inte av att

anmälningsskyldigheten mjukades upp eftersom regeringen också

föreslog att beslut som inte anmäls skulle protokollföras

särskilt.

Konstitutionsutskottet inhämtade yttrande från Lagrådet bl.a

vad avsåg frågan om delegering. Lagrådet, som utgick från att

det var meningen att justeringen av de särskilt protokollförda

besluten fortlöpande skulle tillkännages på kommunens eller

landstingets anslagstavla, ifrågasatte om den föreslagna

ordningen var tillräcklig för att tillgodose medborgarnas

möjligheter till insyn i den kommunala beslutsprocessen.

Särskilt för en enskild som vill få lagligheten av ett beslut

prövad kunde förslaget medföra svårigheter att bevaka ett ärende

på ett sådant sätt att inte överklagandetiden gick förlorad.

Från rättssäkerhetssynpunkt fann Lagrådet därför att den

dåvarande

obligatoriska anmälningsskyldigheten var att föredra.

Konstitutionsutskottet (bet. 1990/91:KU38) föreslog en

utformning av bestämmelsen i enlighet med Lagrådets förslag.

Enligt en motion (v) kunde det inte godtas att

förvaltningschefer fick vidaredelegera, eftersom sådana

förhållanden kunde leda till oklara ansvarsförhållanden.

Konstitutionsutskottet delade inte motionärernas uppfattning.

Enligt utskottets mening var förslaget utformat på sådant sätt

att det rätt tillämpat inte skulle behöva uppkomma någon

tveksamhet om vem som bär ansvaret för ett fattat beslut.

I propositionen hade i frågan om vidaredelegering framhållits

att en svårighet som enligt regeringen hade anförts mot att

beslutanderätten överförs i flera led var att avgöra vem som bar

ansvaret för ett beslut. Regeringen ansåg att man borde kunna

klara denna svårighet genom att nämnden godkänner att ett ärende

vidaredelegeras samt att nämnden får vetskap om vem som har fått

beslutanderätten. Dessutom borde enligt regeringen det endast

vara förvaltningschefer som fick vidaredelegera till andra

anställda. För att lättare klara ansvarsfrågorna borde det också

krävas att ett beslut som har fattats efter vidaredelegering

skulle anmälas till förvaltningschefen.

När det gällde frågan om återkallelse av vidaredelegerad

beslutanderätt kunde enligt regeringen sägas att

förvaltningschefen alltid har rätt att återkalla ett sådant

uppdrag. Men denna rätt måste också enligt regeringen anses

tillkomma nämnden med hänsyn till dess övergripande ansvar för

verksamheten. Får nämnden vetskap om vem som har fått

beslutanderätten och vilka ärenden det är fråga om torde det

enligt regeringen inte uppkomma några problem eller svårigheter

för nämnden att kontrollera verksamheten och kunna återkalla ett

uppdrag, om det finns skäl för det.

23.3 Utskottets bedömning

Som framgått ovan är det fullmäktige och nämnderna som, inom

de gränser som lagen ger, skall tillämpa bestämmelserna om

delegering. Den som har gett delegationen har också möjlighet

att återkalla densamma. Skulle en sådan uppföljning och

utvärdering som utskottet enligt ovan ansett bör komma till

stånd visa att bestämmelserna om delegering bör bli föremål för

en översyn, utgår utskottet från att en sådan görs.

Utskottet anser mot denna bakgrund att riksdagen inte bör

vidta någon åtgärd med anledning av motion 1993/94:K57 yrkandena

2 och 3, varför denna avstyrks.

24. De äldres situation

24.1 Motionen

I motion 1993/94:K810 yrkandena 1 och 2 av Magnus Persson (s)

yrkas att riksdagen hos regeringen skall begära dels att frågan

om de äldres situation uppmärksammas, dels att åtgärder vidtas i

syfte att underlätta för alla, både ung och gammal, att delta i

den politiska beslutsprocessen.

Enligt motionären bör man satsa på att på allt sätt stötta och

underlätta för våra äldre att i hög ålder även fortsättningsvis

aktivt delta i den politiska debatten. Samhället bör enligt

motionen uppmärksamma problemet och i samråd med de äldres olika

intresse- och medlemsorganisationer ta itu med frågan.

För att tillvarata de äldres kunnande och breda erfarenhet bör

samhället enligt motionen satsa på speciella åtgärder för att

kunna behålla de äldre i våra beslutande organ i det längsta.

Motionären anser att det borde satsas betydligt mera på

kringkostnader och konkreta åtgärder i syfte att underlätta för

de olika generationernas politiska företrädare att jobba

politiskt.

24.2 Utskottets bedömning

I likhet med motionären anser utskottet givetvis att samhället

bör underlätta för alla, både ung och gammal, att delta i den

politiska beslutsprocessen. Någon särskild åtgärd från

riksdagens sida anser dock inte utskottet att motion

1993/94:K810 bör föranleda. Utskottet avstyrker motionen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande återkallelse av förtroendeuppdrag

att riksdagen avslår motion 1993/94:K609,

2. beträffande utredning om kommunala folkomröstningar

att riksdagen avslår motion 1993/94:K619 yrkande 4,

3. beträffande ämnesområden för kommunala folkomröstningar

att riksdagen avslår motion 1993/94:K57 yrkande 6,

men. (v) - delvis

4. beträffande 5 kap. 23 § i regeringens förslag till lag om

ändring i kommunallagen (1991:900)

att riksdagen med avslag på motionerna 1993/94:K57 yrkande 7

och 1993/94:K58 yrkande 1 antar regeringens förslag till lag om

ändring i kommunallagen (1991:900) såvitt avser 5 kap. 23 §,

res. 1 (s)

men. (v) - delvis - villk.

5. beträffande kommunala hearings

att rikdagen avslår motion 1993/94:K615 yrkande 4,

6. beträffande offentliga nämndsammanträden

att riksdagen med anledning av propositionen och med avslag på

motion 1993/94:K615 yrkande 5 antar regeringens förslag till lag

om ändring i kommunallagen (1991:900) såvitt avser 6 kap. 19

a § med den ändringen att paragrafen erhåller i bilaga 2 som

Utskottets förslagbetecknade lydelse,

7. beträffande närvarorätt för personalföreträdare

att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K57 yrkande 8 antar

regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen

(1991:900) såvitt avser 7 kap. 10 §,

men. (v) - delvis

8. beträffande närvarorätt i övrigt

att riksdagen avslår motion 1993/94:K619 yrkandena 1--3,

res. 2 (nyd)

9. beträffande delegation till skolenhetsstyrelser

att riksdagen avslår motion 1993/94:K607,

10. beträffande upphandlingssekretessen

att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K57 yrkande 9 antar

regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1993:1298) om

ändring i sekretesslagen (1980:100),

men. (v) - delvis

11. beträffande övriga lagförslag

att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i

kommunallagen (1991:900), lag om kommunala folkomröstningar

(1994:000) samt lag om ändring i skollagen (1985:1100) i den mån

de inte omfattas av vad utskottet i det föregående hemställt,

12. beträffande 3 kap. 16 § kommunallagen (1991:900) i dess

lydelse fr.o.m. den 1 januari 1995

att riksdagen med anledning av propositionen antar det av

utskottet i bilaga 3 framlagda förslaget till lag om ändring i

lagen (1993:1295) om ändring i kommunallagen (1991:900),

13. beträffande 4 kap. 24 § kommunallagen (1991:900) i dess

lydelse fr.o.m. den 1 januari 1995

att riksdagen med anledning av propositionen och med ändring

av beslutet den 19 maj 1994 (rskr. 1993/94:315) såvitt gäller

lagen om ändring i kommunallagen (1991:900) beslutar att 4 kap.

24 § kommunallagen och punkten 3 i övergångsbestämmelserna till

lagen om ändring i kommunallagen skall ha den lydelse som i

bilaga 4 betecknats som Utskottets förslag,

14. beträffande kommunal demokrati

att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:K57

yrkandena 1, 4 och 5, 1993/94:K58 yrkandena 2, 3 och 4,

1993/94:K59, 1993/94:K60, 1993/94:K425, 1993/94:K504 och

1993/94:K615 yrkandena 1, 6 och 7 som sin mening ger regeringen

till känna vad utskottet anfört om en uppföljning och

utvärdering,

15. beträffande kommunal uppdragsverksamhet

att riksdagen avslår motionerna 1993/94:K604, 1993/94:K610,

1993/94:K614 och 1993/94:K621,

res. 3(s)

16. beträffande kommunala vårdnadsbidrag

att riksdagen avslår motion 1993/94:K606,

17. beträffande kommunalt partistöd

att riksdagen avslår motion 1993/94:K619 yrkandena 5 och 6,

res. 4 (nyd)

18. beträffande sanktionsmöjligheter mot landsting och

kommun

att riksdagen avslår motion 1993/94:K603,

19. beträffande det kommunala medlemskapet

att riksdagen avslår motion 1993/94:K616,

20. beträffande kommunallagens valbarhetskrav

att riksdagen avslår motion 1993/94:K618,

21. beträffande stadsbegreppet

att riksdagen avslår motion 1993/94:K601,

22. beträffande indelningen av kommuner

att riksdagen avslår motionerna 1993/94:K608 och 1993/94:K615

yrkande 3,

23. beträffande delegering m.m.

att riksdagen avslår motion 1993/94:K57 yrkandena 2 och 3,

men. (v) - delvis

24. beträffande de äldres situation

att riksdagen avslår motion 1993/94:K810.

Stockholm den 24 maj 1994

På konstitutionsutskottets vägnar

Thage G Peterson

I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil

Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Ylva

Annerstedt (fp), Ingvar Svensson (kds), Simon Liliedahl* (nyd),

Torgny Larsson (s), Henrik S Järrel (m), Lisbeth Staaf-Igelström

(s), Ola Karlsson (m), Elvy Söderström (s) och Lahja Exner (s).

*Ej närvarande vid justeringen.

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Reservationer

1. 5 kap. 23 § i regeringens förslag till lag om ändring i

kommunallagen (mom. 4)

Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Torgny Larsson, Lisbeth

Staaf-Igelström, Elvy Söderström och Lahja Exner (alla s) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 21

börjar med "I likhet med" och på s. 22 slutar med "yrkande 1"

bort ha följande lydelse.

Det är allmänt vedertaget att det skall råda en värdegemenskap

mellan de stora politiska partierna kring demokratins

spelregler. I Sverige har vi sedan gammalt eftersträvat en bred

enighet när det gäller att göra ändringar i reglerna som rör det

demokratiska styrelseskicket. Regeringens förslag i fråga om

kommunala folkomröstningar innebär enligt utskottets mening ett

brott mot denna princip.

Riksdagen har tidigare uttalat att möjligheten till

folkinitiativ skulle innebära en stor risk för urholkning av den

representativa demokratin. Den representativa demokratin är

grundläggande för vårt styrelseskick. Medborgarna deltar inte

själva i beslutsfattandet utan indirekt genom sina valda

representanter. Det är enligt utskottets mening en uppgift för

de politiska partierna att känna till de olika uppfattningar hos

medborgarna som kan förekomma i frågor som de valda beslutande

församlingarna skall ta ställning till.

De nu gällande bestämmelserna om möjligheten till

folkomröstning kan uppfattas som undantag från principen om den

representativa demokratin. Enligt utskottets mening kan det från

ett medborgarperspektiv vara betydelsefullt att kunna ge uttryck

för åsikter i olika frågor även mellan de allmänna valen.

Utskottet anser emellertid att det även fortsättningsvis bör

vara fullmäktige som har att avgöra huruvida folkomröstningar

skall anordnas som ett inslag i beredningen inför fullmäktiges

avgörande i en viss fråga. Den nuvarande utformningen av

folkomröstningsinstitutet har enligt utskottets mening inte

utgjort något hot mot den representativa demokratin.

Enligt regeringens nu framlagda förslag skall visserligen

fullmäktige avgöra om en folkomröstning skall utlysas, men

enligt utskottets mening innebär det ändå att en minoritet kan

framtvinga ett ställningstagande. Utskottet anser också att

förslaget innebär risker för att sammanhållningen och samlande

lösningar i kommuner och landsting försvåras.

Enligt utskottets mening innehåller regeringens förslag vissa

brister vad gäller frågor om kommunernas hantering av ett

folkinitiativ och möjligheterna till en kontroll av det

skriftliga materialet i samband med anhängiggörandet av frågan

om en folkomröstning. Utskottet anser också att det är en brist

att regeringen inte redovisat konsekvenserna av förslaget om en

nivå på fem procent av de röstberättigade såsom en förutsättning

för anhängiggörande av ett folkinitiativ.

Utskottet anser att regeringens förslag inte är tillräckligt

genomarbetat och förslaget kan enligt utskottets mening utgöra

ett allvarligt hot för en urholkning av den representativa

demokratin. I likhet med motionen 1993/94:K58 yrkande 1 finner

därför utskottet att propositionens förslag i denna del bör

avstyrkas.

Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motion 1993/94:K57

yrkandena 6 och 7.

dels att utskottets hemställan under mom. 4 bort ha

följande lydelse:

4. beträffande 5 kap. 23 § i regeringens förslag till lag om

ändring i kommunallagen (1991:900)

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K58 yrkande 1 och

med avslag på motion 1993/94:K57 yrkande 7 avslår regeringens

förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) såvitt

avser 5 kap. 23 §,

2. Närvarorätt i övrigt (mom. 8)

Simon Liliedahl (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 28

börjar med "Utskottet har tidigare" och slutar med "ett sådant

sammanträde" bort ha följande lydelse.

Mot bakgrund av den ökade organisatoriska friheten som

kommunallagen inneburit för kommuner och landsting, anser

utskottet att det är av betydelse att frågan om representation i

kommunala nämnder och styrelser utreds. Utskottet vill framhålla

att det är av stor vikt att minoriteterna ges möjlighet till

inflytande och insyn, så att deras delaktighet inte begränsas

och valutslagen inte blir föremål för manipulationer. I en sådan

utredning bör behandlas frågan om rätten för ett parti att låta

en ledamot eller suppleant som sitter i fullmäktige men inte i

styrelsen närvara vid styrelsens sammanträden och delta i

överläggningarna och få sin mening antecknad till protokollet.

Även frågan om rätten för en person som inte är förtroendevald

att ha närvarorätt i nämnd eller styrelse bör behandlas.

Utgångspunkten för utredningens arbete bör enligt utskottet vara

att reglerna ändras så att närvarorätten stärks för

partirepresentanter i kommunala nämnder och styrelser. Vad

utskottet sålunda anfört med anledning av motion 1993/94:K619

yrkandena 1--3 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till

känna.

dels att utskottets hemställan under mom. 8 bort ha

följande lydelse:

8. beträffande närvarorätt i övrigt

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K619 yrkandena

1--3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört,

3. Kommunal uppdragsverksamhet (mom. 15)

Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Torgny Larsson, Lisbeth

Staaf-Igelström, Elvy Söderström och Lahja Exner (alla s) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 50

börjar med "Regeringen har" och slutar med "motionerna avstyrks"

bort ha följande lydelse.

Utskottet delar motionärernas bedömning att det är av största

vikt att frågan om möjligheterna för kommunerna att bedriva

uppdragsverksamhet får en lösning. Särskilt angeläget får detta

anses vara när det gäller de kommunala trafikföretagen. Enligt

utskottets mening bör därför regeringen snarast till riksdagen

återkomma med förslag om en försöksverksamhet med utgångspunkt i

Lokaldemokratikommitténs förslag. Vad utskottet nu anfört med

anledning av motionerna 1993/94:K604, 1993/94:K610, 1993/94:K614

och 1993/94:K621 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till

känna.

dels att utskottets hemställan under mom. 15 bort ha

följande lydelse:

15. beträffande kommunal uppdragsverksamhet

att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:K604,

1993/94:K610, 1993/94:614 och 1993/94:K621 som sin mening ger

regeringen till känna vad utskottet anfört,

4. Kommunalt partistöd (mom. 17)

Simon Liliedahl (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 53

börjar med "Vad gäller" och slutar med "avstyrks av utskottet"

bort ha följande lydelse.

Utskottet delar motionärernas uppfattning att det kommunala

partistödets omfattning successivt bör reduceras samtidigt som

en rättvis fördelning av beloppen mellan partierna säkerställs.

Den utredning om bl.a. det kommunala partistödet som regeringen

har aviserat bör enligt utskottets mening även omfatta frågan om

förutsättningarna för ett system med fasta grundbelopp som

beräknas lika för alla partier i kommunfullmäktge. Vad utskottet

sålunda anfört med anledning av motion 1993/94:K619 yrkandena 5

och 6 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under mom. 17 bort ha

följande lydelse:

17. beträffande kommunalt partistöd

att riksdagen med anledning av motion 1993/94:K619 yrkandena 5

och 6 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört,

Särskilt yttrande

Kommunala vårdnadsbidrag

Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Torgny Larsson, Lisbeth

Staaf-Igelström, Elvy Söderström och Lahja Exner (alla s) anför:

Vi anser att familjepolitiken skall göra det möjligt att

förena och underlätta föräldraskap och förvärvsarbete. Genom

arbete, barnomsorg, föräldraförsäkring och barnbidrag skapas

förutsättningar för detta. Samtidigt främjas också jämställdhet.

Mot den bakgrunden bör vårdnadsbidrag inte införas, vare sig

statligt eller kommunalt.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i

utskottet.

Bengt Hurtig (v) anför:

1. Ämnesområden för kommunala folkomröstningar (mom. 3)

Det är av stor betydelse att det finns en möjlighet till

lokala folkomröstningar. Möjligheten till ett folkinitiativ kan

främja förekomsten av sådana folkomröstningar.

Såsom anförts i motion 1993/94:K57 yrkande 6 finns det

emellertid anledning att i lag reglera vilka frågor som får och

inte får göras till föremål för folkomröstning. Det måste anses

olämpligt att folkomrösta om grundläggande sociala rättigheter,

kommunala skattesatser och budgetar, revisionsberättelsen, val

som fullmäktige förrättar, kommunens administrativa organisation

eller frågor där kommunerna har att följa en nationell politik.

Däremot är stadsplaneärenden av större betydelse, frågor som har

större betydelse för miljön, kommunikationer och kulturen frågor

som kan vara väl ägnade för en folkomröstning. Riksdagen bör hos

regeringen begära ett förslag till lagändringar som avgränsar

ämnesområdena för kommunala folkomröstningar i enlighet med det

som ovan anförts.

2. 5 kap. 23 § i regeringens förslag till lag om ändring i

kommunallagen (mom. 4)

Under förutsättning av att riksdagen tillstyrker motion

1993/94:K57 yrkande 6, dvs. bifaller min meningsyttring under

mom. 3, bör ett tillägg göras till den av regeringen föreslagna

lydelsen av 5 kap. 23 § kommunallagen, allt i enlighet med

yrkande 7 i samma motion. Tillägget innebär att om

folkinitiativet har väckts av mer än 10 % av de röstberättigade

kommun- eller landstingsmedlemmarna skall initiativet leda till

folkomröstning.

3. Närvarorätt för personalföreträdare (mom. 7)

Såsom anförts i motion 1993/94:K57 yrkande 8 finns det inte

skäl för en sådan begränsning av närvarorätten för

personalrepresentanterna som föreslås i propositionen. I

allmänhet berör den kommunala upphandlingen frågor som kan ha

med personalens arbetsförhållanden att göra, och ofta är det

frågan om upphandling av varor och tjänster som kan ha direkt

inverkan på personalens arbete och arbetsmiljö. Härvid bör det

vara en fördel om de beslutande politikerna har nära tillgång

till den erfarenhet och insikt som personalrepresentanterna kan

delge. Propositionens förslag till ändring i 7 kap. 10 §

kommunallagen bör avslås.

4. Upphandlingssekretessen (mom. 10)

Såsom anförts i motion 1993/94:K57 yrkande 9 bör stor

restriktivitet iakttas vid ändringar som innebär en utvidgning

av sekretessen inom kommuner. Frågan om behovet av en sådan

utvidgning av sekretessen som regeringen nu föreslår bör anstå

till dess ytterligare erfarenheter har vunnits av tillämpningen

av den nuvarande regleringen. Propositionens förslag till

ändring i 6 kap. 2 § sekretesslagen bör därför avslås.

5. Kommunal uppdragsverksamhet (mom. 15)

Jag ansluter mig till den socialdemokratiska reservationen.

6. Delegering m.m. (mom. 23)

Såsom anförts i motion 1993/94:K57 yrkande 2 innebär den ökade

användningen av muntliga beslut både minskad insyn och

eliminerande av möjligheterna att kunna överklaga beslut. Det

innebär ett främjande av en muntlighetskultur genom vilken såväl

demokrati som rättssäkerhet försvagas. Rätten till muntliga

beslut måste begränsas, avgränsas och preciseras. Riksdagen bör

hos regeringen begära ett förslag med denna inriktning.

Den tilltagande delegeringen innebär, såsom anförts i motion

1993/94:K57 yrkande 3, att politiska organ ofta avhänder sig

ansvar. Detta skapar sedan svårigheter för medborgarna såväl när

det gäller insyn och kontroll som när det gäller möjligheten att

kunna utkräva politiskt ansvar. I praktiken betyder det också

att beredningstvånget försvinner. Riksdagen bör hos regeringen

begära förslag som innebär en begränsning, avgränsning och

precisering av delegeringsrätten.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom.

3, 4, 7, 10 och 23 borde ha hemställt:

3. beträffande ämnesområden för kommunala folkomröstningar

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K57 yrkande 6 hos

regeringen begär förslag till lagändringar som avgränsar

ämnesområdena för kommunala folkomröstningar i enlighet med det

som ovan anförts,

4. beträffande 5 kap. 23 § i regeringens förslag till lag om

ändring i kommunallagen (1991:900)

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K57 yrkande 7 och

med anledning av propositionen samt med avslag på motion

1993/94:K58 yrkande 1 antar 5 kap. 23 § i regeringens förslag

till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) med den ändringen

att till paragrafen fogas ytterligare ett stycke med följande

lydelse: "Om folkinitiativet väckts av mer än tio procent av de

röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna skall

kommunal folkomröstning anordnas",

7. beträffande närvarorätt för personalföreträdare

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K57 yrkande 8

avslår regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen

såvitt avser 7 kap. 10 § kommunallagen,

10. beträffande upphandlingssekretessen

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K57 yrkande 9

avslår regeringens förslag till lag om ändring i lagen

(1993:1298) om ändring i sekretesslagen (1980:100),

23. beträffande delegering m.m.

att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K57 yrkandena 2

och 3 hos regeringen begär dels förslag om en begränsning,

avgränsning och precisering av muntliga beslut, dels förslag som

innebär en begränsning, avgränsning och precisering av

delegeringsrätten,

Propositionens lagförslag

Bilaga 1

Av utskottet föreslagen ändring i regeringens

Förslag till

Lag om ändring i kommunallagen (1991:900)

Bilaga 2

Regeringens förslag Utskottets förslag

6 kap.

19 a §

En nämnds sammanträden En nämnds sammanträden

skall hållas inom skall hållas inom

stängda dörrar, om inte stängda dörrar.

fullmäktige medgivit Nämnden får dock besluta

nämnden att att dess sammanträden skall

sammanträdena får vara vara offentliga, om

offentliga. fullmäktige har medgett

det.

En nämnds sammanträden En nämnds sammanträden

skall dock alltid hållas skall dock alltid hållas

inför stängda dörrar inom stängda dörrar i

i ärenden 1. som avser ärenden 1. som avser

myndighetsutövning, eller myndighetsutövning, eller

2. i vilka det förekommer 2. i vilka det förekommer

uppgifter som hos nämnden uppgifter som hos nämnden

omfattas av sekretess enligt omfattas av sekretess enligt

sekretesslagen (1980:100). sekretesslagen (1980:100).

Utskottets lagförslag

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1993:1295) om ändring i kommunallagen

(1991:900)

Bilaga 3

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 16 § kommunallagen (1991:900)

i paragrafens lydelse enligt lagen (1993:1295) om ändring i

nämnda lag skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

16 §

Kommuner och landsting får Kommuner och landsting får

genom beslut av fullmäktige efter beslut av fullmäktige

lämna över vården av lämna över vården av

en kommunal angelägenhet, en kommunal angelägenhet,

för vars handhavande för vars handhavande

särskild ordning inte särskild ordning inte

föreskrivits, till ett föreskrivits, till ett

aktiebolag, ett handelsbolag, aktiebolag, ett handelsbolag,

en ekonomisk förening, en en ekonomisk förening, en

ideell förening eller en ideell förening, en

stiftelse. stiftelse eller en enskild

individ.

Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning

får dock enligt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas endast om

det finns stöd för det i lag.

Om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos vissa

kommunala företag finns bestämmelser i 1 kap. 9 § sekretesslagen

(1980:100).

Av utskottet föreslagen ändring i riksdagens beslut den 19

maj 1994 (rskr. 1993/94:315) såvitt gäller lag om ändring i

kommunallagen (1991:900)

Bilaga 4

Lydelse enligt riksdagens Utskottets förslag till

beslut den 19 maj 1994 (rskr. lydelse

1993/94:315)

4 kap.

24 §

Stockholms kommun får ha

borgarråd.

I Stockholms kommun väljer Borgarråd väljs av

fullmäktige borgarråd fullmäktige vid första

vid första sammanträdet sammanträdet efter det att

det år då val av val av fullmäktige har

fullmäktige har ägt rum ägt rum i hela landet. Val

i hela landet. får också ske när

uppdrag som borgarråd har

upphört under

mandatperioden.

Borgarråden väljs för Borgarråden väljs för

fyra år. fyra år. I fall som avses i

andra stycket andra meningen

avser valet resterande del av

mandatperioden.

Om det begärs, skall varje borgarråd väljas särskilt.

Övergångsbestämmelserna punkt 3

3. Bestämmelsen i 4 kap. 24 3. Bestämmelsen i 4 kap. 24

§ andra stycket i sin nya § tredje stycket första

lydelse tillämpas även meningen i sin nya lydelse

på val av borgarråd som tillämpas även på val

skett vid fullmäktiges av borgarråd som skett vid

första sammanträde efter fullmäktiges första

valet år 1994. sammanträde efter valet

år 1994.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Propositionen 1

Motionerna 2

Motioner väckta med anledning av propositionen 2

Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1994 3

Utskottet 5

1. Inledning 5

1.1 Propositionens huvudsakliga innehåll 5

1.2 Bakgrund 6

1.2.1 Lokaldemokratikommittén 6

1.2.2 Utredningar om avgifter inom kommunal

verksamhet 6

1.2.3 Skrivelse till regeringen från Stockholms

kommun 7

2. Propositionens uttalanden om framtida reformbehov 7

2.1 Den kommunala självstyrelsens princip 8

2.2 De förtroendevaldas arbetsförutsättningar 8

2.3 Den kommunala revisionens framtida roll 8

2.4 Den ökade internationaliseringen 9

2.5 Gemensam personal för myndighetsutövning 9

2.6 Sekretessen i en fri kommunal nämndorganisation 9

2.7 Reformbehov i övrigt 9

3. Entreprenader i kommunal verksamhet 10

3.1 Propositionen 10

3.1.1 Rätten att anlita entreprenörer 10

3.1.2 Det kommunala ansvaret och kontrollen 11

3.2 Utskottets bedömning 11

4. Återkallelse av förtroendeuppdrag i vissa fall 11

4.1 Propositionen 11

4.2 Motionen 12

4.3 Utskottets bedömning 13

5. Särregleringen för Stockholms kommun 13

5.1 Propositionen 13

5.2 Utskottets bedömning 13

6. Kommunala folkomröstningar m.m. 13

6.1 Propositionen 13

6.2 Motionerna 16

6.3 Bakgrund 18

6.3.1 Gällande bestämmelser 18

6.3.2 Utredningar och riksdagens tidigare beslut 19

6.3.3 Lokaldemokratikommittén 20

6.4 Utskottets bedömning 21

7. Offentliga nämndsammanträden 22

7.1 Propositionen 22

7.2 Motionen 23

7.3 Utskottets bedömning 23

8. Frågor om jäv 23

8.1 Propositionen 23

8.2 Utskottets bedömning 23

9. Närvarorätten vid nämndsammanträden 23

9.1 Propositionen 23

9.2 Motioner 24

9.3 Bakgrund 25

9.3.1 Närvarorätt för personalföreträdare 25

9.3.2 Annan utomståendes närvarorätt 26

9.4 Utskottets bedömning 27

9.4.1 Närvarorätt för personalföreträdare 27

9.4.2 Närvarorätt i övrigt 28

10. Självförvaltningsorgan 28

10.1 Propositionen 28

10.2 Motionen 29

10.3 Utskottets bedömning 30

11. Kommunala avgifter 30

11.1 Propositionen 30

11.2 Utskottets bedömning 30

12. Sekretess när kommunal verksamhet i egen regi utsätts

för konkurrens av utomstående 31

12.1 Propositionen 31

12.2 Motionen 32

12.3 Utskottets bedömning 32

13. Övriga lagförslag 32

13.1 Propositionen 32

13.2 Utskottets bedömning 32

14. Ikraftträdande m.m. 33

14.1 Propositionen 33

14.2 Utskottets bedömning 33

15. Kommunal demokrati 33

15.1 Motionerna 33

15.2 Propositionen 38

15.3 Bakgrund m.m. 40

15.3.1 Meddelarfriheten m.m. 40

15.3.2 Socialtjänstkommitténs arbete 41

15.3.3 Den kommunala verksamhetens kvalitet 41

15.4 Utskottets bedömning 42

16. Den kommunala kompetensen 44

16.1 Kommunal uppdragsverksamhet 44

16.1.1 Motionerna 44

16.1.2 Bakgrund 45

16.1.3 Riksdagens tidigare behandling 47

16.2 Införande av kommunala vårdnadsbidrag 47

16.2.1 Motionen 47

16.2.2 Bakgrund 48

16.3 Utskottets bedömning 50

16.3.1 Kommunal uppdragsverksamhet 50

16.3.2 Kommunala vårdnadsbidrag 50

17. Kommunalt partistöd 51

17.1 Motionen 51

17.2 Bakgrund 51

17.3 Utskottets bedömning 53

18. Sanktionsmöjligheter mot landsting och kommun 53

18.1 Motionen 53

18.2 Bakgrund 54

18.3 Utskottets bedömning 56

19. Det kommunala medlemskapet 56

19.1 Motionen 56

19.2 Lokaldemokratikommittén 56

19.3 Utskottets bedömning 56

20. Kommunallagens valbarhetskrav 57

20.1 Motionen 57

20.2 Gällande bestämmelser 57

20.3 Utskottets bedömning 58

21. Stadsbegreppet 59

21.1 Motionen 59

21.2 Lokaldemokratikommittén 59

21.3 Tidigare riksdagsbehandling 59

21.4 Utskottets bedömning 60

22. Indelningen av kommuner 60

22.1 Motionerna 60

22.2 Bakgrund 60

22.3 Utskottets bedömning 63

23. Delegering m.m. 63

23.1 Motionen 63

23.2 Bakgrund 64

23.3 Utskottets bedömning 66

24. De äldres situation 66

24.1 Motionen 66

24.2 Utskottets bedömning 66

Hemställan 67

Reservationer 69

1. 5 kap. 23 § i regeringens förslag till ändring i

kommunallagen (mom. 4) 69

2. Närvarorätt i övrigt (mom. 8) 70

3. Kommunal uppdragsverksamhet (mom. 15) 71

4. Kommunalt partistöd (mom. 17) 71

Särskilt yttrande 72

Kommunala vårdnadsbidrag 72

Meningsyttring av suppleant 72

1. Ämnesområden för kommunala folkomröstningar (mom. 3)

72

2. 5 kap. 23 § i regeringens förslag till lag om ändring

i kommunallagen (mom. 4) 72

3. Närvarorätt för personalföreträdare (mom. 7) 73

4. Upphandlingssekretessen (mom. 10) 73

5. Kommunal uppdragsverksamhet (mom. 15) 73

6. Delegering m.m. (mom. 23) 73